7 Mengdebegrensninger for straffritt innehav av narkotika

7.1 Utvalgets forslag

7.1.1 Terskelverdier

For praktiske formål anså utvalget at det var behov for en mengdebegrensning som angir den kvantitative grensen mellom ulovlig, men ikke straffbar, og straffbar befatning med narkotika. Rusreformutvalget utarbeidet derfor forslag til mengdebegrensninger (terskelverdier) for vanlige typer narkotika som skiller straffri befatning med narkotika fra straffbar befatning. Utvalget delte seg i dette spørsmålet i et flertall på 8 medlemmer og et mindretall bestående av to medlemmer.

7.1.2 Bakgrunn for fastsettelse av terskelverdier.

Utvalget foreslo at straffriheten skal være betinget både av at mengden narkotika ikke overstiger de ulike terskelverdiene og at narkotikaen var ment til egen bruk.

For utarbeidelse av terskelverdier innhentet utvalget bakgrunnsmateriale blant annet fra Kripos, Folkehelseinstituttet (FHI), og sentrale aktører på rusfeltet som Uteseksjonen i Oslo, brukerommene i henholdsvis Oslo og Bergen, lavterskelhelsetjenestetilbud, brukerorganisasjoner mfl. Utvalget etterspurte blant annet hva som vil fremstå som et realistisk spenn – fra høyt til lavt – for mengde av ulike typer narkotika som erverves eksklusivt for egen bruk og hvilken mengde som kan antas konsumert i løpet av et døgn.

Tilbakemeldingene fra disse informantene viste at det er store variasjoner i den mengde ulike stoffer som brukere til enhver tid erverver og besitter, og tilsvarende stor variasjon i hva som kan anses å være en brukerdose eller dagsbehov hos tilvendte brukere. Dette kompliseres ytterligere ved at blandingsbruk er vanlig forekommende bruk av illegale rusmidler i gruppen med omfattende rusproblematikk og rusbrukslidelser, med unntak av de rene cannabisbrukerne. Videre foregår erverv og bruk av narkotika i et illegalt marked med begrenset tilgang til data, og følgelig er det lite realistisk å utarbeide en statistisk modell for å beregne nøyaktig hvor stor andel av dagens erverv og innehav av narkotika som kunne omfattes av en gitt terskelverdi.

Utvalgets flertall fant at terskelverdier bør fastsettes ut fra det spennet i mengde som faktisk erverves og besittes blant brukere av narkotika samt de stoffene som faktisk brukes. Utvalget fant på den bakgrunn ikke grunn til å fastsette terskelverdier for straffri innehav av narkotika ut fra det enkelte stoff sitt skadepotensial eller gjennomsnittlig brukerdoser mv.

Utvalgets forslag til terskelverdier hviler på en avveining mellom flere relevante hensyn. Dersom terskelverdiene settes relativt lavt, vil det kunne innebære at flere brukere fremdeles kunne straffes for innehav av narkotika ment til egen bruk, men det vil samtidig redusere faren for at salgsleddet tilpasser seg terskelverdiene, og omvendt dersom terskelverdiene settes relativt høyt.

Flertallet konkluderte med at hensynet til brukerne måtte veier tyngre enn for eksempel spredningsfare og politiets behov for å kunne legge salghensikt til grunn ved avdekking av befatning med narkotika. Flertallet la seg derfor i det øvre sjiktet av hva brukere til enhver tid kan ha på seg. Mindretallets forslag ble begrunnet med utfordringer knyttet til politiets etterforskning, spredningsfare og økt konsum av narkotika i eksisterende brukergrupper.

7.2 Høringsinstansens syn

Svært mange høringsinstanser, også blant de som støtter utvalgets forslag om å oppheve straffansvaret, finner flertallet i utvalgets forslag til terskelverdier for høyt, i alle fall for stoffene med høyt skadepotensial.

Av de som tar opp det siste temaet, vises det til overdoserisikoen ved det enkelte stoff og at det kan komme svært potente rusmidler på det illegale markedet for eksempel i form av fentanylderivater der risikoen for overdose og død er svært stor. Blant annet de helseforetakene som har kommentert terskelverdiene har en felles oppfatning om at terskelverdiene etter flertallet sitt forslag er satt for høyt. Det vises da i hovedsak til stoffenes skadepotensial, spredningsfare, behov for differensiering etter alder, noe også Helsedirektoratet gir utrykk for ved å foreslå at det bør vurderes om det kan være hensiktsmessig å etablere lavere terskelverdier for mindreårige.

Dette synet på terskelverdier deles også av flere politiske lokallag, kommunale instanser og virksomheter samt noen ruspolitiske organisasjoner som Actis og Stiftelsen KRAFT og noen profesjonsorganisasjoner som for eksempel Den norske legeforening. Det er en generell bekymring for at muligheten til å inneha narkotika opp til terskelverdier vil være et incitament til økt konsum hos den enkelte og økt rekruttering til narkotikabruk og kriminelle nettverk. Denne bekymringen knytter seg særlig til de unge.

Politidirektoratet viser til at alle politidistrikt og politiets særorganer mener at utvalgets forslag terskelverdier er satt for høyt. Det pekes særlig på at på at straffritt innehav av narkotika i den størrelsesorden utvalget foreslår vil gjøre det mer utfordrende for politiet å avdekke at narkotika er ment for videresalg og også ha betydning for etterforskning av kriminelle nettverk.

Det nasjonale statsadvokatembetet gir uttrykk for dette i sin uttalelse om foreslåtte terskelverdier:

«Rusreformforslaget har blitt omtalt som en gavepakke til organiserte kriminelle. Narkotikakriminalitet er en sentral inntektskilde for organiserte kriminelle og muliggjør også annen kriminalitet. […]. Dersom en avkriminalisering gjennomføres med de kvantumsgrenser/terskelverdier det legges opp til, vil det bli vanskeligere å pågripe reelle selgere av narkotika.»

Det anføres også, særlig fra politihold, men også fra Riksadvokaten, at det ikke er klart hvorvidt utvalgets forslag innebærer en akkumulering av de ulike stoffene. Det påpekes at i så fall vil en person samlet kunne besitte en anselig mengde narkotika uten å rammes av straffebestemmelsene, noe som vil gjøre det vanskeligere å skille mellom besittelse til egen bruk og innehav med tanke på videresalg. SERAF – Senter for rus- og avhengighetsforskning og Foreningen tryggere ruspolitikk foreslår i den sammenhengen at det settes et tak på antallet ulike stoffer som kan innehas straffritt samtidig. Foreningen tryggere ruspolitikk foreslår minst tre eller fire ulike stoffer og at hvert stoff må foreligge i en viss mengde for å regnes med, for eksempel minst halvparten av terskelverdien for straffritt innehav.

Det er også høringsinstanser som uttrykker støtte til flertallets forslag til terskelverdier, og noen mener de bør heves. Høringsinstansene som har et slikt syn argumenterer for å sette terskelverdiene så høyt at de skjermer personer med omfattende og alvorlig rusproblematikk og avhengighet fra å bli straffeforfulgt, noe som oppfattes som avgjørende for at reformen skal være et reelt skifte fra straff til hjelp. For eksempel mener Advokatforeningen at dersom hensikten er ikke lenger å straffe brukerne for befatning med narkotika til egen bruk, så bør terskelverdiene fortrinnsvis settes noe høyt enn lavt.

Pårørende, journalist og forfatter Ane Ramm skriver følgende i sin høringsuttalelse:

«Det sentrale spørsmålet vi må forholde oss til er hvem som rammes hardest dersom de foreslåtte terskelverdiene i NOU-en reduseres. Det er jo fremdeles forbudt å bruke, kjøpe og selge illegale rusmidler. Unge og andre ER ivaretatt. De som rammes hardest ved den innstramming av terskelverdiene, er de tyngste brukerne, den samme gruppa et samlet storting stilte seg bak da de tilsluttet seg ideen om en rusreform.»

Helsedirektoratet kommenterer at de foreslåtte terskelverdiene er forholdsvis høye, men uttrykker også forståelse for at det er vanskelig å fastsette hva som vil være et riktig nivå for mengdeangivelser av ulike typer narkotika.

Utfordringer ved å sette terskelverdiene knyttet til store variasjoner i bruken og mellom brukere har også blitt løftet av ulike fag-, forsknings- og kompetansemiljøer. Pasient- og brukerombudet i Oslo og Akershus er klare på at de selv ikke har kompetanse til å vurdere terskelverdiene, men oppfordrer til særlig å lytte til brukerorganisasjonene når det gjelder dette spørsmålet. Fellesorganisasjonen anbefaler at man særlig lytter til politiet, og relevante fagmiljøer i tillegg til brukerorganisasjoner når det gjelder fastsettelse av terskelverdier. Også Trondheim kommune gir slik anbefaling.

Åtte bruker- eller pårørendeorganisasjoner mener de foreslåtte grensene ligger på et passende nivå, blant annet RIO, proLAR Nett og MARBORG. Flere ideelle organisasjoner med tilknytning til rusfeltet mener at terskelverdiene må reflektere den faktiske adferden til brukerne. For eksempel uttrykker Gatejuristen at terskelverdier må settes så høyt at det omfatter det som kan anses å falle inn under normalvariasjon blant brukere. Det anføres også av flere, blant annet av Norges Røde Kors, at de foreslåtte terskelverdiene bidrar til at brukere kan minimere kontakten med åpne rusmiljøer, for erverv av narkotika, noe som oppfattes å være positivt i seg selv.

Det legges i mindre grad frem konkrete alternative modeller for hvordan terskelverdiene skal fastsettes, men flere foreslår at terskelverdier bør utredes på nytt dersom reformen gjennomføres. Foreningen tryggere ruspolitikk og Foreningen for human narkotikapolitikk legger imidlertid begge frem forslag om differensiering av straffri terskelverdi basert på sted og forhold ved situasjonen der avdekking av narkotikabesittelse skjer. Dette omfatter høyere terskelverdier i eget hjem, lavere terskelverdier på utesteder og i det offentlige rom, og særlig der narkotika kan gjøres tilgjengelig for ungdom.

7.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet viderefører utvalgets forslag om at det settes terskelverdier for de vanligste forekommende illegale rusmidler og illegalt ervervede legemidler. Verdiene skal sette et skille mellom straffbar og ikke-straffbar befatning med narkotika. Befatning med narkotika under terskelverdiene skal være straffritt, så lenge stoffet er ment til egen bruk.

Departementet opprettholder også forslaget om at terskelverdiene fastsettes i forskrift. Terskelverdiene bør imidlertid settes betydelig lavere enn rusreformutvalgets forslag.

I tillegg til terskelverdi som angir skjæringspunktet der innehav av narkotika til egen bruk rammes av straffebestemmelsene, foreslår departementet en høyere terskelverdi. I spennet mellom lav og høy terskelverdi for straffbar befatning med narkotika til egen bruk er departementets forutsetning at påtalemyndigheten normalt bør reagere med påtaleunnlatelse, se nærmere omtale i kapittel 9.

Departementet har vurdert de synspunkter på terskelverdier som fremkommer i høringssvar opp mot utvalgets opprinnelige forslag. Innledningsvis anser departement at utvalgets modell for fastsetting av terskelverdier er hensiktsmessig. Skillet mellom straffri og straffbar befatning med narkotika kan ikke trekkes på empirisk grunnlag alene. Fastsettelse av terskelverdier må også balansere hensynet til den enkelte bruker og hensynet til eventuell spredningsfare, herunder selgere som tilpasser seg terskelverdiene.

Både Kripos og Folkehelseinstituttet omsetter i sitt høringssvar Rusreformutvalgets forslag til terskelverdier til såkalte rusdoser, noe som medfører at foreslått mengde narkotika fremstår uforholdsmessig høy. En rusdose defineres som den mengde virkestoff i et stoff som gir en påvirkningsgrad tilsvarende alkoholpromille på 1,0 for en voksen person som ikke har utviklet toleranse for stoffet. For tilvendte brukere vil en slik dose i langt mindre grad, om i noen, gi ruseffekt.

Departementet legger således til grunn at en rusdose ikke kvantitativt er det samme som en brukerdose, som altså kan være langt høyere for en tilvendt bruker. Med utgangspunkt i at rusreformen ikke utelukkende skal være for rekreasjons- eller tilfeldighetsbrukere av narkotika, men også ta inn i seg personer som bruker narkotika i et omfang som medfører toleranseutvikling, vil rusdoser ikke fremstå som en hensiktsmessig størrelse ved fastsettelse av mengdebegrensning.

Med den variasjon som finnes blant brukere av narkotika hva angår størrelse på brukerdoser, finner departementet heller ikke at brukerdoser, eventuelt en norm som baserer seg på et standardisert nivå for døgnforbruk eller lignende, fremstår som hensiktsmessig for fastsettelse av terskelverdier.

Departementet finner videre at fastsettelse av terskelverdier med utgangspunkt i stoffets skadepotensial, styrkegrad og eventuelt utregning av antall standardiserte brukerdoser, både vil ha en ressursmessig betydning og en forsinkende effekt, da reaksjonen som skal gis forutsetter en analyse av stoffets kvalitet før man kan avgjøre hvorvidt en besittelsessituasjon skal anses straffri eller straffbar. Med et slik utgangspunkt ville vi også komme i den situasjon at straff, og de stigma som hefter til straff – anvendes overfor for høykonsumenter av de farligste stoffene, de som ofte har de største helsemessige og sosiale utfordringene. Dette ville være i strid med reformens formål.

Dersom det foreligger opplysninger som tilsier at stoff som avdekkes i en gitt situasjonen er av unormalt høy styrkegrad, slik at det tilsvarer betydelig flere brukerdoser enn dersom stoffet var av en mer normal renhetsgrad, vil dette kunne være en omstendighet som taler for at stoffet ikke er ment til egen bruk, slik at handlingen likevel vil være straffbar.

Departementet mener også at å differensiere mellom aldersgrupper når det handler om straffri befatning med narkotika, forstått som lavere terskelverdier for ungdom, ikke fremstår som meningsfullt i denne sammenhengen. Departementets oppfatning er at hjelp, behandling og oppfølging skal erstatte straff, og argumentasjonen for ikke lenger å anvende straff gjelder kanskje i enda større grad for ungdom. Det strafferettslige likebehandlingsprinsipp, som også Riksadvokaten peker på i sitt høringssvar, understøtter departementets syn om at det ikke er ønskelig å operere med ulike grenser for straffansvar for narkotikaovertredelser utover de bestemmelser som i dag regulerer strafferettslig tilregnelighet.

Samlet sett mener departementet at det er en ren mengdeverdi som vil være mest hensiktsmessig for å trekke skillet mellom straffbar og ikke-straffbar befatning med narkotika. Utvalget kom til at det ikke bør ha betydning for anvendelsen av terskelverdiene som sådan om stoffet avviker fra den normale styrkegraden innenfor den foreslåtte modellen.

Terskelverdier skal bidra til en polititjenesteperson på stedet enkelt og effektivt kan avgjøre hvorvidt en overtredelse av forbudet mot innehav av narkotika skal følges opp i straffesakskjeden eller helsetjenesten. De skal også fremstå lett forståelige og forutsigbare for brukere av narkotika. Dette taler også mot forslag om en differensiert tilnærming der det er ulike terskelverdier for innehav av narkotika i ulike situasjoner og på ulike steder.

Terskelverdiene skal videre understøtte formålet med rusreformen. Det er således ikke et mål at flest mulig personer som bruker narkotika skal ende opp med påtale og straffansvar, men tvert imot få adekvat informasjon om risiko og konsekvenser av narkotikabruk samt tilbud om hjelp, behandling og oppfølging. Dette taler for å sette terskelverdien for ikke-straffbar befatning med narkotika høyt.

Imidlertid deler departementet høringsinstansenes syn på risiko for spredningsfare, i den utstrekning at tilpasning til høye terskelverdier hos brukere av narkotika medfører at det vil være mer narkotika i omløp på gateplan og med det være mer tilgjengelig også for andre grupper. Departementet finner imidlertid ikke at dette kan vektes tungt da det er lite grunn til å tro at det er dagens sondring mellom besittelse og oppbevaring som regulerer brukernes adferd i særlig grad, men heller overgangen mellom overtredelse som medfører forelegg eller fengsel. Høy pris på narkotika, samt reell risiko for tap av stoff som følge av beslag eller tyveri, vil sannsynligvis begrense mengde narkotika som en bruker til enhver tid kan oppleve det opportunt å inneha.

Samtidig vil departementet sikre at terskelverdier ikke settes så høyt at omsetningsleddet tilpasser seg disse verdiene og politiets mulighet til å etterforske mer alvorlig narkotikakriminalitet forringes. Svært mange høringsinstanser, herunder Politidirektoratet, politiets særorganer og påtalemyndighetene har tatt dette opp i sine høringssvar, og departementet tillegger disse synspunktene stor vekt.

Med utgangspunkt i at svært mange småselgere av narkotika også selv kan ha et narkotikaproblem vil det likevel være en gevinst ved reformen at også de ilegges en oppmøteplikt for den rådgivende instansen, der intensjon om videresalg ikke kan stadfestes med overveiende sannsynlighet.

Departementet tar derfor sikte på å fastsette betydelig lavere terskelverdier for straffri befatning med narkotika enn utvalgtes forslag. Av samme grunner som over er det departementets mening at det må settes et tak for antall ulike typer narkotika som kan innehas samtidig uten å rammes av straffebestemmelsene. Samtidig må det tas hensyn til at mange som bruker narkotika i større omfang er blandingsbrukere. De vil derfor, med en viss sannsynlighet, samtidig kunne ha på seg flere ulike typer narkotika i form av pulver og/eller tabletter i tillegg til cannabis og lovlig og ulovlig ervervede legemidler. Straffritt innehav av narkotika bør derfor begrenses til tre ulike typer narkotika inntil terskelverdi.

Departementet ser at forslaget til terskelverdier vil medføre at flere personer vil følges opp i straffesakskjeden enn om utvalgets forslag hadde blitt gjeldende. Det er ønskelig å unngå å ramme brukere som besitter narkotika over terkselverdi, men som likevel er til egen bruk uforholdsmessig hardt. Derfor foreslår departementet en høyere terskelverdi, der innehav i spennet fra den laveste og inntil høyeste terskelverdi vil være straffbar, men der departementet forutsetter at påtalemyndigheten som hovedregel gir påtaleunnlatelse. Ved eventuell vilkårsfastsettelse kan vilkåret være å møte den kommunale rådgivende instansen. Se nærmere omtale i kapittel 9.

På den måten sikres det at det i størst mulig grad unngås bøter og fengselsstraff for brukere av narkotika med de kjente negative konsekvenser som følger av slike straffereaksjoner. I tillegg vil vedkommende kunne settes i kontakt med hjelpeapparatet samtidig som det tydeliggjøres med hvilket alvor samfunnet ser på narkotikaovertredelser.

Departementets forslag til terskelverdier for straffri befatning med narkotika og terskelverdier for straffbar befatning med narkotika der påtaleunnlatelse er hovedregel fremkommer i tabell 7.2.

Departementet anser at det er av stor betydning å følge med på om terskelverdiene har effekt; både om det skulle få betydning for mengde narkotika som besittes og om formålet om å slutte å strafforfølge brukere av narkotika for innehav til egen bruk blir oppfylt. Dette vil være en naturlig del av evaluering av reformen, se nærmere omtale i kapittel 14. At terskelverdiene fastsettes i forskrift gjør det relativt enkelt å endre disse raskt dersom nivået skulle få utilsiktede, uønskede konsekvenser. Videre gjør forskriftsfesting det enklere å tilføye eventuelle nye stoffer til listen.