1 Innledning
1.1 Bakgrunn
Oppgavefordelingsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 5. juni 1998 for å vurdere oppgave- og ansvarsfordelingen i den norske forvaltningen. Ved brev av 2. februar 2000 fra daværende kommunal- og regionalminister Odd Roger Enoksen ble mandatet utvidet til også å innbefatte en vurdering av antallet forvaltningsnivå, og forslag til oppgavefordeling ved en eventuell reduksjon i antallet nivå. Det ble videre bedt om at utredningen skulle inneholde en vurdering av antall og størrelser på fylker eller regioner og oppgavefordelingen ved en eventuell endring i fylkesinndelingen.
Oppgavefordelingsutvalget avga sin utredning, NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune, til Kommunal- og regionaldepartementet 3. juli 2000. Utvalget hadde tilrådninger om utøvelsen av statlig styring, om organiseringen av det regionale nivå og om enkeltspørsmål angående oppgavefordelingen som ikke er knyttet til organiseringen av det regionale nivå. Hovedpunktene i Oppgavefordelingsutvalgets utredning er nærmere beskrevet i vedlegg 1.
Regjeringen foreslår i høringsnotat av 18. januar 2001 fra Sosial- og helsedepartementet at staten bør overta ansvaret og eierskapet til de fylkeskommunale sykehusene og øvrige virksomheter innen spesialisthelsetjenesten. Siktemålet med reformen er å skape enklere og klarere ansvarsforhold i spesialisthelsetjenesten og dermed et grunnlag for bedre helsetjenester. Sykehusreformen er kort beskrevet i kapittel 4 i denne meldingen. For en nærmere utdyping vises det til høringsnotatet og den kommende odelstingsproposisjonen fra Sosial- og helsedepartementet.
Sametingets myndighet og posisjon i norsk forvaltning må ses i sammenheng med ansvars- og oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune. Dette spørsmålet vil bli drøftet i prinsippmeldingen om norsk samepolitikk som etter planen skal legges frem senere i år, og omtales av den grunn ikke i denne meldingen.
1.2 Sammendrag
Fornyelse av offentlig sektor er avgjørende for å vedlikeholde og få oppslutning om velferdssamfunnet. Regjeringens forslag til endringer i ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene er en sentral del av fornyelsen av offentlig sektor, og er sammensatt av fem deler:
Ansvaret for spesialisthelsetjenesten overføres fra fylkeskommunene til staten.
Detaljstyringen av kommunesektoren reduseres.
Kommunene styrkes og gis flere oppgaver.
Fylkeskommunene gis økt ansvar for samfunnsutviklingen i regionen.
Regional statsforvaltning samordnes, effektiviseres og tydeliggjøres.
Regjeringen ønsker å desentralisere oppgaver og myndighet til kommunesektoren. Ansvaret for beslutninger og oppgaveløsning må flyttes nærmest mulig dem det gjelder. Det er de lokale og regionale myndigheter som har best kunnskap om lokale og regionale behov, og som dermed har best forutsetninger for å bruke ressursene effektivt. Samtidig fremmes et likeverdig tjenestetilbud. Erfaringer viser at statlig detaljstyring av kommunesektoren ikke nødvendigvis gir et likeverdig tjenestetilbud. Desentralisering av oppgaver og myndighet vil også være med på å revitalisere lokaldemokratiet. Når kommuner og fylkeskommuner gis bedre rammebetingelser for å drive politikk, vil innbyggernes interesse for og deltakelse i lokalpolitikken øke.
Regjeringen ønsker en rollefordeling mellom forvaltningsnivåene som er tydeligere. Desentralisering av oppgaver og myndighet til kommunene vil utvide deres ansvar på sentrale velferdsområder, samtidig som regjeringen foreslår at staten skal overta ansvaret for sykehusene. Det vil gjøre kommune og stat til de sentrale tjenesteprodusentene i velferdssamfunnet vårt. Fylkeskommunen overføres oppgaver og myndighet knyttet til regional utvikling fra fylkesmannen, og vil bli den viktigste regionale utviklingsaktøren. Det vil bety at sektorer som er av betydning for den regionale utviklingen underlegges folkevalgt styring og ses i sammenheng. Samtidig gjøres fylkesmannens rolle som rettssikkerhetsinstans overfor innbyggerne tydeligere, i tillegg til at fylkesmannens samordningsrolle overfor kommunesektoren videreutvikles.
Endringer i statlig styring av kommunesektoren
Regjeringen ønsker å endre statens styring av kommunesektoren fra detaljstyring til rammestyring. Regjeringen mener at sterk statlig styring ikke nødvendigvis har gitt et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet. Samtidig har detaljstyringen svekket mulighetene til lokale løsninger tilpasset det enkelte lokalsamfunns behov og prioriteringer. Statens bruk av detaljstyrende virkemidler som regelverk, øremerkede tilskudd, handlingsplaner, plankrav, rapporteringskrav og statlig tilsyn må reduseres vesentlig. Parallelt må det utvikles nye styringsformer basert på veiledning og dialog. Regjeringen ser likevel fortsatt behov for sterke styringsvirkemidler overfor kommunesektoren, men understreker at bruken må begrunnes i tungtveiende nasjonale hensyn eller i tilknytning til nasjonale satsninger.
Regjeringen er allerede i gang med å endre den statlige styringen. Arbeidet med å redusere henholdsvis regelverk, øremerkede tilskudd og rapportering beskrives i meldingen. Resultatene så langt av en gjennomgang av regelverket rettet mot kommunesektoren presenteres. Formålet med gjennomgangen har vært å øke kommunesektorens handlingsrom. Av den grunn legges det opp til at regler som stiller unødige krav til tjenester, organisering og forvaltning i kommuner og fylkeskommuner skal avskaffes eller endres. Det legges særlig vekt på forenklinger i tilknytning til krav om kommunale handlingsplaner og regler om faglige kompetansekrav.
I meldingen beskrives også nye styringsformer basert på veiledning og dialog, for eksempel konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren. Utviklingen av denne typen virkemidler er i tråd med regjeringens ønske om at forholdet mellom staten og kommunesektoren i større grad skal være et partnerskap bygd på gjensidig tillit og respekt, og en grunnleggende holdning om at forvaltningsnivåene samlet skal løse oppgaver til innbyggernes beste.
Desentralisering av oppgaver til kommunene
I meldingen understrekes at endringer i den statlige styringen og i oppgavefordelingen må bidra til å styrke kommunenes stilling i forvaltningen. Innbyggernes identitet og tilhørighet til kommunene er gjennomgående sterk. Kravene til nærhet og dialog, sammen med behovet for lokale tilpasninger, gjør at kommunene må stå sentralt i gjennomføringen av viktige samfunnsoppgaver.
Parallelt med at kommunene gis større frihet til å løse eksisterende oppgaver, må kommunene gis nye oppgaver. Oppgaver kan desentraliseres fra staten, enten sentralt eller regionalt, eller fra fylkeskommunen. Regjeringen ønsker å desentralisere oppgaver og myndighet til kommunene innen miljøvern og landbruk. Det vil stimulere til lokal forankring, økt kunnskap, forståelse og aksept for miljøvern- og landbrukspolitiske oppgaver hos innbyggere, næringsliv og lokalpolitikere. På miljøsektoren vil det bli overført lokale oppgaver knyttet til forurensing (støy, forsøpling, lukt), kulturminnevern, friluftsområder og naturområder.
For å få sterkere kommuner som er i stand til å ta på seg flere oppgaver, er det nødvendig å stimulere til frivillige kommunesammenslåinger. Regjeringen foreslår i Ot.prp. nr. 41 (2000-2001) Om lov om fastsetjingog endringar av kommune- og fylkesgrenser, å lovfeste at kommuner som slår seg sammen ikke skal få reduserte statlige rammeoverføringer som følge av sammenslåingen, og at de skal få delvis kompensasjon for engangskostnader som er direkte knyttet til sammenslåingsprosessen.
Behov for et regionalt folkevalgt nivå
En rekke offentlige oppgaver er kommuneoverskridende eller regionale. Dels er dette oppgaver som av hensyn til stordriftsfordeler løses mest effektivt med et større befolkningsgrunnlag enn det de fleste kommunene har, dels er det oppgaver som angår eller har virkning for et større område enn den enkelte kommune, og dels er det oppgaver som krever større ressursmessige løft mht. økonomi, kompetanse og personell, enn hva den enkelte kommune alene vil kunne makte.
Denne typen oppgaver løses best i et geografisk perspektiv mellom landet som helhet og den avgrensning som kommunene representerer. Regjeringen mener at det er et behov for et folkevalgt regionalt nivå til å ivareta kommuneoverskridende eller regionale oppgaver. Innbyggerne må gis innflytelse på de valg som må gjøres i tilknytning til regionale spørsmål. Slike spørsmål er preget av avveining mellom ulike hensyn og er derfor av politisk karakter. Et folkevalgt regionalt nivå betyr økt mulighet for desentralisering av makt, og representerer en utvidelse av lokaldemokratiet ved at viktige samfunnsoppgaver kan settes under folkevalgt prioritering og kontroll.
Et direkte valgt nivå
Regjeringen mener at det regionale nivået bør gis demokratisk legitimitet gjennom direkte valg. At politikere med ansvar for viktige samfunnsoppgaver stilles direkte til ansvar overfor velgerne gjennom valg, er en viktig demokratisk verdi, samtidig som direkte valg sikrer representativitet med hensyn til kjønn, alder og partitilknytning.
Interkommunalt samarbeid
Regjeringen mener at interkommunalt samarbeid er et nyttig supplement til den enhver tid gjeldende oppgavefordeling. Kommunene må selv vurdere om den enkelte oppgave løses mest effektivt i egen regi eller i samarbeid med andre. Regjeringen vil stimulere til at kommunene utnytter muligheten i interkommunalt samarbeid på områder som gir bedre og mer kostnadseffektive kommunale tjenester overfor næringsliv og befolkning. Regjeringen vil legge til rette for at dette også kan omfatte samarbeid om forvaltningsoppgaver. Av hensyn til demokrati, effektivitet og styring mener regjeringen likevel at interkommunalt samarbeid ikke kan erstatte et direkte folkevalgt regionalt nivå.
Fylkeskommunen som regional utviklingsaktør
Regjeringen ønsker å styrke den regionale utviklingsrollen til fylkeskommunen. Formålet er å legge regionale utviklingsoppgaver under direkte folkevalgt styring, og dermed skape et forvaltningsnivå med et tydelig og samlet ansvar for regionens utvikling.
Fylkeskommunen har i dag et ansvar for den brede samfunnsutviklingen i fylket, men har ikke tilstrekkelige virkemidler for å ivareta dette ansvaret. Samtidig har også fylkesmannen regionale utviklingsoppgaver knyttet til miljøvern- og landbrukssektoren. Det kan hevdes at det er prinsipielt uheldig at fylkesmannsembetet har oppgaver som krever avveining og prioritering mellom ulike interesser og regionalpolitisk skjønn og vurdering. At flere aktører på regionalt nivå har overlappende oppgaver, kan også skape gråsoneproblemer både for brukerne og aktørene og medvirke til uklarheter om roller og ansvar.
Etter regjeringens vurdering legger ikke dagens oppgavefordeling på regionalt nivå godt nok til rette for at vi får en helhetlig politikk for fylkene. Ulike sektorer som har betydning for samfunnsutviklingen i fylket må i større grad ses i sammenheng og veies mot hverandre. Regjeringen foreslår derfor følgende endringer:
Fylkesplanen styrkes og gis en generelt forpliktende virkning. Det vurderes nærmere om deler av fylkesplanen skal gjøres rettslig bindende for arealbruk i regionen. Det forutsettes at kommunene og staten i sterkere grad skal trekkes inn i planprosessen. Kommunene skal fortsatt være den primære arealforvaltningsmyndighet. Dagens form for statlig godkjenning av fylkesplanen foreslås ikke endret.
Beslutninger i innsigelsessaker legges til fylkeskommunen. Fylkesmannen har ansvar for mekling i innsigelsessaker. Miljøverndepartementet kan fortsatt kalle inn planer i særskilte tilfeller på eget initiativ eller på vegne av andre departementer eller kommunen.
Fylkeskommunens innflytelse over regional samferdsel styrkes gjennom bl.a. generelt forpliktende fylkesplanlegging og avgjørende fylkeskommunal innflytelse over investeringer i riksveger unntatt stamveier.
Fylkeskommunene overtar ansvaret for miljøvernoppgavene på regionalt nivå, med unntak av klagebehandling og lovlighetskontroll.
Fylkeskommunene overtar ansvaret for landbruksoppgavene på regionalt nivå, med unntak av klagebehandling og lovlighetskontroll.
På næringsutviklingsområdet blir forvaltningen av tilskudd til regionale samordningstiltak i hovedsak lagt til fylkeskommunen.
På kultursektoren er det et mål å øke den lokale og regionale innflytelsen over institusjoner og økonomiske virkemidler i sektoren.
I tillegg skal fylkeskommunen fortsatt ha ansvaret for videregående opplæring, og for å foreslå eksterne styremedlemmer ved høyskolene.
Med disse forslagene vil regjeringen samle oppgaver som i et regionalt utviklingsperspektiv er nært knyttet til hverandre hos fylkeskommunen. For eksempel vil det å samle hovedansvaret for miljø og landbruk på regionalt nivå hos fylkeskommunen kunne føre til at disse to områdene ses i sammenheng med hverandre, og med arealplanlegging, næringsutvikling og samferdsel. Dette vil legge til rette for gode regionale helhetsløsninger. I utformingen av det fremtidige regionale nivå har regjeringen lagt stor vekt på å unngå dobbelt administrasjon og kompetansestrid. Fylkesmannen vil imidlertid fortsatt ha ansvaret for klagesaker og lovlighetskontroll på miljø- og landbruksområdet. Fylkeskommunens ansvar for miljø og landbruk må ivaretas innenfor klare nasjonale rammer.
Fylkesinndelingen
Regjeringen ønsker å stimulere til frivillige fylkessammenslåinger. Mange oppgaver og utfordringer overskrider fylkesgrensene. I alle landsdeler finnes det eksempler på at fylkesinndelingen deler opp større sammenhørende områder, noe som vanskeliggjør samordning av areal-, utbyggings- og transportpolitikk. Dette bidrar blant annet til å svekke mulighetene for en effektiv kompetanse- og resursutnyttelse i regionen som helhet.
Regjeringen mener at kommuner og fylkeskommuner på selvstendig grunnlag og ut fra de oppgaver de skal løse, må vurdere om dagens inndeling er hensiktsmessig. For fylkeskommunenes del må denne vurderingen også gjøres på bakgrunn av at regjeringen nå legger opp til å styrke fylkeskommunens regionalpolitiske rolle.
Regjeringen foreslår at fylkeskommuner som ønsker å slå seg sammen skal få full dekning av nødvendige engangskostnader og utgifter til eventuelle utredninger og folkehøringer, og at de skal få beholde eventuelle effektivitetsgevinster. Det foreslås også å nedsette et rådgivende utvalg for å bistå fylkeskommunene i prosessene.
Regional statsforvaltning
Regjeringen vil foreta en gjennomgang av regional statsforvaltning, med tanke på å fastsette prinsipper og gjennomføre tiltak som kan bedre kostnads- og formålseffektiviteten.
Regjeringen ønsker å samordne statens styring av kommunesektoren bedre, og foreslår av den grunn å integrere fylkeslegen og statens utdanningskontor i fylkesmannsembetet. Forslaget betyr at statens regionale virksomhet rettet mot kommunesektoren i hovedsak samles i ett organ. Det vil gi effektiviserings- og forenklingsgevinster, og vil samtidig bidra til å samordne den statlige styringen av kommunesektoren.
De foreslåtte endringene i oppgavefordelingen og organiseringen på regionalt nivå, vil styrke og samtidig legge til rette for å videreutvikle fylkesmannens rolle som rettssikkerhetsinstans. Fylkesmannen vil på regionalt nivå være en garantist for at innbyggerne mottar de tjenester og behandles på den måten som de etter loven har krav på, og at kommuner og fylkeskommuner overholder lover og regelverk.
Andre forslag til endringer i oppgavefordelingen
I meldingen presenteres også berørte departementers vurdering og oppfølging av Oppgavefordelingsutvalgets tilrådninger om andre spørsmål om oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene.