6 Fylkes- og kommuneinndelingen

6.1 Sammenhengen mellom oppgavefordeling og inndeling

Inndelingen i kommuner og fylker er en sentral rammebetingelse for velferdssamfunnet. En hensiktsmessig fylkes- og kommuneinndeling må ta utgangspunkt i kommuners og fylkeskommuners oppgaver og funksjoner: for det første som demokratiske organ for innbyggerne innenfor et geografisk begrenset område, for det andre som organ for ivaretakelse av viktige velferdsoppgaver, og for det tredje som regionale og lokale utviklingsaktører. Med kommune- og fylkesinndeling menes de geografiske grensene i terrenget. Disse kan bare endres ved politiske vedtak om grensereguleringer eller sammenslåinger.

Generalistkommunesystemet

Oppgavefordelingen og dagens kommune- og fylkesinndeling bygger på det såkalte generalistkommunesystemet. Dette systemet innebærer at kommuner og fylkeskommuner har ansvar for et bredt spekter av oppgaver, og det forventes at disse oppgavene ivaretas på en forsvarlig måte. Uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur eller andre kjennetegn, skal kommuner og fylkeskommuner fylle de samme funksjonene knyttet til dimensjonene demokrati, tjenesteproduksjon, rettsikkerhet og lokale utviklingsoppgaver (St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen). Disse dimensjonene oppfattes gjerne som generalistkommunekravet.

Kommunenes og fylkeskommunenes demokratiske funksjon innebærer at innbyggerne skal ha reell mulighet til å påvirke kommunens avgjørelser, ved deltakelse i valgprosessen, ved direkte kontakt med politikere eller ved andre former for deltakelse.

Kommunenes og fylkeskommunenes funksjon som tjenesteyter er mangesidig. Ett aspekt er hvilket omfang av tjenester kommunene kan tilby sine innbyggere. Et annet aspekt er knyttet til tjenestenes kvalitet. Og ikke minst er effektiviteten i kommunenes produksjon av tjenester en viktig side ved tjenesteytingen.

Rettssikkerhet stilles som krav til all offentlig tjenesteyting. Rettssikkerhet innebærer at innbyggerne har rett til å få sine saker behandlet av uhildede personer innenfor rimelige tidsfrister. Dette er elementer i rettssikkerhetens prosessuelle side. Den materielle siden ved rettssikkerhet betyr at de avgjørelsene som tas skal være riktige i forhold til det som er bestemt i lover og forskrifter. En forutsetning for at dette skal skje, er at sakene behandles av kompetente personer.

Samfunnsutviklingsfunksjonen kan defineres som kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver knyttet til tilretteleggingen og styringen av utviklingen i lokalsamfunnet og regionen. Næringsutvikling, fysisk planlegging og lokalt miljøvernarbeid er viktige elementer i kommunenes og fylkeskommunenes bidrag til samfunnsbyggingen innenfor sitt geografiske område.

Oppgavefordelingen og inndelingen kan betraktes som rammebetingelser for generalistkommunesystemet og kommunenes og fylkeskommunenes evne til å oppfylle det såkalte generalistkommunekravet. Både det kommunale og fylkeskommunale nivået er forankret i generalistkommuneprinsippet.

Endrede rammebetingelser

Med videreutvikling av generalistkommunesystemet som et overordnet mål, er den viktigste grunnen for å vurdere endringer i inndelingen den rivende utviklingen som har skjedd i de øvrige rammebetingelsene for kommunesektoren de siste 40 årene. Kommunikasjonene har bedret seg og avstandene i landet har krympet. Dette har ført til at mange har fått bedre tilgjengelighet til kommunesenteret i nabokommunen eller den videregående skolen i nabofylket. Stadig flere av landets befolkning bor i byer og tettsteder. De områdene som er felles bolig-, tjeneste- og arbeidsmarkedsområder har vokst i antall innbyggere og i utstrekning.

Regjeringen tar sikte på at ansvaret for spesialisthelsetjenesten skal overføres til staten fra 1. januar 2002. Dette og økt fokus på det regionale nivå som utviklingsaktør aktualiserer debatten om fylkesinndelingen. I Europa for øvrig får regionene en stadig viktigere rolle som aktør i regionale utviklingsprosesser.

6.2 Fylkesinndelingen

Fylkesinndelingen 1660 - 2001

Fylkesinndelingen i Norge har vært preget av stor stabilitet siden landet i 1660-årene ble delt i 12 amt. Ved delinger økte antallet til 20 i 1866, og er siden bare endret ved at Bergen og Hordaland ble sluttet sammen fra 1972.

Fylket fikk økt betydning etter 1837, etter som lokalt selvstyre også ble innført på fylkesnivå. I 1837 hadde landet 18 fylker - dagens fylker minus Oslo og Troms. I tillegg var Bergen eget fylke. Ut over opprettelse av disse fylkene var de viktigste endringene i perioden 1837 - 1957 at Oslo fikk byutvidelse - og dermed fylkesutvidelse - fem ganger. I perioden 1958 - 1994 er det kun innlemmelsen av Bergen i Hordaland i 1972 (og i tillegg overføring av Skoger herred fra Vestfold til Buskerud da Skoger ble sluttet sammen med Vestfold i 1964) som kan sies å være betydelige endringer. Bortsett fra opphevelsen av Bergen fylke, som følge av Remsethutvalgets utredning, var endringer i denne perioden i sin helhet et resultat av endringene i kommuneinndelingen. Fylkesinndelingen i dag bygger dermed på hovedtrekkene fra innføringen av eneveldet under Danmark-Norge på 1600-tallet.

I motsetning til kommuneinndelingen har det dermed ikke blitt gjennomført noen samlet reform av fylkesinndelingen. Dette til tross for at også fylkesinndelingen har blitt underlagt en nasjonal vurdering i regi av offentlige utvalg. Fylkesinndelingskomiteen kalt Gabrielsenkomiteen - ble oppnevnt i 1961 og leverte sin utredning i 1965. Regjeringen fremmet deretter St.meld. nr. 64 (1969-70) Om revisjon av fylkesinndelingen, men den førte ikke til endringer i fylkesinndelingen.

Deler av fylkesinndelingen har senere vært vurdert av Korenutvalget (NOU 1972:27 Kommunaladministrative ordninger for visse oppgaver i Oslo-området) som så på administrative ordninger for Oslo-området. I 1997 avga det såkalte Hovedstadsutvalget sin utredning (NOU 1997:12 Grenser til besvær), som også vurderte den administrative inndelingen i hovedstadsområdet. Utvalgenes arbeid førte ikke til konkrete endringer i inndelingen.

Christiansenutvalget (NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring) vurderte fylkesinndelingen, og et flertall i utvalget konkluderte med at det finnes en rekke forbedringspunkter som først og fremst gjelder fylkenes avgrensninger i forhold til kommunikasjon og bosetting.

6.2.1 Svakheter ved fylkesinndelingen

Overordnet mål for fylkesinndelingen

I St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen, er reformbehovet i fylkesinndelingen drøftet med utgangspunkt i at det er ønskelig å satse videre på fylkeskommunens viktige roller knyttet til samfunnsutbygging og tjenesteproduksjon.

Svakheter ved dagens fylkesinndeling

Følgende forhold påpekes som hovedsvakheter ved fylkesinndelingen i St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen:

• Fylkesgrensene splitter opp byregioner og sammenhørende områder. Dette kan medføre at fylkene ikke samsvarer med de områdene som er rasjonelt å betjene felles med fylkeskommunale og statlige tjenester, og som i samfunnsutviklingen bør planlegges og utvikles under ett. Særlig gjelder dette befolkningsrike deler av landet, noe som vanskeliggjør samordning av areal-, utbyggings- og transportpolitikk.

• Fylkesgrensene medfører lokale avgrensningsproblemer. Dette omfatter kommuner og mindre områder som ut fra dagens kommunikasjoner og bosetting kan ha en lite hensiktsmessig fylkestilhørighet. Ofte vil kommunikasjonsforholdene og tilgjengeligheten til tjenestene i nabofylket begrunne ønsker om skifte av fylkestilhørighet.

• Flere fylker har for lavt innbyggertall. 9 av landets fylker har færre enn 200 000 innbyggere. Dette bidrar blant annet til å svekke mulighetene for en effektiv kompetanse- og resursutnyttelse i regionen som helhet.

Oppsplitting av befolkningstunge områder

Christiansenutvalget (NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring) pekte på at fylkesgrensene på samme måte som kommunegrensene, kan være involvert i flerkommunale byområder. Det skilles mellom to former for administrativ oppdeling av byområder. Fylkesgrensene kan for det første dele opp et sammenhengende tettsted. Eksempel på dette har vi i hovedstadsområdet, hvor Oslo tettsted er delt på to fylker og en rekke kommuner.

For det andre kan fylkesgrensen splitte opp pendlingsregioner til større tettsteder. Dette er en mer vanlig situasjon. I forhold til tunge befolkningskonsentrasjoner har særlig Østlandet og Sørlandet, fra Østfold til og med Vest-Agder kompliserte inndelingsforhold på fylkesnivå. Fylkesgrensen mellom Nordland og Troms deler den tettest befolkede regionen i Nord Norge med over 100 000 mennesker.

Uhensiktmessige fylkesavgrensninger

Lokalt finnes en rekke eksempler på at fylkesgrensene kan være uhensiktsmessige i forhold til dagens kommunikasjoner og bosetting. Dette gjelder så godt som for samtlige av våre nåværende fylker. I høringsmaterialet til Christiansenutvalget (NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring) er det pekt på en rekke konkrete tilfeller. Dels gjelder dette mindre bygder og lokal samfunn. Dels gjelder dette også hele kommuner og større bebodde eller ubebodde områder. På samme måte som kommunegrensene går også fylkesgrensene ofte på land der sjøen i dag er det naturlige kommunikasjonsskille. Fosenhalvøya som i dag deles i to av fylkesgrensen mellom Sør- og Nord-Trøndelag, kan være et godt eksempel. Slike grensedraginger kan representere ulemper i forbindelse med utnytting av fylkeskommunale tjenester, og når det gjelder avstand og tilhørighet til nåværende fylkeshovedsted.

Fylker med lavt folketall

Christiansenutvalget foreslo en nedre grense på 200 000 innbyggere som veiledende mål på hva som kan være en effektiv fylkesenhet. Utvalget mente at større enheter ville gi grunnlag for en mer kostnadseffektiv regional forvaltning og en bedre overordnet samfunnsutbygging. Utvalget la også vekt på at færre og større fylker ville gi bedre balanse i forvaltningsmessige forutsetninger i forhold til kommune- og statsnivået. I forbindelse med inndelingsprinsippene vektla utvalget at kravet til befolkningsgrunnlag måtte avveies i forhold til andre hensyn i det konkrete tilfellet. Særlig ble fylkenes utstrekning i areal vektlagt som et mulig avgjørende hensyn for å ha fylker med mindre enn 200 000 innbyggere.

Oppgavefordelingsutvalgets vurderinger

Oppgavefordelingsutvalgets flertall med unntak av to medlemmer (NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune) tilrår en fylkesinndeling på 10 - 15 enheter. I følge flertallet er det to hovedgrunner til det: 1) De eksisterende fylker dekker til dels områder som ikke er funksjonelle for en satsing på den regionale utviklingsrollen og 2) Effektivitetshensyn når det gjelder tjenesteproduksjon og administrasjon tilsier at mange fylker er for små.

En studie Oppgavefordelingsutvalget har gjort viser at en fylkesinndeling på for eksempel 15 enheter kan innebære en årlig innsparing på om lag 180 millioner kroner i fylkeskommunale administrasjonsutgifter, mens en fylkesinndeling på 10 «like» store enheter kan innebære en årlig innsparing på om lag 540 millioner kroner (tallene inkluderer administrasjon til sykehus).

6.3 Kommuneinndeling

Den seneste vurderingen av reformbehovet i kommune- og fylkesinndelingen ble gjort av regjeringen Brundtland i St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen. Forut for meldingen hadde Christiansenutvalget vurdert reformbehovet i kommune- og fylkesinndelingen i NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i Norge i forandring. Svakheter ved kommune- og fylkesinndelingen ble grundig dokumentert av Christiansenutvalget.

Kommuneinndelingen 1838-2001

Kommuneinndelingen i Norge har vært i stadig forandring etter innføringen av det kommunale selvstyret med formannskapslovene i 1837. Gjennom ulike perioder har det skjedd både delinger, sammenslutninger og grensereguleringer. Antall kommuner har vekslet mellom 392 i 1838, som er det laveste kommunetallet Norge har hatt til 744 i 1930 som er det høyeste. Tabell 6.1 gir en sammenfattet oversikt over endringene frem til 1994.

En landsomfattende gjennomgang av kommuneinndelingen ble gjort av Scheikomiteen i 1960-årene. Etter sluttføringen av kommuneinndelingsreformen i 1967, er det ikke foretatt en samlet gjennomgang av kommuneinndelingen, før Christiansenutvalgets utredning (NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndeling i et Norge i forandring) ble lagt frem våren 1992. Christiansenutvalget konkluderte med at det er behov for en gjennomgang av kommune- og fylkesinndelingen over hele landet med utgangspunkt i nasjonale prinsipper. Utvalget la i sine begrunnelser stor vekt på de store endringene som har skjedd i oppgaver og geografiske forutsetninger de siste 30 år.

Etter kommuneinndelingsreformen på 1960-tallet har det skjedd endringer i kommuneinndelingen to ganger. Midt på 1970-tallet ble 10 tidligere sammensluttede kommuner delt etter behandling av 21 delingssaker i Stortinget. Etter de to Buvikutvalgene (1988 og 1992/94) er det dessuten foretatt sammenslutninger i åtte inneklemte byområder. I 1988 fikk byene Larvik, Tønsberg og Horten byutvidelser. I 1992 kom byene Sarpsborg, Hamar, Arendal og Hammerfest. Fra 1. januar 1994 ble kommunesammenslutningen i Fredrikstad en realitet. Kommunene Ramnes og Våle i Vestfold fylke har på frivillig grunnlag besluttet å slå seg sammen til Re kommune fra 1. januar 2002. Fra 2002 vil vi dermed ha 434 kommuner.

6.3.1 Svakheter ved kommuneinndelingen

Overordnet mål for kommuneinndelingen

I St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen, er kommunenes rolle som leverandører av velferdstjenester og viktige demokratiske organer for innbyggerne skissert som et overordnet mål for en gjennomgang av kommuneinndelingen. Samtidig skal forutsetningene styrkes for en samordnet og miljøvennlig lokal og regional utvikling i alle deler av landet. Det ble lagt til grunn at kommunesektorens utfordringer best kan løses gjennom en videreføring av hovedtrekkene i generalistkommunesystemet som er bygget opp etter krigen.

Svakheter ved kommuneinndelingen

I St.meld. nr. 32 (1994-95) er følgende forhold påpekt som hovedsvakheter ved dagens kommuneinndeling:

• I en rekke flerkommunale byområder deler kommunegrensene opp større tettsteder og sammenhengende områder. Flere større byområder (alle i Sør-Norge) er berørt av tettstedsoppsplitting. Dette vurderes som den mest problematiske formen for administrativ oppsplitting.

• Kommunikasjonsutbyggingen og endringer i bosettingsmønsteret har medført et stort antall uhensiktsmessige avgrensninger av de eksisterende kommuner. Vurdert ut fra de lokale tilgjengelighetsforhold berører dette et flertall av dagens kommuner.

• Befolkningsutviklingen og endringene i bosettingsmønsteret har medført store variasjoner i kommunenes befolkningsgrunnlag internt i fylker og mellom landsdeler. De fremtidige endringene i befolknings- og bosettingsmønstrene vil de fleste steder forsterke disse ubalansene.

Små kommuner og generalistkommunekravet

Christiansenutvalget (NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndeling i et Norge i forandring) påpekte de minste kommunenes problemer med å innfri alle kravene som stilles til kommunene, og anbefalte at kommunene som hovedregel ikke bør ha mindre enn 5 000 innbyggere. De minste kommunene har gjennomgående langt høyere inntekter enn større kommuner. Gjennom overføringssystemet sørger staten for at de små kommunene har et inntektsgrunnlag som skal gjøre dem i stand til å ivareta sine forpliktelser overfor innbyggerne.

Norsk institutt for by- og regionforskning (Myhrvold 2001:1 Smått og godt?) har laget en kunnskapsoversikt som blant annet redegjør for eksisterende norsk forskning rundt forholdet mellom kommunestørrelse og evnen til å ivareta de ulike funksjonene kommunene er pålagt.

Gjennomgangen av eksisterende forskning om kommunenes oppgaveløsning i forhold til dimensjonene demokrati, tjenesteproduksjon, rettsikkerhet og lokale utviklingsoppgaver, gir klare indikasjoner på at småkommunene er godt i stand til å produsere et stort omfang av grunnleggende velferdstjenester for sine innbyggere, gitt overføringssystemet som sørger for at de har midler til dette.

6.4 Kommune- og fylkesinndelingen - stortingsbehandling

1. juni 1995 fattet Stortinget følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen legge til grunn at fremtidige endringer i kommunestrukturen ikke skal omfatte kommuner hvor kommunestyret, eller innbyggerne i en folkeavstemning har gått i mot kommunesammenslutningen.»

Vedtaket målbærer prinsippet om at kommunalt selvstyre og lokal handlefrihet skal ligge til grunn for den statlige styringen av kommunesektoren. En konsekvens av stortingsvedtaket er at kommuner og fylkeskommuner selv har ansvar for å tenke på kommune- og fylkesstruktur som en rammebetingelse for kommunal oppgaveløsning. Denne har de mulighet til å endre, dersom de mener dette setter dem bedre i stand til å møte utviklingstrekkene i samfunnet. Kommuner og fylkeskommuner må med andre ord selv avgjøre om de ønsker å sette sammenslåing på dagsorden.

I St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen ble det slått fast at det var et generelt reformbehov både i kommune- og fylkesinndelingen.

Med utgangspunkt i innstilling fra Kommunalkomiteen debatterte Stortinget meldingen 7. juni 1996. Flertallet var enig med regjeringen i at det finnes uhensiktsmessige grenser som kunne gi behov for både grensereguleringer og sammenslutninger, men at omfanget av disse ikke er så store at det er nødvendig med en nasjonal inndelingsreform.

6.5 Prosesser etter 1996

19 kommuner fordelt på seks områder i landet utredet i 1998 fordeler og ulemper ved kommunesammenslutning eller et utvidet interkommunalt samarbeid. Hensikten var å drøfte disse to virkemidlene som mulige svar på de utfordringene kommunesektoren står overfor. Utredningene ble ferdigstilt ved årsskiftet 1998-1999.

Prosjektet har 1) gitt kunnskaper om hvilke fordeler og ulemper som følger av å endre kommuneinndelingen eller ved et utvidet interkommunalt samarbeid og 2) stimulans til at det blir satt i gang prosesser som kan medføre et utvidet samarbeid eller eventuelle sammenslutninger, dersom kommunene selv ønsker det.

Kommunesammenslåing

Når det gjelder kommunesammenslåing som løsningsalternativ, har Ramnes og Våle kommuner i Vestfold, etter en rådgivende folkeavstemning, besluttet å slå seg sammen fra 2002. Nye Re kommune vil etter sammenslåingen få et folketall på om lag 8 000, og selve sammenslåingsprosessen er i full gang.

Sammenslåingen i Ramnes og Våle kommuner er spesiell fordi den er frivillig og den første sammenslutningen siden 1994. Departementet har derfor igangsatt en evaluering av sammenslåingsprosessen.

Når det gjelder utgiftsdekning i forbindelse med sammenslåingen, vil Kommunal- og regionaldepartementet i tråd med gjeldende praksis, og etter en skjønnsmessig vurdering, bidra til å finansiere 40 - 60 prosent av de totale engangsutgiftene ved sammenslåingen, som f.eks. ombyggings- og flyttekostnader, omlegging av telesystemer mv..

For å stimulere til frivillige sammenslåinger er det fra 2001 innført et såkalt «inndelingstilskudd», jf. St.prp. nr 62 (1999-2000 ) Om kommuneøkonomien for 2001. Kommuner som slår seg sammen beholder basistilskuddet (og eventuelt regionaltilskuddet) gjennom inntektssystemet i ti år etter sammenslåingstidspunktet. Ordningen innebærer at kommuner som slår seg sammen ikke taper på dette.

Fylkesgrenseutredninger

Når det gjelder fylkesgrenseutredninger søkte Ølen kommune 19. september 1999 Kommunal- og regionaldepartementet om skifte av fylkestilhørighet fra Hordaland til Rogaland.

Som følge av søknaden ble det igangsatt en utredning som skulle se på konsekvensene av endret fylkestilknytning for Ølen kommune. I høringen av utredningen uttalte Hordaland fylkesting at endret fylkestilknytning for Ølen ville ha klare konsekvenser for nabokommunene. Fylkestinget mente at de samlede konsekvensene for nabokommunene burde utredes nærmere før det ble tatt beslutning i saken.

I behandlingen av Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001, ba et stortingsflertall om at det ble igangsatt en tilleggsutredning om overføring av Ølen kommune fra Hordaland til Rogaland fylke. Saken vil bli lagt frem for Stortinget våren 2001 i Kommuneproposisjonen for 2002. En eventuell fylkesoverføring vil først kunne skje fra årsskiftet 2002.

På bakgrunn av initiativ fra Hålogalandrådet (bestående av representanter fra regionrådene Ofotsamvirket, Vesterålen regionråd, Lofotrådet, Sør Troms regionråd), og representant fra regionrådet i Indre Sør-Troms, har Ofoten interkommunale plankontor med støtte fra Kommunal- og regionaldepartementet utredet funksjonsproblemer ved fylkesgrensen mellom Nordland og Troms. Rapporten har vært på høring, og Kommunal- og regionaldepartementet vil ta stilling til videre oppfølging av utredningen.