7 Fylkes- og kommuneinndeling
7.1 Fylkes- og kommuneinndelingen
Inndelingen i kommuner og fylker er en sentral rammebetingelse for velferdssamfunnet. En hensiktsmessig og funksjonell fylkes- og kommuneinndeling må legge kommunenes og fylkeskommunenes funksjoner til grunn. Funksjonene til kommuner og fylkeskommuner deles gjerne inn i tre hovedgrupper. For det første skal de være demokratiske organ for innbyggerne innenfor et geografisk begrenset område, for det andre skal de ivareta viktige velferdsoppgaver i en samlet offentlig forvaltning, og for det tredje skal de fungere som regionale og lokale utviklingsaktører.
7.2 Generalistrollen og endrede rammebetingelser
Oppgavefordelingen og dagens kommune- og fylkesinndeling bygger på det såkalte generalistkommunesystemet. Dette systemet innebærer at kommuner og fylkeskommuner har ansvar for et bredt spekter av oppgaver, og det forventes at samtlige kommuner/fylkeskommuner skal ivareta disse oppgavene på en forsvarlig måte (St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen). Dette enhetlige kommunesystemet har ført til oppbygging av en kommunesektor med bred samfunnsmessig betydning i alle deler av landet. Systemet har hatt stor betydning for å kunne sikre likeverdige tjenestetilbud og like muligheter for folk i hele landet til å delta i og påvirke lokalpolitikken. Som lokalpolitiske/regionalpolitiske aktører har kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver vært knyttet til tilrettelegging og styring av samfunnsutviklingen innenfor deres geografiske område.
De institusjonelle og strukturelle rammebetingelser har endret seg betydelig for kommunesektoren de siste 40 årene. I takt med utviklingen av velferdssamfunnet har kommunesektoren fått store og krevende oppgaver både innenfor tjenesteyting og samfunnsbygging som i økende grad har stilt krav til kapasitet og kompetanse. Kommunikasjonsutviklingen har krympet avstandene i landet, og nye broer, tunneler og veier har endret kontaktmønsteret flere steder. Mange har fått bedre tilgjengelighet til kommunesenteret i nabokommunen eller den videregående skolen i nabofylket. Stadig flere av landets befolkning bor i byer og tettsteder. De områdene som er felles bolig-, tjeneste- og arbeidsmarkedsområder har vokst i antall innbyggere og i utstrekning.
Utviklingen i de institusjonelle og strukturelle rammebetingelsene har ikke hatt nevneverdige konsekvenser for den administrative inndelingen. Kommunestrukturen og særlig fylkesstrukturen har i samme tidsperiode i hovedsak ligget fast.
7.3 Fylkesinndelingen
Fylkesinndelingen i Norge har vært preget av stor stabilitet siden landet på 1660-tallet ble delt i 12 amt. Ved delinger økte antallet til 20 i 1866, og er siden i hovedsak bare endret ved at Bergen og Hordaland ble sluttet sammen fra 1972.
Svakheter ved fylkesinndelingen
Det samlede reformbehovet i kommune- og fylkesinndelingen ble senest vurdert i St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen. I meldingen pekes det på at dagens inndeling med 19 fylker har flere svakheter som kan redusere mulighetene for videre utvikling av velferdssamfunnet. I alle landsdeler finnes det eksempler på at fylkesgrensene deler opp større sammenhørende områder. Særlig ble problemene den administrative oppsplittingen kan medføre i sentrale og befolkningsrike deler av landet fremhevet. I meldingen ble det også lagt vekt på at mange fylker, etter hvert som kommunikasjoner og bosetting har utviklet seg, har en uhensiktsmessig avgrensing på lokalt nivå. Også de store ubalansene i befolkningstørrelse mellom fylkene, der 9 av landets fylker har færre enn 200 000 innbyggere, ble vurdert å redusere mulighetene for en effektiv kompetanse- og ressursutnyttelse i regionen som helhet.
Mål for fylkesinndelingen
For å møte regional- og velferdspolitiske utfordringer legger regjeringen følgende mål til grunn for fylkesinndelingen:
Et funksjonelt regionnivå. Fylkene bør utgjøre funksjonelle og bærekraftige enheter for å kunne ivareta regionale utviklingsoppgaver. Fylkesinndelingen bør bidra til å sikre god samordning av ressurser innenfor naturlig sammenhørende områder.
Et reelt og meningsfylt demokrati. Fylkeskommunene skal være demokratiske arenaer og gi gode muligheter for innbyggerne til å delta og ha innflytelse på regionens utvikling.
God brukerorientering. Befolkningen skal kunne benytte de fylkeskommunale tjenestene som ligger nærmest.
Effektiv ressursbruk. Fylkeskommunene bør utnytte stordriftsfordeler og sikre en rasjonell løsning av de regionale oppgavene innenfor områder som bør ses i sammenheng. Fylkesinndelingen bør videre bidra til mest mulig effektiv ressursbruk, kompetanseoppbygging og samordning innenfor de statlige etater som følger fylkesinndelingen.
Regional utvikling
Regjeringen ønsker å styrke fylkeskommunenes regionale utviklingsrolle ved å gi dem større ansvar innenfor regionale miljø- og landbruksoppgaver, tilrettelegging for næringsutvikling, fylkesplanlegging og arealdisponering, regionale kulturoppgaver og et større ansvar på samferdselsområdet, jf. kapittel 6. En mer forpliktende regional planlegging vil være sentralt for at fylkeskommunene skal kunne gå inn i det regionale utviklingsarbeidet med større styrke.
Et økt fokus på fylkeskommunenes regionale utviklingsrolle aktualiserer debatten om fylkesinndelingen er funksjonell sett ut fra de oppgaver og de fremtidige utfordringer som fylkeskommunene skal løse.
Et flertall i Oppgavefordelingsutvalget tilrådde en fylkesinndeling på 10-15 enheter. I følge flertallet vil dette gi effektiviseringsgevinster både i tjenesteproduksjonen og administrasjonen, samtidig som en slik reduksjon i antall fylker vil kunne gi funksjonelle enheter for en satsing på den regionale utviklingsrollen.
Etter regjeringens oppfatning overskrider mange oppgaver og utfordringer fylkesgrensene, særlig innenfor planlegging, næringsutvikling, samferdsel, areal og miljø. Dette skaper problemer for en helhetlig planlegging av ressursbruk og løsninger, spesielt i de befolkningsrike deler av landet.
Frivillig grunnlag
Vedtaket Stortinget fattet 1. juni 1995 om at alle kommunesammenslåinger skal skje på frivillig grunnlag målbærer prinsippet om at kommunalt selvstyre og lokal handlefrihet skal ligge til grunn for den statlige styringen av kommunesektoren. Regjeringen er av den oppfatning at kommuner og fylkeskommuner på selvstendig grunnlag og ut fra de oppgaver de skal løse, må vurdere om dagens inndeling er hensiktsmessig. For fylkeskommunenes del må denne vurderingen også gjøres på bakgrunn av at regjeringen nå legger opp til å styrke den regionalpolitiske rollen for fylkeskommunene.
Regjeringen er kjent med og ser positivt på at flere fylkeskommuner har startet debatter om endringer i fylkesinndelingen, og er innstilt på å støtte disse prosessene både økonomisk og faglig.
Statlige kompensasjonsordninger
Departementet vil foreslå at fylkeskommuner som ønsker å slå seg sammen skal få full statlig dekning av nødvendige engangskostnader knyttet til sammenslåingen, samt dekning av utgifter til eventuelle utredninger og folkehøringer.
En fylkessammenslåing vil ikke automatisk gi effektiviseringsgevinster, i alle fall ikke umiddelbart. Å hente ut gevinster gjennom stordriftsfordeler, kostnadsreduksjoner og effektivisering krever god styring av selve sammenslåingsprosessen og vilje til å ta ut effektiviseringspotensialet etter sammenslåingen. Regjeringen vil foreslå at fylkeskommuner som slår seg sammen skal få beholde effektivitetsgevinstene de oppnår som følge av sammenslåingen.
Utvalg
For å sikre faglig bistand til og samordning av de frivillige sammenslåingsprosessene, foreslås det at Kommunal- og regionaldepartementet nedsetter et rådgivende utvalg for å bistå fylkeskommunene i prosessene. Utvalget bør sammensettes av representanter fra staten, fylkeskommuner og fagkyndige. Departementet vil foreslå at utvalget, i samarbeid med berørte fylkeskommuner, også skal kunne ta initiativ til igangsetting av utredninger av muligheter for sammenslåinger.
Lokal statsforvaltning på fylkesnivå
Regjeringen ser klare fordeler ved at fylkesvise statlige administrative inndelinger i størst mulig grad er sammenfallende med de til enhver tid gjeldende fylkesgrenser. Dette vil bidra til en mest mulig effektiv ressursbruk, kompetanseoppbygging og samordning mellom statlige etater og mellom etatene og fylkeskommunene.
7.4 Kommuneinndelingen
Antall kommuner i Norge har vekslet mellom 392 i 1838, som er det laveste kommunetallet vi har hatt, til 744 i 1930, som er det høyeste. Kommunene Ramnes og Våle i Vestfold fylke har på frivillig grunnlag besluttet å slå seg sammen til Re kommune fra 1. januar 2002. Fra 2002 vil vi dermed ha 434 kommuner.
Svakheter ved kommuneinndelingen
St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen peker på at dagens kommuneinndeling har flere svakheter. I en rekke flerkommunale byområder deler kommunegrensene opp større tettsteder og sammenhengende områder. Flere større byområder, alle i Sør-Norge, er berørt av tettstedsoppsplitting. Kommunikasjonsutbyggingen og endringer i bosettingsmønsteret har medført et stort antall uhensiktsmessige avgrensninger av mange kommuner. Vurdert ut fra de lokale tilgjengelighetsforhold berører dette et flertall av dagens kommuner. Videre har befolkningsutviklingen og endringene i bosettingsmønsteret medført store variasjoner i kommunenes befolkningsgrunnlag internt i fylker og mellom landsdeler. De fremtidige endringene i befolknings- og bosettingsmønstrene vil de fleste steder forsterke disse ubalansene.
Mål for kommuneinndelingen
For å møte de fremtidige velferdsutfordringene legger regjeringen følgende mål til grunn for kommuneinndelingen:
En styrket generalistkommune. Kommunene bør ha forutsetninger i form av kompetanse, kapasitet og økonomi for å tilby et likverdig og samordnet tjenestetilbud tilpasset innbyggernes behov.
Bedre regional utvikling. Kommunene bør bidra til en bærekraftig lokal og regional utvikling. Kommuneinndelingen bør sikre bedre samordning av fysisk planlegging, arealdisponeringer og miljøvernoppgaver i områder som bør ses i sammenheng.
Et reelt og meningsfylt lokaldemokrati. Inndelingen bør legge til rette for god folkevalgt styring og folks muligheter til å delta i og påvirke lokalpolitikken. Det bør være et godt geografisk samsvar mellom innbyggernes bruk av kommunale tjenester og deres lokalpolitiske innflytelse.
Bedre brukerorientering. Tjenester bør være praktisk tilgjengelig for innbyggerne.
Effektiv ressursbruk. Kommuneinndelingen bør videre bidra til mest mulig effektiv ressursbruk, kompetanseoppbygging og samordning innenfor kommunens egne grenser. Ressursbruken bør vris fra administrasjon til tjenesteyting og tilpasses innbyggernes behov.
Mobilisering i distriktene. Kommuneinndelingen bør bidra til distriktspolitiske mål om likeverdige levekår og bevaring av hovedtrekkene i bosettingsmønsteret.
Lovfesting av inndelingstilskudd og økonomisk kompensasjon
Regjeringen ønsker å styrke det lokale selvstyret og kommunenes stilling i forvaltningen gjennom å øke det lokale handlingsrommet og gjennom å desentralisere flere oppgaver til kommunene. For å få sterkere kommuner som er i stand til å ta på seg flere oppgaver, er det fra 2001 innført et såkalt «inndelingstilskudd» som skal stimulere til frivillige kommunesammenslåinger, jf. St.prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien for 2001.
Kommuner som slår seg sammen beholder basistilskuddet (og eventuelt regionaltilskuddet) gjennom inntektssystemet i ti år etter sammenslåingstidspunktet. Ordningen innebærer at kommuner som slår seg sammen ikke skal få reduserte statlige rammeoverføringer som følge av sammenslåingen. For å gi kommunene en forutsigbarhet med hensyn til sin fremtidige økonomi, foreslår regjeringen i Ot.prp. nr. 41 (2000-2001) Om lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser, å lovfeste inndelingstilskuddet.
Regjeringen foreslår videre i Ot.prp. nr. 41 (2000-2001) å lovfeste at kommuner som slår seg sammen skal få delvis statlig kompensasjon for engangskostnader som er direkte knyttet til sammenslåingsprosessen. Ved de siste kommunesammenslåingene har praksis vært at kommunene, basert på en skjønnsmessig vurdering, har fått kompensert 40-60 prosent av nødvendige engangskostnader som følger av sammenslåingsprosessen. Graden av kostnadsdekningen fra staten har variert med hvor mange kommuner som har vært involvert, innbyggertall og inntektsnivå.