3 Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene i andre land

3.1 Innledning

Det finnes en rekke ulike modeller for organiseringen av forvaltningen og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene i ulike land. En inndeling av de vesteuropeiske landene i en nordisk modell, en britisk modell, en mellomeuropeisk modell og en søreuropeisk modell er ofte vanlig. I dette vedlegget vies den nordiske modellen særlig oppmerksomhet, og det blir lagt særlig vekt på å få frem ulikheter i de nordiske lands valg av forvaltningsløsning på regionalt nivå. Innledningsvis vil imidlertid de øvrige vesteuropeiske modellene gis en kortfattet presentasjon.

3.1.1 Den britiske modellen

Den britiske modellen omfatter Storbritannia og Irland. Denne modellen er kjennetegnet av relativt store og befolkningstunge kommuner. Det gjennomsnittlige innbyggertallet for kommunene i Storbritannia er på ca. 100 000. Lokalforvaltningen i Storbritannia er inndelt i districts, metropolitan districts/boroughs og counties. I London ivaretas alle de kommunale oppgavene av London boroughs. Det eksisterer ikke et overgripende kommunalt nivå som omfatter hele Londonområdet. Et lignende system finnes i seks andre storbyer. I den øvrige delen av England har lokalforvaltningen to nivåer hvor districts tilsvarer de nordiske kommunene mens counties dekker et større geografisk område og kan i noen grad sammenlignes med de nordiske fylkeskommunene. I Skottland og Wales ble det gjennomført en reform av lokalforvaltningen i 1996 som innebar at det ble opprettet såkalte unitarycouncils, henholdsvis 32 i Skottland og 22 i Wales. Reformen innebar at oppgavene som regionene (counties) og kommunene (districts) tidligere hadde ivaretatt ble lagt til samme organ.

Et annet kjennetegn ved den britiske modellen er at kommunenes kompetanse er positivt avgrenset (det såkalte ultra vires prinsippet). Det innebærer at kommunenes myndighet er begrenset til de oppgaver som lovgivningen positivt pålegger dem. I Storbritannia, men i mindre grad i Irland, ivaretar kommunene viktige oppgaver på velferdsområdet. De viktigste oppgavene i kommunene er knyttet til utdanning (grunnskole, videregående skoler og yrkesskoler), kulturoppgaver, samt oppgaver i sosialsektoren. I motsetning til de fleste andre vesteuropeiske land har reformvirksomheten i Storbritannia de siste tjue år i større grad vært kjennetegnet av sentralisering og privatisering enn desentralisering. Det kan imidlertid se ut til at denne trenden er i ferd med å snu. Opprettelsen av egne parlament for Skottland og Wales, samt utvikling av regionale utviklingskontorer (Regional Development Agencies) med en viss grad av folkevalgt innflytelse kan peke i den retning.

Løsningen av betydelige velferdsoppgaver er lagt til det statlige nivå. Organiseringen av helseforvaltningen er et eksempel på det. The National Health Service er en frittstående statlig forvaltning med egen distriktsinndeling som går på tvers av den kommunale distriktsinndelingen. Den regionale statsforvaltningen er videre kjennetegnet av en omfattende sektoradministrasjon. Et særtrekk ved Storbritannia i den forbindelse er de såkalte quangos ( quasi-autonomous non-governmental organisations). Dette er frittstående forvaltninger med bestemte oppgaver underlagt et regjeringsoppnevnt styre. Det er innenfor denne typen forvaltningsenheter at mye av ekspansjonen i den offentlige forvaltningen har skjedd de seneste tiår. Mangfoldet av statlige forvaltningsenheter på ulike nivå har ført til en fragmentert og oppsplittet forvaltning. På den bakgrunn ble Government Regional Offices opprettet i 1994 for å oppnå bedre koordinering og økt effektivitet i implementeringen av den statlige politikken på lokalt og regionalt nivå. Flere tidligere separate statlige etater er integrert i de nye kontorene og arbeidet skal ha et tverrsektorielt siktemål.

3.1.2 Den mellomeuropeiske modellen

Denne modellen omfatter Tyskland, Østerrike og Sveits. Disse landene er kjennetegnet ved at lokalforvaltningen inngår i en føderal struktur, som innebærer at statsmakten er delt mellom forbundsnivå og delstatsnivå. Forbundsnivået har ansvar for utenrikspolitikk, finanspolitikk, forsvar og andre områder med eksplisitt nasjonal interesse. Delstatene har i prinsippet lovgivningsmyndighet på alle andre områder så lenge man holder seg innenfor de rammer som er trukket opp på forbundsnivå. Delstatene har eksempelvis lovgivningsmyndighet overfor kommunene. Det er derfor forholdsvis stor variasjon fra delstat til delstat med hensyn til hvordan de lokale myndighetene er organisert og hvilke oppgaver de ivaretar. Kommunene har imidlertid en allmenn kompetanse som innebærer at de kan ta på seg alle oppgaver som ikke uttrykkelig er lagt til andre organer gjennom lovgivningen.

Den administrative inndelingen i de tre landene varierer også betydelig, i Sveits finnes det f.eks. ikke et mellomnivå mellom kantonene og kommunene mens i Tyskland er det i mange delstater to nivå mellom delstat og kommune. Den tyske administrative strukturen består i dag av: 16 Länder, 32 Bezirksregierungen, 439 Kreise og 14 458 Gemeinden (Larsson, Nomden & Petiteville 1999). De vel 14 000 kommunene omfatter i noen tilfeller storbyer, men mange er svært små. Det finnes derfor et utstrakt interkommunalt samarbeide på en rekke områder. Det neste kommunale nivået, Kreise, kan i motsetning til kommunene bare ivareta oppgaver som er definert gjennom lovgivningen. Gemeinde er direkte folkevalgte organer mens styringsorganene i Kreise består av representanter utnevnt av kommunene. Regierungsbezirke er delstatsmyndighetenes generelle representant på regionalt nivå. Regierungsbezirke har oppgaver når det gjelder tilsyn av Gemeinde og Kreise, de administrerer (del-)statlige støtteordninger, de har ansvar for å koordinere fysisk planlegging og fungerer i tillegg som forvaltningsdomstol for administrative beslutninger.

Prinsippet om at oppgaver skal legges på lavest mulig effektive nivå (subsidiaritetsprinsippet) er et sentralt element i føderalstatlig tenkning. I tråd med dette prinsippet utfører kommunene en rekke oppgaver på ulike områder. De viktigste er knyttet til undervisning, sosial velferd og fysisk planlegging. De senere år har det vært en tendens til at delstatsmyndighetene har flyttet oppgaver fra Gemeinde til Kreise for å oppnå stordriftsfordeler. Det tyske systemet er videre kjennetegnet ved stor grad av ansvarsdeling mellom nivåene for ivaretakelsen av oppgaver. Det er sjelden at ett nivå alene har ansvaret for en oppgave. Grunnskolen kan nevnes som et eksempel hvor kommunenes ansvar består i å stille skolelokaler til rådighet mens delstatsmyndighetene bestemmer timetall, klassestørrelser, ansettelser av lærere og selve undervisningens innhold.

Selv om lokalforvaltningsorganene utfører oppgaver i tilknytning til viktige velferdsområder, er det viktig å understreke at de tyske kommunene ikke kan sammenlignes med de nordiske velferdskommunene. Betydelige deler av de velferdsoppgaver som i Norden ivaretas av kommuner og fylkeskommuner, er i Tyskland del av et forsikringsbasert system. Stort sett hele helsesektoren og mesteparten av sosialområdet er eksempelvis plassert på siden av forvaltningsapparatet. Tjenestene tilveiebringes og finansieres gjennom forsikringsselskaper på de ulike områder, mens selve oppgaveløsningen ivaretas av frivillige organisasjoner, stiftelser og forskjellige kirkelige organisasjoner. For de fleste er det obligatorisk med medlemskap i slike forsikringsordninger.

3.1.3 Den søreuropeiske modellen

Den søreuropeiske, eller napoleonske, modellen omfattet opprinnelig et stort antall stater i Vest- og Sør-Europa. Frankrike, Belgia, Nederland, Luxemburg, Spania, Portugal, Italia og Hellas har alle til felles at forvaltningsapparatet bærer preg av det såkalte prefektstyret som gjerne blir omtalt som Napoleons viktigste bidrag til moderne statsstyre. Prefektstyret forutsetter utnevning av en overordnet statlig embetsmann som representerer statsmakten innenfor et område. Denne modellen er kjennetegnet av en sterk sentralmakt og detaljert styring av kommunene ved de statlige prefekter. Innenfor dette systemet er det også vanlig med et meget stort antall kommuner. I flere av de nevnte landene er det imidlertid gjennomført store reformer for å desentralisere forvaltningen og land som Nederland og Belgia kan i dag sies å ligge tettere opp mot henholdsvis de nordiske og mellomeuropeiske modellene.

Frankrike har til dels bevart den sentralistiske strukturen selv om det også her er gjennomført en rekke reformer i desentralistisk retning de siste tiår. Reformene har særlig vært rettet mot demokratisering og styrking av mellomnivåene i Frankrike, departements og régions. Tabell 3.1 viser hvilke enheter lokalforvaltningen i Frankrike i dag omfatter.

Regionene ble opprettet i 1964 som et statlig forvaltningsnivå med særlig ansvar for samfunnsplanlegging. Gjennom en desentraliseringsreform i 1982 har imidlertid regionene fått regional forankring ved at representantene til de styrende organer blir utpekt ved direkte valg. Oppgaveområdet ble også utvidet og regionene har i dag betydelige oppgaver knyttet til planlegging og regional utvikling, finansiering av ulike offentlige virksomheter samt ansvar for bygging og vedlikehold av videregående skoler (lycées). Regionene spiller en sentral rolle når det gjelder de såkalte planleggingskontrakter, contrats de plan. Planleggingskontrakter er instrumenter for å samordne statlige, regionale og lokale investeringer. Innenfor rammen av nasjonale planer blir regioner, fylker og kommuner invitert til å delta i prosjekter eller komme med forslag om prosjekter som de mener bør prioriteres. Deretter blir det forhandlet mellom de involverte partene om en fordelingsnøkkel for virksomheten.

Fylkene (departéments) har vært en vesentlig del av fransk forvaltning siden den franske revolusjon. De ble opprinnelig opprettet for å ivareta den statlige forvaltningen innenfor et geografisk område under ledelse av den statlig oppnevnte prefekten. Desentraliseringsreformen i 1982 endret imidlertid også fylkenes rolle i forvaltningen. Prefektens stilling ble noe svekket samtidig som det valgte styret (siden 1871) har fått større myndighet 1. Fylkenes oppgaver er i hovedsak knyttet til helse- og sosialområdene, og til bygging og vedlikehold av offentlige bygninger som skoler (grunnskoler), veger, havner etc. De har også betydelige oppgaver innenfor natur- og miljøvern.

Kommunene i Frankrike er svært små. Ca. 90 prosent har færre enn 2 000 innbyggere. På grunn av de mange små kommunene er det svært vanlig med interkommunalt samarbeid. Det er i hovedsak basert på frivillighet og opprettet i forhold til en bestemt funksjon/oppgave.

Grunnloven fastslår at det skal finnes kommuner, og kommuneloven gir kommunene rett til å ta seg av alle oppgaver av lokal interesse som ikke gjennom lovgivning er lagt til andre organer. Kommunenes oppgaver består både av frivillige oppgaver og lovbestemte oppgaver. De lovpålagte omfatter mindre veger, brannvesen, fysisk planlegging, politi, befolkningsstatistikk og allmenne valg. De tre sistnevnte oppgavene er et særlig ansvar for kommunens borgermester og oppgaver han utfører på vegne av staten. De frivillige oppgavene er i stor grad knyttet til kultur og turisme.

3.1.4 Den nordiske modellen

Den nordiske modellen er kjennetegnet av en stor offentlig sektor og stor grad av desentralisering i løsningen av offentlige oppgaver. I internasjonal sammenheng skiller de nordiske landene seg klart ut med høyt kommunalt konsum målt i forhold til bruttonasjonalprodukt. Kommunesektoren har større betydning for gjennomføringen av offentlig politikk i de nordiske landene enn i andre europeiske land. Organiseringen av lokalforvaltningen i landene har i stor grad felles struktur, men Finland skiller seg ut ved ikke å ha et direktevalgt regionalt nivå. I det følgende gis en nærmere gjennomgang av organiseringen av det regionale nivået og oppgavefordelingen mellom nivåene i Danmark, Finland og Sverige.

3.2 Danmark

3.2.1 Forvaltningsorganisering

Den offentlige forvaltning i Danmark er i likhet med de øvrige nordiske land inndelt i statlig og kommunal administrasjon. Den statlige administrasjonen består av sentrale, regionale og lokale forvaltninger, mens den kommunale består av kommuner og amtskommuner. Amtskommunene og kommunene har hvert sitt oppgaveområde og er likestilt med hensyn til kompetanse. Danmark er i dag administrativt inndelt i 14 amt og 275 kommuner (inklusive København og Fredriksberg kommuner). København og Fredriksberg kommuner har en særlig status og fungerer som både amt og kommune. Det gjennomsnittlige innbyggertallet i danske kommuner er 18 800 innbyggere, varierende fra 2 500 i den minste kommunen til 463 000 innbyggere i den største. Gjennommsnittlig innbyggertall i amtene er 329 000 innbyggere.

3.2.2 Den statlige administrasjonen

Ministeriene er den øverste ledelse av den sentrale statsforvaltning. Direktorater eller styrelser er fellesbetegnelsen for en rekke sentrale statsorganer som er underlagt ministeriene. Direktoratenes og styrelsenes arbeidsoppgaver er normalt å fatte beslutninger innenfor et bestemt område og fungere som rådgivende organ for ministeriene. En annen type statlige forvaltningsorganer utgjøres av råd og nemnder. Slike råd og nemnder finnes både på sentralt, regionalt og lokalt nivå. De er gjerne sammensatt av særskilt sakkyndige og tillagt selvstendig kompetanse til å treffe beslutninger på bestemte områder. Flere av disse organene har domstollignende karakter som f.eks. ulike typer ankenemnder.

På regionalt nivå er staten representert gjennom statsamtene. I dag er det 15 statsamt i Danmark (inkl. Københavns Overpræsidium), som stort sett er sammenfallende med amtskommunene 2

. Hvert statsamt ledes av en amtmann som er utpekt av regjeringen. Arbeidsoppgavene omfatter i hovedsak familierettslige saker og oppgaver med tilsyn av kommunene. I statsamtet finnes videre en sosial ankenemnd og en pasientklagenemnd som amtmannen er formann for, og som statsamtet yter sekretariatsmessig bistand til. I 1997 ble det totalt utført 749 årsverk i de danske statsamt. Annen statlig organisering på amtsnivå utgjøres av arbeidsformidling og embetslegeinstitusjoner. 1. januar 2000 ble det opprettet 11 næringsmiddelregioner (fødevareregioner) som skal ivareta kontrolloppgaver innenfor næringsmiddelområdet. Hensikten med den nye organiseringen er å sikre en sammenhengende og effektiv kontroll «fra jord til bord».

3.2.3 Det lokale selvstyret

De kommunale nivåenes selvstyre er skrevet inn i den danske grunnloven. Grunnlovsbestemmelsen skal beskytte kommuners og amtskommuners eksistens som selvstendige forvaltningsnivåer, men det betyr likevel ikke at kommunenes og amtenes oppgaver ikke kan reguleres gjennom lovgivningen. Kommuner og amtskommuner er pålagt en rekke oppgaver gjennom lovgivningen, men lovene for de ulike oppgaveområder er vanligvis utformet som rammelover med rom for lokal tilpasning i oppgaveløsningen. Graden av frihet med hensyn til oppgaveløsning varierer imidlertid fra sektor til sektor. Fordelingen av oppgaver er ikke i alle tilfeller lovbestemt. Kommuner og amtskommuner kan ta på seg oppgaver eller yte tilskudd til ulike typer virksomhet etter egne ønsker og behov så lenge oppgavene ved lov ikke er tillagt andre myndigheter. Det lokale selvstyret er med andre ord negativt avgrenset som i de øvrige nordiske land.

Nærmere lovbestemmelser om kommunene og amtskommunene finnes i lov om kommunernes styrelse. Loven inneholder regler som gjelder for både kommuner og amtskommuner og dreier seg om kommunenes organisasjon og styring, samt at den gir bestemmelser om tilsynet av de kommunale institusjoner. Danske kommuner og amtskommuner har stor grad av frihet til å organisere seg slik de selv ønsker.

Tilsynet med kommunene er lagt ut til såkalte tilsynsråd. Amtmannen er formann og i tillegg har tilsynet fire medlemmer, som velges direkte av det amtskommunale amtsrådet blant dets medlemmer. Tilsynsrådet fører tilsyn med kommunene etter alminnelige forskrifter for hvordan tilsynsrådenes innvendinger skal utøves. Tilsynsmyndighetene kan annullere et kommunestyres beslutninger når beslutningen strider mot lovgivningen eller hvis den mangler lovhjemmel. Tilsynsrådets avgjørelser kan ankes til Indenrigsministeriet, og i siste instans til domstolene.

Sammenlignet med en rekke andre land har lokalstyreorganene i Danmark stor grad av frihet til å påvirke inntektsnivået. Kommuner og amtskommuner har frihet til å selv bestemme størrelsen på den kommunale/amtskommunale skatteøren. I dag er skatteinntektene kommunenes og amtskommunenes viktigste inntektskilde og utgjør totalt 58 prosent av de samlede inntektene. Statlige rammetilskudd utgjør ca. 10 prosent, mens 24 prosent av inntektene består av drifts- og anleggsinntekter samt renteinntekter m.v.. Andelen øremerkede statlige tilskudd (refusjoner) er kraftig redusert siden kommunereformen og utgjør i dag totalt 8 prosent av samlede inntekter. For å unngå uakseptable forskjeller med hensyn til skattenivå og tjenestetilbud er det etablert et utjevningssystem som dels består i en utjevning av skattegrunnlag, dels en utjevning av utgiftsbehov og dels av statlige tilskuddsordninger.

Selv om kommuner og amtskommuner har stor frihet til å styre egne inntekter og dermed aktivitetsnivået innenfor sine myndighetsområder, blir det fastsatt rammer for veksten i kommuneøkonomien gjennom årlige budsjettavtaler mellom staten og de kommunale parter, dvs. Amtrådsforeningen og Kommunernes Sentralforbund.

Det innebærer at regjeringen og de kommunale parter i fellesskap forhandler om retningslinjene for det kommende års kommunale økonomi. På 1990-tallet har avtalene dreiet seg om å holde den kommunale skatteutskrivning i ro.

3.2.4 Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene

Grunnlaget for dagens oppgavefordeling ble lagt gjennom den omfattende kommunalreformen som ble innledet i 1970. Kommunalreformen omtales gjerne som en reform, men bestod i realiteten av gjennomgripende endringer på tre områder. Disse områdene gjaldt for det første inndelingen av de kommunale og amtskommunale enheter, for det andre oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, og for det tredje byrdefordelingen med hensyn til finansieringen av de offentlige oppgaver.

Det viktigste målet med en ny kommune- og amtsinndeling var å opprette færre og større enheter. En ny inndeling ble sett på som nødvendig for at kommunene og amtskommunene skulle være i stand til å løse de oppgaver de var pålagt. Resultatene av den nye inndelingen var at antall kommuner ble redusert fra 1 400 til 275, mens antallet amtskommuner ble redusert fra 25 til 14. Kommunenes minimumsstørrelse ble først og fremst bestemt ut fra hva man anså som nødvendig befolkningsgrunnlag for å drive grunnskolen, noe som ble beregnet til ca. 6 000 innbyggere. At man havnet på 14 amt skyldes bl.a. at man mente at et spesialisert sykehus burde ha et befolkningsgrunnlag på minst 200 000 innbyggere for å bli drevet rasjonelt. Videre ble det lagt vekt på at de nye enhetene skulle omfatte områder som befolkningsmessig og økonomisk utgjorde en sammenheng 3.

Med målsettingen om å skape bærekraftige enheter skulle den nye kommunale og regionale inndelingen som ble innført i 1970 gjøre behovet for kommunalt samarbeid mindre. Modellen med kommunalforbund ble generelt ansett som uheldig på grunn av den indirekte finansieringsformen og problemene med hvor demokratisk ansvar skal plasseres. Noen oppgaver av teknisk karakter løses imidlertid fortsatt av flere kommuner sammen gjennom interkommunalt samarbeid.

Inndelingsreformen ble koblet til en oppgave- og ansvarsfordelingsreform. Med inndelingsreformen var grunnlaget lagt for, i tråd med nærhetsprinsippet, å desentralisere en rekke oppgaver fra stat til kommune. Oppgavefordelingsreformen ble ikke gjennomført over natten, men gjennom en rekke forskjellige lovendringer utover på 1970-, 1980- og 1990-tallet.

Det tredje elementet i den danske kommunalreformen gjaldt finansieringen av de offentlige oppgaver, eller byrdefordelingsreformen. Forut for denne reformen hadde amtet en begrenset selvstendig finansiering. I sin helhet hvilte den på statlige refusjoner og adgang til å kreve inn eiendomsskatt. Et sentralt siktemål med byrdefordelingsreformen var å klargjøre sammenhengen mellom kompetansen til å fatte beslutninger med utgiftsmessige konsekvenser og det økonomiske ansvaret for å dekke inn utgiftene. For å oppnå dette ble retten til å skrive ut skatt (inntektsskatt og eiendomsskatt) utvidet, og i tillegg ble det gjennomført en reform av tilskuddsystemet fra staten til kommunene. Refusjonsordninger ble oppgitt til fordel for generelle tilskudd som ikke var øremerket til bestemte formål. I forbindelse med innføringen av generelle tilskudd ble også totalbalanseprinsippet innført. Prinsippet innebærer at for hver ny oppgave som overføres til kommunene og amtskommunene blir kommunene og amtskommunene økonomisk kompensert slik at oppgaveendringen ikke påvirker det lokale skattenivået.

Samlet innebar inndelingsreformen, oppgavefordelingsreformen(e) og byrdefordelingsreformen at forutsetningen var lagt for en utstrakt desentralisering av dansk offentlig sektor. I dag har Danmark en svært desentralisert forvaltning. De kommunale nivåers andel av offentlige utgifter er meget høy, også sammenlignet med de øvrige nordiske land.

3.2.5 Hovedtrekkene i dagens oppgavefordeling

Dagens oppgavefordeling mellom stat, amtskommuner og kommuner reflekterer prinsippene om nærhet og bærekraftige enheter som ble knesatt gjennom kommunalreformen i 1970. Tabell 3.2 gir en oversikt over dagens oppgavefordeling.

Den danske regjering nedsatte i 1996 en kommisjon for å foreta en samlet vurdering av den nåværende oppgavefordeling mellom stat, amt og kommune, og på det grunnlag fremme forslag til endringer. Kommisjonen ble særlig bedt om å vurdere muligheten for å innføre såkalt fleksibel oppgavefordeling, som innebærer at et offentlig organ kan overta oppgavene til et annet (f.eks. at kommuner innenfor faglig forsvarlige rammer kan overta ansvaret for amtskommunale oppgaver). Kommisjonen ble også bedt om å undersøke omfanget og karakteren av det interkommunale samarbeidet og vurdere hvordan den demokratiske kontrollen med dette samarbeidet kan styrkes.

Med utgangspunkt i de målsettinger og prinsipper som kommisjonen la til grunn for evalueringen, konkluderte kommisjonen at dagens oppgavefordeling må betegnes som hensiktsmessig og god. Den forventer også at grunnstrukturen i dagens oppgavefordeling vil være robust overfor de krav som offentlig sektor vil bli stilt overfor i årene som kommer. Det skal tilføyes at i Opgavekommissionens hovedutredning Betænkning I - Betænkning nr. 1366 - december 1998 fremmes en rekke konkrete forslag til endringer, uten at disse endrer hovedstrukturen i nåværende organisering. Når det gjelder fleksibel oppgaveløsning og interkommunalt samarbeid konkluderer kommisjonen at dette er organisasjonsformer som ikke utgjør hensiktsmessige alternativer. På enkelte avgrensede områder kan imidlertid både fleksibel oppgaveløsning og interkommunalt samarbeid være velegnet.

3.2.6 Nærmere om utviklingen av det regionale nivået

Røttene til dagens regionale organisering i Danmark kan føres tilbake til innføringen av eneveldet i annen halvdel av 1600-tallet. I 1662 fikk landet en regional inndeling bestående av 31 amt under ledelse av kongelige oppnevnte amtsmenn som skulle ivareta sentralmaktens interesser i regionen. Siden innføringen av amtsorganiseringen i 1662 har en rekke større og mindre reformer vært gjennomført som har endret amtets oppgaver og organisering. Amtet ble gradvis demokratisert. Først ved at det ble innført amtsråd med valgte representanter, og senere ved utvidelser av valgbarheten til amtsrådet. Med innføringen av den moderne amtskommune i 1970 ble det gamle amtsrådet avløst av et nytt styre basert på direkte valg og ledet av en amtsborgermester utpekt av amtsrådets medlemmer. Amtmannens og statsamtets oppgaver ble redusert til å omfatte klage- og tilsynsoppgaver.

Amtskommunen har betydelige oppgaver på sentrale velferdsområder. Oppgavene innenfor helse-, sosial- og utdanningssektoren utgjør nærmere 90 prosent av amtkommunens virksomhet. I 1997 avga et offentlig utvalg (Sykehuskommissionen) en betenkning som drøftet helsetjenestens organisering og finansiering. Utvalget anbefalte ikke endringer i dagens organisering med amtskommunen som ansvarlig politisk og administrativ enhet for sykehusene. Utvalget understreket derimot at det er unødvendig å knytte diskusjonen om helsevesenets problemer til spørsmålet om hvilket forvaltningsnivå som skal ha eieransvaret for sykehusene.

I tillegg til omfattende oppgaver innenfor viktige velferdssektorer er amtskommunen en viktig regionalpolitisk aktør. Amtskommunen utarbeider regionale planer for næringsutvikling og deltar i utviklingsprogram i EU-regi. Danske amt og kommuner er også aktive i ulike typer interregionale samarbeidsregimer som f.eks. i Østersjøsamarbeidet.

Valgdeltakelsen i de amtskommunale valg på 1980-1990-tallet har ligget stabilt rundt 70 prosent med 74,5 prosent som det høyeste i 1981 og 68,8 prosent som det laveste i 1989. Sett i et internasjonalt perspektiv må denne valgdeltakelsen sies å være høy. Den gjennomsnittlige valgoppslutning i folketingsvalgene og i de kommunale valg i samme periode har henholdsvis ligget på 86,5 prosent og 69 prosent 4.

3.2.7 Demokrati og legitimitet

På 1980-tallet ble spørsmålet om amtskommunens eksistensberettigelse satt på dagsorden. Det var særlig konservative politikere som mente at et så lite og enhetlig land som Danmark ikke har behov for et folkevalgt organ på regionalt nivå i tillegg til de andre nivåene (EU, stat og kommune) danske borgere må forholde seg til. Det ble argumentert med at de oppgaver som amtskommunene ivaretok kunne overlates til kommunene og staten eller settes ut til private aktører. Det ble også påpekt at amtskommunen mangler legitimitet; folk interesserer seg ikke for politikken på amtsnivå, i motsetning til hva som er tilfelle for statlig og kommunal politikk.

På den andre siden ble det fremholdt at så lenge det finnes offentlige oppgaver som gjør krav på regionale løsninger, må det også finnes et folkevalgt organ på regionalt nivå som tar seg av disse. Det ble også påpekt at alternativene til amtskommunal oppgaveløsning, dvs. at ansvaret for de regionale oppgaver skulle overføres til staten og kommunene, ikke fremstod som gode løsninger. Det synes ikke i dag å være en aktuell problemstilling å legge ned amtskommunen.

Selv om amtskommunen har en solid stilling i dansk offentlig forvaltning, er ikke forvaltningsorganiseringen på regionalt nivå unntatt debatt. I den senere tid har diskusjonen særlig dreiet seg om den regionale inndeling. Fra ulikt hold har det kommet opp forslag om å slå sammen flere amt til større regionale enheter. Det blir hevdet at en slik løsning vil være hensiktsmessig i forhold til regional utvikling og planlegging, og nødvendig i forhold til danske regioners deltakelse i EUs indre marked. På den andre siden er det mange som mener at en slik utvikling vil skape for store amtskommuner og at man dermed bryter med det demokratiske idealet om at beslutninger skal tas så nær borgerne som mulig.

3.3 Sverige

3.3.1 Forvaltningsorganisering

Den svenske sentralforvaltningen har en annen tradisjon og organisasjon enn den norske. Et særpreget trekk er skillet mellom departementene på den ene siden og det øvrige embetsverk på den andre. Departementene arbeider i stor utstrekning med å forberede saker for regjeringen, mens den praktiske gjennomføringen av Riksdagens og regjeringens beslutninger ivaretas av ulike forvaltningsmyndigheter som f.eks. Socialstyrelsen, Boverket etc.. Disse statlige myndighetene er frittstående i forhold til departementene i den forstand at de er ansvarlige for egne beslutninger, men innenfor de retningslinjer som riksdag og regjering har trukket opp. Det finnes i dag over 400 statlige myndigheter på ulike nivåer som omfatter nämnder, verk, myndigheter og bolag.

På regionalt nivå er Sverige inndelt i 21 län og i hvert av disse finnes en länsstyrelse 5. Länsstyrelsen er en regional statlig myndighet, og blir gjerne omtalt som regjeringens og riksdagens forlengede arm ut i regionene. I tillegg til länsstyrelsen består den regionale statsforvaltningen av en rekke myndighetsorganer hvorav noen har länet som geografisk inndeling, mens andre har geografiske inndelinger som enten er større eller mindre enn länet.

Det svenske kommunalforvaltningen består av to nivåer. På regionalt nivå finnes 18 landsting, to regioner (Skåne og Västra Götaland) og en såkalt landstingsfri kommune (Gotland). Landstingenes oppgaver har tradisjonelt vært knyttet til ansvaret for primær- og spesialisthelsetjenesten, men etter at det ble igangsatt regional forsøksvirksomhet på slutten av 1990-tallet har de regionale selvstyremyndighetene i forsøksregionene fått ansvar for regionale utviklingsoppgaver. På lokalt nivå finnes det 289 kommuner som ivaretar en rekke oppgaver. Landstingene har i gjennomsnitt ca. 350 000 innbyggere, mens de to regionene Västra Götaland og Skåne har en befolkning på henholdsvis 1,5 millioner og 1,2 millioner. De svenske kommunene, som har blitt adskillig færre og større gjennom omfattende kommunesammenslåinger på 1950- og 1970-tallet, har en gjennomsnittlig befolkning på 29 800 innbyggere.

3.3.2 Regional statsforvaltning

Länsstyrelsen

Hovedmålsettingen for länsstyrelsens arbeid er å ha overordnet ansvar for den statlige forvaltningen i länet. I länsstyrelsesinstruksjonen (Förordning (1997:1258)) heter det at länsstyrelsen skal sørge for at nasjonale mål får gjennomslag i länet samtidig som det skal tas hensyn til regionale forhold og forutsetninger. Den skal ha et øye til helheten og samtidig ivareta sektoroppgaver den er tillagt, samt avveie mellom disse hensynene ut fra både et nasjonalt og regionalt perspektiv. Länsstyrelsens utviklingsrolle, som i den forrige instruksjonen var nedfelt gjennom formuleringen «att främja länets utveckling och befolkningens bästa» (§ 1), er nå nedtonet. Länsstyrelsen skal fortsatt ha en utviklingsrolle, men utgangspunktet er knyttet til de nasjonale mål. På denne måten markeres länsstyrelsens rolle som «regjeringens forlengede arm» tydeligere enn tidligere. Länsstyrelsen ledes av en landshövding som er utpekt av regjeringen, og det høyeste besluttende organet er et styre som består av 14 representanter utpekt av landstinget. I 1997 var det totalt 4 000 ansatte i de svenske länsstyrelsene 6.

Länsstyrelsen har et bredt virksomhetsfelt. Den nye länsstyrelsesinstruksjonen lister opp en rekke ulike saksområder: sivilforsvar og redningstjeneste, sosialomsorg, kommunikasjoner, matvarekontroll, dyrebeskyttelse og allmenne veterinære spørsmål, landbruk, fiske, likestilling, regionaløkonomi og næringsutvikling, natur- og miljøvern, planlegging m.m.. I tillegg til disse virksomhetsområdene utfører länsstyrelsen en rekke forvaltningsoppgaver knyttet til allmenne valg, førerkortutstedelse, registrering, lisenser og befolkningsstatistikk. Länsstyrelsene har et bredt ansvar for oppfølging av offentlig virksomhet. Länsstyrelsenes oppfølgings-, tilsyns- og kontrolloppgaver strekker seg fra detaljert regelkontroll til oppfølging av offentlige myndigheters innsats på ulike politikkområder. I samspillet med kommunene har länsstyrelsenes rolle endret seg fra en tradisjonell myndighetsrolle med vekt på kontroll og tilsyn til en mer kunnskapsbasert veiledningsrolle.

Hovedfokuset for reformvirksomheten i regional statsforvaltning har vært å skape en mer enhetlig forvaltningsstruktur. Det har først og fremst skjedd ved å integrere frittstående etater i länsstyrelsen. I 1991 ble f.eks. de frittstående landbruksnämndene, fiskerinämndene og länsvegnämndene avviklet, og oppgavene overført til länsstyrelsen. De nye virksomhetsområdene var av vesentlig betydning for länets utvikling, og länsstyrelsen fikk en fremtredende rolle som ansvarlig organ for regional utvikling. Som nevnt er imidlertid denne rollen nå i endring gjennom den pågående forsøksvirksomheten. Siden 1998 har det pågått forsøk med utvidet regionalt selvstyre i fire regioner (Skåne, Västra Götaland, Kalmar og Gotland, jf. omtale senere). I disse forsøksregionene har en del av länsstyrelsens utviklingsoppgaver blitt overført til det regionale selvstyreorganet.

Annen regional statsforvaltning

Utbyggingen av de svenske velferdsordningene i etterkrigstiden var i stor grad sektorpreget, og et stort antall frittstående regionale organ og verk kan betraktes som en arv fra denne perioden. Prosessen med å samordne länsforvaltningen har imidlertid ført til en betydelig reduksjon av antall regionale myndigheter som har en länsbasert inndeling. Av regionale statsetater på länsnivå som fortsatt er frittstående er bl.a. länsarbetsnämnderna og skogsvårdsstyrelsen. I hvert län finnes det også en forvaltningsdomstol (länsretten) som behandler klager på kommunale beslutninger.

Det er en rekke statlige enkeltforvaltninger på regionalt nivå som har grenser som avviker fra länsgrensene. Det statlige vägverket med sine fem planleggingsregioner er et eksempel i så måte. Drøyt 40 statlige myndigheter har regioninndelinger som avviker fra länet i den betydning at de har flere eller færre regioner enn 21. Den generelle trenden synes å være at länet i økende grad mister betydning som inndelingsgrunnlag, og at sentrale sektormyndigheter foretrekker færre og større geografiske regioner enn länsstrukturen (SOU 1992:63).

3.3.3 Det kommunale selvstyret

Det kommunale selvstyret ble innført i 1862 gjennom Riksdagens lovgivning om kommuner og landsting (kommunalförordningene). I loven skilles det ikke mellom disse to administrative enhetene, begge benevnes kommuner og de representerer det samme hierarkiske nivået selv om kommuner er lokale og landsting regionale. Det lokale selvstyret er gitt grunnlovmessig forankring i den såkalte Regjeringsformen.

Det meste av kommunenes og landstingenes virkeområde reguleres gjennom særlover og forordninger, men i kraft av sin allmenne kompetanse kan landstingene også ta på seg oppgaver som ikke er pålagt dem gjennom lovgivning.

Et viktig fundament for det kommunale selvstyret er den frie beskatningsretten. Hvor stor skatten skal være er i prinsippet opp til landstingene og kommunene å bestemme. Det foreligger ikke statlige rammer for det lokale skattenivået i form av lovbestemte minimums- eller maksimumsskatter. Skattesatsene varierer fra ca. 14 prosent i kommunen med lavest skattenivå, til ca. 23 prosent i kommunen med høyest skattenivå. Skattesatsene varierer mindre mellom landstingene, fra 9 til 11 prosent. Selv om kommunen i prinsippet har fri beskatningsrett, har staten fra tid til annen benyttet seg av ulike virkemidler for å hindre en økning i det lokale skattenivået.

Skatteinntektene som utelukkende er inntektsskatt for personer, utgjør den viktigste inntektskilden for både kommuner og landsting. De øvrige inntektskilder består av avgifter og ulike typer overføringer fra staten. Når det gjelder de statlige overføringer ble det svenske overføringssystemet betydelig endret i 1993 da en rekke øremerkede tilskudd ble avviklet og erstattet med rammetilskudd. Etter reformen har ca. 70 prosent (1995) av de statlige overføringene kommet i form av rammetilskudd. Blant de øremerkede tilskuddene er det særlig tilskudd til flyktninger og arbeidsmarkedstiltak som har stort omfang.

Valg til kommunene og landstinget skjer nå hvert fjerde år, og finner sted på samme dag som Riksdagsvalget 7. En valgdeltakelse på stabilt rundt 85 prosent ved de seneste valgene for både kommuner og landsting er høy i nordisk sammenheng, men dette kan sannsynligvis i stor grad forklares ved at riksdagsvalget og lokalvalgene skjer samtidig.

Kommuneloven gir kommuner og landsting stor frihet til selv å bestemme sin organisasjon.

3.3.4 Oppgavefordelingen

I likhet med Danmark har omfattende reformer i den kommunale inndeling på 1950-, 1960- og 1970-tallet lagt grunnlaget for dagens oppgavefordeling i Sverige. Gjennom reformprosessene ble antallet kommuner redusert fra 2 500 til 284, og begrunnelsene for den kraftige reduksjonen var knyttet til behovet for større enheter for å gjennomføre store reformer på skole- og sosialområdet. Kommunene var for små til å ta på seg større oppgaver, og man ønsket bærekraftige kommuner som både økonomisk og administrativt kunne gjennomføre en ønsket velferdspolitikk. For at kommunene f.eks. skulle kunne gi et niårig grunnskoletilbud, ble et befolkningsgrunnlag på minst 8 000 innbyggere ansett som nødvendig. Med unntak av sykehus og hoveddelen av helsetjenestene, som er landstingskommunale oppgaver, har kommunene ansvar for stort sett alle individrettede serviceoppgaver. Videre har kommunene ansvar for tekniske tjenester, fysisk planlegging og kulturoppgaver som f.eks. bibliotekene.

Etter de omfattende kommuneinndelingsreformene ble behovet for kommunale samarbeidsordninger på ulike felter kraftig redusert. De nye enhetene var store nok til å mestre flertallet av kommunale oppgaver. I løpet av 1990-tallet har imidlertid omfanget av interkommunalt samarbeid vokst. Interkommunalt samarbeid er vanlig innenfor VAR-sektoren, energitilførsel, brannvern, boligformidling og kollektivtrafikk. Samarbeidsformer som krever myndighetsutøvning er rettslig regulert gjennom såkalte kommunalförbund. Utover dette har kommunene utstrakt frihet til å velge samvirkeform. Aksjeselskaper, økonomiske foreninger, ideelle foreninger og stiftelser er alle ulike typer samarbeidsformer.

Ved opprettelsen av landstingene i 1862 ble disse tillagt brede samfunnsoppgaver. I utbyggingen av velferdsordningene i etterkrigstiden ble landstingenes virksomhet i stadig sterkere grad rettet inn mot produksjon av helse- og sosialtjenester. I 1963 fikk landstingene ansvar for den åpne omsorgen, i 1967 overtok de ansvaret fra staten for den psykiatriske helsetjenesten, og på begynnelsen av 1980-tallet fikk de oppgaver innenfor rusmiddelomsorg. Videre har de også fått ansvar for skolehelsetjenesten og for undervisningssykehusene. Landstingene ivaretar også oppgaver på andre samfunnsområder. Siden 1978 har f.eks. landstingene og kommunene hatt felles ansvar for kollektivtrafikken, dvs. buss, tunnelbane og trikk.

3.3.5 Regionnivået - debatt og forsøk

Organiseringen av regionnivået har vært et stridstema i Sverige i hele etterkrigstiden. Særlig spørsmålet om utviklingen av et sterkere länsdemokrati har gitt opphav til stor politisk uenighet. Men også organiseringen av den regionale statsforvaltningen har vært hyppig debattert de seneste tretti år. Det har heller ikke manglet på utredninger som har tatt opp spørsmål knyttet til den regionale organiseringen. Utredningsarbeidet har kretset om flere problemstillinger, men særlig om spørsmål knyttet til demokrati, oppgave- og ansvarsfordeling og inndeling. Disse problemområdene ble analysert i full bredde av et parlamentarisk sammensatt utvalg ( Regionberedningen) som i utredningen Regional framtid (SOU 1995:27) anbefalte en reform som inneholdt flere elementer; for det første at ansvaret for den regionale utviklingen skulle overføres fra länsstyrelsen til det folkevalgte landstinget, for det andre at länsstyrelsen skulle rendyrkes som statens representant på det regionale nivå, for det tredje at det burde gjennomføres en prinsippdrøfting av behovet for en ny regional inndeling, og for det fjerde at Kristianstads og Malmöhus län skulle slås sammen til Skåne län og at Gøteborgs og Bohus, Älvsborgs og Skaraborgs län og Kungsbacka kommune skulle slås sammen til Västra Götalands län.

Det første steget i reformprosessen var opprettelsen av det nye länet Skåne gjeldende fra 1. januar 1997. I mai 1997 vedtok Riksdagen opprettelsen av det nye vestsvenske länet Västra Götaland. Når det gjelder den regionale oppgave- og ansvarsfordelingen, fulgte regjeringen opp Regionberedningens analyse og forslag i proposisjonen Den regionala samhällsorganisationen (Proposisjon 1996/97:36). Her understreket regjeringen behovet for reform, men påpekte at en enhetlig løsning ikke burde velges før ulike modeller for regional organisering var blitt utprøvd gjennom en utstrakt forsøksvirksomhet. Regjeringens forslag fokuserte i stor grad på behovet for å styrke de folkevalgtes innflytelse på regionalt nivå, og særlig ble dette gjort gjeldende for ansvaret for den regionale utviklingen.

Proposisjonen, som ble vedtatt av Riksdagen, innebar at det skulle igangsettes forsøksvirksomhet i fire län. I korthet innebærer forsøksvirksomheten at det regionale utviklingsansvaret har blitt overført fra länsstyrelsen til regionale selvstyreorgan i Gotlands, Kalmar, Skåne og Västra Götalands län. Forsøkene innebærer at forsøksregionene får ansvar for å utarbeide sektorovergripende strategier for länets langsiktige utvikling. I tillegg til dette planleggingsansvaret har forsøksregionene også overtatt ansvaret for forvaltningen av enkelte regionalpolitiske og kulturpolitiske virkemidler. Forsøksregionene har også fått ansvar for å lede arbeidet med de såkalte tillväxtavtalene, en oppgave som tilligger länsstyrelsen i de øvrige län 8.

En interessant side ved forsøkene er at forsøksregionene også representerer to ulike demokratimodeller. I Skåne, Västra Götaland og Gotland hviler det regionale selvstyret på direkte valg til de respektive styrende organer. Kalmarforsøket derimot er basert på en såkalt regionforbundsmodell. Det innebærer at det er kommunene og landstinget i länet som går sammen om å danne et felles regionalt styringsorgan. Styringsorganet i regionforbundet blir utpekt gjennom indirekte valg.

Länsstyrelsens rolle og organisasjon inngår også i en viss utstrekning i forsøkene. På Gotland gjennomføres et forsøk med utvidet länsforvaltning. Forslaget innebærer at länsarbetsnämnden og skogvårdsstyrelsen blir innordnet i länsstyrelsen. På grunnlag av erfaringene fra forsøkene skal det nærmere utredes om dette er en modell som kan gjelde for hele landet. Videre blir det lagt stor vekt på at länsstyrelsens rolle som statens og regjeringens representant i länet må tydeliggjøres. I perioden forsøkene pågår har Riksdagen også besluttet at länsstyrelsen i forsøksregionene ikke skal ha et styre som inkluderer landstingsvalgte representanter. Dette som en konsekvens av at länsstyrelsen får en mer rendyrket statlig karakter, mens utviklingspregede oppgaver legges til de folkevalgte regionale organer.

Forsøksvirksomheten skal vare frem til år 2002, og en parlamentarisk regionkomite (PARK) ble nedsatt for å foreta en allsidig vurdering av erfaringene. Komiteen kom med sin sluttrapport i oktober 2000. Rapporten inneholder to hovedforslag:

• Videreføring og utvidelse av forsøksvirksomheten. Forsøksvirksomheten i de fire forsøksregionene ble anbefalt forlenget til 2006, og i tillegg utvides forsøkene til også å omfatte flere län.

• En tydeligere ansvarsfordeling mellom stat og selvstyreorgan i forsøksregionene. Komiteen anbefaler en rekke endringer som skal bidra til å gjøre ansvarsfordelingen i forsøksregionene tydeligere.

Komiteen påpeker at forsøkene ikke har vart lenge nok til å kunne bli evaluert på en utfyllende måte. Forsøket med å overføre det regionale utviklingsansvaret har ikke fått virke lenge nok til at komiteen vil trekke endelige slutninger om konsekvensene av å overføre ansvaret. Komiteen mener også at statlige reguleringer har lagt en uheldig begrensing på forsøksregionenes handlefrihet. Komiteens hovedinntrykk er likevel at forsøkene har vært positive og at de har satt i gang en rekke initiativ av betydning for den regionale utviklingen.

Et sentralt demokratispørsmål som har blitt reist gjennom forsøkene, er vurderingen av indirekte versus direkte valg av regionforsamling. Komiteen mener at begge modeller har fordeler og ulemper, og at den ene modellen ikke kan sies å være mer demokratisk enn den andre. Forsøkene har imidlertid vist at man har forsøkt, så langt mulig, å unngå de fremste ulempene ved de respektive valgordningene. Regionforbundet i Kalmar har for eksempel bygd inn garantier for at også småpartiene skal være representert, mens både Region Skåne og Västra Götalandsregionen har tatt hensyn til behovet for å sikre en rettferdig geografisk representasjon i regionens besluttende og iverksettende organ.

3.4 Finland

3.4.1 Forvaltningsstruktur

Finland skiller seg fra de andre nordiske land ved ikke å ha direkte valgte organer på regionalt nivå tilsvarende henholdsvis amtskommunen, fylkeskommunen og landstinget. Størstedelen av de regionale oppgaver som i Danmark, Norge og Sverige er lagt til eget folkevalgt regionalt nivå, har i Finland blitt løst enten gjennom et nettverk av ulike interkommunale samarbeidsordninger eller gjennom statlig regionalforvaltning.

Den finske sentraladministrasjonen er i likhet med den svenske kjennetegnet av forholdsvis små ministerier og et omfattende selvstendig embetsverk. Den regionale statsadministrasjonen består av 6 länsstyrelser med virksomhet innenfor en rekke sektorer, 15 arbeidskrafts- og næringssentraler, 13 miljøsentraler og ulike sektorforvaltninger direkte underlagt sine respektive ministerier. På det lokale nivået finnes en rekke myndigheter som sorterer direkte under det sentrale embetsverket og ministeriene. Det dreier seg om regionale domstoler, regionale skattemyndigheter, tolldistrikter, vegdistrikter, sjøfartsdistrikter, forsvarsområder, regionale enheter for kriminalpolitiet etc..

Finland har 452 kommuner med et gjennomsnittlig innbyggertall på 11 000 (Ståhlberg og Sandberg 2000). Det er stor spredning i kommunestørrelse med mange svært små kommuner. Det har ikke vært gjennomført gjennomgripende endringer av kommuneinndelingen, selv om det har funnet sted enkelte kommunesammenslåinger siden 1950-tallet. Ettersom det finnes bare ett skatteleggende kommunalt nivå i Finland, innebærer det at kommunene er ansvarlige for så og si alle serviceoppgaver overfor den enkelte innbygger. Kombinasjonen av mangel på et folkevalgt regionnivå, mange små kommuner og et stort oppgavevolum, har ført til at det finnes et utstrakt interkommunalt samarbeid om en rekke oppgaver. I mange tilfeller er samarbeidet lovpålagt.

Åland har av språklige, kulturelle og historiske årsaker blitt gitt særlig autonom status innenfor styringsverket. Landskapet styres av et direktevalgt organ som utøver betydelig selvstyre på områder som helse, undervisning og kultur.

3.4.2 Regional statsforvaltning

Det har vært et markant trekk ved den finske administrative oppbygning at staten har vært rikt representert regionalt og lokalt med ulike organer. Et annet fremtredende trekk har vært at den geografiske inndeling av den statlige regionalforvaltning har variert etter oppgaver og sektorer.

I løpet av 1990-tallet har det pågått et intensivt arbeid med å reformere den finske regionalforvaltningen. Motivene har i hovedsak vært rettet mot å få en mer bruker- og servicerettet forvaltning gjennom å skape en enklere og mer kostnadseffektiv struktur. Innholdsmessig har det betydd at tidligere sektormyndigheter har blitt samlet i regionale sentraler, samtidig som det også har vært en målsetting å trekke opp et klarere skille mellom myndighetsoppgaver og utviklingsoppgaver.

Länsstyrelsen: Länsstyrelsen har tradisjonelt hatt en fremtredende stilling i finsk forvaltning. Frem til 1995 fantes det 12 länsstyrelser som hver var ledet av en landshøvding. Landshøvdingen utnevnes av landets president. Videre besto den av en administrasjon med ulike fagavdelinger og et representativt organ, Länsdelegationen, som bestod av politikere som var utpekt av regjeringen etter forslag fra de politiske partiene, og som hadde hovedsakelig en rådgivende rolle. Länsstyrelsen var tilsynsmyndighet overfor kommunene, regional sektormyndighet for flere ministerier og ansvarlig myndighet for regional utvikling.

Länsstyrelsens sterke stilling har imidlertid blitt svekket gjennom reformarbeidet på 1990-tallet. Da samkommunene på landskapsnivå ble innført i 1994, ble ansvaret for regional utvikling overført til dette nivået. Ved opprettelsen av nye regionale miljøsentraler ble miljø-, bygnings-, og planleggingsspørsmål overført til sentralene. Med den nye kommuneloven av 1995 mistet länsstyrelsene retten til på eget tiltak å prøve kommunale vedtak. Etter den nye kommuneloven behandler länsstyrelsen i dag bare forvaltningsklager (prosessuelle forhold), mens klager på innholdet i kommunale beslutninger (materielle forhold) behandles av egne länsretter.

I 1997 resulterte reformarbeidet i en ny länsinndeling av landet. Antall län, og länsstyrelser, ble redusert fra tolv til seks (5 län + Åland). Reduksjonen var begrunnet i reduksjonen av oppgaver som reformene medførte og länsinndelingen ble justert slik at den skulle tilsvare länsstyrelsens gjenværende oppgaver.

Med endringene av länsstyrelsens arbeidsoppgaver de senere år fremtrer den nå mer enn tidligere som statens generelle forvaltningsmyndighet på regionalt nivå som skal sørge for at statlige mål får gjennomslag i länet. I det videre utviklingsarbeid i tilknytning til länsstyrelsene er det en uttalt målsetting at myndighetsrollen skal rendyrkes (Baldersheim og Ståhlberg 1998, Länsstyrelseslag 1997/22).

Med hensyn til inndelingen av den øvrige regionale statsforvaltning er det besluttet at virksomhetsområdenes regioninndeling skal tilpasses landskapsinndelingen, med mindre det foreligger bestemte årsaker for at det ikke er tjenlig. Målsettingen er at den regionale statsforvaltnings inndeling skal bli så enhetlig som mulig.

Arbeidskraft- og næringssentraler: Samtidig med reformen av länsinndelingen i 1997 ble en ny statlig regional myndighet innført gjennom opprettelsen av 15 arbeidskraft- og næringssentraler. Denne nyskapningen er i realiteten en samling av en rekke enkeltforvaltninger som utfører oppgaver knyttet til næringsutvikling, handel og sysselsetting. De nye sentralene skal på konsentrert basis tilby tjenester som tidligere ble ivaretatt av et stort antall distriktskontorer under ulike ministerier.

Det er lagt stor vekt på at opprettelsen av de nye sentralene skal representere en betydelig forenkling av forvaltningen på næringsutviklingsområdet. Det skal bli enklere for bedrifter og andre brukere å få utført sine ærender i forhold til statlige myndigheter, samtidig som reformen for statens egen del vil bety at arbeidsmarkedspolitikken kan samordnes enklere og at forutsetningene for samlet statlig innsats på regionalt nivå bedres.

I kraft av sine oppgaveområder får sentralene en sentral rolle i å fremme og koordinere den regionale utvikling. Denne rollen er ytterligere aksentuert ved at sentralene formidler storparten av statsbudsjettets midler til regionale utviklingsformål. Det samme gjelder for fordelingen av midler fra EUs struktur- og sosialfond. Det har vært en viss debatt om ikke sentralenes oppgaver i forhold til regional utvikling går på tvers av den nye regionalpolitiske lovgivningen som tildeler forbundene på landskapsnivå hovedansvaret for dette virksomhetsområdet, jf. senere omtale.

Regionale miljøsentraler: De regionale miljøsentralene, i alt 13, som ble opprettet i 1995 innebar en samling av offentlige myndigheter med oppgaver på miljøområdet. Det gjelder særlig oppgaver som tidligere sorterte under særskilte vann- og miljødistrikt og länsstyrelsens miljøavdelinger. Miljøsentralene er tilsynsmyndighet i miljøspørsmål.

Statsforvaltningen på lokalt nivå har i likhet med den regionale statsforvaltningen vært gjenstand for betydelige reformer på 1990-tallet. En rekke lokale kontorer er slått sammen og eldre lovgivning som opererte med et skille mellom land- og bykommuner med hensyn til organiseringen av den lokale statsforvaltningen, er opphevet. Formålet med reformene har vært å forenkle og effektivisere en komplisert struktur ved å samle oppgaveområder i mer funksjonelle inndelinger.

3.4.3 Det lokale selvstyret

I Finland er prinsippet om lokalt selvstyre nedfelt i grunnloven. Rammen for den kommunale kompetansen er gitt gjennom kommuneloven (senest revidert i 1995) og gjennom særlovgivningen. Kommunene har ansvar for de fleste velferdsoppgaver på lokalt og regionalt nivå. Kommunenes oppgaver er dels allmenne, avledet av de generelle prinsippene om lokalt selvstyre, dels spesielle med utgangspunkt i særlovgivning. Tabell 3.4 viser kommunenes oppgaver og deres relative andel av utgiftene.

Kommunenes virksomhet finansieres gjennom skatter og statstilskudd. 45 prosent av de samlede inntektene er skatteinntekter som består av inntektsskatt og eiendomsskatt. Det er ingen begrensing på kommunenes frihet til å bestemme skattesatsene for inntektsbeskatningen, mens beskatningen av fast eiendom er strengere regulert. Statstilskuddene utgjør 23 prosent av inntektene. I de senere år har det skjedd endringer med hensyn til overføringene fra staten som har økt kommunenes disposisjonsfrihet. Særlig gjelder dette statsbidragsreformen som trådte i kraft i 1993. Med denne reformen ble overføringssystemet fra stat til kommune reformert ved at man erstattet et system basert på refusjon av utgifter til en modell med generelle tilskudd basert på objektive kriterier. Den resterende andelen av kommunenes inntekter kommer i form av avgifter, gebyrer, egenbetaling etc.. Det er ikke lagt begrensinger på kommunenes låneopptak.

På hele 1990-tallet har det pågått et reformarbeid med sikte på å styrke det lokale selvstyret. Statsbidragsreformen er ett viktig element i denne reformprosessen, et annet element er at statens kontroll med kommunenes virksomheter har blitt redusert kraftig. Med innføring av ny kommunelov i 1995 ble länsstyrelsens tilsynsmyndighet redusert. Länsstyrelsen kan nå bare føre tilsyn med grunnlag i spesiallover, eller på grunnlag av konkret klage. Kommunene er ikke lenger pliktige til å fremlegge virksomhetsplaner for länsstyrelsen til godkjenning, ei heller gjøre rede for anvendelsen av ulike typer statlige tilskudd. På den annen side har en stadig sterkere tendens til å tildele borgerne rettigheter i forhold til ulike kommunale tjenester virket hemmende på det lokale selvstyret gjennom å begrense kommunenes mulighet til selv å bestemme servicenivå og dermed utgiftsnivå.

3.4.4 Det interkommunale samarbeidet

Behovet for og omfanget av interkommunalt samarbeid i Finland skyldes to strukturelle forhold; kommunestruktur og antall forvaltningsnivåer. Siden kommunestrukturen er kjennetegnet av mange små kommuner har interkommunalt samarbeid vært en vanlig løsning for å ivareta kommunale oppgaver som krever et visst befolkningsunderlag. Videre mangler Finland et folkevalgt regionalt nivå i forvaltningen. Regionale oppgaver (dvs. oppgaver som gjør krav på et større befolkningsunderlag for å bli løst effektivt og oppgaver som gjør krav på en planleggingshorisont som går utover den enkelte kommune) blir derfor løst gjennom interkommunalt samarbeid.

Som regel ligger det til grunn en avtale for interkommunalt samarbeid. Avtalen kan være privatrettslig eller offentligrettslig. Privatrettslig samarbeid finner sted i form av at kommuner danner felles aksjeselskap. Det offentligrettslige samarbeidet mellom kommuner reguleres av kommuneloven. Det finnes to typer samarbeidsformer med utgangspunkt i offentligrettslige avtaler: a) samarbeid der en kommune utfører oppgaver på en eller flere andre kommuners regning, avtalssamverkan, og b) samarbeid innenfor rammen av en særskilt juridisk person, samkommunen.

3.4.5 Samkommuner

Den viktigste og mest utbredde formen for interkommunalt samarbeid utgjøres av ordningen med samkommuner. En samkommune utgjør en egen juridisk enhet med egen organisasjon og virksomhet og er basert på indirekte valg og finansiering. Medlemskommunene bestemmer formen og innholdet for samarbeidet i en grunnavtale som må godkjennes av de respektive medlemkommuners kommunestyrer. Den enkelte avtale regulerer kompetansen til samkommunene, og inneholder bestemmelser om organisering, finansiering og beslutningsregler. Endring av grunnavtalen skal som hovedregel kun skje ved enstemmighet. I obligatoriske samkommuner kan det imidlertid være tilstrekkelig med kvalifisert majoritet.

Samkommunene har ikke et generelt virksomhetsfelt. Kompetansen til å ivareta bestemte oppgaver er fastsatt i lov og/eller i grunnavtalen. Det er to typer samkommuner, obligatoriske og frivillige. Kommunene er pliktige til å delta i samkommuner innenfor områdene regional planlegging og utvikling (landskapsförbund), spesialisthelsetjeneste (sjukvårdsdistrikt) og omsorg for psykisk utviklingshemmede (specialomsorgsdistrikt). Frivillige samkommuner finnes innenfor en rekke ulike kommunale sektorer. Typiske eksempler er yrkesrettet opplæring, eldreomsorg, kultur, avfallshåndtering, miljø og næringsutvikling. Tabell 3.5 viser utgiftsfordelingen på samkommunenes virksomhetsområder.

Hver samkommune ledes av et organ som utpekes av medlemskommunene. Det høyeste besluttende organ kan enten være en såkalt samkommunestämma som tilsvarer en generalforsamling i et aksjeselskap, eller en representativ forsamling som er utpekt av de deltakende kommuner. Vanligvis er en representativ forsamling, fullmäktige, det høyeste besluttende organet. Fullmäktige skal avspeile de politiske styrkeforholdene i området som samkommunene utgjør. Det er vanlig at samkommunestämma eller fullmäktige kombineres med andre organ, f.eks. at det opprettes styrer ( samkommunestyrelse) og nemder som skal ivareta det løpende arbeidet. Slike organ skal ifølge loven gis en sammensetning som avspeiler partienes politiske styrkeforhold.

Samkommunene har ingen selvstendig beskattningsmyndighet, men er i hovedsak finansiert av de deltakende kommuner. En mindre andel av inntektene kommer også i form av avgifter. I følge kommuneloven § 83 har kommunene det overordnede ansvaret for finansieringen av samkommunene, og ansvarsfordelingen skal fremgå av grunnavtalen. Samtidig er samkommunene selvstendige økonomiske enheter, som innenfor rammen av grunnavtalen har myndighet til selv å beslutte om finansieringen av sine investeringer, f.eks. gjennom låneopptak.

Grunnavtalen fastsetter hvordan kostnadene skal fordeles mellom kommunene. Hver enkelt kommunes andel skal stå i forhold til kommunens utnyttelse av samkommunens tjenester (antall elevplasser, antall pasientplasser etc.). Selv om grunnavtalen skal regulere hver kommunes bidragsandel, har det vært et problem at samkommunen har økt utgiftene for sin virksomhet mer enn det enkelte medlemskommuner har ønsket.

Kommunen hvor samkommunen har valgt å legge sine organer betaler en egen «vertskommuneavgift» fordi den på ulike måter har fordeler av å være vertskap for samkommunen, for eksempel gjennom skatteinntekter fra ansatte i samkommunen. Samkommunen er som hovedregel ikke direktemottaker av statlige tilskudd. Bare unntaksvis går statlige overføringer direkte til samkommunene (unntaket er på utdanningssektoren).

Hvor avhengige er kommunene av å samarbeide? Spørsmålet kan besvares ved å se på hvor stor andel av kommunenes utgifter som går til samkommunal virksomhet. Samlet utgjør samkommunenes driftsutgifter drøyt 20 prosent av kommunal sektors totale utgifter. Samarbeidsavhengigheten varierer imidlertid mye. Den kommunen som i størst utstrekning baserer sin virksomhet på samarbeid med andre kommuner, bruker over 50 prosent av driftsutgiftene til å finansiere andeler til samkommuner og annet samarbeid med andre kommuner. I kommunen som i minst utstrekning benytter seg av interkommunalt samarbeid utgjør andelen bare 5 prosent. Avhengigheten av samarbeid er generelt økende med reduksjon av kommunestørrelse. Jo mindre en kommune er - i innbyggertall - desto større andel av utgiftene går til samarbeidstiltak, enten innenfor rammen av samkommuner eller i form av å kjøpe tjenester.

3.4.6 Nærmere om de obligatoriske samkommunene

Som nevnt er kommunene pålagt å delta i interkommunalt samarbeid på tre områder; regional planlegging og utvikling, spesialisthelsetjenesten og psykisk helsevern. Dette er virksomhetsområder som gjør krav på et større befolkningsgrunnlag for god og effektiv oppgaveløsning, men representerer også områder hvor staten har sett et særlig behov for å forsikre seg om at oppgavene blir ivaretatt.

Landskapsforbund

Landskapsförbund er samkommuner med et lovfestet ansvar for regional utvikling og planlegging. De skal også ivareta og fremme länets interesser vis a vis omverdenen og ivareta en rekke oppgaver av ulikt slag som f.eks. turisme og kultur. Landskapsförbundene har i hovedsak to lovpålagte oppgaver. De er ansvarlige for regional fysisk planlegging i henhold til plan- og bygningsloven, og i henhold til loven om regional utvikling (lagen om länsutveckling) er de myndighet for den regionale utvikling innenfor sine respektive områder.

Arealdisponeringen på regionalt nivå styres av den lovfestede regionale planleggingen. Regionale planer utgjør rammeverket for planlegging på kommunalt nivå og for alle planer for arealutnyttelse. I de regionale planene inngår en rekke planer for lokalisering av servicefunksjoner, bebyggelse og industriområder, infrastruktur for transport og vann/avløp, energiforsyning og inndeling av arealene til jordbruks-, skogbruks- og fritidsformål.

En sentral målsetting med reformarbeidet i Finland de senere år har vært å øke de regionale organers ansvar og myndighet i spørsmål om utvikling og planlegging. I 1994 ble det således vedtatt ny lovgivning hvor det regionale utviklingsansvaret ble overført fra länsstyrelsen til landskapsforbundene. Den nye loven om regional utvikling legger til rette for en overgang til programbasert regionalpolitikk. Det innebærer at en på sentralt nivå bare fastsetter overordnede målsettinger og retningslinjer for politikkområdet, mens landskapsforbundene har ansvar for å utarbeide regionalt tilpassede utviklingsprogram. Det skjer i tett samarbeid med staten og kommunene, næringslivet, universitetene, ulike forskningsinstitusjoner og ikke-statlige organisasjoner.

Landskapsforbundene har også i oppgave å identifisere regionale utviklingstiltak som kan finansieres med midler fra EUs strukturfond. I arbeidet med strukturfondene har EU kommisjonen gjort partnerskap til et bærende prinsipp, noe som forutsetter at lokale og regionale styringsnivåer er representert med folkevalgte representanter. Opprettelsen av landskapsforbundene må ses på bakgrunn av dette. Flere landskapsforbund har vært svært aktive med hensyn til å etablere kontakter i Brüssel, og mange landskapsforbund er aktive medlemmer av regionorganisasjoner og kontaktnett i Europa. Landskapsforbundene har likevel få økonomiske virkemidler til rådighet i rollen som regional utviklingsaktør. Den overveiende delen av de finansielle ressurser til regional utvikling blir formidlet gjennom de statlige arbeidskraft- og næringssentralene som ble opprettet i 1995. I praksis er det nødvendig med et nært samarbeid mellom landskapsforbundene og arbeidskraft- og næringssentralene.

Vanligvis er landskapsfullmäktige landskapsforbundets høyeste besluttende organ. Dette er en permanent forsamling hvor representantene blir valgt av medlemskommunenes kommunestyrer for en periode på fire år. Antallet representanter og stemmeprosedyrer er fastsatt i grunnavtalens bestemmelser på grunnlag av kommunenes innbyggertall, og i enkelte tilfeller også på grunnlag av kommunenes økonomiske yteevne. Landskapsfullmäktige samles to til tre ganger i året.

Landskapsstyrelsen er landskapsförbundets utførende og administrative organ. Representantene til landskapsstyrelsen velges for fire år av gangen og i henhold til partienes styrkeforhold. Det gjennomsnittlige antallet representanter er 13. Landskapsstyrelsen møter regelmessig en gang i måneden. Medlemskommunene dekker alle administrative kostnader for landskapsforbundene. Hver kommune betaler en medlemsavgift, som beregnes på grunnlag av kommunens størrelse og økonomiske situasjon. Kommunene mottar subsidier fra staten for å dekke 20 prosent av disse kostnadene.

Sjukvårdsdistriktene

Finland er oppdelt i 20 (pluss Åland) sjukvårdsdisktrikter for å ivareta spesialisthelse-tjenesten. Denne organiseringen har bakgrunn i en reform i 1991 hvor en rekke tidligere samkommuner på sykehusområdet ble slått sammen til nye helsedistrikt. Med reformen ble antallet samkommuner på helseområdet redusert fra 100 til 20. Hver kommune må være medlem av det sjukvårdsdistrikt som dekker kommunens område. I tillegg til å ha ansvar for å yte spesialiserte helsetjenester har sjukvårdsdisktriktene også ansvar for å samordne sykehustjenestene i sitt distrikt. De fleste sjukvårdsdistrikt har flere sykehus. Den administrative strukturen følger den grunnleggende modellen for samkommunene.

Finansieringen av sykehusene skjer delvis som bidrag (utregnet på grunnlag av innbyggertall, pasientgrupper og andre kriterier) fra medlemskommunene til samkommunen, delvis gjennom statlige overføringer, og i en viss grad gjennom brukerbetaling. Det er forholdsvis store variasjoner i de enkelte kommuners bidrag per innbygger til sykehusopphold.

3.4.7 Vurderinger av interkommunalt samarbeid

Det omfattende interkommunale samarbeidet oppleves både å ha positive og negative sider. I offentlige utredninger som har drøftet problemstillingen kommer begge syn til uttrykk. På den positive siden fremheves at samarbeid mellom kommuner er en fleksibel og effektiv måte å løse kommuneoverskridende problemer. Ulike typer virksomhet krever ulikt befolkningsgrunnlag, og hvordan oppgavene best ivaretas vil variere ut fra hva de enkelte kommuner finner mest hensiktsmessig. Det blir også fremhevet at forandringer i kommunenes ytre rammebetingelser, som internasjonalisering og skjerpet økonomisk konkurranse, legger til rette for økt samarbeid mellom kommuner. Gjennom samarbeid kan det skapes konkurransedyktige regioner, og bare gjennom økt samarbeid kan det opprettholdes et høyt nivå på det kommunale tjenestetilbud.

Av mer negative vurderinger har det blitt påpekt at samarbeidet flytter makt, og særlig økonomisk makt, utenfor kommunens egne grenser. Småkommuner blir lett fripassasjerer og slipper unna med mindre innsats enn de større kommuner de samarbeider med. Og motsatt, små kommuner kan ha problemer med å bli hørt i samarbeidsforhold som domineres av en eller flere store kommuner. I store samkommuner med mange medlemmer vil den enkelte kommune ha liten innflytelse på virksomheten. Også fra en demokratisk synsvinkel er det påpekt problemer. Når kommunal virksomhet løftes over i et samarbeid, løftes også innflytelsen over virksomheten bort fra innbyggerne og over i samarbeidsorganet. Et demokratisk underskudd oppstår. Når kommunens virksomhet i stor grad organiseres innenfor rammen av ulike samarbeidsordninger blir situasjonen uoversiktlig for den enkelte innbygger.

Selv om det er påpekt ulemper ved samkommunesystemet, har spørsmålet om opprettelse av et regionalt selvstyreorgan basert på direkte valg og egen beskatningsrett bare i liten grad vært gjenstand for diskusjon. Majoriteten synes å foretrekke et fleksibelt samkommunesystem til å ivareta de regionale oppgavene. Når det gjelder spørsmålet om styringsproblemer i samkommunene oppleves ikke dette i praksis som et stort problem. Samkommunedelegatene - som ofte er sentrale kommunepolitikere - oppfattes å være lojale overfor sine hjemkommuner, og de passer på at samkommunebudsjettene tilpasses kommunenes økonomiske evner (Sanda 2000).