5 Endringer i statlig styring av kommunesektoren

Regjeringen ønsker å fornye offentlig sektor gjennom å desentralisere oppgaver og myndighet til kommuner og fylkeskommuner. Det kommunale selvstyret må styrkes og revitaliseres. Lokaldemokrati er en verdi i seg selv, og samtidig sikres at ressursene utnyttes effektivt. Kommuner og fylkeskommuner må gis nye oppgaver, men må samtidig gis større frihet til å løse eksisterende oppgaver. Regjeringens arbeid med å desentralisere oppgaver til fylkeskommuner og kommuner beskrives i henholdsvis kapittel 6 og 9.

Regjeringen mener at den statlige detaljstyringen av kommunesektoren må reduseres. Regelverk, øremerkede tilskudd og handlingsplaner er blitt benyttet i stadig økende grad det siste tiåret, sammen med krav til rapportering og statlig tilsyn. Regjeringen innser at denne sterke statlige styringen ikke nødvendigvis har gitt et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet. Samtidig har den statlige detaljstyringen svekket mulighetene til lokale løsninger tilpasset det enkelte lokalsamfunns og dets innbyggeres behov og prioriteringer.

I kapitlet beskrives regjeringens arbeid med å endre den statlige styringen av kommunesektoren. Kapitlet er delt i fem deler. I den første delen beskrives de prinsippene som regjeringen vil legge til grunn for det generelle styringsforholdet mellom stat og kommune, og i statens styring av kommunesektoren. Resten av kapitlet beskriver regjeringens konkrete arbeid med å endre den statlige styringen fra detaljstyring til rammestyring. I den andre, tredje og fjerde delen beskrives arbeidet med å redusere henholdsvis regelverk, øremerkede tilskudd og rapportering. I den femte delen beskrives arbeidet med å utvikle nye styringsformer basert på veiledning og dialog.

5.1 Fra detaljstyring til rammestyring

Utvikling av et partnerskap mellom staten og kommunesektoren

Kommuner og fylkeskommuner lever i et spenningsfelt mellom statlig styring og et mandat fra innbyggerne lokalt. Selv om kommuneinstitusjonen er et uttrykk for det lokale folkestyret, er den samtidig en integrert del av nasjonalstaten. Relasjonen mellom stat og kommune må utformes slik at det tas hensyn til statens behov for å styre kommunene, samtidig som det kommunale selvstyret respekteres.

Forholdet mellom stat og kommune kan ses i lys av tre perspektiver. I hierarkiperspektivet vektlegges at staten er overordnet kommunesektoren. Kommunen er iverksettingsorgan for statlig politikk. Når forholdet mellom staten og kommuneforvaltningen er slik at kommuner har stor handlefrihet til å sette i gang tiltak og selv definere mål og virkemidler for virksomheten, kan forholdet sies å bære preg av et løst koblet system. Forholdet mellom staten og kommunesektoren kan også ses på som et partnerskap. Kommunesektoren har ansvaret for noen oppgaver, mens staten har ansvaret for andre. Likevel er ikke staten ekskludert fra innflytelse på områder hvor kommunene er tillagt hovedansvar, og omvendt. Ansvaret til staten og kommunesektoren er sammenvevd, og må derfor løses gjennom samarbeid. Perspektivet innebærer ikke fravær av statlig styring, men at styringsrelasjonene i større grad er preget av gjensidighet og likeverd.

De tre perspektivene utfyller hverandre ved å beskrive ulike sider ved forholdet mellom staten og kommunesektoren. Fremover ønsker regjeringen å legge større vekt på et partnerskap mellom staten og kommunesektoren. Et slikt partnerskap må bygge på gjensidig tillit og respekt, og en grunnleggende holdning om at forvaltningsnivåene samlet skal løse oppgaver til innbyggernes beste.

Statlig styring og styringsvirkemidler

Selv om det lokale selvstyret er, og alltid har vært, en sentral verdi i det norske samfunnet, kan denne verdien komme i konflikt med andre målsettinger. Det er derfor nødvendig at kommunene blir underlagt statlig styring med det formål å fremme nasjonale mål. Selve styringen kan rettes inn mot ulike deler av den kommunale virksomheten, som organisering, ressursbruk eller resultater. Styringen kan være generell gjennom rammer, eller spesifikk gjennom detaljerte krav og regler.

Allerede i St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane la staten et mål- og resultatstyringsperspektiv til grunn for styringen av kommunesektoren. I et slikt system skal staten styre kommunesektoren gjennom å sette rammer for virksomheten. Den statlige styringen rettes først og fremst mot resultater, og i mindre grad mot ressurser og organisering. Kommunene og fylkeskommunene gis en viss frihet til å velge mål og prioriteringer og en stor grad av frihet til å velge organisasjonsform. Dialog og informasjonsutveksling mellom forvaltningsnivåene vektlegges. I den sammenheng forutsettes det et rapporteringssystem som gir både nasjonale og lokale myndigheter nødvendig styringsinformasjon.

Når det gjelder hvilke virkemidler staten kan anvende i styringen av kommunesektoren, er det vanlig å skille mellom tre ulike typer: Lovbaserte, økonomiske og «andre» virkemidler. De tre typene virkemidler må ses i sammenheng og benyttes i mange tilfeller parallelt på samme område. Lovbaserte virkemidler betyr at staten styrer kommunenes og fylkeskommunenes prioriteringer gjennom lover og regelverk (som rettigheter, pliktkrav, klage og tilsyn). Økonomiske virkemidler er overføringer, skatter, avgifter og låneordninger. Det er to typer statlige overføringer: Rammetilskudd er midler som kommunene og fylkeskommunene kan disponere fritt etter gjeldende lover og regelverk, og tildeles etter objektive kriterier. Rammetilskuddet utgjør sammen med skatteinntektene kommunesektorens såkalte frie inntekter. Øremerkede tilskudd gis til bestemte formål, og påvirker på den måten kommunenes og fylkeskommunenes prioriteringer. Av den grunn karakteriseres slike tilskudd som et sterkt statlig styringsvirkemiddel. «Andre virkemidler» som for eksempel informasjon, veiledning og dialog, karakteriseres ofte som «myke styringsvirkemidler». I motsetning til lover, regler og øremerkede tilskudd pålegger ikke slike virkemidler kommunene nye krav eller plikter. Formålet med denne typen virkemidler er likevel å verdimessig påvirke kommunene til å ta valg i retning av nasjonale mål. Eksempler på konkrete virkemidler av denne typen er statlige handlingsplaner, retningslinjer, informasjonstiltak, forventningsbrev og konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren.

Også regional statsforvaltning er et viktig virkemiddel i statens styring av kommunesektoren, i særlig grad fylkesmannen, fylkeslegen og statens utdanningskontor. Regional statsforvaltning er nærmere omtalt i avsnitt 5.5 og kapittel 8.

Mindre detaljstyring

Selv om rammestyring over lengre tid har vært et viktig styringsprinsipp i forholdet mellom staten og kommunesektoren, har detaljstyringen av kommunesektoren økt. Regelverk, øremerkede tilskudd, plankrav, rapporteringskrav og statlig tilsyn er blitt benyttet i stadig økende grad. Regjeringen mener at selv om hensikten med det enkelte virkemiddel isolert sett kan ha vært god, er de samlede virkningene uheldige. Regjeringen innser at den sterke statlig styringen ikke nødvendigvis har gitt et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet. Så sterk statlig styring har heller ikke vært nødvendig av hensyn til den enkeltes rettssikkerhet. Samtidig har den statlige detaljstyringen svekket det kommunale selvstyret. Kommunenes og fylkeskommunenes frihet til å ta hensyn til lokale behov og prioriteringer er blitt redusert. Detaljert statlig styring har svekket mulighetene til lokale løsninger tilpasset det enkelte lokalsamfunns og dets innbyggeres behov og prioriteringer, og kommunene og fylkeskommunene er slik blitt hindret i å utnytte ressursene effektivt.

Sterk statlig styring har også svekket mulighetene til deltakelse i og påvirkning av politiske beslutninger på lokalt nivå, noe som over tid kan ha bidratt til å undergrave legitimiteten til og interessen for lokaldemokratiet. Regjeringen ønsker et levedyktig kommunalt selvstyre. Lokaldemokrati er en verdi i seg selv: Den enkelte innbygger gis innflytelse, og mulighet til å påvirke egen hverdag. Samtidig sikrer det kommunale selvstyret at ressursene utnyttes effektivt, og at kommunene og fylkeskommunene selv tar ansvar for utviklingen av omfanget av og kvaliteten på tjenestetilbudet, og for egen kommunes eller fylkets utvikling.

Regjeringen ønsker å redusere detaljstyringen av kommunesektoren. Kommunene og fylkeskommunene må gis frihet til å prioritere mellom oppgaver og måter å gjøre ting på. Det vil over tid styrke og revitalisere det kommunale selvstyret.

Regjeringen mener ikke at staten skal slutte å styre kommunene og fylkeskommunene, men at de skal styres på en annen måte. Regjeringen ser fortsatt behov for å benytte detaljstyrende virkemidler som regelverk og øremerkede tilskudd, men bruken må begrunnes i tungtveiende nasjonale hensyn, som et likeverdig tjenestetilbud, rettssikkerhet og en effektiv ressursbruk, og brukes i en tidsbegrenset periode. Tilsvarende er det fremdeles aktuelt å benytte sterke statlige styringsvirkemidler overfor kommunesektoren på prioriterte nasjonale satsingsområder.

Regjeringen uttalte i St.prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 m.v. at som et ledd i fornyelsen av offentlig sektor må prinsippene for statlig styring av kommunesektoren legges om: fra detaljstyring gjennom regelverk og øremerking til mål- og resultatstyring gjennom dialog og veiledning. Statens bruk av detaljstyrende virkemidler som regelverk, øremerkede tilskudd, plankrav, rapporteringskrav og statlig tilsyn må reduseres vesentlig. Parallelt må det utvikles nye styringsformer basert på veiledning og dialog.

5.2 Gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren

5.2.1 Generelt

Regjeringen gjennomfører et prosjekt hvor statlig regelverk rettet mot kommunesektoren gjennomgås for å gi kommuner og fylkeskommuner større handlingsrom. Prosjektet skal bl.a. bidra til at ressurser flyttes fra administrasjon til tjenesteproduksjon ved at regler som detaljstyrer kommunesektoren fjernes eller endres/forenkles. Stortinget er tidligere orientert om arbeidet i St.prp. nr. 62 (1999-2000).

Regjeringen presenterer i denne meldingen resultater av arbeidet så langt. Det vil bli gitt en ytterligere presentasjon i kommuneproposisjonen for 2002. Kommunenes Sentralforbund (KS) har vært trukket aktivt med i prosjektet. En del innspill fra KS vil det bli arbeidet videre med i samarbeid mellom departementene og KS. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med resultatet av dette arbeidet i kommuneproposisjonen for 2002.

Prosjektet omhandler regler som er rettet direkte mot kommuner eller fylkeskommuner. Lov- eller forskriftsregler som er rettet mot alle/flere samfunnssektorer omfattes ikke av prosjektet. Hvis slike regler i realiteten først og fremst berører kommunesektoren, omfattes disse likevel av prosjektet. Regler om oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune inngår ikke, men regler om oppgaver som er formulert på en slik måte at de i realiteten innebærer en beskrivelse av hvordan oppgaver skal løses, er tatt med.

Prosjektet er rettet mot eksisterende regelverk. Dette betyr at regler som ved prosjektets oppstart ble vurdert innført i fremtiden, ikke har vært en del av prosjektet. Det er dessuten gjort avgrensninger i prosjektet ved at en del konkrete regelverk er holdt utenfor. Det er imidlertid forutsatt at alt regelverk som er rettet mot kommunesektoren utformes i tråd med de prinsippene som har ligget til grunn for regelverksgjennomgangen.

Regelverk som var under revisjon ved prosjektets oppstart, har ikke blitt kartlagt eller vurdert. Dette gjelder særlig helselovreformen med fire nye lover.

Regjeringen har også sett det som hensiktsmessig å holde utenfor prosjektet en del regelverk som er i ferd med å bli endret eller vurderes av utvalg etc. som avslutter sitt arbeid i prosjektperioden. Således har følgende regelverk blitt holdt utenfor prosjektet:

• domstollovens regler om valg av meddommere etc.

• vergemålsloven og umyndiggjørelsesloven

• strålevernlovgivningen og beredskapslovgivningen på Sosial- og helsedepartementets område

• ny lov om eiendomsregistrering

• næringsmiddellovgivningen

• havne- og farvannslovgivningen

• brann- og eksplosjonsvernlovgivningen

Planlovutvalget foretar en samlet gjennomgang av planleggingsbestemmelsene i plan- og bygningsloven, og i andre lover som har direkte og indirekte betydning for arealbruk og planlegging. Planregler som sådan har inngått i prosjektet, men slik at de deler som Planlovutvalget vurderer har blitt holdt utenfor. I forhold til prosjektet er det særlig særlovsregler om plankrav som vurderes.

Justisdepartementet har besluttet at det settes ned et utvalg som skal gå gjennom de operative rednings- og beredskapsressursene. Av den grunn har prosjektet blitt avgrenset mot lov av 17. juli 1953 nr. 9 om sivilforsvaret (sivilforsvarsloven).

Barne- og familiedepartementet er i ferd med å gå gjennom barnevernlovgivningen som en oppfølging av Befringutvalgets utredning (NOU 2000:12 Barnevernet i Norge). Også barnehagelovgivningen skal gjennomgås på bakgrunn av St.meld. nr. 27 (1999-2000) Barnehage til beste for barn og foreldre og Innst. S. nr. 207 (1999-2000). Gjennomgangen av disse regelverkene skjer i en tilgrensende prosess. Plankrav i barnevernloven inngår likevel direkte i prosjektet.

Regjeringen presenterer i vedlegg 5 en departementsvis oversikt over bestemmelser som vil bli endret eller gjennomgått av det enkelte departement for oppfølging med sikte på å foreslå endringer som gir kommunale/ fylkeskommunale organer vesentlig større handlingsrom, mulighet til å se forholdene i ulike sektorer i sammenheng, og å se organisasjon og planlegging som en helhet.

Kommunalkomiteen uttalte i Innst. S. nr. 252 (1999-2000) at:

«Flertallet vil understreke at dette prosjektet må resultere i vesentlige forenklinger i det aktuelle regelverket, slik at de politiske og administrative organer i kommuner og fylkeskommuner gis større mulighet til å se løsninger i et helhetsperspektiv på tvers av ulike sektorer.»

Komiteen uttalte videre at:

«Flertallet vil understreke at det store antallet plankrav og andre regler som binder opp ressurser i administrasjon på bekostning av tjenesteproduksjon må gås gjennom spesielt kritisk.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Høyre, er derfor enig i at det må legges spesielt stor vekt på forenklinger når det gjelder krav om kommunale handlingsplaner på enkeltområder, særlige regler om tekniske forhold, samt faglige kompetansekrav og bemanningsordninger.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, viser til at plankrav som ikke kan innpasses i kommuneplanen/fylkesplanen eller økonomiplanen, særlige saksbehandlingsregler tilknyttet planer, og særlover om plankrav bør som utgangspunkt kunne bortfalle.»

5.2.2 Prinsipper for gjennomgangen av regelverket

Som grunnlag for vurderingen av de enkelte regler har regjeringen tatt utgangspunkt i at det må foreligge tungtveiende nasjonale hensyn dersom staten skal styre kommunesektoren gjennom detaljerte regler, se avsnitt 5.1. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en beskrivelse av tungtveiende nasjonale hensyn som kan begrunne statlig styring gjennom regelverk. Regelverk som ikke kan begrunnes i slike «tungtveiende nasjonale hensyn» bør falle bort eller forenkles vesentlig.

Regjeringens utgangspunkt er at når enkelte statlige regelverk er mer detaljerte enn andre, må dette være fordi de nasjonale kravene er sterkere, ikke fordi regelverkene er utviklet i forskjellige «kulturer» eller er utarbeidet på forskjellig tidspunkt. I gjennomgangen av reglene har regjeringen lagt til grunn felles prinsipper for gjennomgangen av de aktuelle departementenes ulike typer regler. Nedenfor gis en kort presentasjon av disse prinsippene for reglene som inngår i prosjektet og en oversikt over særlig sentrale regler som gjennomgås. Det gis i vedlegg 5 en samlet departementsvis oversikt over regler som vil bli endret eller gjennomgått av det enkelte departement for oppfølging med sikte på å foreslå endringer.

Pålegg om bestemte folkevalgte organer i kommuner eller fylkeskommuner

Oppgavetildelingen skal skje til kommunestyret eller fylkestinget som i utgangspunktet er tillagt all myndighet til å se virksomheten som en helhet, tilpasset lokale forhold. Kommunestyret og fylkestinget oppretter selv organer innen rammene av kommuneloven.

Regler om intern delegasjon (eller andre administrative forhold som ledelse, innstillingsrett og lignende) i kommuner og fylkeskommuner

Kommuneloven bygger på et helhetlig delegasjonssystem basert på generelle regler. Kommunestyret og fylkestinget kan delegere sin myndighet dersom ikke annet følger av særlige lovregler. Særlovsregler om intern delegasjon etc. uthuler dette helhetlige systemet, som tar utgangspunkt i frihet for den enkelte kommune eller fylkeskommune til å se organisasjonen som en helhet. Slike regler bør derfor som hovedregel oppheves.

Regler om sammensetning, sekretariatsløsninger o.l. for særskilte organer i kommuner og fylkeskommuner

Ut fra prinsippet om at kommunestyret og fylkestinget selv oppretter organer innen rammene av kommuneloven, bør kommunestyret og fylkestinget selv bestemme sammensetning, sekretariatsløsninger o.l. innen rammene av nasjonalt fastsatte prinsippregler om samarbeid/medvirkning e.l..

Særlige regler om tekniske forhold i kommunale og fylkeskommunale institusjoner og lokaler, herunder særlige vilkår av teknisk karakter for utbetaling av statlige tilskudd til bygging av kommunale institusjoner m.v.

Regjeringen har lagt vekt på at slike regler må gjennomgås spesielt kritisk, jf. St.prp. nr. 62 (1999-2000). Ut fra behovet for effektiv kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon må det være et siktemål å oppheve eller endre særlige regler om tekniske forhold i kommunale og fylkeskommunale institusjoner og øvrige lokaler.

Faglige kompetansekrav og bemanningsnormer m.v.

Regjeringen har også lagt vekt på at faglige kompetansekrav og bemanningsnormer må gjennomgås spesielt kritisk. Regler om at kommunesektoren må ansette kvalifisert personell og sørge for nødvendig opplæring og etterutdanning bør som utgangspunkt fjernes.

Dette bygger på en forståelse av at når kommunesektoren er tillagt ansvaret for å løse en oppgave, vil kommunene og fylkeskommunene også være ansvarlig for å ansette nødvendig og tilstrekkelig personell med adekvat kompetanse.

Det er få krav om spesiell kompetanse igjen på forvaltningsområdene. Disse reglene bør oppheves. På tjenesteområdene er det en del regler om slike forhold. Også disse må vurderes kritisk. Det samme gjelder formelle bemanningsnormer e.l.. Bestemmelser om opplæring av ansatte finnes på enkelte lovområder. Disse kan virke tilfeldige og fragmenterte og bør oppheves bl.a. fordi avtaleverket fanger opp slike spørsmål.

Kompetansekravene som er listet opp nedenfor er eller vil etter dette bli gjennomgått av det enkelte departement med sikte på opphevelse/endringer, slik at kommunale/fylkeskommunale organer gis vesentlig større handlingsrom, mulighet til å se ulike sektorer i sammenheng, og å se organisasjonen som en helhet.

• Lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den videregåande opplæringa (opplæringslova) § 10-2 om kompetansekrav for rektor.

• Opplæringslova § 13-1 om skolefaglig kompetanse i administrasjonen over skolenivået.

• Forskrift av 28. juni 1999 nr. 722 til opplæringslova kapittel 14 om krav til kompetanse hos undervisningspersonalet: §§ 14-1 til 14-48.

• Lov av 20. desember 1995 nr. 108 om folkebibliotek §§ 5 og 8 med tilhørende forskrift om personale i kommunale folkebibliotek, med krav om fagutdannet biblioteksjef.

• Lov av 5. desember 1995 nr. 23 om jord (jordloven) § 4 om krav til jord- og skogbruksfaglig kompetanse i kommunene og lov av 21. mai 1965 om skogbruk og skogvern (skogbruksloven) § 4 tredje ledd om krav til skogbruksfaglig kompetanse i kommunene.

• Forskrift av 11. mars 1994 nr. 204 om krav til jord- og skogbruksfaglig kompetanse i kommunene.

• Lov av 3. juni 1983 nr. 54 om tannhelsetjenesten (tannhelsetjenesteloven) § 6-1 om undervisning og praktisk opplæring.

• Tannhelsetjenesteloven § 3-3 om at fylkeskommunen skal ansette fylkestannlege.

• Lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven) § 2-3, første pkt. om at kommunen har ansvar for nødvendig opplæring av sosialtjenestens personell.

• Lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven) § 3-3, første ledd om at kommunene ansetter personell med de nødvendige kvalifikasjoner til å arbeide i helsetjenesten og administrasjonen av den.

Statlige godkjenningsordninger

Krav om statlig godkjenning av kommunale vedtak representerer et forsinkende element i saksbehandlingen og kan redusere effektiviteten, fordi iverksettingen av vedtakene må utsettes inntil godkjenning foreligger. Staten bør være tilbakeholden med å overprøve kommunale og fylkeskommunale vedtak når oppgavene først er lagt til kommunesektoren. Regler om statlige godkjenningsordninger bør derfor bare opprettholdes dersom særskilte hensyn begrunner en slik form for statlig overprøving.

Pålegg om kommunale/fylkeskommunale (handlings)planer på enkeltområder

Etter plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 skal kommunene utføre en løpende planlegging for å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utviklingen innenfor sine områder. Kommuneplanen skal være langsiktig og sektorovergripende og er et viktig grunnlag for den løpende planleggingen innenfor de enkelte sektorer. Fylkesplanen etter plan- og bygningsloven er i dag det mest sentrale virkemiddelet i den regionale planleggingen. Fylkeskommunen skal sørge for at det innen fylkets område utføres en løpende fylkesplanlegging som skal samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle virksomhet, og gi et samordnet handlingsprogram som angir hvordan målene skal oppfylles for de statlige og fylkeskommunale sektorenes virksomhet.

I tillegg til kravet i plan- og bygningsloven om langsiktig og sektorovergripende planlegging, inneholder lovverket i dag en rekke krav om sektorvise planer. Dessuten stilles det krav om planer for tildeling av tilskudd på mange sektorområder. Det er grunn til å tro at det store antallet sektorvise plankrav initiert fra statlig hold binder opp så mye ressurser at kommunesektorens egen initiativrolle når det gjelder planlegging og intern samordning svekkes. Ved høy grad av denne typen statlig styring, er det fare for at kommunenes og fylkeskommunenes rolle gradvis endres fra aktiv planlegging til passiv etterlevelse av statlige initiativ og forventninger. Dermed kan det store antallet plankrav på sikt virke mot sin hensikt. Utarbeiding av planer binder også store administrative ressurser i kommunene og fylkeskommunene.

Sektorvise plankrav svekker også den helhetlige, sektorovergripende planleggingen etter plan- og bygningsloven som er grunnlag for kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet både som myndighetsutøver, tjenesteprodusent og samfunnsutvikler.

På denne bakgrunn har regjeringen lagt følgende prinsipper til grunn for gjennomgangen av pålegg om kommunale (handlings)planer på enkeltområder:

• Plankrav som ikke kan innpasses i kommuneplanen/fylkesplanen eller økonomiplanen bortfaller eller endres, slik at de kan innpasses i disse planene.

• Særlige saksbehandlingsregler, som f.eks. at planer skal vedtas av spesielle organer, sendes til statlige organer på bestemte tidspunkter o.l. bortfaller eller forenkles.

• Særlover om plankrav bortfaller.

• Det skal som utgangspunkt ikke stilles vilkår om planer for utbetaling av tilskudd. Eksisterende vilkår gjennomgås med sikte på forenkling.

På grunnlag av disse prinsippene har følgende plankrav blitt gjennomgått/vil bli gjennomgått av det enkelte departement med sikte på opphevelse/endringer som gir kommunale/fylkeskommunale organer vesentlig større handlingsrom, mulighet til å se ulike sektorer i sammenheng, og foreta en samordnet planlegging:

• Lov av 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) § 5-2 om fylkeskommunale institusjonsplaner.

• Lov av 28. mai 1976 nr. 35 om voksenopplæring (voksenopplæringsloven) §§ 4 og 5 om planer for voksenopplæring i kommuner og fylkeskommuner.

• Regionalt utviklingsprogram i fylkeskommunene.

• Strategisk næringsplan i kommunene.

• Regelverk for tilskudd til lokale og regionale kulturbygg (kap. 320 Allmenne kulturformål, post 60).

• Krav om kommunedelplan for anlegg og områder for idrett og friluftsliv.

• Lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensning og om avfall (forurensningsloven) § 33a om at kommunen skal utarbeide plan for reduksjon og håndtering av avfall i kommunen (avfallsplan).

• Kommunehelsetjenesteloven § 3-1 om at kommunestyret fastsetter organisasjonsform og ledelse for helsetjenesten i samsvar med lov og helseplan.

• Handlingsplan for helse- og sosialpersonell med krav om kommunale handlingsplaner for opplæring av helse- og sosialpersonell.

• Lov av 19. november 1982 nr. 68 om planlegging i helse- og sosialtjenesten i kommunene som pålegger kommunene å utarbeide en plan for sosiale tjenester og helsetjenesten .

• Lov av 6. februar 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. (alkoholloven) § 1-7d med krav om at kommunen skal utarbeide en alkoholpolitisk handlingsplan, samt forskriftshjemmel.

• Opptrappingsplan for psykiatri, jf. St.prp. nr. 63 (1997-98) med krav om at kommunen/fylkeskommunen, for å få utløst øremerkede tilskudd under denne ordningen, må planlegge tiltak som nedfelles i årsbudsjett/økonomiplan.

• Handlingsplan for eldreomsorgen med krav om at kommunene må treffe vedtak om styrking av tjenesten som må nedfelle seg i årsbudsjett og økonomiplan for å få utløst statlige midler.

• Kommunehelsetjenesteloven § 1-3 femte ledd med hjemmel til å gi forskrift om bl.a. planlegging.

• Tannhelsetjenesteloven § 1-4 om at fylkeskommunen skal utarbeide en tannhelseplan.

• Tannhelsetjenesteloven kapittel 3 om organisasjon, ledelse og administrasjon.

• Forskrift av 23. november 1983 om lovbestemt sykepleietjeneste i kommunens helsetjeneste § 6 om planlegging, jf. lov av 19. november 1982 nr. 68 om planlegging av og forsøksvirksomhet i sosialtjenesten og helsetjenesten.

• Forskrift av 23. november 1983 om lovbestemt sykepleietjeneste i kommunens helsetjeneste § 3 siste ledd om at sykepleiere, hjelpepleiere og andre som er tilsatt i kommunens sykepleietjeneste etter vedtatt plan kan tillegges andre pleiefunksjoner innen helse- og sosialtjenesten i kommunen.

• Sosialtjenesteloven § 7-2 om fylkeskommunens plan for institusjoner som nevnt i § 7-1 (rusmiddelinstitusjoner).

Særskilte saksbehandlingsregler, herunder særskilte regler for forberedelse av enkelte typer vedtak

Av hensyn til fleksibilitet og effektiv tjenesteproduksjon bør kommunene og fylkeskommunene selv organisere saksbehandlingen ut fra lokale forhold og behov. Særskilte regler om forberedelse av enkelte typer vedtak o.l. bør bare opprettholdes dersom spesielle hensyn begrunner slike regler. Dersom generelt regelverk ivaretar et hensyn, anses det som utgangspunkt ikke å være behov for regler i særlovgivningen for å ivareta det samme hensynet.

Individuelle rettigheter hvor kommuner og fylkeskommuner er ansvarlige

Regjeringen har hatt som siktemål å oppheve eller endre særlovsbestemmelser om individuelle rettigheter som må anses unødige. Regjeringen har lagt til grunn at slikt regelverk bør utformes rammepreget, slik at tungtveiende nasjonale hensyn sikres uten detaljerte angivelser av hvordan tjenesteproduksjonen skal foregå. Minstestandarder bør brukes i større utstrekning enn detaljerte funksjonsbeskrivelser. Etter en gjennomgang av eksisterende rettighetsbestemmelser har regjeringen ikke funnet grunnlag for å fremme endringer.

Når det gjelder krav om særskilt rapportering tilknyttet øremerkede tilskudd, vises det til avsnitt 5.4.

5.2.3 Fremtidig regelverk

Flertallet i Kommunalkomiteen har i Innst. S. nr. 252 (1999-2000) understreket at prinsippene som er lagt til grunn for prosjektet må anvendes også på fremtidig regelverk.

Som en del av regjeringens program for fornyelse av offentlig sektor vil regjeringen, med utgangspunkt i prinsippene ovenfor, komme tilbake til Stortinget med nærmere prinsipper som skal gjelde ved utarbeiding av fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren.

5.2.4 Endringer i regelverk

Endringer i aktuelt regelverk som følge av den nevnte gjennomgangen vil bli foretatt i regi av det enkelte departement, slik at lovforslag på vanlig måte vil bli fremmet av fagansvarlig departement overfor Stortinget. Det gis i vedlegg 5 en samlet oversikt over reglene som vil bli gjennomgått av det enkelte departement med sikte på opphevelse/endringer.

5.2.5 Forsøk

I kommuneøkonomiproposisjonen for 2001, St.prp. nr. 62 (1999-2000), heter det følgende:

«Under budsjettbehandlingen for 1999 traff Stortinget følgende romertallsvedtak (nr. IX under rammeområde 6): «Stortinget ber regjeringen om å vurdere prøveordninger med et frikommuneprosjekt der noen kommuner får reduserte bindinger i forhold til særlovgivningen. Et opplegg for slike prøveordninger bør fremlegges for Stortinget i kommuneøkonomiproposisjonen for 2000.»»

I kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 heter det:

«I forbindelse med prosjektets andre fase vil Kommunal- og regionaldepartementet som nevnt gjennomføre et forsøk med unntak fra regler rettet mot kommunesektoren. Det vil bli lagt opp til evaluering av forsøkserfaringene som grunnlag for endelige beslutninger om endringer av de regler som eventuelt blir omfattet av et forsøk. Regjeringen vil arbeide videre med grunnlaget for ett eller flere forsøk med regelverksavvik i noen kommuner og/ eller fylkeskommuner. Denne delen av prosjektet vil utvikles i nært samarbeid med Kommunenes Sentralforbund.»

Arbeidet har vist seg vanskeligere enn forutsatt. Det har ikke fremkommet ønsker om forsøk med denne type regelavvik fra noen kommuner eller fylkeskommuner. Kommunenes Sentralforbund har selv sett det som mer hensiktsmessig å fremskaffe eksempler på regelverk som bør forenkles gjennom direkte og konkrete regelendringer. Regjeringen ser det som lite hensiktsmessig å invitere kommuner til å drive forsøk med alternativt regelverk uten at dette skjer i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund. Utvikling og gjennomføring av forsøk er krevende prosesser, og forsøk med regelverksavvik ville medføre at eventuelle regelendringer på vedkommende lovområde ville ligge flere år frem i tid. Med de omfattende reduksjoner i regelverk som foreslås i denne meldingen og i kommende kommuneproposisjon, er det trolig også blitt betydelig mindre interessant og relevant å drive forsøk på dette området.

Regjeringen har etter en samlet vurdering funnet at det ikke er hensiktsmessig å gå videre i arbeidet med et slikt forsøk.

Med hjemmel i opplæringsloven § 1-4 har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i rundskriv invitert kommuner og fylkeskommuner til å søke om forsøk med avvik fra reglene i opplæringsloven med forskrifter. Fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets side har man vært spesielt opptatt av å få til forsøk med en mer fleksibel organisering av undervisningen som et alternativ til blant annet dagens klassedelingsregler i grunnskolen. Flere slike søknader er innvilget. En annen hovedgruppe med innvilgede søknader gjelder avvik fra forskrifter om vurdering i grunnskolen og videregående opplæring.

Hensikten med forsøkene er å videreutvikle regelverket for grunnskolen og videregående opplæring slik at det bidrar til en best mulig opplæring. I denne sammenheng er det interessant å prøve ut om hensynet til lokal handlefrihet kan ivaretas på en bedre måte enn i dag uten at det går på bekostning av nasjonale mål og individuelle behov. Det er et vesentlig nasjonalt mål å sikre at vi har et utdanningssystem for barn og unge som bidrar til en tidsmessig, trygg, god og grunnleggende likeverdig opplæring i hele landet, uavhengig av kjønn, bosted, intellektuelle, sosiale, økonomiske og etniske forutsetninger, og innen rammen av forutsetningene i opplæringslovens formålsparagraf.

I tillegg til forsøk etter opplæringsloven er det gjennom avtaler med lærerorganisasjonene åpnet for forsøk der det gjøres avvik fra tariffavtalenes bestemmelser om arbeidstid.

5.3 Mindre bruk av øremerkede tilskudd

Bruken av øremerkede tilskudd som et styringsvirkemiddel overfor kommunesektoren har økt det siste tiåret. Fra 1990 til 2000 økte andelen øremerkede tilskudd av de statlige overføringene til kommunesektoren fra om lag 20 prosent til om lag 40 prosent. Denne utviklingen har skjedd til tross for at Stortinget ved flere anledninger har slått fast at det viktigste inntektsfundamentet for kommunene og fylkeskommunene skal være de såkalte frie inntektene, det vil si skatt og rammetilskudd. En slik utstrakt bruk av øremerkede tilskudd har negative konsekvenser for kostnadseffektiviteten og prioriteringseffektiviteten i kommunene og fylkeskommunene, og for lokaldemokratiet. Andre negative konsekvenser av øremerkede tilskudd er administrative kostnader, og det at denne typen tilskudd forsterker de eksisterende inntektsforskjellene mellom kommuner og fylkeskommuner.

Plan for innlemming av øremerkede tilskudd

Regjeringen ønsker å redusere antallet og omfanget av øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Av den grunn la regjeringen i St.prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 m.v. frem en plan for innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet (2001-2007). Formålet er å redusere den statlige detaljstyringen av kommunesektoren, og gi kommunene og fylkeskommunene større muligheter for selvstendige prioriteringer og tilpasning til lokale forhold. Å redusere antallet og omfanget av øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner vil bidra til å styrke lokaldemokratiet, at ressurser kan overføres fra administrasjon til tjenesteyting, og til en jevnere inntektsfordeling mellom kommuner.

Kommunalkomiteen uttalte at den vurderte det som positivt at regjeringen vil redusere detaljstyringen av kommunesektoren, og at målet må være å få større muligheter for selvstendige prioriteringer lokalt og dermed et styrket lokaldemokrati. Komiteen støttet regjeringens målsetting om ytterligere innlemming/avvikling av øremerkede tilskudd i årene 2002-2007, jf. Innst. S. nr. 252 (1999-2000).

5.4 Rapporteringsgjennomgangen

Kommunene og fylkeskommunene er i dag pålagt betydelig rapportering til staten, både løpende og i tilknytning til øremerkede tilskudd. Kommunesektoren har over lengre tid hevdet at rapporteringsbyrden er blitt for høy. Rapporteringen mellom kommunesektoren og staten er allerede blitt betydelig forenklet gjennom KOSTRA, se avsnitt 5.5. Regjeringen mener likevel at ytterligere forenkling og reduksjon av de statlige rapporteringskravene er nødvendig. En slik utvikling vil redusere detaljstyringen av kommunesektoren, og samtidig gjøre det mulig å overføre ressurser fra administrasjon til tjenesteproduksjon.

Regjeringen er opptatt av å forenkle og redusere rapporteringskrav knyttet til øremerkede tilskudd. I tilknytning til denne typen tilskudd stilles det svært ofte krav om særskilt resultat- og/eller regnskapsrapportering som ikke er tilpasset de ordinære rapporteringssystemene mellom kommunesektoren og staten. Det, sammen med at statens rapporteringskrav langt på vei er de samme uavhengig av størrelsen på tilskuddet, gjør at kommunenes og fylkeskommunenes rapporteringsbyrde knyttet til øremerkede tilskudd er svært høy.

Regjeringen vil legge følgende to prinsipper til grunn i arbeidet med å forenkle og redusere rapporteringskrav knyttet til øremerkede tilskudd:

• avvikling av rapporteringskrav ved innlemming av øremerkede tilskudd

• avvikling av særskilt regnskapsrapportering for tilskudd som opprettholdes

Det første prinsippet betyr at rapportering knyttet til et øremerket tilskudd avvikles fra det år tilskuddet innlemmes i inntektssystemet. Dette gjelder både tilskudd som ble innlemmet i inntektsystemet i 2001, og tilskudd som innlemmes på et senere tidspunkt, jf. avsnitt 5.3. Hvis rapporteringen ønskes videreført, må det ansvarlige departement ta dette opp særskilt, og sørge for at den samordnes med den løpende rapporteringen.

Det andre prinsippet betyr at det ikke skal innhentes regnskapsopplysninger fra kommuner og fylkeskommuner utover den ordinære regnskapsrapporteringen. Krav om regnskapsrapportering i tilknytning til øremerkede tilskudd må tilpasses de ordinære regnskapsrutiner i kommunesektoren.

Regjeringen er i gang med en bred gjennomgang av all rapportering og avgivelse av data fra kommunesektoren og staten (også utover rapportering knyttet til øremerkede tilskudd). Regjeringen vil i kommuneproposisjonen for 2002 legge frem forslag om kutt og forenklinger i eksisterende rapporteringsordninger for kommunesektoren. Formålet er å forenkle og redusere kommunesektorens samlede oppgavebyrde knyttet til rapportering.

5.5 Utvikling av nye styringsvirkemidler

Parallelt med at statens bruk av detaljstyrende virkemidler reduseres, må det utvikles nye styringsformer basert på veiledning og dialog. Utviklingen av denne typen virkemidler er i tråd med regjeringens ønske om å endre forholdet mellom stat og kommune til et partnerskap basert på tillit og respekt. Det betyr ikke fravær av statlig styring, men at styringsrelasjonene i større grad er preget av gjensidighet og likeverd. I dette avsnittet beskrives tre slike virkemidler: KOSTRA, forventningsbrev og konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren.

KOSTRA

Mål- og resultatstyring av kommuner og fylkeskommuner forutsetter at det rapporteres i forhold til nasjonale mål. Denne typen informasjon er nødvendig for sentral og lokal styring, og er samtidig sentral i dialogen mellom staten og kommunesektoren. Kommunal- og regionaldepartementet har i lengre tid arbeidet systematisk med å fremskaffe bedre styringsdata for kommunal sektor. Rapporteringssystemet KOSTRA, om kommunal økonomi og tjenesteproduksjon, ble innført i alle landets kommuner fra og med 2001. Det arbeides også med å innføre KOSTRA-modellen i fylkeskommunene. KOSTRA betyr en betydelig forenkling av rapporteringen mellom kommunesektoren og staten. Dataene skal være nyttige for begge parter, og skal kun registreres en gang med sikte på anvendelse flere ganger.

KOSTRA gir informasjon om kommunale prioriteringer, produktivitet og dekningsgrader. En av hovedmålsetningene med KOSTRA er å knytte sammen aktivitetsdata og kostnadsdata. Det betyr at rapporteringen kan belyse produktivitet i og mellom kommuner, og gjør KOSTRA til et verktøy for målestokkonkurranse lokalt.

Forventningsbrev

Regional statsforvaltning har en sentral rolle som veiledningsorgan i forhold til kommunene og fylkeskommunene. Kommunal- og regionaldepartementet har utviklet det såkalte forventningsbrevet, som er et verktøy fylkesmennene kan benytte i sitt arbeid med å samordne den kommunerettede statlige styringen på regionalt nivå. Brevet skal bl.a. bidra til å dokumentere hva kommunene plikter å gjøre og hva de står fritt til å gjøre. Brevet skal gi tydelig og konsistent informasjon om nasjonale politiske styringssignaler. I tillegg til å være en samordningsmetode, er forventningsbrevet også en måte å styrke og utvikle dialogen mellom staten og kommunesektoren.

Konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren

I 2000 ble det iverksatt en prøveordning med konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren om kommuneøkonomien. Konsultasjonene er etablert som en fast ordning fra og med 2001.

Konsultasjonene må bygge på en felles forståelse av at det er Stortingets og regjeringens ansvar å fastsette de nasjonale, økonomiske og politiske målene for kommunesektoren. Konsultasjonene har således ikke til hensikt å redusere mulighetene for nasjonal styring, men siktemålet er å gjøre styringen mer hensiktsmessig.

Målene med konsultasjonsordningen er å:

• skape en felles forståelse mellom staten og kommunesektoren om de oppgaver som kan realiseres innenfor en gitt inntektsramme,

• redusere statlig styring gjennom regelverk og øremerking av midler gjennom enighet om prioriteringer av kommunesektorens ressurser,

• gi mer effektiv ressursbruk og styrke lokaldemokratiet ved å øke den lokale friheten i oppgaveløsningen,

• gi kommunesektoren mer stabile og forutsigbare rammebetingelser,

• bedre informasjonsgrunnlaget for regjeringens og Stortingets utforming av den nasjonale styringen av kommunesektoren, og

• gi gjennomsiktighet ved at metodikk og kalkulasjoner er forståelige, konsistente og etterprøvbare.

Tidsplanen for konsultasjonsordningen vil følge fasene i arbeidet med statsbudsjettet. Som normalordning holdes det konsultasjonsmøter i forkant av regjeringens budsjettkonferanser i mars, april og august. Et fjerde og avsluttende møte holdes like etter at statsbudsjettet legges frem i oktober. Disse fire møtene forberedes bl.a. gjennom samarbeid mellom KS og fagdepartementene knyttet til enkeltsaker som har økonomiske konsekvenser for kommunesektoren.