1 Hovedpunkter i NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune

1.1 Innledning

Dette vedlegget gir en oversikt over hovedpunkter og utvalgets tilrådinger i NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune - det såkalte Oppgavefordelingsutvalget. Fremstillingen er ikke ment å være fullstendig. Blant annet er ikke utvalgets drøfting av enkeltsektorer og modeller for organiseringen av det regionale nivået omtalt. Modeller for det regionale nivået omtales i eget vedlegg.

1.2 Utvalgets bakgrunn, sammensetning, mandat og enkelte overordnede problemstillinger

Ved kongelig resolusjon av 5. juni 1998 ble det oppnevnt et utvalg for å vurdere oppgave- og ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene her i landet (Oppgavefordelingsutvalget). Bakgrunnen for utvalget var at Stortinget ved behandlingen av St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen fattet følgende vedtak:

«Stortinget ber regjeringen vurdere å sette ned et bredt sammensatt utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen mellom de tre ulike forvaltningsnivåene. Stortinget ber om at utvalgets mandat forelegges Stortinget.»

Regjeringen Jaglands oppfølging av vedtaket ble presentert i St.prp. nr. 1 (1997-98) for Kommunal- og arbeidsdepartementet, med utkast til mandat for utvalget. Stortingets administrasjonskomite kommenterte mandatet i Budsjett-innst. S. nr. 2 (1997-98) punkt 1.2.9:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er enig i at det er nødvendig å foreta en gjennomgang av oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene, herunder mellom fylkesmannsembetene og fylkeskommunene . . .. Flertallet forutsetter at regjeringen følger opp dette arbeidet . . ..»

Utvalget fikk følgende sammensetning:

Administrerende direktør Lars Wilhelmsen, Husbanken (leder)

Fylkesordfører Siri Austeng, Hedmark fylkeskommune

Cand.sociol Kari Dalane, tidligere avdelingsdirektør i Kommunal- og regionaldepartementet

Underdirektør Helga Berit Fjell, Finansdepartementet

Kommunestyrerepresentant Øyvind Fluge, Askøy kommune

Førsteamanuensis Terje P. Hagen, Universitetet i Oslo

Fylkesmann Leif Arne Heløe, Troms fylke

Ordfører Kirsten Huser Leschbrandt, Mandal kommune

Underdirektør Ragndi Mørum, Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Fylkestingsrepresentant Dagfinn Sundsbø, Akershus fylkeskommune

Direktør Hallgeir Aalbu, Nordregio, Stockholm

Fylkesmann Tora Aasland, Rogaland fylke

Utvalgets opprinnelige mandat forutsatte at utvalgets vurderinger skulle ta utgangspunkt i at det skal være tre forvaltningsnivåer her i landet. Videre var det forutsatt at utvalgets drøfting skulle bygge på Stortingets behandling av St.meld. nr. 24 (1996-97) Tilgjengelighet og faglighet, når det gjelder eierskap og organisering av sykehusene.

I desember 1999 vedtok imidlertid Stortinget ved behandlingen av Dokument 8:16 (1999-2000) og Innst. S. nr. 62 (1999-2000) å be regjeringen utvide mandatet for utvalget til også å innbefatte en vurdering av antallet forvaltningsnivåer, og forslag til ansvarsfordeling av oppgaver ved en eventuell reduksjon i antallet forvaltningsnivåer. Det ble videre bedt om at utvalget skulle vurdere antall og størrelser på fylker eller regioner og oppgave- og ansvarsfordelingen ved en eventuell endring i fylkesinndelingen.

Utvalget mottok brev av 2. februar 2000 fra daværende kommunal- og regionalminister Odd Roger Enoksen hvor utvalget ble bedt om å legge en slik utvidelse av mandatet til grunn for sitt arbeid, og i brev av 28. februar 2000 stilte utvalget seg positiv til en slik utvidelse. Utvalgets mandatperiode ble ikke endret som følge av mandatutvidelsen. Utvidelsen av mandatet medførte at det ikke lenger ble forutsatt at utvalgets drøfting skulle bygge på Stortingets behandling av St.meld. nr. 24 (1996-97) Tilgjengelighet og faglighet, når det gjelder eierskap og organisering av sykehusene.

Utvalgets reviderte mandat var som følger:

1. «Utvalget skal gi en oversikt over ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen som gjelder i dag mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. Utvalget skal redegjøre for endringene i ansvars-, funksjons- og oppgavefordelingen som er gjennomført etter at fylkeskommunene ble opprettet i sin nåværende form, og for hovedhensyn som er lagt til grunn for de ulike reformene. Utvalget bør gjøre greie for hvilke kommunale, fylkeskommunale og statlige oppgaver som ikke har fått vurdert ansvarsplasseringen i løpet av denne perioden.

2. Utvalget skal presentere en oversikt over ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen i andre land og peke på viktige endringer som har skjedd gjennom reformprosesser i andre land.

3. Utvalget skal evaluere dagens ansvars-, oppgave- og funksjonsfordeling mellom staten, fylkeskommunene og kommunene i forhold til grunnleggende hovedhensyn som har ligget til grunn for reformarbeidet. Det bør rettes særlig oppmerksomhet mot:

   • Erfaringene med fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå, herunder effektiviteten og kvaliteten i oppgaveløsningen og virkemåten til demokratiet på fylkesnivå.

   • Relasjonene mellom regional statsforvaltning og fylkeskommunen, med vekt på ansvaret for organisering/samhandling mellom de to og særlig vekt på ansvaret for regionale utviklingsoppgaver.

   • Ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen mellom fylkeskommunene og kommunene.

4. Utvalget bør søke å identifisere gråsoner i ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene og drøfte om slike gråsoner kan være opphav til styrings- og legitimitetsproblemer, problemer for god offentlig tjenesteproduksjon og for løsning av viktige regionale utviklingsoppgaver. Utvalget bør også drøfte hvilket omfang slike problemer kan ha. Utvalget bør foreslå eventuelle tiltak som kan virke dempende på disse problemene.

5. Utvalget bes om å vurdere antallet forvaltningsnivåer, og komme med forslag til ansvarsfordeling ved en eventuell reduksjon i antallet forvaltningsnivåer. Utredningen må også inneholde en vurdering av antall og størrelser på fylker eller regioner og ansvarsfordelingen/oppgavefordelingen ved en eventuell endring av fylkesinndelingen.

6. Utvalgets arbeid skal baseres på forskningsbasert kunnskap om oppgavefordelingen og forvaltningsnivåenes rolle. På denne bakgrunn skal utvalget gi en samlet vurdering av dagens ansvars-, oppgave- og funksjonsfordeling og gi forslag til eventuelle reformer som kan styrke demokratiet, bedre grunnlaget for politisk styring i offentlig forvaltning, gi en mer brukervennlig forvaltning og bidra til en bedre offentlig ressursbruk.

7. Utvalget skal avslutte arbeidet innen 30. juni 2000.»

På bakgrunn av ordlyden i utvalgets reviderte mandat og forhistorien til utvalget har utvalgets utgangspunkt for å avgrense sitt arbeid i forhold til andre sentrale spørsmål for lokalforvaltningen spesielt og offentlig forvaltning generelt, vært:

• Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å vurdere om det er samsvar mellom tilgjengelige ressurser i kommunesektoren og pålagte oppgaver.

• Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å vurdere inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

• Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å vurdere spørsmålet om en friere beskatningsrett for kommunesektoren.

• Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å vurdere hvilke oppgaver som skal være et offentlig ansvar. Utvalget har lagt til grunn for sine forslag at det samlede offentlige ansvar ikke skal endres i forhold til i dag.

• Utvalget er ikke bedt om å vurdere kommuneinndelingen, og har derfor sett det som riktig å ta utgangspunkt i dagens kommuneinndeling når det vurderer hva som kan være en hensiktsmessig organisering av forvaltningen. Utvalget vil imidlertid berøre spørsmålet om kommuneinndeling i sin drøfting av modeller for det regionale nivå. Utvalget vil også komme inn på dette spørsmålet i den grad utvalget mener oppgaver kunne blitt bedre ivaretatt ved en endring i kommuneinndelingen.

• Utvalget går ikke inn på en omfattende drøfting av fristilling i forhold til oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, fordi det sentrale i utvalgets arbeid er å vurdere oppgave- og ansvarsfordelingen knyttet til ansvaret for at tjenester tilbys. Utvalget ser imidlertid at fristilling på noen områder kan moderere ulike rammebetingelsers betydning for oppgavefordelingen, og vil derfor drøfte betydningen av fristilling i sammenhenger der det virker hensiktsmessig. Utvalgets tilrådinger bygger ikke på forutsetninger om fristilling.

• I utgangspunktet har ikke utvalget i mandat å vurdere statens styring av kommunesektoren. Fordi det er en så nær sammenheng mellom styrings- og samhandlingsforholdet mellom staten og kommunesektoren og spørsmålet om ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåene, har imidlertid utvalget sett behov for å drøfte statlig styring nærmere.

• Utvalget har ikke sett nærmere på alle offentlige oppgaver. Utvalget har sett det som sin oppgave å vurdere oppgavefordelingen på områder hvor kommunene eller fylkeskommunene har et hovedansvar, og statlige oppgaver hvor den regionale statsforvaltning har en klar rolle, men hvor samtidig kommunesektoren har en funksjon. I tillegg har utvalget vurdert enkelte områder hvor staten i dag har ansvaret, men hvor det er reist spørsmål om hele eller deler av oppgaven burde vært overlatt til kommunene eller fylkeskommunene.

Utvalget har som utgangspunkt at interkommunalt samarbeid alltid vil være et supplement til den administrative inndelingen som til enhver tid gjelder. Utvalgets flertall (alle unntatt ett medlem) har imidlertid ut fra både prinsipielle og praktiske vurderinger og på bakgrunn av erfaringene man har med interkommunalt samarbeid, kommet til at det ikke er ønskelig å legge opp til en oppgavefordeling som forutsetter utstrakt interkommunalt samarbeid om sentrale samfunnsoppgaver av stor velferdsmessig betydning.

Utvalget viser til at man i en vurdering av hvorvidt det regionale folkevalgte nivå bør få overkommunal myndighet står overfor reelle dilemmaer. Behovet for og muligheten til å oppnå en god og planlagt regional utvikling, hvor regionen selv ansvarliggjøres, kan tilsi at overkommunal myndighet tillegges det regionale folkevalgte nivå. I det alt vesentlige vil problemstillingen være om det regionale folkevalgte nivå skal få overkommunal myndighet isteden for regional statsforvaltning. Det vil i langt mindre grad være aktuelt å frata kommunene myndighet som de i dag er tillagt. Tradisjonelt har man imidlertid fryktet at det å gi det regionale folkevalgte organ overkommunal myndighet kan bidra til å undergrave kommunenes legitimitet og dermed svekke det viktigste og mest sentrale organ for lokaldemokratiet. Etter utvalgets vurdering er det viktig for vitaliteten og bredden i vårt samlede folkestyre at kommunen bevares og utvikles som et folkevalgt organ med stor legitimitet og tyngde. Samtidig mener utvalgets flertall (alle unntatt ett medlem) at evalueringen av fylkesplanleggingen og arealforvaltningen viser at det fremover er behov for å styrke den regionale planleggingen og regionale arealforvaltningen, dersom man skal sikre en god og helhetlig samordning og utvikling innenfor fylket og bidra til en mest mulig effektiv ressursbruk. For at det regionale folkevalgte nivået skal ha tilstrekkelig myndighet til å sikre en god og helhetlig samordning mener utvalgets flertall (alle unntatt to medlemmer) at det kan være nødvendig å gi det overkommunal myndighet overfor kommunene på enkelte områder. Utvalget anser det som mindre aktuelt å gi et regionalt folkevalgt organ overkommunale funksjoner overfor kommunene på tjenesteområder.

1.3 Overordnede verdier og hensyn

I kapittel 5 i utredningen drøftes grunnleggende verdier og hensyn som utvalget mener bør ligge til grunn for oppgavefordelingen. Videre drøftes formelle og organisatoriske forhold som oppgavefordelingen vil være betinget av. På bakgrunn av dette formulerer utvalget et sett av retningslinjer for oppgavefordeling som danner grunnlag for evaluering av dagens oppgavefordeling og er retningsgivende for utvalgets forslag til endringer.

I forhold til oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene peker utvalget på tre overordnede hovedhensyn:

• Hensynet til brukerne

• Hensynet til lokalt selvstyre og deltakelse

• Hensynet til nasjonale mål

En brukerorientert forvaltning vil innebære at de ulike deler av offentlig forvaltning setter brukernes behov i sentrum for sin aktivitet. Særlig to hensyn er grunnleggende i forhold til oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene; hensynet til tilgjengelighet og hensynet til sammenhengende tjenester.

Det lokale selvstyret blir vanligvis grunngitt ut fra de tre verdiene frihet, deltakelse og effektivitet. Frihetsverdien er knyttet til friheten til å virkeliggjøre det lokale fellesskapets interesser. Deltakelsesverdien er knyttet til at de kommunale organer gir lokalbefolkningen mulighet til medbestemmelse i saker som i særlig grad berører dem selv. Effektivitetsverdien ved det lokale selvstyret bygger på den vurderingen at kommuneinstitusjonene er særlig egnet til å formidle offentlige goder på en effektiv måte, fordi nærheten til innbyggerne sikrer at de er vare overfor krav, behov og interesser i lokalsamfunnet, og løsninger kan skreddersys til den lokale/regionale virkelighet.

Utvalget konkretiserer seks hensyn som staten har særlig ansvar for å ivareta i forhold til organiseringen og styringen av offentlig forvaltning. Disse hensynene er knyttet til ivaretakelse av rettssikkerhet, likeverdig fordeling av goder mellom individer, samfunnsgrupper og ulike geografiske områder, nasjonaløkonomiske hensyn, miljø og en bærekraftig utvikling, samordning og effektivitet i forvaltningen og hensynet til minoriteter. Selv om de hensynene som er nevnt her er knyttet til staten er det ikke slik at hensynene nødvendigvis krever statlig gjennomføring av oppgaver.

Utvalget har formulert 7 retningslinjer for oppgavefordeling. Samlet ivaretar retningslinjene verdiene utvalget har lagt til grunn at oppgave- og ansvarsdelingen skal ivareta. Helhetlige vurderinger av oppgavefordelingen kan derfor ikke skje med utgangspunkt i en retningslinje, men gjennom avveining mellom alle (relevante) retningslinjer. Det innebærer at verdiene som de forskjellige retningslinjene er uttrykk for vil måtte vurderes opp mot hverandre og gis ulik prioritet i konkrete sammenhenger. Utvalgets retningslinjer for oppgavefordeling er:

1. Oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå.

2. Oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer, dvs. til kommuner og fylkeskommuner.

3. Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll bør i utgangspunktet være et statlig ansvar.

4. Staten bør ha ansvaret for oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning.

5. Oppgaver som krever stor grad av koordinering, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre bør legges til samme forvaltningsorgan.

6. Oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan.

7. Det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave skal også ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.

1.4 Trender i samfunnsutviklingen

Hvordan oppgavefordelingen skal være, for best mulig å støtte opp under de verdier og hensyn utvalget mener bør legges til grunn, vil være avhengig av de omgivelser forvaltningen skal arbeide i. Omgivelsene, både nasjonalt og internasjonalt, er i rask endring. Usikkerheten om i hvilken retning utviklingen går, kan på mange områder være stor. En vurdering av dagens oppgavefordeling og forslag til reformer må likevel så godt som mulig ta hensyn til hva en tror om samfunnsutviklingen fremover. Utvalget har derfor søkt å identifisere og beskrive kort de samfunnsmessige utviklingstrekk eller -trender som det mener vil påvirke og legge føringer for organiseringen av offentlig forvaltning i årene fremover.

Utviklingstrekk på følgende 12 områder drøftes av utvalget:

• Demografisk utvikling og offentlig økonomi

• Næringsstruktur, sysselsetting og bosettingsmønster

• Utdanning

• Familie-, samlivs- og husholdningsmønstre

• Informasjonsteknologi

• Infrastruktur og kommunikasjon

• Internasjonalisering, europeisering og regionalisering

• Oppgavenes innhold og forvaltningens kompetanse

• Organisering av oppgaveløsningen

• Innbyggernes forventninger og roller

• Rettighetssamfunnet

• Krav til informasjon, kvalitet og valgfrihet

1.5 Om forholdet mellom staten og kommunesektoren

Utvalget drøfter generelle sider ved styringsforholdet mellom staten og kommunesektoren, og fokus settes særlig på sider ved den statlige styringen som har betydning for kommunenes og fylkeskommunenes forutsetninger for å løse offentlige oppgaver.

Den tette sammenhengen mellom statens, fylkeskommunenes og kommunenes ansvar og arbeidsoppgaver skaper behov for samarbeid og felles problemforståelse mellom nivåene, for at oppgaver skal løses best mulig. Partnerskapsperspektivet legger vekt på at relasjonen mellom staten og kommuneforvaltningen må baseres på tillit og respekt, og at utviklingen av offentlig forvaltning skjer ved gjensidig tilpasning og læring mellom forvaltningsnivåene. Utvalget understreker at partnerskapsperspektivet bør følges opp i praksis, og at det må få følger for innretningen på og bruken av statlige styringsvirkemidler.

Utvalget er av den oppfatning at sentrale myndigheter bør ha større tillit til at kommuner og fylkeskommuner kan foreta fornuftige prioriteringer og ivareta innbyggernes behov. Etter utvalgets oppfatning er dette også avgjørende for å sikre effektiv ressursbruk lokalt. Statens bruk av detaljstyrende virkemidler bør derfor reduseres betraktelig. Når lokal og regional tilpasning av offentlige tjenester er ønskelig må kommuneforvaltningen få det handlingsrom som er nødvendig for å foreta en slik tilpasning.

1.6 Evaluering av fylkeskommunen

Med grunnlag i forskning og offentlige dokumenter har utvalget evaluert erfaringene med fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå. Vurderingen er gjort med utgangspunkt i tre sentrale perspektiver på fylkeskommunen: Fylkeskommunen som demokratisk arena, fylkeskommunen som tjenesteprodusent og fylkeskommunen som regional utviklingsaktør.

Demokratisk arena: Etter utvalgets vurdering er det fylkeskommunale demokrati satt under betydelig press. Signalene om dette er mange. Valgdeltakelsen er fallende og i flere fylker er det nå bare annenhver stemmeberettiget som stemmer ved fylkestingsvalget. Den fallende valgdeltakelsen er likevel ikke et særfenomen for fylkesvalgene. Det synes å være en allmenn trend at interessen for valg til politiske institusjoner er synkende. Tendensen i kommunevalgene er den samme, selv om deltakelsen der er et par prosentpoeng høyere. Valganalyser viser at rikspolitiske spørsmål er mer avgjørende for folks stemmegivning ved fylkestingsvalget enn forhold i den enkelte fylkeskommune. Ved valg til kommunestyrene legger folk derimot større vekt på forhold i den enkelte kommune.

Innbyggernes forhold til og oppslutning om det fylkeskommunale demokratiet kan imidlertid undersøkes på andre måter enn bare ved å se på valgdeltakelse. Det har f.eks. vært gjennomført en rekke spørreundersøkelser for å avdekke folkemeningen om fylkeskommunen. Undersøkelsene etterlater et klart inntrykk av at folk gjennomgående har et distansert forhold til fylkeskommunen som demokratisk organ og politisk arena. Kunnskapene om fylkeskommunale forhold er dårlige, og i rangeringer av forvaltningsnivåenes betydning for folk blir fylkeskommunen systematisk vurdert som det minst viktige av landets folkevalgte styringsnivåer. Fylkeskommunens mangel på folkelig forankring synes å gjelde alle samfunnsgrupper. Også blant fylkespolitikerne er det en klar majoritet som ønsker endring av dagens ordning. Mediabildet av fylkeskommunen er i stor grad preget av kritiske oppslag knyttet til problemene i helsesektoren.

Selv om det er mange forhold som tyder på at fylkeskommunen ikke har blitt den demokratiske nyvinningen som mange så for seg i 1976, mener utvalget det er gode grunner til å understreke at den direktevalgte fylkeskommunen har åpnet muligheten for bredere og mer direkte politisk deltakelse, og styrket folks innflytelse på samfunnsspørsmål som løses på regionalt nivå. I forhold til situasjonen før 1976 bør det fremheves at kvinnene nå har kommet med i fylkespolitikken for fullt, yngre aldersgrupper er bedre representert, partisammensetningen har blitt bredere og langt mer rettferdig og man har i stor grad fått fylkespolitikere som ser hen til hele fylkets beste i sitt arbeid. I forhold til å bøte på de demokratiske svakhetene ved den gamle ordningen må den direktevalgte fylkeskommunen således sies å ha vært et vellykket prosjekt.

Utvalget understreker at om fylkeskommunene skal fylle den demokratiske rollen de er tiltenkt, er det avgjørende at de har en alminnelig tillit i befolkningen. Slik tillit er ikke alene avhengig av fylkeskommunens innsats på de ulike områder den er tillagt ansvar. Den er også helt avhengig av at de fungerer innenfor rammer som er egnet til å skape tillit og oppslutning. Det fylkeskommunale demokrati utspiller seg innenfor institusjonelle rammer som begrenser fylkeskommunens handlefrihet; det dreier seg både om statlig regulering av fylkeskommunale inntekter (skattøre og øremerkede tilskudd), lovfestede minstestandarder og individuelle rettigheter til fylkeskommunale tjenester, men også manglende innflytelse på politikkområder og virkemidler som er viktige i et regionalt perspektiv. Utvalget hevder at slike begrensinger i fylkeskommunens handlingsrom fører til svekket interesse for fylkeskommunen som demokratisk institusjon, og i neste omgang til en svekkelse av institusjonens legitimitet. Selv om ytre rammebetingelser legger begrensinger for folks interesse og engasjement for fylkeskommunen, påpeker utvalget at det også er rom for styrket fylkeskommunal innsats for å styrke vårt regionale demokrati. Ikke minst gjelder dette i forhold til å synliggjøre fylkeskommunen overfor befolkningen gjennom mediene og ulike former for kontaktskapende tiltak. Å legge til rette for en mer aktiv brukermedvirkning enn i dag synes også å være en utfordring.

Tjenesteprodusent: Fylkeskommunens innsats innenfor tjenesteproduksjon er preget av et paradoks. På den ene siden kan det hevdes at den har vært vellykket. Sammen med kommunene har fylkeskommunene bidratt til å bygge opp velferdssamfunnet, og gjort det mulig å kombinere nasjonale satsinger med lokal og regional tilpasning og deltakelse. Fylkeskommunen har løst en rekke oppgaver som har vært sterkt prioritert av sentrale myndigheter og som har hatt stor positiv betydning for folk flest. På den andre siden er fylkeskommunene utsatt for sterk kritikk for nettopp sin håndtering av sentrale velferdsoppgaver.

Etter utvalgets vurdering eksisterer det også etter en periode med større reformer i spesialisthelsetjenesten betydelige problemer som må løses. Det er store variasjoner i fylkeskommunenes ressursbruk til helsetjenester og visse variasjoner i tjenestetilbudet. Årsaken til forskjellene ligger imidlertid i første rekke i variasjoner i fylkeskommunale inntekter, som i hovedsak bestemmes av staten. Evalueringen viser at det fortsatt er lange ventetider og brutte ventetidsgarantier, selv om de siste tallene viser bedring når det gjelder garantibrudd. Forklaringene på lange ventelister er sammensatte. Fylkeskommunene må ta sin del av ansvaret ved at det har vært lavt nivå på investeringer i bygningsmasse og utstyr, og ved manglende oppfølging av sykehusenes effektivitetsutvikling. Staten har imidlertid også et delansvar bl.a. gjennom sin fastsettelse av de fylkeskommunale inntektsrammer. Etter utvalgets vurdering gjenstår det betydelige utfordringer knyttet til å utvikle en hensiktsmessig funksjonsfordeling mellom sykehusene. Den raske medisinsk-teknologiske utvikling, kapitalkrevende utstyr, samt større grad av spesialisering vil forsterke behovet for en hensiktsmessig funksjonsfordeling innen og på tvers av fylkesgrenser. Etter utvalgets vurdering har fylkeskommunalt ansvar for spesialisthelsetjenesten bidratt til god kontroll over utgiftsveksten i helsesektoren. Samlet sett er det utvalgets vurdering at fylkeskommunene har håndtert styringen av sykehusene rimelig bra, men at det kan stilles kritiske spørsmål ved nivået på investeringene, funksjonsfordelingen mellom sykehusene og fylkeskommunenes oppfølgingen av sykehusenes effektivitet. Utvalget fremhever også at spesialisthelsetjenesten nok er av en slik karakter at oppgaveløsningen vanskelig vil kunne tilfredsstille de stadig voksende krav og forventninger som stilles fra befolkningen. Det vedvarende presset på ressursrammene innen sektoren vil representere et problem uansett hvem som er ansvarlig.

Når det gjelder videregående opplæring viser evalueringen at det er vanskelig å trekke en entydig konklusjon om hvor dyktige fylkeskommunene er til å produsere opplæringstjenester effektivt og med høy kvalitet. Utvalget er likevel av den oppfatning at det samlet sett kan sies at fylkeskommunen har løst sine oppgaver godt. Håndteringen av større reformer som f.eks. Reform 94 har vært vellykket, og brukerundersøkelser tyder på at et stort flertall sier seg fornøyd med det tilbudet som fylkeskommunen gir. Store variasjoner mellom fylkene med hensyn til utgifter pr. elev kan imidlertid tyde på at det er potensiale for effektivisering i noen fylker.

Regional utviklingsaktør: Stortinget og regjeringen har lagt til grunn at hovedansvaret for regionenes utvikling skal ligge til fylkeskommunene som regionenes folkevalgte organ. Utvalgets hovedinntrykk er imidlertid at fylkeskommunene av ulike årsaker ikke har fylt den tiltenkte rollen som regional utviklingsaktør.

Det kan synes som om fylkeskommunene ikke har satt nok fokus på regionalt utviklingsarbeid og utnyttet det eksisterende regionale handlingsrommet.

Statlig sektorstyring og statlige sektorplaner som f.eks. rikspolitiske retningslinjer og verneplaner, har stor betydning for regional utvikling. Utviklingsarbeidets legitimitet både i forhold til kommuner og private aktører, er avhengig av at regional stat trekkes inn. Et annet moment er at kombinasjonen av kontroll- og utviklingsoppgaver i regional statsforvaltning, i visse tilfeller kan virke inn på samarbeidet mellom stat og lokale folkevalgte organer i regionalt utviklingsarbeid.

Det kan reises spørsmål ved om mangelen på harde virkemidler og beslutningsmyndighet i fylkeskommunen, svekker fylkeskommunens autoritet og legitimitet i det regionale utviklingsarbeidet. Flere studier viser at nettopp mangelen på konkrete virkemidler og gjennomføringsansvar legger begrensninger for fylkeskommunens ansvar og muligheter til å planlegge, samordne og utvikle regionen. I forhold til regional stat og kommunene, har fylkeskommunen få direkte instrumenter og sanksjonsmuligheter. Som følge av det oppstykkete ansvaret kan muligheten for helhetlig regional utvikling reduseres. Videre kan den på mange måter indirekte rollen fylkeskommunen har som regionalpolitisk aktør, redusere fylkespolitikernes oppmerksomhet og interesse. Mangelen på konkrete virkemidler og gjennomføringsansvar kan også bidra til en usynliggjøring av fylkeskommunen som igjen kan redusere interessen for og legitimiteten til fylkeskommunen i næringslivet, i media og blant innbyggerne. Det er aktørene som sitter på gjennomføringsansvaret og konkrete virkemidler som får oppmerksomhet og dermed legitimeres.

Et tilleggsmoment i denne sammenheng er at aktiviteten i vellykkete regionale utviklingsprosesser og utviklingsarbeid ofte ikke synliggjøres, og dermed heller ikke styrker legitimiteten til fylkeskommunen. Derimot får konfliktpregede prosesser ofte negativ oppmerksomhet, noe som kan svekke fylkeskommunens legitimitet.

Mye forskning og utredning om fylkeskommunens regionalpolitiske rolle er rettet mot forhold som særlig kjennetegner distriktsfylkene. Regionalpolitiske problemstillinger i de sentrale strøk er i mindre grad fokusert. Utvalget understreker imidlertid at det nettopp i pressområdene er et betydelig behov for helhetlig regional samordning og planlegging særlig på grunn av begrensningene i arealer og transportkapasitet. NOU 1997:12 Grenser til besvær (Hovedstadsutvalget) viste at dette er svært tydelig i hovedstadsregionen, hvor både kommune- og fylkesgrensene går på tvers av en felles bolig-, arbeids-, transport- og tjenesteregion.

Videre påpeker utvalget at det foreligger få studier av kommunenes synspunkter på fylkeskommunens regionalpolitiske rolle. Det er en svakhet at for lite forskning er rettet mot kommunenes problemoppfatning innenfor dette området. Likevel konstaterer utvalget den distanserte holdningen fra kommunenes side til fylkeskommunen som regionalpolitisk aktør og særlig til fylkesplanen. Utvalget oppfatter et signal fra mange kommuner om behov for endringer.

Det kan særlig pekes på fire viktige områder som på ulike måter legger begrensninger på fylkeskommunene sin mulighet til å fylle en regionalpolitisk rolle:

• Fylkesplanen er i praksis lite forpliktende.

• Fylkeskommunen har lite inngrep med de næringspolitiske virkemidlene.

• Staten ved vegkontorene disponerer det meste av virkemidler knyttet til samferdselsinfrastrukturen.

• Staten og ikke fylkeskommunene har hovedansvaret for å løse kommuneoverskridende areal- og miljøspørsmål.

Utvalget finner imidlertid grunn til å påpeke at dagens oppgavefordeling ikke er noe uovervinnelig hinder for å få til gode utviklingsprosjekter i fylkeskommunal regi. Det vil alltid være behov for samarbeid og partnerskap mellom forvaltningsnivåene og private aktører i regionene uansett oppgavefordeling. Videreutviklingen av instrumentene for det regionale utviklingsarbeidet de senere år gjennom f.eks. bredere samarbeidsprosesser og økt bruk av fylkesdelplaner i fylkesplanleggingen og satsing på regionale utviklingsprogram (RUP), har styrket fylkeskommunenes rolle som regional utviklingsaktør.

Det kan se ut til at en endring i fylkesinndelingen til mer funksjonelle og slagkraftige regioner, kan forsterke fylkeskommunens regionalpolitiske potensiale. I dag svarer ikke fylkesinndelingen til regioner hvor det er naturlig å se næringsliv, bosettingsmønster og samferdselsstruktur i sammenheng, og dette kan ha virket begrensende for fylkeskommunenes regionale utviklingsarbeid.

Oppsummering: I en samlet vurdering av fylkeskommunen synes det rimelig å hevde at fylkeskommunen ikke har levd opp til de forventningene som var stilt til den for 25 år siden. Etter utvalgets vurdering har imidlertid fylkeskommunen aldri fått anledning til å spille den rollen den var tiltenkt. Det mest markante utslaget er at fylkeskommunen har fått en smalere basis som regionalpolitisk aktør enn det som var intensjonene. Viktige regionale oppgaver og virkemidler er ut fra ulike hensyn plassert på statlige hender og fylkeskommunen har i stor grad blitt sittende igjen med kritikkutsatte tjenesteoppgaver underlagt sterk statlig styring. Dette kan ha bidratt til at fylkeskommunen ikke har større oppslutning enn den har i dag.

1.7 Reformbehov

Utvalgets oppsummering av reformbehovet tar utgangspunkt i utvalgets opprinnelige mandat. Det innebærer at oppsummeringen bygger på forutsetningen om at landet skal ha tre forvaltningsnivåer, og at Stortingets behandling av St.meld. nr. 24 (1996-97) Tilgjengelighet og faglighet når det gjelder eierskap og organisering av sykehusene, skal legges til grunn for oppgavefordelingen innenfor spesialisthelsetjenesten.

Utvalgets vurdering av reformbehovet tar utgangspunkt i at ansvars- og oppgavefordelingen skal ta vare på viktige elementer ved vårt styresett. Hensynet til

• et levende lokalt folkestyre,

• likeverdig tjenestetilbud på tvers av geografiske områder,

• effektiv oppgaveløsning,

• den enkeltes rettssikkerhet,

• brukervennlighet og

• en bærekraftig utvikling

er etter utvalgets vurdering helt sentrale i så måte. Vurderingene tar også utgangspunkt i utvalgets drøfting av samfunnsmessige utviklingstrekk av betydning for organisering av offentlig sektor og utvalgets prinsipielle syn på statlig styring av kommunesektoren. Utvalgets samlede oppsummering av reformbehovet er:

1. Det er behov for å gjøre endringer i organiseringen av den offentlige forvaltning på regionalt nivå. Reformbehovet er dels knyttet til organiseringen og funksjonsmåten til dagens fylkeskommune, og dels til oppgavefordelingen mellom det folkevalgte regionnivået og regional statsforvaltning.

2. Av hensyn til et levende folkestyre og effektiv utnyttelse av offentlige ressurser er det behov for å begrense statens styring og gi flere handlingsalternativer for kommunene og fylkeskommunene innenfor nasjonalt fastsatte rammer.

3. Av hensyn til en klar rolle- og ansvarsdeling og effektiv ressursbruk er det behov for å avgrense regional stats oppgaver til kontroll- og tilsyn, klagebehandling, informasjon om nasjonale målsettinger og veiledning i forhold til lov- og regelverk.

4. Av hensyn til brukervennlighet, rettssikkerhet, samordnet og effektiv styring av kommunene og mest mulig effektiv bruk av offentlige ressurser er det behov for å knytte fylkeslegen, statens utdanningskontor og fylkesmannen nærmere sammen.

5. Av hensyn til brukerne og en effektiv utnyttelse av offentlige ressurser, er det løpende behov for å arbeide for å redusere gråsoneproblemer mellom 1. og 2. linjetjenestene. Lover og regler etc. vil imidlertid ikke alene kunne sikre helhetlige tilbud og effektiv ressursbruk. Hovedansvaret for å finne frem til samhandlingsmønstre som sikrer at man får sammenhengende tjenestekjeder må ligge hos dem som er ansvarlig for tjenestetilbudet.

6. Av bruker- og effektivitetshensyn mener utvalget at det er et klart behov for å forbedre samarbeidet mellom trygdekontor, sosialkontor og arbeidskontor.

7. Det er behov for å styrke regional planlegging og forsterke den regionalpolitiske innflytelsen over det regionale utviklingsarbeidet. Det er også behov for bedre kobling av de næringspolitiske virkemidlene opp mot bredt regionalt utviklingsarbeid.

8. Det er behov for en sterkere regionalpolitisk forankring av arealforvaltning som er av en regional karakter.

9. Det er behov for en bedre samordning og et større helhetsperspektiv på samferdselsoppgaver på regionalt plan, herunder en bedre samordning i forhold til arealpolitikken.

10. Det er behov for å desentralisere flere miljøvernoppgaver og gi mer myndighet til kommunene, samt å samle ansvaret for de regionale miljøvernoppgavene.

11. Utvalget mener det er behov for å endre oppgavefordelingen på enkelte mer avgrensede områder innenfor ansvarsområdene til Barne- og familiedepartementet, Finansdepartementet, Fiskeridepartementet, Justisdepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Sosial- og helsedepartementet. Hvilke områder dette gjelder fremgår av kapittel 9 i utredningen.

12. Det er behov for endringer i den regionale inndelingen der dagens fylkesinndeling går på tvers av områder hvor det er naturlig å se næringsliv, bosettingsmønster og samferdselsstruktur i sammenheng. Videre er dagens fylkesinndeling ikke tilpasset de regionale samordningsbehov innenfor spesialisthelsetjenesten, som reflekteres i dagens helseregioner.

1.8 Drøfting av ulike modeller for organiseringen av det regionale nivå

Utvalget drøfter fire hovedmodeller for regional organisering som alternativer til dagens fylkeskommune. Utvalgets utgangspunkt for drøftingen er oppgavene som bør løses på et regionalt nivå holdt opp mot de verdier og hensyn som skal ivaretas. Utvalget drøfter følgende modeller nærmere:

1. Landsdelsmodellen: 5-7 landsdelsregioner, større ansvarsområde og direkte valg til politisk styringsorgan

2. Utviklingsmodellen: 10-15 regioner, styrking av den regionale utviklingsrollen og direkte valg

3. Utviklingsmodellen uten sykehus: 10-15 regioner, styrking av den regionale utviklingsrollen, overføring av spesialisthelsetjenesten til staten og indirekte valg

4. Tonivå-modellen: Dagens fylkeskommune avvikles og det innføres en forvaltningsordning basert på to nivåer, stat og kommune.

På bakgrunn av at ulike modeller for organisering av det regionale nivået drøftes nærmere i et eget vedlegg, gis det ikke noe sammendrag av utvalgets modelldrøfting.

1.9 Utvalgets tilrådinger

Utgangspunktet for utvalgets tilrådinger er de verdier og hensyn som bør legges til grunn for oppgavefordelingen og viktige utviklingstrender, holdt opp mot det reformbehov som utvalget har oppsummert.

De ulike verdier og hensyn som skal vektlegges ved vurdering av oppgave- og ansvarsfordelingen, vil ofte kunne være i konflikt med hverandre. Det er derfor grunnleggende for en vurdering av oppgave- og ansvarsfordelingen at det kreves en vurdering av den enkelte oppgave, og at ulike verdier og hensyn må veies mot hverandre. Utvalget ser det som sin oppgave å synliggjøre de valgene en står overfor, og deretter foreta en balansert avveining av de ulike hensyn. En slik avveining må både baseres på faglige og kunnskapsbaserte vurderinger og på vurderinger av politisk karakter.

Utvalget finner grunn til å presisere at det ser hvilke oppgaver som legges til den offentlige forvaltningen, som et uttrykk for hvor det er behov for demokratisk styring og kontroll av samfunnsutviklingen. I denne sammenheng blir oppgavefordelingen mellom staten og kommunesektoren et viktig redskap for å realisere et reelt fungerende demokrati, bl.a. for å sikre at nødvendige helhetlige og sektorovergripende prioriteringer og vurderinger gis en folkevalgt forankring.

1.9.1 Utøvelse av statlig styring

Oppsummert er utvalgets tilrådinger om utøvelse av statlig styring:

1. Innretningen på og bruken av statlige styringsvirkemidler overfor kommunesektoren må bygge på tillit og respekt mellom forvaltningsnivåene.

2. Statens bruk av detaljstyrende virkemidler må reduseres betraktelig.

3. Omfanget på rapporteringen fra kommunesektoren må reduseres.

4. Omfanget av statlig kontroll og tilsyn med kommunesektoren bør kunne reduseres uten at dette går utover hensynet til rettssikkerhet. Staten må samordne sine kontroll- og tilsynsoppgaver overfor kommunesektoren bedre, og kommunesektoren må videreutvikle sine internkontrollsystemer.

5. Rettssikkerhet tilsier at dagens system basert på særlovsbestemmelser, hvor staten avgjør klagesaker over kommunale vedtak, bør videreføres som hovedregel.

6. Gjeldende klageordninger kan virke fragmenterte og uoversiktlige, og det bør foretas en grunnleggende gjennomgang av systemet for forvaltningsklager.

7. Regional statsforvaltning bør ha ansvar for å veilede om lov- og regelverk og informere om nasjonale målsettinger. I utgangspunktet bør ikke regional stat ha ansvaret for andre rådgivnings- og veiledningsoppgaver overfor kommunesektoren, eller utviklingsrelaterte oppgaver, som kan utydeliggjøre kommunesektorens ansvar for å utvikle kvaliteten på sine tjenester.

8. Det eventuelle effektivitetstapet som en klar rolle- og ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene kan medføre, er en pris utvalget mener man må være villig til å betale for å ivareta rettssikkerhetshensyn.

9. Det er viktig løpende å vurdere kritisk behovet for og effekten av statlige fastsatte rettigheter og standardkrav.

10. Fylkeslegen og statens utdanningskontor bør organisatorisk integreres i fylkesmannsembetet. Utvalgsmedlem Leschbrandt kan ikke se at det er synliggjort gevinster ved å samordne fylkeslegen og statens utdanningskontor med fylkesmannen.

Organiseringen av det regionale nivået

Som bakgrunn for sine tilrådinger om organiseringen av det regionale nivå, understreker utvalget at det ser på kommunen som et grunnleggende element i vårt forvaltningssystem. Det er viktig for å bevare bredden og vitaliteten i vårt samlede folkestyre at kommunen bevares og utvikles som et folkevalgt organ med legitimitet og tyngde.

Det er likevel slik at det er en rekke offentlige oppgaver som klart løses best i et geografisk perspektiv som ligger mellom landet som helhet og den avgrensing som kommunene bør representere. Oppgavene på regionalt nivå kan løses av regional statsforvaltning, et folkevalgt regionalt nivå eller av flere kommuner i samarbeid. Det styrende organet til et folkevalgt regionalt nivå kan enten være valgt gjennom direkte valg eller gjennom indirekte valg i de enkelte kommunestyrer.

Utvalget er ikke i mandatet bedt om å vurdere kommuneinndelingen. Utvalget gir likevel uttrykk for at både en rekke oppgaver som naturlig skal løses på kommunenivå, og en del oppgaver som i dag må løses i et regionalt perspektiv, mange steder i landet kunne blitt bedre ivaretatt ved en endring i kommuneinndelingen. I det videre arbeidet med å forbedre den offentlig sektors evne til å ivareta sine sentrale funksjoner, må spørsmålet om kommuneinndeling stå sentralt. Utvalget ser det som viktig at en finner frem til virkemidler, inklusive gode beslutningsprosesser, som synliggjør de reelle valg en står overfor og som sikrer at forutsatte fordeler ved endringer i kommuneinndelingen også kommer de til gode som blir berørt av endringene. Utvalget påpeker imidlertid at et forpliktende interkommunalt samarbeid kan være et alternativ til kommunesammenslåinger når små kommuner ikke har ressurser eller kompetanse til å løse enkelte oppgaver innenfor det kommunale ansvarsområdet.

Uavhengig av hvilket nivå som har det politiske ansvaret, mener utvalget at i hvert fall følgende kjerneoppgaver kan løses best, i et regionalt perspektiv:

• Samfunnsplanlegging, omfattende bl.a. regionale areal- og miljøspørsmål

• Samferdselsspørsmål

• Næringsutvikling etter regionens forutsetninger

• Kulturtiltak

• Videregående opplæring og kompetanseutvikling

• 2. linje sosialtjenester

• Spesialisthelsetjenesten

Med dette som utgangspunkt mener utvalget at de sentrale vurderinger angående valg av organisering av de regionale oppgavene, kan formuleres i form av tre spørsmål:

• Er alle eller noen av de regionale oppgavene av en slik karakter at de bør løses av et regionalt forvaltningsnivå under folkevalgt styring?

• Hva er eventuelt en hensiktsmessig størrelse og geografisk inndeling på et slikt regionalt forvaltningsnivå?

• Hvilken valgordning (direkte eller indirekte) bør et slikt eventuelt forvaltningsnivå ha?

Bør alle eller noen av de regionale oppgavene løses av et regionalt forvaltningsnivå under folkevalgt styring?

Et flertall i utvalget (alle unntatt Leschbrandt) mener at alle eller noen av de regionale oppgavene bør løses av et regionalt forvaltningsnivå under folkevalgt styring.

Flertallet mener at det regionale forvaltningsnivået bør ha ansvaret for regionale utviklingsoppgaver, dvs. oppgaver innen planlegging, samferdsel, tilrettelegging for næringsutvikling og kultur. Videre mener flertallet at et folkevalgt regionalt nivå bør ha ansvaret for videregående opplæring.

Utvalget ser ikke at endret plassering av bestilleransvaret alene vil være avgjørende for å møte utfordringene i spesialisthelsetjenesten. Utvalgets flertall (medlemmene Austeng, Dalane, Fjell, Fluge, Hagen, Sundsbø og Wilhelmsen) tilrår at minimum bestilleransvaret (finansieringsansvaret) i spesialisthelsetjenesten fortsatt legges til et folkevalgt regionalt nivå. Medlemmene Austeng, Fluge og Sundsbø mener at det folkevalgte regionale nivået i tillegg til bestilleransvaret også skal ha eieransvaret for sykehusene. Mindretallet (medlemmene Heløe, Mørum, Aalbu og Aasland) mener staten bør overta både eierskap og finansiering av sykehusene.

Medlemmet Fjell støtter som målsetting en modell med to forvaltningsnivåer. Dagens kommuneinndeling og hensynet til å ivareta bestillerfunksjonen for spesialisthelsetjenesten, er utslagsgivende for at dette medlemmet anbefaler at det opprettholdes et regionalt forvaltningsnivå under folkevalgt styring.

Medlemmet Leschbrandt mener det ikke er behov for et regionalt forvaltningsnivå under folkevalgt styring og anbefaler at fylkeskommunen nedlegges. Leschbrandts tilrådinger om hvordan de oppgaver som i dag er tillagt fylkeskommunen bør ivaretas fremover, fremgår av særmerknad nedenfor.

Hva er en hensiktsmessig geografisk struktur på et regionalt forvaltningsnivå under folkevalgt styring?

Etter flertallets syn (alle unntatt Leschbrandt) forutsetter en videre satsing på et regionalt forvaltningsnivå under folkevalgt styring, en revisjon av dagens inndeling med 19 fylkeskommuner (inklusive Oslo). Det er to hovedgrunner til det:

• De eksisterende fylker dekker til dels områder som ikke er funksjonelle for en satsing på den regionale utviklingsrollen.

• Effektivitetshensyn når det gjelder tjenesteproduksjon og administrasjon, tilsier at mange fylker i dag er for små. Det vil kunne hentes ut effektivitetsgevinster ved å redusere antall enheter.

Ut fra de grunnleggende hensyn et folkevalgt regionalt nivå skal ivareta, tilrår utvalgets flertall (alle unntatt Fjell og Leschbrandt) en inndeling i 10-15 enheter. Fjell tilrår en inndeling i inntil 10 enheter.

Medlemmene Austeng, Fluge og Sundsbø forutsetter at endringene i fylkesinndelingen skjer i nært samarbeid med fylkeskommunene og med vekt på regionale prosesser.

Hvilken valgordning (direkte eller indirekte) bør et regionalt nivå ha?

Etter en samlet vurdering tilrår et flertall av utvalgets medlemmer (Austeng, Dalane, Fjell, Fluge, Hagen, Sundsbø, Wilhelmsen og Aalbu) at det styrende folkevalgte organ på regionalt nivå fortsatt velges gjennom direkte valg. Et mindretall (Heløe, Mørum og Aasland) tilrår at det regionale styrende organ velges gjennom indirekte valg i de enkelte kommunestyrer.

Nærmere om ansvaret for regionale utviklingsoppgaver ved et omorganisert regionalt nivå

Anbefalingene utvalgets medlemmer har gitt i forhold til de tre spørsmålene ovenfor, ligger som en forutsetning for medlemmenes tilrådinger om oppgavefordelingen for regionale utviklingsoppgaver. Oppsummert er utvalgets tilrådinger angående regionale utviklingsoppgaver:

1. Utvalgets flertall (alle unntatt Leschbrandt) tilrår at det offentlige ansvaret for regional land- og sjøbasert samferdsel, legges til det folkevalgte regionale nivået. Ansvaret for de fylkesvise vegkontorene legges til regionene. Som en forsøksordning bør et par større bykommuner overta tilskuddsansvaret for kollektivtrafikk og ansvaret for veger som ikke er stamveger.

2. Utvalgets flertall (alle unntatt Fjell og Leschbrandt) tilrår at fylkesplanleggingen etter plan- og bygningsloven, gis en generelt forpliktende virkning og bindende status overfor offentlige organer når det gjelder arealforvaltning. Medlemmet Fjell er skeptisk til forslaget om å gi fylkesplanen forpliktende virkning.

   Et annet flertall (medlemmene Austeng, Dalane, Fluge, Hagen, Sundbø, Wilhelmsen og Aalbu) foreslår å legge myndigheten til å avgjøre innsigelse til kommunale arealplaner til det folkevalgte regionale nivået. Et mindretall (medlemmene Fjell, Heløe, Mørum og Aasland) ønsker å avvente erfaringene med det pågående forvaltningsforsøket i Akershus fylkeskommune før det tas stilling til dette spørsmålet.

3. Flertallet (alle unntatt Leschbrandt) tilrår å utvikle det regionale politiske nivåets rolle som tilrettelegger for næringsutvikling. Utvalgsmedlemmene Austeng, Dalane, Fluge, Sundsbø, Wilhelmsen og Aalbu mener at ansvaret for de tilretteleggende bygdeutviklingsmidlene hos fylkesmannen, samt kompetanse og veiledningsoppgaver fra fiskeriadministrasjonen, bør overføres til det folkevalgte regionale nivå. Medlemmet Sundsbø mener de økonomiske virkemidlene knyttet til jordbruksavtalen som forvaltes regionalt med avtalepartenes medvirkning, bør samles i SND.

   Utvalgsmedlemmene Fjell, Hagen, Heløe, Leschbrandt, Mørum og Aasland mener de tilretteleggende bygdeutviklingsmidlene hos fylkesmannen bør overføres til SND. Disse medlemmene ser det ikke som hensiktsmessig å endre dagens organisering av den ytre fiskeriadministrasjonen.

   Utvalgets flertall (alle unntatt Leschbrandt) anbefaler å desentralisere de tilretteleggende regionale samordningsmidlene (kap. 551, post 58 på statsbudsjettet) til det folkevalgte regionale nivå.

   Utvalget tilrår å utvikle SNDs rolle som kompetanseorgan og virkemiddelforvalter når det gjelder de direkte bedrifts- og brukerrettede virkemidlene. Utvalget anbefaler å overføre arbeidsmarkedsetatens midler til bedriftsinternopplæring (BIO) og fylkeskommunenes ansvar for etablererstipendordningen til SND.

   Utvalgets flertall (medlemmene Dalane, Fjell, Mørum, Hagen, Heløe, Wilhelmsen, Aalbu og Aasland) mener det bør vurderes om regionale politiske føringer for virkemiddelbruken i SND bør styrkes. Medlemmene Austeng, Fluge og Sundsbø mener det regionale SND-styret skal være oppnevnt av det folkevalgte regionale nivået og ha reell beslutningsmyndighet.

4. Utvalget ser behov for å redusere dagens detaljerte styring av miljøvernsektoren, og gi kommunene et større ansvar for miljøvernforvaltningen av lokal karakter. Utvalget mener ansvaret for kulturminnevernet bør ligge der miljøvernoppgavene er plassert.

   Utvalgets flertall (medlemmene Austeng, Dalane, Fjell, Fluge, Hagen, Sundsbø, Wilhelmsen og Aalbu) tilrår at ansvaret for de regionalt relaterte miljøvernoppgavene overføres til det regionale politiske nivået. Et mindretall (medlemmene Heløe, Mørum og Aasland) mener miljøvernforvaltningen regionalt fortsatt bør være forankret til fylkesmannen.

5. Flertallet (alle unntatt Leschbrandt) ber om at Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vurderer behovet for å ha en instans på regionalt nivå som har en koordinerende funksjon i gjennomføringen av kompetansereformen. Et mindretall (medlemmene Austeng, Fluge og Sundsbø) mener det folkevalgte regionale organet må tillegges koordineringsansvaret for kompetansereformen på regionalt nivå. Disse medlemmene mener også at opplæringen av arbeidssøkere (AMO) må legges til det folkevalgte regionale organet.

6. Utvalgets flertall (alle unntatt Leschbrandt) ber om at Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i oppfølgingen av Mjøs-utvalget vurderer spørsmålet om representasjon fra det folkevalgte nivået i styrene til de høgre utdanningsinstitusjonene. Flertallet understreker viktigheten av forpliktende samarbeid mellom de statlige høgskolene og det folkevalgte regionale nivået.

7. Flertallet i utvalget (alle unntatt Leschbrandt) mener det er naturlig at regionene får et større ansvar for region-/landsdelsinstitusjoner og knutepunktinstitusjoner innenfor områdene scenekunst, musikk, museum og billedkunst.

8. Utvalgets flertall (medlemmene Austeng, Dalane, Fjell, Fluge, Hagen, Mørum, Sundsbø, Wilhelmsen og Aalbu) mener det bør vurderes om deler av de økonomiske midlene som de tre riksinstitusjonene (Riksteatret, Riksutstillinger og Rikskonsertene) rår over i dag, bør overføres til det folkevalgte regionale nivå, slik at det regionale nivå blir ansvarlig for å bestille profesjonelle kulturtilbud ut fra regionale prioriteringer og behov.

   Utvalgets medlemmer Heløe og Aasland mener det ikke er aktuelt å overføre deler av de økonomiske midlene som de tre riksinstitusjonene rår over i dag til det folkevalgte regionale nivå.

Særmerknad fra Leschbrandt

Utvalgets medlem Leschbrandt mener at en forvaltningsorganisering basert på to forvaltningsnivåer er den løsningen som skal velges. Leschbrandt mener en slik organisering vil styrke lokaldemokratiet, øke effektiviteten og kvaliteten på offentlige tjenester og gi en enklere og totalt sett mer oversiktlig forvaltning.

Ved en nedlegging av fylkeskommunen mener Leschbrandt at kommunene bør overta ansvaret for videregående opplæring, 2. linjetjenester innenfor sosialsektoren, ansvaret for tilretteleggende virkemidler for næringsutvikling og deler av ansvaret for kollektivtransport og fylkesveger. Videre mener hun at kommunene bør overta ansvaret for fylkesbibliotekene og det ansvaret fylkeskommunene i dag har for funksjonsfordelingsinstitusjonene på kultursektoren.

Leschbrandt mener at staten bør overta ansvaret for spesialisthelsetjenesten, ansvaret for kontroll av og tilsyn med kulturminner og deler av ansvaret for kollektivtransport og fylkesveger.

Leschbrandt mener den regionale planleggingen er overflødig. Kommunenes behov dekkes av kommuneplanene. Det er uakseptabelt å overføre myndighet innen planarbeid og arealforvaltning fra kommunene til et folkevalgt regionalt nivå.

Leschbrandt mener at en organisering med kun to forvaltningsnivåer ikke nødvendigvis i seg selv medfører et behov for å slå sammen kommuner, men at det utvilsomt vil innebære en økning i interkommunalt samarbeid.

Oppsummering av tilrådingene angående organiseringen av det regionale nivået

Utvalgets hovedtilrådinger kan oppsummeres som følger:

• 11 av 12 medlemmer anbefaler et folkevalgt regionalt nivå. 1 medlem anbefaler en organisering med to forvaltningsnivåer.

• 10 av 11 medlemmer anbefaler en regional inndeling i 10-15 enheter. 1 medlem anbefaler en regional inndeling i inntil 10 enheter.

• 8 av 11 medlemmer anbefaler direkte valg til regionnivået. 3 av 11 medlemmer anbefaler indirekte valg til regionnivået.

• 7 av 12 medlemmer anbefaler minimum et regionalt bestiller- og finansieringsansvar for spesialisthelsetjenesten. 5 av 12 medlemmer anbefaler et statlig ansvar for spesialisthelsetjenesten.

Tilrådinger angående enkeltspørsmål knyttet til ansvars- og oppgavefordeling og organisering som ikke tas opp i forbindelse med organiseringen av det regionale nivået

Oppsummert har utvalget følgende tilrådinger:

1. Ansvaret for spesialtransport for funksjonshemmede overføres fra fylkeskommunene til kommunene.

2. Ordningen med statlige oppnevnte havnestyrer og øremerking av havnekassens midler opphører. Medlemmet Leschbrandt har sympati med flertallets standpunkt men viser til at det er vedtatt nedsatt et utvalg for å se på havneloven, og mener man bør avvente denne utredningen.

3. Flertallet i utvalget (medlemmene Austeng, Dalane, Fluge, Hagen, Sundsbø, Wilhelmsen og Aalbu) mener fylkeslandbruksstyrets nåværende funksjoner etter plan- og bygningsloven bør overføres til det regionale politiske nivået.

   Et mindretall (medlemmene Fjell, Heløe, Mørum og Aasland) er enig i at fylkeslandbruksstyret nedlegges, men foreslår å overføre styrets funksjoner etter plan- og bygningsloven til regional stat.

   Medlemmet Leschbrandt er også enig i at fylkeslandbruksstyret nedlegges, men foreslår å overføre styrets funksjoner etter plan- og bygningsloven til kommunene.

   Et samlet utvalg mener fylkeslandbruksstyrets gjenværende oppgaver etter bl.a. jordloven, odelsloven, skogbruksloven og konsesjonsloven bør ivaretas av fylkesmannen som kontroll- og tilsynsorgan.

4. Arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og sosialetaten må ha en klar forpliktelse til å delta i etablering og drift av offentlige servicekontorer, som så langt som mulig erstatter etatenes nåværende førstelinjetjeneste.

5. Lov om sosiale tjenester og tilhørende regelverk gjennomgås med sikte på å redusere de statlige føringene i forhold til økonomisk sosialhjelp.

6. Sammenhengende tjenestekjeder på helse- og sosialsektoren må først og fremst sikres gjennom et mer forpliktende samarbeid innen og på tvers av forvaltningsnivåene.

7. Lov- og regelverk på helse- og sosialsektoren gjennomgås for å begrense statens styring og gi kommunesektoren flere handlingsalternativer innenfor nasjonalt fastsatte rammer.

8. Fylkeslegens og fylkesmannens oppgaver på helse- og sosialsektoren bør rendyrkes til å gjelde kontroll, tilsyn, klagebehandling, veiledning i forhold til lov- og regelverk og informasjon om nasjonale målsettinger.

9. Det må arbeides videre med å avklare ansvarsforholdene knyttet til hjelpemiddelformidling innenfor de rammer som finansieringsordningene setter. Medlemmene Heløe, Leschbrandt, Mørum, Aalbu og Aasland mener staten bør overta ansvaret fylkeskommunene i dag har for hjelpemiddelformidling.

10. Det forutsettes at berørte departementer viderefører arbeidet med å klargjøre oppgavefordelingen på rehabiliteringsfeltet. Medlemmene Heløe, Leschbrandt, Mørum, Aalbu og Aasland mener staten bør overta ansvaret fylkeskommunene i dag har for rehabilitering.

11. Kommunene bør ha det gjennomgående ansvaret for rusmiddelmisbrukere, og kan få et større ansvar på noen områder innen rusomsorgen. Medlemmene Heløe, Mørum, Aalbu og Aasland mener staten bør overta ansvaret fylkeskommunene i dag har for rusmiddelmisbrukere. Fjell og Leschbrandt mener kommunene bør overta dette ansvaret.

12. Det forvaltningsnivået som har ansvaret for spesialisthelsetjenesten, bør ha ansvaret for pasientombud, men navnet på pasientombudene bør endres.

13. Ansvaret for syketransport bør tilligge det forvaltningsnivået som er ansvarlig for spesialisthelsetjenesten. Ansvaret for skyss av behandlingspersonell deles mellom forvaltningsnivåene som er ansvarlig for henholdsvis primær- og spesialisthelsetjenesten.

14. Næringsmiddeltilsyn bør i sin helhet bli et statlig ansvar.

15. Staten bør overta ansvaret for å kontrollere kvaliteten på drikkevann fra kommunene.

16. Det må nedsettes et utvalg som får i mandat å fremme forslag til tiltak som begrenser statens styring av grunnskolen og videregående opplæring og gir flere handlingsalternativer for kommunesektoren innenfor nasjonalt fastsatte rammer.

17. Kommunesektoren bør ha forhandlingsansvaret for undervisningspersonell.

18. Statens utdanningskontors oppgaver bør konsentreres om kontroll, tilsyn, klagebehandling, veiledning i forhold til lov- og regelverk og informasjon om nasjonale målsettinger.

19. De øremerkede tilskuddsordningene til musikk- og kulturskoletilbud og skolefritidsordning bør innlemmes i inntektssystemet.

20. Ansvar for skyss av førskolebarn etter opplæringsloven overføres fra fylkeskommunene til kommunene. Medlemmet Leschbrandt anbefaler at kommunene i tillegg overtar ansvaret for all annen skyss etter opplæringsloven.

21. Staten bør fortsatt ha ansvaret for arbeidsmarkedsopplæringen. Medlemmene Austeng, Fluge og Sundsbø mener det folkevalgte regionale nivået bør overta ansvaret for arbeidsmarkedsopplæringen.

22. Staten bør overta ansvaret for den sivile rettspleie på grunnplanet i sin helhet.

23. Staten bør overta ansvaret for konfliktrådene i sin helhet.

24. De oppgaver som overformynderiet i dag utfører, kan tilsi en overføring av ansvaret fra kommunene til staten.

25. Tilskuddsordningene på kulturområdet må gjennomgås med sikte på å forenkle og redusere den statlige styringen betraktelig.

26. Det viktigste tiltaket som kan iverksettes for å redusere utilsiktede virkninger av oppgave- og ansvarsdelingen innenfor barnevernet, er å foreta endringer i den kommunale delbetalingsordningen og heve satsene vesentlig.

27. Det er behov for å tydeliggjøre ansvaret mellom kommunene og staten på enkelte områder innenfor barnehagesektoren og redusere statens styring.

28. Ansvaret for fellesinnkrevingen av skatter og avgifter overføres fra kommunene til staten. Medlemmet Leschbrandt støtter utvalgets syn på bakgrunn av dagens ordning, der kommunene ikke har tilstrekkelig incitament for jobben som gjøres med innkrevingen. Hvis kommunene derimot får mer igjen for arbeidet som utføres, mener Leschbrandt at skatteinnkrevingen bør videreføres som kommunalt ansvarsområde.