6 Det folkevalgte regionale nivået

6.1 Bakgrunn

Helt siden fylkesreformen på midten av 1970-tallet har det pågått en debatt om fylkeskommunens rolle i forvaltningen, og om utformingen av det regionale nivået generelt. I forbindelse med Stortingets behandling av meldingen om kommuneinndelingen (St.meld. nr. 32 (1994-95)) ga stortingsflertallet uttrykk for at det var behov for å få foretatt en helhetlig gjennomgang av oppgave- og funksjonsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. Oppgavefordelingsutvalget ble oppnevnt, og et sentralt element i utvalgets mandat var å evaluere erfaringene med fylkeskommunen som eget forvaltningsnivå, samt å vurdere oppgavefordelingen mellom fylkeskommunen og regional statsforvaltning. Oppgavefordelingsutvalget avga sin utredning i juli 2000.

I evalueringen av fylkeskommunen som forvaltningsnivå fremhever Oppgavefordelingsutvalget at det fylkeskommunale demokratiet er satt under press. Valgdeltakelsen er lavere enn ved kommunevalget og folk opplever fylkeskommunen som en mindre viktig del av demokratiet enn kommunene. Som tjenesteprodusent har fylkeskommunen i hovedsak vist seg som et egnet instrument til å gjennomføre store reformer både på utdannings- og helseområdet, men må ta medansvar for et svekket utdanningstilbud for voksne og for kritikkverdige sider ved driften av sykehusene. Det er likevel som regional utviklingsaktør fylkeskommunen i minst grad har lykkes i å leve opp til de forventningene en hadde i 1976.

Oppgavefordelingsutvalget mener at dette kan skyldes at fylkeskommunen ikke har evnet å utnytte det handlingsrom den har hatt, men også mangel på virkemidler og en lite ryddig ansvarsdeling mot regional statsforvaltning. Det blir fremhevet som særlig betenkelig at regional statsforvaltning ivaretar oppgaver med et tydelig utviklingspreg, noe som bidrar til å skape en uklar rollefordeling på regionalt nivå.

For å imøtekomme reformbehovet mener et flertall i utvalget at fylkeskommunens ansvar for regional utvikling bør styrkes, samtidig som det anbefaler at virksomheten til regional statsforvaltning konsentreres om kontroll, klage- og tilsynsoppgaver. For en nærmere gjennomgang av utvalgets anbefalinger vises det til vedlegg 1. I dette kapitlet gir regjeringen sin tilråding for organiseringen av det folkevalgte regionale nivået og oppgavefordelingen for regionale, eller kommuneoverskridende, oppgaver.

6.2 Regjeringens utgangspunkt

I korthet dreier diskusjonen om oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene seg om to sentrale vurderinger: For det første; om hvilket nivå som er mest egnet til å ivareta offentlige oppgaver - nasjonalt, regionalt eller lokalt nivå. For det andre; om det skal være statlige forvaltningsorganer eller folkevalgte organer som skal ha beslutningsmyndighet.

Etter regjeringens syn må endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene ha som hovedmål å oppnå mer effektiv utnyttelse av forvaltningens samlede ressurser, større brukervennlighet og styrking av det lokale folkestyret. Regjeringen vil særlig understreke at endringer i oppgavefordelingen og den statlige styringen må bidra til å styrke kommunenes stilling i forvaltningen. Innbyggernes identitet og tilhørighet til kommunene er gjennomgående sterk, og kravet på nærhet, kontakt og dialog, likeså behovet for lokale tilpasninger, gir kommunene en helt sentral rolle for gjennomføringen av viktige samfunnsoppgaver.

Behov for et regionalt nivå

Sammenlignet med kommunestrukturen i mange land er norske kommuner kjennetegnet av å være geografisk vidstrakte, men befolkningsmessig små. Etter regjeringens syn legger denne kommunestrukturen begrensinger på omfanget av oppgaver som det er hensiktsmessig å legge til kommunene. En rekke offentlige oppgaver løses best i et geografisk perspektiv mellom landet som helhet og den avgrensing som kommunene representerer. Dels er dette oppgaver som av hensyn til stordriftsfordeler løses mest effektivt med et større befolkningsgrunnlag enn det de fleste kommunene har, dels er det oppgaver som angår eller har virkning for et større område enn den enkelte kommune og som derfor trenger kommuneoverskridende løsninger, og dels er det oppgaver som krever større ressursmessig løft mht. økonomi, kompetanse og personell, enn hva den enkelte kommune alene vil kunne makte. Regjeringen mener det er behov for et folkevalgt regionalt nivå til å ivareta slike oppgaver. Et regionalt politisk organ gir innbyggerne mulighet til å påvirke den politiske beslutningsprosessen omkring spørsmål som håndteres på regionalt nivå. Folkevalgte organer på regionalt nivå øker muligheten for desentralisering av politisk makt, og representerer en utvidelse av lokaldemokratiet ved at viktige samfunnsoppgaver kan settes under folkevalgt kontroll og prioritering.

Endringer av kommuneinndelingen i retning av betydelig færre og større enheter vil bedre kommunenes forutsetninger for å løse kommuneoverskridende og regionale oppgaver. Det er imidlertid vanskelig å tenke seg en radikal omstrukturering av kommuneinndelingen uten at dette styres fra sentralt nivå. Regjeringens utgangspunkt er imidlertid at endringer i kommune- og fylkesinndelingen skal baseres på frivillighet, men regjeringen legger til rette for frivillige sammenslåinger gjennom økonomiske virkemidler.

For mange oppgaver og utfordringer som overskrider kommunegrensene vil interkommunalt samarbeid utgjøre en fleksibel og effektiv arbeidsform. Løsningen av ulike offentlige oppgaver stiller i mange tilfeller ulike krav til hva som er hensiktsmessige administrasjonsområder. Det finnes ikke en kommune- eller fylkesinndeling som er best egnet til å ivareta alle typer oppgaver. Interkommunalt samarbeid gir kommunene mulighet og frihet til å vurdere om oppgaver løses mest effektivt i egen regi eller i samarbeid med andre. Interkommunalt samarbeid vil derfor representere et nyttig supplement til den kommuneinndeling og oppgavefordeling som til enhver tid gjelder. Regjeringen vil stimulere enda sterkere til at kommunene utnytter muligheten i interkommunalt samarbeid på områder som gir bedre og mer kostnadseffektive kommunale tjenester overfor næringsliv og befolkning. Regjeringen vil legge til rette for at dette også kan omfatte samarbeid om forvaltningsoppgaver.

Regjeringen mener likevel ikke at interkommunalt samarbeid kan erstatte behovet for et eget folkevalgt regionalt nivå som ivaretar regionale oppgaver. Regjeringen kan dermed ikke slutte seg til den såkalte tonivå-modellen for organiseringen av den offentlige forvaltning, jf. vedlegg 4. Begrunnelsen for dette synspunktet bygger både på prinsipielle vurderinger og praktiske erfaringer. Den viktigste prinsipielle innvendingen er at interkommunalt samarbeid innebærer at det avgis politisk myndighet til organer som ikke står direkte ansvarlig overfor velgerne, og som dermed svekker innbyggernes demokratiske innflytelse på viktige samfunnsoppgaver. Praktiske erfaringer har vist at interkommunalt samarbeid i noen tilfeller kan være vanskelig å gjennomføre på områder der kommunene har motstridende interesser. Løsning av mange oppgaver innenfor ulike interkommunale samarbeidsorgan svekker også mulighetene for helhetlige prioriteringer. Men på tross av dette mener regjeringen at interkommunalt samarbeid på flere områder har mye for seg, og vil derfor stimulere til samarbeid på tvers av kommunegrensene.

Behov for å samle og styrke det regionale utviklingsansvaret

Kjernen i det regionale utviklingsansvaret er å skape en helhetlig og ønsket samfunnsutvikling for egen region. Viktige oppgaver og utfordringer knyttet blant annet til samferdsel, næringsutvikling, miljø og areal lar seg ikke løse i den enkelte kommune. For å møte slike utfordringer er det i mange tilfeller nødvendig å se større områder under ett. Etter regjeringens syn hører planleggingen og gjennomføringen av slike oppgaver hjemme på en regional arena. Det er fylkeskommunens ansvar og mulighet for å ivareta slike oppgaver - den regionale utviklingsrollen - som regjeringen ønsker å styrke. Målsettingen med en slik reform er å legge utviklingsoppgaver som i sin karakter er regionale, og som må løses regionalt, under direkte folkevalgt styring, og dermed skape et forvaltningsnivå med et tydelig og samlet ansvar for regionens utvikling.

Regjeringen vil fremheve tre momenter som samlet taler for at det er ønskelig å styrke fylkeskommunens utviklingsrolle.

For det første er det viktig å understreke at regional utvikling er et politikkområde som bør være underlagt direkte folkevalgt innflytelse. Det er regionens egenart og særskilte utfordringer som er i fokus for arbeidet, og prosessene er i stor grad kjennetegnet av avveining mellom kryssende interesser og hensyn. Slike avveininger bør ha regional forankring og være folkevalgt styrt.

For det andre deler regjeringen Oppgavefordelingsutvalgets konklusjon om at fylkeskommunen ikke har lykkes så godt som sentral drivkraft og tilrettelegger for regional utvikling. Som utvalget påpeker kan det skyldes manglende prioritering fra fylkeskommunens side, men også at fylkeskommunen ikke har hatt tilstrekkelige virkemidler for å fylle den planleggings- og utviklingsrolle den har vært tiltenkt. Skal en styrking av den regionale utviklingsrollen bli reell, vil det etter regjeringens syn forutsette at de regionale organer får større myndighet over de beslutninger som har direkte betydning for den regionale utviklingen. I forhold til dagens organisering vil det innebære at det regionale nivået får et tyngre ansvar for og innflytelse over regional samferdsel, regional planlegging og arealdisponering, regionale miljøoppgaver, regionale landbruksoppgaver, tilrettelegging for næringsutvikling og bygdeutvikling samt regionale kulturoppgaver. I avsnitt 6.3 vil regjeringen redegjøre konkret for hvilke endringer som foreslås på hvert av områdene.

En samling av disse oppgavene vil, for det tredje, legge til rette for gode regionale helhetsløsninger ved at sektorer som i et regionalt utviklingsperspektiv er nært koblet til hverandre samles under ett organ. Tilrettelegging for næringsutvikling er avhengig av samferdselstiltak og av arealforvaltning og miljøtiltak. Utbygging og drift innenfor samferdselssektoren må ses i sammenheng med næringsutviklingen, med endringer i bosettingsmønsteret, med miljøkrav og arealforvaltning etc.. En samling av regionale oppgaver under regionalt folkevalgt ledelse vil, etter regjeringens syn, være en viktig betingelse for å fremme en rasjonell og bæredyktig samfunnsutvikling av landets regioner, og styrke den politiske styring av vesentlige samfunnsoppgaver. I tillegg vil det regionale nivået få ansvaret for å ivareta de nasjonale målene i miljøvernpolitikken og landbrukspolitikken.

6.3 Nærmere om regionale utviklingsoppgaver

6.3.1 Fylkesplanlegging og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven

6.3.1.1 Dagens oppgave- og ansvarsfordeling

Kommunen

Plan- og bygningsloven gir kommunene en sentral rolle i plansystemet. Kommunen skal drive en sektorovergripende samfunnsplanlegging og arealforvaltning gjennom kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan. Planene har virkning for kommunen selv, men også for statlig og fylkeskommunal virksomhet innenfor kommunens område. Kommunenes arealplaner er rettslig bindende for arealutnyttelsen.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har ansvar for fylkesplanen som skal samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes virksomhet i fylket. Fylkesplanen har ikke direkte rettsvirkning, men skal være retningsgivende for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket. Fylkesplanen godkjennes ved kongelig resolusjon. Fylkeskommunen har et planfaglig veiledningsansvar overfor kommunene.

Statlige regionale organer

Regionale statlige myndigheter har plikt til å samarbeide og gi nødvendig hjelp i kommune- og fylkesplanleggingen. Fylkesmannen skal føre tilsyn med at statlige organer oppfyller denne plikten. Statlige organer skal i planprosessene klargjøre hvilke nasjonale mål, retningslinjer og interesser som vil ha betydning for planleggingen i kommunen eller fylket.

Innsigelser

Berørte statlige organer, fylkeskommunen og nabokommuner har innsigelsesrett til kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner. Innsigelse tas i bruk når ordinær plandeltakelse ikke fører frem. Når et organ har fremmet innsigelse, skal partene så langt som mulig bli enige om planløsningen gjennom drøftinger og forhandlinger. Planen kan så endelig vedtas og gis rettsvirkning av kommunen. I de tilfeller der det er vanskelig å komme frem til omforente planer, har Miljøverndepartementet lagt opp til et system der fylkesmannen skal megle mellom partene for om mulig å komme frem til en løsning av konfliktene. Dersom meglingen heller ikke fører frem, oversendes saken til behandling i Miljøverndepartementet. Den rettslige betydningen av innsigelse er at det ikke kan gjøres endelig planvedtak i kommunen og at planmyndigheten overføres Miljøverndepartementet.

6.3.1.2 Regjeringens vurdering

Fylkesplanleggingen

Regjeringen mener kommunen fortsatt skal være den primære myndigheten i arealforvaltning og lokal samfunnsutvikling, og kommunen skal fortsatt ha hovedansvaret for å bestemme bruken av arealene innenfor eget territorium. Den lokale arealforvaltningen krever nærhet, lokal tilpasning og politisk prioritering.

Imidlertid har planlegging og disposisjoner innenfor en kommune ofte vesentlig betydning også utover kommunegrensene. Skal vi oppnå en effektiv arealbruk og et hensiktsmessig utbyggingsmønster, som også tar hensyn til viktige vernehensyn og miljøverdier, er det ofte nødvendig å se flere kommuner under ett. Offentlige investeringer i infrastruktur og institusjoner krever dessuten planlegging over kommunegrensene. De kommuneoverskridende utfordringene og oppgavene av regional karakter gjør krav på politisk avveining og prioritering av ulike interesser og hensyn i en større territoriell sammenheng. Regjeringen ser interkommunalt plansamarbeid som hensiktsmessig i den grad kommunene selv er innstilt på dette. Regjeringen tar sikte på å forenkle reglene om interkommunalt plansamarbeid i plan- og bygningsloven og bedre koplingen til fylkesplanleggingen.

Regjeringen mener at løsningen av kommuneoverskridende og regionale samfunnsoppgaver og interesser nødvendiggjør politisk behandling og avklaring på regionalt nivå. Fylkesplanen skal være sentral for avklaring av spørsmål knyttet til arealdisponering og utbyggingsmønster over kommunegrensene og delvis over fylkesgrensene. Viktige oppgaver bl.a. knyttet til samferdsel, lokalisering av kjøpesentre, bolig- og næringsstruktur og større miljøvernoppgaver krever planlegging på en regional arena. Omfattende forskning og utredning peker på behov for en mer samordnet og helhetlig politikk for regionalt utviklingsarbeid, sektorsamarbeid og planlegging. Den regionale planleggingen er også viktig for å tilpasse nasjonale retningslinjer og statlig politikk til lokale og regionale forhold. Den regionale planlegging vil gi sentrale statlige myndigheter erfaringer og synspunkter fra kommunene og fylkeskommunene til bruk for videre utforming av nasjonal politikk. Fylkesplanleggingen er et viktig verktøy for å løse disse oppgavene og utfordringene.

Til nå har ikke fylkesplanen fungert etter intensjonene i plan- og bygningsloven. I tråd med både Planlovutvalgets (NOU 2001:7) og Oppgavefordelingsutvalgets (NOU 2000:22) flertall, tilrår regjeringen at fylkesplanen styrkes og gis en generelt forpliktende virkning overfor staten og kommunene i kommuneoverskridende spørsmål. Samtidig legger regjeringen avgjørende vekt på at den regionale tilretteleggingen på ulike områder er godt forankret og understøtter nasjonale mål og strategier på respektive politikkområder. En slik styrking av fylkesplanen forutsetter en gjennomgang av regler og rutiner for å sikre bedre medvirkning og medbestemmelse i fylkesplanleggingen både fra befolkningen, næringslivet, kommunene og regional stat. Det er ikke minst viktig å understreke at kommunene må trekkes mer med. Gjennom en generelt forpliktende fylkesplan vil fylkesplanleggingen bli et sterkere regionalt planverktøy og gi bedre forutsetninger for å samordne sektorinteressene i fylket. Regional tilpasning av samfunnsutviklingen og arealforvaltningen kan gi nasjonal politikk en regional merverdi ut fra forutsetninger og muligheter i det enkelte fylke.

Regjeringen vil i oppfølgingen av denne stortingsmeldingen og NOU 2001:7 Bedre kommunal og fylkeskommunal planlegging etter plan- og bygningsloven, foreta en gjennomgang av bestemmelsene om fylkesplanlegging i plan- og bygningsloven og rutinene for fylkesplanprosessene og nærmere vurdere om arealdelen skal gjøres rettslig bindende for arealbruk i fylket, slik at fylkesplanen videreutvikles som instrument for å avklare spørsmål knyttet til arealdisponering og ubyggingsmønster over kommunegrensene. En styrking av det regionale plannivået står høyt på dagsorden i mange europeiske land og internasjonale samarbeidsorganisasjoner. En slik bruk av fylkesplanen skal skje på enn måte som ikke endrer realiteten i prinsippet om at kommunen normalt har hovedansvaret for å bestemme bruken av egne arealer.

Miljøvern og landbruk gir viktige premisser for den regionale utviklingen. Regjeringen vil derfor overføre fylkesmannens miljøvernoppgaver og landbruksoppgaver, med unntak av klagebehandling og lovlighetskontroll, til fylkeskommunen, jf. nærmere omtalte i avsnitt 6.3.2 og 6.3.3. I tillegg vil regjeringen forsterke fylkeskommunens innflytelse over regionale transporttiltak og tilrettelegging for næringsutvikling. Dermed vil regionale areal-, ressurs- og utviklingsbaserte samfunnssektorer i større grad samles i en regional organisasjon. Dette gir grunnlag for en bedre koordinering også innad i transportsektoren mellom kollektiv- og vegtiltak. Samtidig kan utbyggingstiltak i sammenhengende og kommuneoverskridende by- og tettstedsområder ses i sammenheng med regional arealforvaltning, miljøtiltak og transporttiltak. Reformen vil etter regjeringens vurdering være av stor betydning for å fremme en helhetlig og økologisk bærekraftig utvikling i alle landets fylker. Ved å samle virkemidler og den regionale plan- og miljøvernfaglige kompetansen i en organisasjon vil en redusere dobbeltbyråkrati på regionalt nivå og øke effektiviteten i fylkesplanleggingen.

Det er også et siktemål å få til en nærmere kopling mellom fylkesplanleggingen og kommunenes og statlige sektorers ressursbruk og samfunnsplanlegging. Regjeringen vil vurdere om offentlige ressurser kan koples bedre til regionale planer, forpliktende utviklingsavtaler og partnerskapsmodeller der også private krefter er involvert. Regjeringen vil omtale dette nærmere i den kommende stortingsmeldingen om distrikts- og regionalpolitikken. For å legge til rette for videreutvikling av de regionale utviklingsprogrammene (RUP), legges det til grunn at programmene skal være en del av fylkesplanens handlingsprogram. Det skal dessuten legges økt vekt på at programmene er godt forankret til nasjonale mål og at man får en resultatorientert innsats bl.a. i forhold til næringslivets behov. Regjeringen vil foreta en ytterligere delegering av de distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene til fylkeskommunene og forenkle regelverket for å gjøre virkemidlene mer effektive i forhold til regionale utfordringer.

Regjeringen vil i tillegg etablere best mulig samordning mellom regionale utviklingsprogram og fylkeskommunenes prioriteringer for transportplanens handlingsprogrammer for riksvegene utenom stamveger.

Fylkesplanen skal være et felles regionalt plandokument, og planprosessene må etter regjeringens mening kjennetegnes av partnerskap, slik at også kommuner og stat kjenner eierskap til planen. Fylkesplanen vil være et planinstrument kommunene i fylket vil kunne dra nytte av ved at f.eks. arealkonflikter som berører flere kommuner avklares, slik at ressurser kan rettes mot lokale arealutfordringer og den løpende kommunale planleggingen. Skal fylkesplanen i større grad gjøres forpliktende for kommunene og stat, må regler og rutiner gjennomgås for å sikre bedre medvirkning og medbestemmelse i fylkesplanprosessen. Prosessene i forkant av rulleringen av fylkesplanene blir svært viktige og forutsetter både en aktiv og tydelig fylkeskommune, samt bred deltakelse fra statlige regionale organer og kommunene i fylket. Det blir også viktig at staten fremstår med tydelige signaler i forkant av prosessene. Statlige myndigheter må i større grad enn i dag bruke fylkesplanen som ramme for egen planlegging og samordning. På denne måten kan ulike interesser avveies og innarbeides i fylkesplanen. Bl.a. vil fylkesplanen kunne brukes som verktøy for å integrere og operasjonalisere på regionalt nivå de sektorvise miljøhandlingsplanene som alle departementene utarbeider.

I regjeringens videre arbeid vil dagens form for statlig godkjenning av fylkesplanen bli vurdert nærmere. Dersom den sentrale godkjenningsordningen blir opphevet, må det vurderes andre måter for å sikre at nasjonale interesser blir ivaretatt. Når det gjelder nasjonale sektorplaner som f.eks. verneplaner og transportplaner, må disse så langt det lar seg gjøre koordineres med regionale interesser gjennom fylkesplanprosessene. Vedtatt fylkesplan vil dermed ha inkorporert de statlige overordnete sektorplanene.

Innsigelsesinstituttet

Plan- og bygningsloven gir i dag både nabokommuner, fylkeskommunen og statlige fagmyndigheter innsigelsesrett til kommunale arealplaner. Det er viktig at det opprettholdes en form for sikkerhetsnett for nasjonale interesser når fylkeskommunen får utvidet sitt ansvar til å gjelde landbruks- og miljøvernområdet. Regjeringen legger vekt på at det skal etableres gode og enkle mekanismer som både ivaretar behovet for forenkling og muligheten for at vitale nasjonale mål kan sikres. I denne prosessen vil en også måtte vurdere hvilke instanser som skal ha innsigelsesrett. Det er en målsetting å finne frem til løsninger der de fleste saker kan avgjøres regionalt. Regjeringen vil derfor legge myndigheten til å treffe beslutninger i innsigelsessaker til den nye fylkeskommunen. Erfaringene fra forsøket i Akershus, der fylkeskommunen har slik myndighet, vil bli trukket inn i utformingen av ordningen. Miljøverndepartementet må fortsatt ha adgang til å kalle inn planer for vurdering i særskilte tilfeller, etter eget initiativ eller på vegne av andre departementer. Kommunen kan anmode Miljøverndepartementet om å innkalle en plan dersom vesentlige kommunale interesser er tilsidesatt ved endelig godkjenning av planen. Det legges ikke opp til endringer i fylkesmannens rolle som mekler nå. Innsigelsesinstituttet vurderes nærmere gjennom oppfølging av Planlovutvalgets arbeid.

6.3.2 Regional miljøvernforvaltning

6.3.2.1 Dagens oppgavefordeling

Kommunen

Kommunen har et generelt ansvar for miljøvern med myndighet og oppgaver knyttet til sektorlovene. De fleste oppgavene etter viltloven, friluftsloven og motorferdselloven er delegert kommunene. Det foregår ulike forsøk angående forvaltning av større verneområder. I tillegg til dette har ca. 100 kommuner fått overført ansvar for forvaltning av mindre verneområder og landskapsvernområder. Kommunene har i tillegg oppgaver knyttet til laks- og innlandsfiskeloven og forurensningsloven. Kommunene er den primære planmyndighet etter plan- og bygningsloven, og styrer og påvirker dermed arealbruken både i offentlig og privat sektor.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har ansvaret for regional kulturminneforvaltning. Fylkeskommunen er delegert myndighet etter kulturminneloven og har innsigelsesmyndighet på kulturminnefaglig grunnlag i plansaker etter plan- og bygningsloven. Oppfølgingsansvaret overfor fylkeskommunen som regional kulturminneforvaltning er lagt til Riksantikvaren. Fylkeskommunens hovedoppgaver på feltet består i å gi tilrådinger og veiledning overfor kommuner og enkeltpersoner i bl.a. plan- og byggesaker og i konkret verne- og skjøtselsarbeid.

Fylkeskommunen har hovedansvaret for fylkesplanleggingen etter plan- og bygningsloven. Denne gir viktige premisser for miljøvernpolitikken og har en samordnende funksjon i forhold til ulike samfunnsinteresser. Fylkeskommunen har også ansvaret for planfaglig og juridisk veiledning til kommunene etter plan- og bygningsloven, herunder også innsigelsesrett, samt oppgaver etter friluftsloven.

Fylkesmannen

Den regionale miljøvernforvaltningen - unntatt kulturminneforvaltningen - er lagt til fylkesmannen. Fylkesmannen har en sentral rolle i den løpende oppfølgingen av kommunenes og sektorenes arbeid med miljøvern, bl.a. ved å formidle og følge opp nasjonale miljømål i forhold til lokalt og regionalt nivå, samt bidra til å samordne den regionale staten. Fylkesmannen ivaretar veilednings- og tilsynoppgaver overfor kommunene og har oppgaver som klagemyndighet på kommunale vedtak. Fylkesmannen har myndighet og oppgaver med hjemmel i naturvernloven, viltloven, laks- og innlandsfiskeloven, lov om motorisert ferdsel i utmark og vassdrag, friluftsloven og forurensningsloven. Fylkesmannen har innsigelsesmyndighet på miljøfaglig grunnlag i plansaker etter plan- og bygningsloven.

Fylkesmannen er en viktig premissgiver og medspiller i kommunenes og sektorenes planlegging etter plan- og bygningsloven og i arbeidet etter sektorlovverket, bl.a. gjennom arbeid med plan- og inngrepssaker.

Fylkesmannen har ansvaret for gjennomføringen av verneplanarbeidet (etter naturvernloven) frem til og med lokal høring og for forvaltningen av vernede og fredete områder, samt forvaltning av statlig sikrede friluftsområder. Fylkesmannen arbeider også med forvaltning av vilt og ferskvannsfisk og registrering og overvåking av verneverdige naturforekomster. Fylkesmannen er konsesjonsmyndighet for en rekke saker etter forurensningsloven. Statens forurensningstilsyn er klageinstans i disse sakene.

Fylkesmannen forvalter statlige tilskuddsordninger på miljøvernområdet. På forurensningsområdet fører fylkesmannen tilsyn med kommunene etter internkontrollforskriften. Fylkesmannen har et generelt ansvar for å påse at kommunene følger lover og regler på miljøvernområdet og skal ha oversikt over miljøtilstanden i fylket og formidle arealdokumentasjon som beslutningsgrunnlag.

Den faglige instruksjonsmyndigheten overfor fylkesmannen i miljøvernsaker er delegert fra Miljøverndepartementet til Direktoratet for naturforvaltning og Statens forurensningstilsyn.

6.3.2.2 Regjeringens vurdering

Regjeringen har satt i gang en omfattende kommunerettet satsing på miljøområdet. Satsingen er en naturlig oppfølging av MIK-reformen (miljøvern i kommunene) og arbeidet med lokal Agenda 21. Regjeringen vil gi kommunene større ansvar på miljøområdet for å stimulere til større grad av lokal forankring, forståelse og aksept for viktige miljøvernpolitiske oppgaver, både hos kommunene og i befolkningen. Dette vil også kunne bidra til å vitalisere lokaldemokratiet og bedre integrere miljøvernhensyn i kommunenes øvrige virksomhet. Regjeringens arbeid og mål for satsingen er omtalt i kapittel 9.

Behov for regionale løsninger

Hvilke konkrete oppgaver som blir liggende på regionalt nivå er avhengig av hvilken myndighet og hvilket ansvar som besluttes lagt til kommunene. Etter regjeringens syn vil det fortsatt være behov for regional forankring av en del miljøvernoppgaver.

Miljøutfordringene har blitt betydelig mer komplekse, sektorovergripende og tverrfaglige enn tidligere. Fremtidens miljøvernpolitikk må derfor i enda større grad integrere miljøhensyn i alle sektorer og på alle forvaltningsnivå. De miljøvernpolitiske målene gir dermed viktige premisser for sektorer som påvirker areal- og ressursbruken som for eksempel landbruk, samferdsel og næringsutvikling.

En bærekraftig arealpolitikk er et av de viktigste virkemidlene for å nå de miljøvernpolitiske målene. Tilrettelegging for næringsutvikling er avhengig av samferdselstiltak, arealforvaltning og miljøtiltak. Tilsvarende må utbygging og drift innenfor samferdselssektoren ses i sammenheng med endringer i bosettingsmønster, miljøkrav og arealforvaltning. Erfaringer fra ulike prøveprosjekter i regi av Miljøverndepartementet som f.eks. forsøk med samlet transportplanlegging i 10 norske byer (TP 10) og Miljøbyprosjektet har vist at det til nå har vært vanskelig å få frem helhetlige strategiske transportplaner der ulike transportformer blir likestilt og sett i forhold til arealbruk, miljø og bosettingsmønster hvis ikke samferdsel knyttes nærmere opp mot andre viktige arealsektorer.

Noen av dagens miljøutfordringer krever i tillegg et kommuneoverskridende perspektiv på analyser, planer, løsninger og handling. Eksempler på slike spørsmål er vern og bruk av kystområder, byutvikling i store befolkningssentra og regional arealforvaltning. De kommuneoverskridende utfordringene og oppgavene av regional karakter kan ikke løses av den enkelte kommune, men nødvendiggjør avveining og prioritering i en større territoriell sammenheng. Dette kan skje i form av regionale beslutninger eller i form av interkommunalt samarbeid. En ansvarliggjøring av lokalnivået krever at staten har større tillit til at kommunene selv greier å finne egnede samarbeidsløsninger gitt at de har de virkemidlene de trenger. Interkommunalt samarbeid har i mange tilfeller vist seg å gi en fleksibel og hensiktsmessig oppgaveløsning, og regjeringen mener at denne typen samarbeid er et viktig supplement til den oppgavefordeling som til enhver tid gjelder.

For spesialiserte miljøvernoppgaver vil det ikke være hensiktsmessig at kommunene bygger opp kompetanse for å ivareta disse. Kommunene har også behov for veiledning og rådgivning i miljøvernsaker. Dette behovet kan i stor grad ivaretas regionalt. Med den satsingen på overføring av miljøvernoppgaver til kommunene som nå foregår, blir det viktig å etablere et samlet miljøvernfaglig miljø på regionalt nivå. Videre er det viktig å sikre at et regionalt politisk organ gis bedre kompetanse til å sette den aktuelle miljøpolitikken inn i et fremtidsrettet regionalt perspektiv.

For bedre å integrere miljøvernhensynet i øvrige areal- og ressursbaserte samfunnssektorer vil regjeringen overføre fylkesmannens ansvar for miljø, med unntak av klagebehandling og lovlighetskontroll, til den nye fylkeskommunen. Tilsvarende vil fylkesmannens ansvar på landbruksområdet bli overført til fylkeskommunen. Miljø er en viktig premissleverandør for regional utvikling. Samtidig vil regjeringen forsterke den regionale innflytelsen over samferdselsoppgaver av regional karakter, utvikle fylkeskommunens rolle som tilrettelegger for næringsutvikling og regional utvikling og styrke fylkesplanen som regionens plan- og samordningsinstrument.

En samling av regionale oppgaver som har betydning for det regionale utviklingsmønsteret i en organisasjon, vil etter regjeringens vurdering være av stor betydning for å fremme en helhetlig og økologisk bærekraftig utvikling i alle landets fylker. Samlingen vil også redusere dobbeltbyråkrati på regionalt nivå, gjennom å samle f.eks. regional plan- og miljøvernfaglig kompetanse i en organisasjon. Dette vil også legge til rette for at en unngår inneffektive prosesser på grunn av kompetansestrid. Reformen vil dessuten innebære at det regionale kulturminnevernet, som i dag er fylkeskommunalt og sterkt knyttet til det øvrige miljøvernet, samles med de øvrige delene av miljøvernforvaltningen regionalt.

Det er viktig at fylkets fremste faglige autoritet på miljøvernområdet blir godt synlig i forhold til samhandlingspartnerne. I tillegg til vanlig veiledning av kommunene må det regionale nivået få ansvaret for formidling av forskningsbasert kunnskap.

En annen viktig begrunnelse for å overføre oppgavene til fylkeskommunen er at en regional politisk forankring av miljøvernoppgavene vil bidra til å integrere og tilpasse miljøvernet i forhold til regional utvikling, planlegging og arealforvaltning, og vil kunne styrke arbeidet med en utviklingspolitikk basert på helhetlige vurderinger. Regjeringen vil også gi fylkeskommunene større ansvar på miljøområdet for å stimulere til større grad av lokal og regional forankring, forståelse og aksept for viktige miljøvernpolitiske oppgaver i fylkeskommunen og dermed også for samfunnsutviklingen regionalt.

Nasjonal politikk

Regjeringen vil understreke betydningen av en helhetlig og nasjonal miljøvernpolitikk som også ivaretar våre internasjonale forpliktelser. Internasjonale forpliktelser og nasjonal miljøvernpolitikk skal ivaretas av fylkeskommunene og kommunene gjennom overordnete statlige rammer for oppgaveløsningen. De nasjonale miljøvernpolitiske målene vil være retningsgivende for fylkeskommunenes og kommunenes miljøvernansvar. For miljøutfordringer eller interesser av nasjonal eller overnasjonal karakter vil det være behov for en tydelig formidling av nasjonale forventninger og mål. I den sammenheng vil regjeringen videreutvikle egnede miljøpolitiske styringssystemer. Eksempler på oppgaver hvor internasjonale og nasjonale hensyn er særlig fremtredende er bevaring av biologisk mangfold og kulturminner av nasjonal verdi og tiltak mot utslipp av klimagasser, grenseoverskridende luftforurensning og helse- og miljøfarlige kjemikalier. Miljøvernoppgaver hvor et nasjonalt helhetsgrep er nødvendig skal fortsatt ivaretas av miljødirektoratene (Direktoratet for naturforvaltning, Riksantikvaren, Statens forurensingstilsyn), enten som førsteinstans eller som klageinstans. Et eksempel på en miljøvernoppgave som vil være uberørt av reformen vil være fastsettelse av rammene for fellingstillatelser for bjørn, jerv og ulv etter viltloven, såkalte betingede fellingstillatelser. Direktoratet for naturforvaltning vil fortsatt være førsteinstans i disse sakene, mens Miljøverndepartementet vil være klageinstans.

I de fleste saker hvor fylkesmannen i dag er førsteinstans og som ikke delegeres til kommunene vil ansvaret bli overført til fylkeskommunen. I saker som berører sentrale nasjonale interesser vil miljødirektoratene fortsatt være klageinstans. Eksempler på saker hvor fylkesmannen i dag er førsteinstans er konsesjonssaker etter forurensningsloven, erstatninger etter skader på bufe og tamrein og forvaltning av verneområder. Et annet eksempel er utarbeidelse av verneplaner etter naturvernloven hvor fylkeskommunen innenfor nasjonale rammer (faglige prioriteringer og fremdrift) vil få ansvaret for å forberede vedtak om opprettelse av naturvernområder. Vedtaksmyndigheten i vernesaker ligger til Kongen i statsråd.

Klager på kommunale vedtak samt lovlighetskontroll

Når det gjelder klagesaksbehandlingen av de fleste kommunale enkeltvedtak på miljøområdet, er denne i hovedsak juridisk basert og tuftet på hensynet til rettssikkerheten for den enkelte innbygger og hensynet til miljøet. Dette er oppgaver som løses i henhold til lover, forskrifter og statlige retningslinjer basert på skjønn innenfor miljøvern. Regjeringens vurdering er at det er hensiktsmessig å legge klagesaksbehandlingen på disse områdene til fylkesmannen. Dette legger til rette for at vi kan bygge videre på fylkesmannsembetets rolle som en tydelig rettssikkerhetsinstans. Som følge av reformen vil klagemyndigheten i enkelte saker av særlig nasjonal miljøpolitisk interesse blir flyttet fra regionalt nivå til direktoratene. Eksempler på dette er klager på kommunale vedtak i forvaltning av verneområder og klage på vedtak der kommunene får utvidet myndighet til å fatte vedtak om felling av store rovdyr.

Lovlighetskontroll av kommunale vedtak innenfor både miljø og andre sektorer, vil fortsatt ligge hos fylkesmannen, jf. kommuneloven § 59.

6.3.3 Regional landbruksforvaltning

6.3.3.1 Dagens oppgavefordeling på landbruksområdet

I forbindelse med arbeidet med St.meld. nr. 40 (1991-92) Frå sektoretatar til samfunnsetatar - om organisering av landbruksetatene ble oppgavefordelingen og myndighetsfordelingen innen landbruksforvaltningen grundig vurdert. Landbrukskontorene med tilhørende oppgaver ble overført til kommunene for å sikre politisk innflytelse på kommunalt nivå. Samtidig ble de tidligere fylkeslandbrukskontorene integrert i fylkesmannsembetet for å ha samhandling med miljø og for å ha muligheten for tilsyn og veiledning av kommunene, slik at nasjonale interesser ble ivaretatt.

Kommunen

Det følger av bestemmelser i jord- og skogbruksloven at kommunene er landbruksmyndighet og har et ansvar for gjennomføringen av landbrukspolitikken. Kommunene har både innstillende myndighet og vedtaksmyndighet. Kommunen avgir uttalelse til fylkesmannen for flere av ordningene over jordbruksavtalen, herunder miljøtiltak. Kommunen behandler og avgjør søknader om produksjonstilskudd. Videre gir f.eks. kommunene innspill til fylkesmannen om prioritering av ulike prosjekter og behandler saker etter jord- og konsesjonslovgivningen, herunder fritak fra boplikt, delingssaker, konsesjonssaker m.m.. Kommunene har utbetalings- og godkjenningsfullmakter for tiltak i skogbruket og har ansvaret for planlegging og godkjenning av veier til landbruksformål. De har også innstillende myndighet overfor både de bygdeutviklingsmidlene som forvaltes av fylkesmannen og de bedriftsrettede som forvaltes av Statens nærings- og distriktsutviklingsfond. Her har de også ansvar for informasjon, veiledning og oppfølging.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunene har i dag ikke myndighet eller direkte ansvar for virkemidler på landbruksområdet. Fylkeskommunen har imidlertid ansvaret for den brede regionale næringsutviklingen, hvor landbruket er en av hovedaktørene. Fylkeskommunen har også hovedansvaret for fylkesplanleggingen etter plan- og bygningsloven, hvor landbruket inngår som en sentral del.

Fylkesmannen

Fylkesmannen skal ivareta de nasjonale målene i landbrukspolitikken, og legge til rette for effektive og regionale tilpasninger. Kommunene er fylkesmannens viktigste bruker, og arbeidet i kommunene er avgjørende for å nå målene i landbrukspolitikken. To av hovedoppgavene til fylkesmannen er å drive veiledning og tilsyn overfor kommunene. Videre består hovedtyngden av arbeidsoppgavene av forvaltning av økonomiske og juridiske virkemidler, deltakelse i samfunnsplanlegging og utviklingsoppgaver, alt knyttet til arealforvaltning, miljø og næringsutvikling med basis i jord- og skogbruk. Fylkesmannen er et utviklings- og kompetanseorgan for landbruksnæringen, og skal stimulere til samarbeid og fellestiltak. Fylkesmannen har videre et ansvar for samordning og samhandling overfor kommuner, fylkeskommuner, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og andre statlige aktører. Fylkesmannen har et særskilt ansvar for å være pådriver i regional og kommunal planlegging, bl.a. for å se til at nasjonale mål på dette området blir oppfylt. Fylkesmannen skal også bidra til å styrke fylkesplanen som en arena for regional samordning. Fylkesmannen behandler et stort antall enkeltsaker hovedsakelig etter jord-, skogbruks-, konsesjons- og odelsloven både som førsteinstans og som klageinstans. Fylkesmannen forvalter bygdeutviklingsmidlene til generelle utrednings- og tilretteleggingstiltak, samt andre ordninger over Landbrukets utviklingsfond til miljø- og skogbruksformål, sammen med midler over statsbudsjettet til samme formål. Fylkesmannen har ansvaret for forvaltning og kontroll av bruken av virkemidlene over jordbruksavtalen, er sekretariat for fylkeslandbruksstyret og forbereder saker for dette. Både fylkesmannen og fylkeslandbruksstyret har en viktig oppgave i å ivareta jordvernhensynet i saker etter plan- og bygningsloven.

Fylkeslandbruksstyret

Fylkeslandbruksstyret er valgt av fylkestinget, men er et statlig organ underlagt Landbruksdepartementet og arbeider etter nasjonale retningslinjer. Fylkeslandbruksstyret har et særlig ansvar for sikring av landbrukets arealressurser gjennom vedtak i saker kommunene har behandlet etter jord-, konsesjons-, skogbruks- og odelslovgivningen, og som innsigelsesmyndighet til kommunale arealplaner. Fylkeslandbruksstyret skal også se til at kommunene gjennom arealplanleggingen legger forholdene til rette for utvikling av landbruksnæringen.

Statens landbruksforvaltning

Statens landbruksforvaltning ble opprettet 1. juli 2000 som et forvaltningsorgan under Landbruksdepartementet. Ved etableringen av Statens landbruksforvaltning ble mye av forvaltningen av tilskuddsordningene over jordbruksavtalen samlet i ett statlig forvaltningsorgan, sammen med ansvaret for fagsystemene i skogbruket og klagebehandling etter en rekke lover og forskrifter, herunder jord-, skogbruks-, konsesjons- og odelslov. På de områdene hvor Statens landbruksforvaltning er klageorgan er fylkeslandbruksstyret eller fylkesmannen førsteinstans. Statens landbruksforvaltning har det overordnede ansvaret for forvaltningen av et betydelig antall tilskuddsordninger, hvor deler av tilskuddsforvaltningen, herunder datainnsamling, oppfølging og kontroll blir utført av kommunene eller fylkesmannen.

6.3.3.2 Regjeringens vurdering

Mål og retningslinjer for landbrukspolitikken trekkes opp gjennom stortingsmeldinger om jordbruks- og skogbrukspolitikken, og i lovgivningen. Landbruksforvaltningen på fylkes- og kommunenivå er det viktigste apparatet for gjennomføringen av denne politikken og det er en forutsetning at dette videreføres. Oppgaveløsningen på regionalt nivå krever både bredde og høyt faglig nivå for å kunne gjennomføres. Det er derfor avgjørende at fagmiljøet så langt som mulig holdes samlet slik at en unngår behovet for dobbelt kompetanse og administrasjoner, og for å oppnå mest mulig synergieffekt av kompetansen.

Det vil bli lagt vekt på å arbeide videre mot kommuneleddet, hvor målet vil være å videreutvikle kommunene som landbruksmyndighet. Den kommunerettede satsingen er omtalt nærmere i kapittel 9.

Behov for regionale løsninger

Regjeringen mener at det er et behov for en mer samordnet og helhetlig politikk for utviklingsarbeid og planlegging som går på tvers av kommunegrensene og som er av en regional karakter. Utviklingsarbeid og planlegging er oppgaver som må veies opp mot og ses i sammenheng med en helhetlig samfunnsutvikling i regionen, og krever derfor politisk skjønn og prioritering. Det er derfor behov for å samle utviklingsansvaret i et regionalt politisk organ. Regjeringen vil derfor styrke fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør ved å samle utviklingsorienterte oppgaver hos fylkeskommunen. Som et ledd i dette arbeidet vil regjeringen foreslå at det hovedansvaret fylkesmannen i dag har på landbruksområdet, herunder dens oppgaver, myndighet og de økonomiske ressurser som benyttes til landbrukssakene, blir overført til fylkeskommunen. Klagebehandling og lovlighetskontroll vil fortsatt ligge hos fylkesmannen. Regjeringen vil videre nedlegge fylkeslandbruksstyret og overføre dets oppgaver og myndighet, med unntak av klagesaksbehandlingen på kommunale enkeltvedtak, til fylkeskommunen.

Oppgavene på landbruksområdet inngår i arbeidet med en effektiv nasjonal politikk for samfunnsutvikling og økt verdiskapning, der det er behov for en aktiv medvirkning og tilpasning til regionale forhold. Ved å overføre hoveddelen av det ansvaret fylkesmannen har på landbruksområdet til fylkeskommunen, vil de utviklingsorienterte landbruksoppgavene bli gjenstand for politisk avveining og skjønn. Samtidig vil fylkeskommunens sentrale rolle i arbeidet med regional utvikling bli styrket ved at landbruksrettet utviklingsarbeid integreres i dette arbeidet. Motstridende interesser i utviklingsarbeidet skal forenes i en regional landbrukspolitikk tuftet på nasjonale målsetninger. Disse avveiningene og dette skjønnet bør utøves av et folkevalgt regionalt nivå. Fylkespolitikerne står direkte ansvarlig overfor befolkningen i fylket, og vil være de som er best skikket til å gi denne type avgjørelser en demokratisk forankring. I et slikt perspektiv innebærer en overføring av hovedansvaret for landbruksoppgaver på regionalt nivå til fylkeskommunen en styrking av det demokratiske aspektet ved disse oppgavene. Regjeringen forutsetter at en slik endring i forvaltningsansvaret for bygdeutviklingsmidlene til utredning og tilrettelegging ikke medfører noen endringer i forholdet til kommunene som førstelinjetjeneste for bygdeutviklingsmidlene. En endring av ansvarsforholdene forutsetter heller ingen endringer i jordbruksforhandlingene og jordbruksavtalen. Fylkeskommunene forutsettes å måtte følge bestemmelsene for virkemiddelbruk som er nedfelt i jordbruksavtalen og i den nasjonale landbrukspolitikken. Bygdeutviklingsmidlene til utredning og tilrettelegging er avtalefestede midler og er gjenstand for forhandlinger hvert år. Avtalepartene trekker opp retningslinjene for bruken av midlene og skal involveres i disponeringen av disse midlene.

I forhold til forvaltningen av landbruksrettede virkemidler vil brukerne på landbruksområdet fremdeles ha tre regionale aktører å forholde seg til, henholdsvis Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, fylkeskommunen og fylkesmannen. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond forvalter de sentrale bygdeutviklingsmidlene og de fylkesvise bygdeutviklingsmidlene til jord-, skog- og hagebruk samt nye næringer. Fylkeskommunen vil forvalte de landbrukspolitiske virkemidlene, herunder bygdeutviklingsmidlene til utredning og tilrettelegging og andre ordninger over Landbrukets utviklingsfond. Det forutsettes at det utarbeides tilsvarende samarbeidsrutiner mellom Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og fylkeskommunen, som det er i dag mellom Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og fylkesmannen. Fylkesmannen vil behandle klager på kommunale enkeltvedtak bl.a. etter jord- og konsesjonslovgivningen.

Videre mener regjeringen at det er av vesentlig betydning å beholde fagkompetansen på miljøvern og landbruk samlet regionalt og opprettholde samarbeidet mellom de to miljøene. Regjeringen foreslår derfor samtidig å overføre fylkesmannens hovedansvar på miljøvernområdet til fylkeskommunen. Fylkeskommunen vil dermed få overført de oppgaver, myndighet og ressurser som benyttes til miljøvernsaker regionalt. Resultatet av dette er at samarbeidet mellom landbruks- og miljøvernavdelingene kan fortsette og utvikles videre.

Regjeringen foreslår at fylkesplanen styrkes slik at den virker forpliktende i sterkere grad enn det som er tilfellet i dag. Fylkesplanen er et felles regionalt plandokument, og skal tjene som et overordnet planinstrument på tvers av sektorer i fylket. Arbeidet med fylkesplanleggingen vil bli styrket ved en overføring av fylkesmannens ansvar på landbruksområdet til fylkeskommunen. Landbruket vil ivareta sin sentrale rolle i den overordnede fylkesplanleggingen, og fylkesplanen vil få større betydning som et overordnet planinstrument.

Det er viktig at oppgavedelingen mellom kommunene og fylkeskommunene ikke medfører økt byråkrati eller at oppgavene legges på høyere nivå enn strengt nødvendig. Dette er prinsipper som må ligge til grunn for arbeidet rettet mot kommuneleddet og i oppgavefordelingen mellom nivåene.

Nasjonal politikk

Ved en overføring av hoveddelen av fylkesmannens landbruksoppgaver til fylkeskommunen, må fylkeskommunen overta de oppgaver og plikter som fylkesmannen har i dag. En vesentlig del av de oppgavene som fylkeskommunen overtar er kjennetegnet av at de er av nasjonal karakter, der det vil være behov for en relativt sterk grad av statlig styring. Overføringen av landbruksoppgavene innebærer bl.a. at fylkeskommunen vil få ansvaret for forvaltningen av store deler av ordningene over jordbruksavtalen. Dette er ordninger som i liten grad har regionale tilpasninger og hvor fylkeskommunen ikke kan gis stort handlingsrom. Fylkeskommunen må her følge retningslinjer for den nasjonale landbrukspolitikken og bestemmelsene for virkemiddelbruk slik de er nedfelt i jordbruksavtalen. Samtidig vil det i forbindelse med forenklingen av de jordbrukspolitiske virkemidlene bli vurdert om det er rom for et økt regionalpolitisk handlingsrom på dette området.

En overføring av landbruksoppgaver fra fylkesmannen og fylkeslandbruksstyrets oppgaver og funksjoner innebærer at fylkeskommunen vil få ansvaret for tilsynsoppgaver i forhold til kommunene. Fylkeskommunen vil behandle enkeltsaker etter bl.a. jord-, konsesjons- og odelsloven som førstelinjemyndighet. Fylkeskommunen vil videre i egenskap av høringsorgan til kommunale arealplaner få et bredere ansvar for å påse at kommunene følger nasjonale retningslinjer for vern av dyrket og dyrkbar mark. Begrunnelsen for at disse oppgavene foreslås overført fylkeskommunen er hensynet til å beholde helhetlige kompetansemiljøer og for å redusere dobbeltadministrasjon og unngå kompetansestrid regionalt. Forvaltningen på området vil fortsatt måtte undergis tydelige nasjonale rammer for å sikre ivaretakelse av nasjonale hensyn. Landbruksoppgaver der nasjonalt helhetsgrep er nødvendig, skal fortsatt på noen områder ivaretas på sentralt statlig nivå.

Klager på kommunale vedtak samt lovlighetskontroll

Når det gjelder klagesaksbehandlingen av kommunale enkeltvedtak på landbruksområdet, er denne i hovedsak juridisk basert og tuftet på hensynet til den enkelte innbyggers rettssikkerhet. Dette er oppgaver som løses i henhold til lover, forskrifter og statlige retningslinjer basert på skjønn innenfor landbruk. Regjeringens vurdering er at det er hensiktsmessig å legge klagesaksbehandlingen på disse områdene til fylkesmannen. Dette legger til rette for at vi kan bygge videre på fylkesmannsembetets rolle som en tydelig rettssikkerhetsinstans. Lovlighetskontroll av kommunale vedtak innenfor både landbruk og andre sektorer, vil fortsatt ligge hos fylkesmannen, jf. kommuneloven § 59.

6.3.4 Regional samferdsel

6.3.4.1 Dagens oppgavefordeling

Kommunen

Kommunen har ansvaret for kommunale veger og hovedansvaret for arealplanlegging etter plan- og bygningsloven og utvikling i kommunen.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har det politiske og økonomiske ansvaret for fylkeskommunale veger. De fylkesvise statlige vegkontorene ivaretar de praktiske vegoppgavene for fylkeskommunen, på tilsvarende måte som for staten når det gjelder riksveger. Fylkeskommunen har det overordnete ansvar for lokal og regional kollektivtransport og har tilskuddsansvar for den lokale og regionale kollektivtransporten med unntak av jernbanetjenester, hurtigruten og riksvegferger. I de tilfeller hvor fylkeskommunen yter tilskudd til lokal jernbane innen et fylke, har den imidlertid myndighet til å godkjenne ruteplaner og takster. Fylkeskommunen har ansvaret for spesialtransporten for funksjonshemmede og skyss etter opplæringsloven. Fylkeskommunen gir løyver til gods- og persontransport innad i fylket. Fylkeskommunen har ansvaret for fylkesplanen og har gjennom fylkesplanprosessen og i det regionale arbeidet med Nasjonal transportplan en rolle ved prioritering og planlegging av nye riksveganlegg. Fylkeskommunenes utgifter på transportsektoren finansieres primært over inntektssystemet.

Statens vegvesen

Samferdselsdepartementet har delegert myndighet for vegspørsmål til Statens vegvesen. Vegdirektoratet er den sentrale administrasjonen og har det overordnete ansvaret innenfor hele den statlige del av etatens ansvarsområde. Etaten har et vegkontor i hvert fylke, ledet av en vegsjef. Vegkontorene i hvert fylke er utøvende ledd i vegetaten, og har ansvar for utbygging, drift og vedlikehold av riksvegnettet. I tillegg har fylkene delegert ansvaret for utbygging, drift og vedlikehold av fylkesvegnettet til vegkontorene. Vegdirektoratet fastsetter organiseringen og styringsområdet til vegkontoret. I saker som gjelder generelle veg- og vegtrafikkspørsmål og riksvegsaker er vegkontoret underlagt Vegdirektoratet. I fylkesvegsaker er vegkontoret underlagt fylkeskommunen. Overordnete prioriteringer i statens vegpolitikk fastlegges ved Stortingets behandling av Nasjonal transportplan. Vegdirektoratet foreslår prioriteringer og utarbeider etterfølgende handlingsprogram for den delen av riksvegnettet som defineres som stamveger. Vegkontorene har en tilsvarende rolle for øvrige riksveger. Dessuten har vegkontorene ansvar for den konkrete planleggingen av prosjekter på både riks- og fylkesvegene i henhold til plan- og bygningsloven. Kommunene er vedtaksmyndighet i slike saker.

Statens vegvesen er også forvaltningsorgan for vegtrafikklovgivningen, bl.a. gjennom fastsettelse av fartsgrenser, kontroll av kjøretøyenes tilstand og bruk, tilsyn med føreropplæringen og godkjenning av bilførere. Også på dette området har Vegdirektoratet det overordnete ansvaret og vegkontorene de utøvende oppgavene som er rettet mot publikum.

Samferdselsdepartementet

Samferdselsdepartementet har det overordnete ansvar for samferdselspolitikken. Ansvaret omfatter bl.a. statens samferdselsbudsjett, Nasjonal transportplan og annen statlig transportplanlegging, trafikksikkerhetspolitikk, kjøp av tjenester til regionale flyruter, jernbanetransport, riksvegferjer og hurtigruten, samt løyver til rutedrift over fylkesgrensene.

Generelt

Ansvaret for utbygging av gang- og sykkelveger, trafikksikkerhetstiltak og miljøtiltak som støyskjerming, er i hovedsak tillagt vegeier. På riks- og fylkesvegene utfører Statens vegvesen disse oppgavene. Kollektivtiltak ivaretas av flere instanser. Ansvaret for kollektivtiltak som er knyttet til vegene (kollektivfelt, busslommer, etc.) er i hovedsak tillagt vegeier. Ulike kollektivtiltak i større byområder finansieres også av bompengepakker og statlige tilskudd til kollektivtiltak. Helhetlige løsninger for et integrert og samlet kollektivtilbud i forhold til de reisende forutsetter samarbeid på tvers av myndighetsområder, sektorer og virksomheter. For å bedre samordningen mellom forvaltningsnivåene kan riksvegmidler og bompengeinntekter alternativt anvendes til investeringer i infrastruktur for kollektivtrafikken også innen fylkeskommunenes ansvarsområde. En tilsvarende ordning gjelder for de såkalte storbymidlene over riksvegbudsjettet. Bruk av riksvegmidler og bompengeinntekter avgjøres av staten etter en forutgående lokal prosess. Regjeringen har i Ot.prp. nr. 32 (2000-2001) Om lov om endringer i vegtrafikklov 18. juni 1965 nr. 4, fremmet forslag om vegprising. Saken er til behandling i Stortinget. Av forslaget fremgår bl.a. at inntektene skal øremerkes lokale transportformål og fordeles mellom forvaltningsnivåene.

6.3.4.2 Regjeringens vurdering

Etter regjeringens vurdering er de viktigste premissene for en velfungerende samferdselssektor følgende:

• Sikre ivaretakelse av nasjonale interesser knyttet til transport. Overordnet styring og planlegging må ligge på statlig nivå.

• Sikre en mest mulig helhetlig og effektiv utforming av samferdselspolitikken. Dette innebærer at de ulike transportsektorer og transportoppgaver må ses i sammenheng.

• Bedre samordningen mellom forvaltningsnivåene, med vekt på å styrke den regionale politiske innflytelse på regional samferdsel. Den fylkeskommunale innflytelse styrkes i forhold til koordinering innad i transportsektoren og mellom transportsektoren og andre nærliggende politikkområder.

Etter regjeringens vurdering må staten ha det overordnete ansvaret for samferdselspolitikken. Staten må følgelig også ha et ansvar for en betydelig del av virkemiddelbruken knyttet til transport. Den statlige forankringen av viktige transportområder som vegnett av nasjonal betydning (stamvegene), jernbane, luftfart samt gjennomføring av trafikksikkerhetspolitikken er knyttet til behovet for overordnet nasjonal styring og koordinering, hensynet til effektiv ressursbruk og hensynet til et relativt enhetlig og standardisert transporttilbud i ulike deler av landet og på tvers av fylkesgrensene.

Regjeringen legger derfor til grunn at ordningen med et landsomfattende statlig vegvesen med statlige regionale vegkontor opprettholdes. Det er nødvendig med sterke statlige enheter regionalt for å ivareta nasjonale interesser knyttet til transport, som for eksempel forvaltning av den del av vegnettet som er av nasjonal betydning, få en mest mulig sammenhengende standard på vegnettet samt gjennomføre trafikksikkerhetspolitikken. Regjeringens vurdering er at statlige vegkontor vil sikre best mulig styring i gjennomføringen av statlig vegpolitikk. Statlige vegkontor gir dessuten samordningsgevinster og stordriftsfordeler på en rekke områder, sammenlignet med en situasjon der parallell kompetanse skulle vært bygd opp i hver enkelt fylkeskommune. En samlet statlig vegforvaltning vil dessuten være enklest å forholde seg til for publikum.

Statens vegvesen er pålagt betydelige krav til effektivisering, og et omfattende effektiviseringsprosjekt er i gang. Som en del av dette vil regjeringen redusere antall vegkontorer fra 19 til 5-8. Det forutsettes at vegkontorenes administrative grenser ikke skal gå på tvers av fylkesgrensene. Et sentralt argument for å redusere antall vegkontorer er at dagens administrative grenser er lite funksjonelle i samferdselssammenheng. I et samferdselsperspektiv bør vegkontorenes administrative inndeling i større grad enn i dag omfatte større transportområder. Dette kan lettere skje gjennom en ny og mer funksjonell administrativ inndeling for vegkontorene.

Lokaliseringen av nye regionkontorer er foreløpig ikke vurdert. Det er heller ikke tatt standpunkt til omfang og plassering av fellesfunksjoner som legges utenfor Vegdirektoratet. Det legges vekt på at det i denne prosessen skjer en delegering av oppgaver fra Vegdirektoratet til vegkontorene og fra dagens vegkontorer til de lokale enhetene, samt en bevisst lokaliseringspolitikk for fellesfunksjoner som ikke er stedbundne.

Når det gjelder produksjonsvirksomheten, utredes nå organiseringen av Statens vegvesens produksjonsvirksomhet av Statskonsult på oppdrag fra Samferdselsdepartementet. Utredningen skal spenne fra dagens ordning via en divisjonsmodell til full utskillelse i et statlig aksjeselskap eid av Statens vegvesen. En omorganisering er viktig for å utnytte Statens vegvesens produksjonsvirksomhet på en effektiv måte.

Regjeringen ser det som viktig med en regional politisk forankring og innflytelse over den regionale transportpolitikken. Dette gjelder først og fremst i forhold til vegnett og kollektivtransport (lokale og regionale båt- og bussruter). Dette er oppgaver som ofte krever et kommuneoverskridende eller regionalt perspektiv, både fordi en vesentlig del av kollektivtransporten og de viktigste transportårene som regel er kommuneoverskridende, og fordi det vil være ressurskrevende og lite økonomisk dersom enkeltkommuner med svakt trafikkgrunnlag alene skal sørge for et tilfredstillende lokalt og regionalt veg- og kollektivtilbud.

Utforming av en rasjonell samferdselspolitikk krever god samordning mellom forvaltningsnivåene og mellom samferdselssektoren og andre sektorer. Beslutninger om arealbruk, investeringer i infrastruktur og beslutninger som påvirker utnyttelsen av det eksisterende transportsystemet inngår i en helhetlig samferdselspolitikk. Fylkeskommunene har ansvar for lokal kollektivtransport. For å bedre samordningen mellom forvaltningsnivåene og ytterligere øke den regionale politiske innflytelsen, ønsker regjeringen at fylkesplanen som regionalt plan- og samordningsinstrument styrkes. Dette vil bedre potensialet for koordinering innad i transportsektoren, f.eks. mellom kollektiv- og vegtiltak. Samtidig vil en gjennom å styrke fylkesplanprosessene, forsterke sektorsamordningen i fylket og integrere transportsektoren i et bredt samfunnsperspektiv. Særlig er dette viktig i forhold til sektorer som påvirker areal- og ressursbruken, som ved siden av samferdsel først og fremst er landbruk, miljøvern, kulturminnevern, boligbygging og næringsutvikling. Videre vil Statens vegvesen i større grad enn i dag måtte bruke fylkesplanen, fylkesdelplaner og fylkesplanens handlingsprogrammer som ramme for planlegging og samordning. I tillegg til å styrke fylkesplanleggingen og øke fylkeskommunenes innflytelse på transportsektoren, vil regjeringen overføre fylkesmannens ansvar for miljø og landbruk regionalt (med unntak av klagesaksbehandling og lovlighetskontroll) til fylkeskommunen, for å se de areal- og ressursbaserte sektorene i en nærmere sammenheng.

Handlingsprogrammene til Nasjonal transportplan, som utarbeides etter og på grunnlag av Stortingets behandling av Nasjonal transportplan, inneholder bl.a. mer konkrete investeringsplaner. På vegsiden er prioriteringene av strekningsvise investeringer på stamvegnettet underlagt sentral styring. Innenfor den fylkesfordelte rammen til riksveger tillegges fylkeskommunens prioriteringer i dag vesentlig vekt. Regjeringen vil styrke den regionale innflytelsen i sektoren og samordne denne enda nærmere med øvrige tiltak for å styrke den regionale utvikling. På denne bakgrunn foreslår regjeringen at fylkeskommunenes prioriteringer innenfor fylkesfordelt ramme til investeringer i øvrig riksvegnett skal tillegges avgjørende vekt, innenfor føringer fastlagt av Stortinget og departementet.

Regjeringen foreslår at i tilfeller der det eventuelt er uenighet mellom det regionale vegkontoret og fylkeskommunen om prioritering av midlene til øvrige riksveger, så skal saken forelegges Vegdirektoratet. Dersom Vegdirektoratet ikke er enig med fylkeskommunen, skal saken sendes Samferdselsdepartementet. Samferdselsdepartementet vil ha endelig avgjørelsesmyndighet i denne type saker.

Verktøyet for å koordinere den offentlige innsatsen i den regionale utviklingen bør være de 4-årige regionale utviklingsprogrammene (RUP) i fylkesplanens handlingsprogrammer. Disse videreutvikles i den kommende stortingsmeldingen om distrikts- og regionalpolitikken. Regjeringen vil etablere best mulig samordning mellom fylkeskommunenes prioriteringer i forhold til transportplanens handlingsprogrammer for øvrige riksveger, og utarbeidelse av regionale utviklingsprogram. Det bør bl.a. innebære bedre koplinger mellom prioriteringer i RUP og handlingsprogrammet for transportplanen, for å sikre samordning mellom innsats på ulike politikkområder av betydning for regional utvikling.

Det er behov for ytterligere samordning mellom nasjonal og regional planlegging. På samferdselsområdet fremmes Nasjonal transportplan hvert fjerde år etter en omfattende sentral og regional prosess. Fylkesplanene utgjør en viktig del av grunnlaget for Nasjonal transportplan. Ytterligere samordning mellom nasjonal og regional planlegging på dette området kan kreve en periodisering av fylkesplanene tilpasset Nasjonal transportplan.

Fra transportfaglig hold har det lenge vært påpekt behov for en bedre koordinering mellom kollektivtransport og vegsektoren. Ved siden av å forsterke fylkesplanen som samordningsinstrument, har regjeringen signalisert at den vil prøve ut alternative modeller for transportsystemets forvaltningsorganisering i byene, der investering og drift av infrastruktur for både veg og kollektivmidler ses i sammenheng med arealbruk, jf. St.meld. nr. 46 (2000-2001) Nasjonal transportplan 2002-2011. Samferdselsdepartementet vil følge opp med initiativ til å få utredet ulike modeller og bidra med finansiering. I den konkrete oppfølgingen vil departementet spesielt fokusere på byområdenes rolle og ansvar.

Som det går frem foran er dagens vegnett delt i riksveger (stamveger og øvrige riksveger), fylkesveger og kommunale veger. Denne tredelingen har betydelige svakheter. Det er i dag store standardfordskjeller mellom vegkategoriene. Det viktigste funksjonelle skillet går ikke mellom dagens tre vegkategorier. Selv om de fleste veger har en blandet funksjon, som delvis består av adkomst for befolkningen og delvis av en transportfunksjon over lengre avstander, går det klareste skillet mellom rent lokale boligveger, som dagens kommunale veger og en del av fylkesvegene, og de øvrige vegene. Mange av fylkesvegene vil naturlig kunne klassifiseres som riksveger. Regjeringen vil på denne bakgrunn utrede nærmere en todeling av vegnettet i riksveger og kommunale veger. En slik todeling vil bl.a. legge grunnlag for mer enhetlig vegstandard, styrke hensynet til næringsliv og transportbrukere, samt styrke trafikksikkerhetspolitikken.

Regjeringen mener at dagens fylkesinndeling i flere områder er lite funksjonell i samferdselssammenheng. I et samferdselsperspektiv bør fylkesinndelingen i større grad enn i dag omfatte sammenhengende bosetting- og sysselsettingsområder og transportnett som går på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Større enheter vil kunne gi stordriftsfordeler og samordningsgevinster i forhold til dagens fylkesinndeling. Hensynet til et helhetlig og standardisert transporttilbud vil lettere kunne ivaretas i større enheter. Også for flere andre regionale utviklingsoppgaver som tilrettelegging for næringsutvikling og fylkesplanlegging, vil endringer i fylkesinndelingen kunne gi fordeler for den regionale oppgaveløsningen.

Endringer i fylkesinndelingen må basere seg på regionale initiativ, jf. nærmere omtale i kapittel 7. Imidlertid vil regjeringen understreke at fylkeskommunenes innflytelse og oppgaver vil kunne forsterkes og utvides dersom fylkeskommunene selv tar initiativ til større og mer funksjonelle regioner. Regjeringen vil spesielt peke på to oppgaver på samferdselsområdet som er mulig å overføre til fylkeskommuner som slår seg sammen til større og mer funksjonelle enheter. Ansvaret for kjøp av regionale jernbanetjenester og regionale flyrutetjenester kan hensiktsmessig ivaretas av større og mer funksjonelt inndelte fylkeskommuner. Begge oppgavene ivaretas i dag av Samferdselsdepartementet. Videre vil fylkeskommunens rolle i arbeidet med Nasjonal transportplan ses i sammenheng med eventuelle endringer i fylkesinndelingen. Ved større regioner vil fylkeskommunens rolle og koordineringsansvar i planprosessen til Nasjonal transportplan kunne styrkes.

6.3.5 Fiskeri- og havbruksforvaltningen

6.3.5.1 Dagens oppgavefordeling på fiskeri- og havbruksområdet

Kommunen

Kommunene er den primære planmyndighet etter plan- og bygningsloven, og styrer og påvirker arealbruken både i offentlig og privat sektor. Arealplanlegging i kystsonen har stor betydning for fiskeri- og havbruksinteressene. Kommunene utarbeider også næringsplaner som har betydning for fiskeri- og havbruksnæringen. Kommunene har en viktig rolle som høringsorgan, spesielt i havbruksforvaltningen.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunene har i dag ikke myndighet eller direkte ansvar for virkemidler på fiskeri- og havbrukssektoren. Fylkeskommunene har imidlertid ansvaret for den brede regionale samfunnsplanleggingen, herunder tilrettelegging for næringsutvikling der fiskeri- og havbruksnæringen er en viktig aktør. Fylkeskommunen har ansvaret for fylkesplanene, strategisk næringsplan i fylket og regionale utviklingsprogram.

Fiskeridirektoratet

Fiskeridirektoratet er Fiskeridepartementets fremste rådgivende og utførende organ i fiskeri-, havbruks- og miljøspørsmål. Den ytre etat i fiskeriadministrasjonen består av ni regionkontorer og en rekke lokalkontorer. Geografisk virkeområde for regionkontorene følger fylkesgrensene i kystfylkene, med unntak av Trøndelagsfylkene som utgjør region Trøndelag og kystfylkene fra Vest-Agder til Østfold som utgjør region Skagerrakkysten.

Fiskeri- og havbruksforvaltningens arbeidsområde kan grovt deles i havbruksforvaltning, fiskeriforvaltning og ivaretakelse av næringens interesser i kystsoneforvaltningen. Innenfor den regionale havbruksforvaltningen er viktige oppgaver behandling av søknader om konsesjoner og lokaliteter samt ulike kontrolloppgaver, bl.a. kontroll i forhold til driftsforskriftene, passivitetsreglene, medisinrestkontroll og forkvotekontroll. Havbruksforvaltningen skjer i nært samarbeid med fylkesveterinæren, fylkesmannen, Kystverket og kommunene. Kvalitetskontroll av fisk og fiskeprodukter er en viktig del av fiskeri- og havbruksforvaltningens oppgaver. Fiskeridirektoratet har også viktige oppgaver knyttet til veterinær grensekontroll. Innenfor den regionale fiskeriforvaltningen er viktige oppgaver behandling av søknader om ervervstillatelse og konsesjoner, leveringsplikt, søknader i forhold til deltakerforskriftene og reguleringsforskriftene/saltvannsfiskeloven, føring av fiskermanntallet m.m..

Som et resultat av ovenstående, sitter den regionale forvaltningen med utstrakt kunnskap om fiskeri- og havbruksnæringen. Denne kunnskapen er viktig i etatens rolle som innspills- og høringsorgan i samfunnsplanleggingen, herunder fylkes(del)plan, regionale utviklingsprogram, strategisk næringsplan og kommunale planer/delplaner. Fiskeridirektoratet har innsigelsesrett i forhold til fiskeoppdrett, fiskeri, tang og tare i plansaker.

Fiskeridirektoratets regionkontor har et nært samarbeid med Statens nærings- og distriktsutviklingsfond når det gjelder fiskeri- og havbrukssaker.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond

Fra 1997 ble Statens fiskarbank integrert i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond forvalter låne- og tilskuddsordninger rettet mot fiskeri- og havbruksnæringen, samtidig som næringen har tilgang på Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds generelle virkemidler.

6.3.5.2 Omorganiseringen av den ytre fiskeriadministrasjon

Fiskeriforvaltningens ytre etat har nylig vært gjenstand for en større omorganisering. En vurdering av de ytre fiskerietater ble gjennomført blant annet ut fra et ønske om å vurdere den ytre fiskeriadministrasjon i forhold til endringer i ansvar og rammevilkår for fiskeri- og havbruksnæringen.

Ved Stortingets behandling i 1997 og 1998 ble det besluttet å slå sammen de to ytre etater i fiskeriforvaltningen (Fiskeridirektoratets Kontrollverk og Rettledningstjenesten) til en etat både regionalt og lokalt. Omorganiseringen trådte i kraft fra 1. juli 1998. Målet var å legge forholdene til rette for størst mulig verdiskaping basert på marine ressurser gjennom en samordnet og fleksibel bruk av ressursene. Dette innebærer at det ikke lenger er klare «rettledningsoppgaver» og klare «kontrollverksoppgaver» i ytre etat. Ved opphevelsen av loven om rettledningstjenesten ble ansvaret for rådgivning og informasjon om generell næringsutvikling forutsatt ivaretatt av fylkeskommuner og kommuner. De lovfestede statlige fiskeristyrer og fiskerinemnder ble lagt ned, og deres oppgaver ble forutsatt ivaretatt av henholdsvis fylkeskommunen og kommunene.

Etter omorganiseringen i 1998 er hoveddelen av ytre etats oppgaver knyttet til forvaltnings- og kontrolloppgaver. I tillegg deltar etaten i arbeidet med samfunnsplanlegging, inkludert overordnet næringsutvikling, arealplanlegging og verneplaner.

6.3.5.3 Muligheter og utfordringer i fiskeri- og havbruksnæringen

I en rekke rapporter fra ulike miljøer i Norge fremheves fiskeri- og havbruksnæringen som den næringen som har størst potensial i årene fremover. Fiskeri- og havbruksforvaltningen preges i dag av mange og store uløste oppgaver, ikke minst innen ressurskontroll og havbruk. Samtidig er det et betydelig uforløst potensiale, særlig innen havbruk. En ønsket utvikling vil være avhengig av at:

• kommunene viser velvilje og tilrettelegger, bl.a. i sin kystsoneplanlegging,

• fylkeskommunen prioriterer tilrettelegging for fiskeri og havbruk i sin virkemiddelbruk,

• den nasjonale, statlige fiskeri- og havbruksforvaltningen har kompetanse og kapasitet til å følge opp veksten i næringen gjennom sine forvaltnings- og kontrolloppgaver.

Fiskeriministeren vektla i den havbrukspolitiske redegjørelsen i Stortinget 23. januar 2001 behovet for en styrking av havbruksforvaltningen. Målet er en moderne havbruksforvaltning med kapasitet og kompetanse tilpasset behovene i en sterkt voksende næring.

6.3.5.4 Regjeringens vurdering

Fiskeri- og havbruksnæringen er av nasjonal betydning, og må ha en overordnet nasjonal forvaltning. Fiskeri- og havbruksforvaltningen driver utstrakt kontrollvirksomhet, herunder ressurskontroll, kvalitetskontroll og veterinær grensekontroll. Det samlede offentlige apparat må utvikles i takt med næringens behov. Regjeringen vil på denne bakgrunn vurdere overføring av oppgaver til både kommunalt og fylkeskommunalt nivå for saker der de faglige minimumskrav er oppfylt og der avgjørelsen primært dreier seg om en avveining mot andre interesser i lokalsamfunnet eller regionen. Det vil i løpet av første halvår 2001 bli satt i gang en prosess for å vurdere hvilke oppgaver innen fiskeri- og havbruksforvaltningen som egner seg for overføring.

6.3.6 Lokal og regional næringsutvikling

6.3.6.1 Dagens oppgavefordeling

Kommunen

Kommunen er den viktigste produsent av offentlige tjenester til befolkning og næringsliv. Skoletilbud, barnehagetilbud, transporttilbud, arealutvikling og grunnleggende infrastruktur som vei, vann og kloakk samt byggesaksbehandling er eksempler på oppgaver som har betydning for næringsutviklingen i kommunen. Kommunen forvalter også tilskuddsordninger, bl.a. kommunale næringsfond, som både er tilretteleggende og bedriftsrettede. Kommunene er også 1. linjeinstans i forhold til landbruksvirkemidlene tillagt Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) og fylkesmannen.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har et samordningsansvar for arbeidet med næringsutvikling i fylket, jf. plan- og bygningsloven. Gjennom de årlige regionale utviklingsprogrammene (RUP) legger fylkeskommunen bl.a. strategiske føringer på bruken av statlige direkte og indirekte næringsrettede virkemidler. De regionale utviklingsprogrammene tar utgangspunkt i fylkesplanen eller strategisk næringsplan for fylket. Fylkeskommunen har det strategiske ansvaret for distrikts- og regionalpolitikken gjennom ansvaret for fylkesplanen. Gjennom fylkesplanen har fylkeskommunen også prinsipielt ansvaret for de overordnete arealmessige rammebetingelser (bruk og vern) for de ressursbaserte næringer. Gjennom fylkesplanen, regionale utviklingsprogram og representasjon i det lokale styret for Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, kan fylkeskommunen legge strategiske føringer for Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds virksomhet i fylket innenfor rammen av de gjeldende nasjonale mål og retningslinjer for fondets virksomhet. Det operative ansvaret for distrikts- og regionalpolitikken er delt mellom Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og fylkeskommunen. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond har ansvaret for de bedriftsrettede virkemidlene. Fylkeskommunen har ansvaret for de tilretteleggende distriktspolitiske virkemidlene, og setter i noen grad også av egne midler til direkte tiltak for næringsutvikling. Næringsutvikling er viktig bl.a. som virkemiddel for å opprettholde bosettingsmønsteret.

Fylkesmannen

Fylkesmannen har forvaltningsansvar for virkemidlene til utredning og tilrettelegging (bygdeutviklingsmidlene). Fylkesmannen forvalter også andre ordninger over Landbrukets utviklingsfond (LUF) til miljø- og skogbruksformål, sammen med midler over statsbudsjettet til samme formål, og har ansvaret for forvaltning og kontroll av bruken av virkemidler over jordbruksavtalen. Fylkesmannen har et særskilt ansvar for å være pådriver i regional og kommunal planlegging, samt ta initiativ til samarbeid mellom aktørene i kommunene, fylkeskommunene og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond. Fylkesmannen er videre utviklings- og kompetanseorgan for landbruksnæringen og skal samarbeide med Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, fylkeskommuner og kommuner om land- og skogbruksfaglige spørsmål. Fylkesmannen ved miljøvernavdelingen bidrar i næringsutviklingsarbeidet for å sikre at miljøvernhensyn blir integrert i planene.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond er myndighetenes sentrale organ for finansiering og iverksetting av bedriftsrettede tiltak innen nærings- og distriktspolitikken. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond ved styret forvalter økonomiske virkemidler etter retningslinjer gitt av Nærings- og handelsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Landbruksdepartementet, Fiskeridepartementet og Miljøverndepartementet. Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds virkemiddelforvaltning er i stor grad direkte rettet mot enkeltbedrifter og næringslivet generelt. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond gir også råd og veiledning og skal være et kompetansesenter for næringsutvikling nasjonalt og regionalt.

I tillegg har følgende statlige regionale og lokale instanser oppgaver innenfor feltet lokal og regional næringsutvikling: Arbeidsmarkedsetaten (aetat) regionalt og lokalt med ansvar for arbeidsmarkedsrettede tiltak rettet mot næringslivet, Selskapet for industriell vekst (SIVA) som et nasjonalt foretak for økt verdiskapning og sysselsetting i distriktene, og den ytre fiskeriadministrasjonen (tilrettelegging, veiledning og planarbeid i fiskeri- og havbruksrettet virksomhet).

6.3.6.2 Regjeringens vurdering

Regjeringen ønsker å styrke fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør. Et grunnleggende perspektiv i tilnærmingen er at innsatsen skal legge til rette for å styrke den samlede verdiskapingen i landet på grunnlag av det lokale næringslivets forutsetninger og utviklingsmuligheter. Dette er også avgjørende for å kunne sikre bosettingsmønsteret i landet. For å få til en sterkere kobling mellom de næringspolitiske virkemidlene og det brede arbeidet for regional utvikling fylkeskommunen driver, særlig gjennom fylkesplanen, vil regjeringen utvikle fylkeskommunens rolle som tilrettelegger for regionalt næringsutviklingsarbeid. Det er samtidig behov for å forenkle og redusere antallet offentlige aktører som er involvert i tilretteleggende næringsutviklingsarbeid på regionalt nivå. Regjeringen vil derfor samle det alt vesentlige av tilretteleggende virkemidler for regional næringsutvikling hos fylkeskommunen. Ved at fylkeskommunene også får ansvaret for miljøvern, forventer regjeringen at miljøvernet blir integrert i næringsutviklingen. Det blir ikke lagt opp til endringer i ansvarsfordelingen i forhold til de direkte og brukerrettede virkemidlene som Statens nærings- og distriktsutviklingsfond forvalter.

Regjeringen legger samtidig vekt på at det er avgjørende at utviklingsarbeidet på regionalt og lokalt nivå er godt forankret i de nasjonale nærings- og regionalpolitiske målsettinger og understøtter de nasjonale strategiene og innsatsområdene på en effektiv måte. Innenfor rammene av dette skal det være rom for regionale tilpasninger i forhold til det lokale næringslivs forutsetninger og utviklingsmuligheter. Det må videre legges til grunn at målet er å få en hensiktsmessig og effektiv arbeidsdeling og organisering i forhold til brukerne, dvs. næringslivet og bedrifter. Det er nødvendig å styrke og effektivisere næringslivsdeltakelsen i det regionale utviklingsarbeidet (regionale utviklingsprogram, fylkesplaner m.v.) slik at innsatsen blir resultatorientert i forhold til næringslivet. De ulike departementenes sektorvise miljøhandlingsplaner vil gi viktige premisser for det regionale utviklingsarbeidet. Regjeringen vil legge betydelig vekt på å få en effektiv samordning mellom departementene som sikrer at ovennevnte nærings- og regionalpolitiske hensyn ivaretas ved tilrettelegging for regional næringsutvikling.

Kommunenes forvaltning og tjenesteproduksjon er viktig for næringslivets rammebetingelser. Som forvalter av kommunale næringsfond og som 1. linjeinstans i forhold til landbruksmidler, har kommunen også en mer direkte rolle i lokalt næringsutviklingsarbeid. Det er regjeringens vurdering at kommunal deltakelse er viktig for det lokale engasjementet for næringsutvikling. Det er med på å skape en bevissthet rundt de lokale myndigheters ansvar for å gi næringslivet gode rammebetingelser. Regjeringen vil understreke at det for næringslivet er av stor betydning at den kommunale forvaltningen og de kommunale tjenester er preget av brukerorientering, kvalitet og effektivitet. Regjeringen ser det derfor også som viktig at kommunene videreutvikler og utnytter mulighetene som ligger i interkommunalt samarbeid på områder som gir bedre og mer kostnadseffektive kommunale tjenester overfor næringsliv og befolkningen. Regjeringen legger ikke opp til endringer i kommunens oppgave- og ansvarsportefølje i forhold til lokal næringsutvikling. Det innebærer at kommunen fremdeles vil være 1. linjeinstans for de tilretteleggende bygdeutviklingsmidlene når forvaltningen av disse midlene blir overført fra fylkesmannen til fylkeskommunen, jf. nærmere omtale i avsnitt 6.3.3.

I tillegg til den kommunale og interkommunale tilrettelegging for næringsutvikling er det behov for å se deler av det tilretteleggende næringsutviklingsarbeidet i et større territorialt perspektiv. De tilretteleggende virkemidlene retter seg mot infrastruktur og utviklingsprosjekter, i form av generelle utviklingsmidler og støtte til fysisk og kunnskapsrettet infrastruktur. Det å skape gode rammebetingelser for næringsutvikling er i mange sammenhenger en oppgave som er kommuneoverskridende. Dette arbeidet krever et fokus utover hver enkelt kommunes grenser, og setter samtidig krav til spesialisert kompetanse som gjør det lite hensiktsmessig at kommunene løser dette alene. Samtidig vil det tilretteleggende næringsutviklingsarbeidet måtte ses i et helhetlig perspektiv der flere sektorer og ulike interesser blir sett i sammenheng.

Reformene i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og innlemmingen av Fiskarbanken og de landbrukspolitiske direkte virkemidlene har i stor grad samlet virkemidlene som er direkte rettet mot næringsutvikling. En tilsvarende samordning har ikke funnet sted for virkemidler som er tilretteleggende og rettet mot infrastrukturtiltak og utviklingsprosjekter. I dag forvalter både staten sentralt, fylkesmannen og fylkeskommunen tilretteleggende utviklingsvirkemidler. At flere aktører har ulike oppgaver og roller som delvis retter seg mot samme målgruppe kan skape gråsoneproblemer både for brukerne og aktørene, og medvirke til uklarheter om roller og oppgaver. Dagens oppgavefordeling gjør det også vanskelig å foreta helhetlige vurderinger og prioriteringer i det regionale utviklingsarbeidet. Regjeringen mener at de tilretteleggende virkemidlene bør underlegges politisk skjønn og prioritering, at de bør inngå som en del av næringspolitikken på regionalt nivå og at de i større grad bør samordnes. På bakgrunn av dette mener regjeringen at det er hensiktsmessig å samle ansvaret for det meste av de tilretteleggende virkemidlene for regional næringsutvikling hos fylkeskommunen.

Et hovedargument for å samle tilretteleggende virkemidler hos fylkeskommunen er at det gjør det mulig å integrere tilretteleggende næringsutviklingsarbeid i fylkeskommunens generelle regionale utviklingsarbeid. Særlig viktig er de redskapene fylkeskommunene har i dag i form av fylkesplaninstrumentet og de regionale utviklingsprogrammene. Gjennom de årlige regionale utviklingsprogrammene legger fylkeskommunen bl.a. strategiske føringer på bruken av statlige direkte og indirekte næringsrettede virkemidler og forslag til bruk av midler på statsbudsjettet til regionale og tverrsektorielle samordningstiltak. Ved at de regionale utviklingsprogrammene skal inngå som en del av fylkesplanens handlingsprogrammer, vil dette styrke fylkesplanen som planverktøy. Ved å overføre mer av de tilretteleggende virkemidlene til fylkeskommunen vil fylkeskommunen få flere virkemidler knyttet til gjennomføringen av fylkesplanen.

Et slikt helhetlig grep er også viktig av hensyn til brukerne som dermed får en instans å henvende seg til om denne typen av virkemidler. At i hovedsak ett regionalt organ forvalter tilretteleggende virkemidler vil samtidig bidra til forenkling og bruk av mindre administrative ressurser. Videre vil det i større grad gjøre det mulig å målrette virkemiddelbruken ut fra regionale behov.

Regjeringen legger opp til endringer i innretning, struktur og forvaltning av virkemidler for distrikts- og regionalpolitikk for bedre å legge til rette for økt regional tilpasning av virkemidler til regionale og lokale utfordringer. Dette innebærer bl.a. at ansvaret for å forvalte tilskudd til regionale samordningstiltak, som i dag blir forvaltet av Kommunal- og regionaldepartementet, i hovedsak blir desentralisert til fylkeskommunen. De øvrige endringene i tilskuddsforvaltningen er nærmere omtalt i stortingsmeldingen om distrikts- og regionalpolitikken.

I tillegg til dette vil ansvaret for å forvalte de deler av midlene over Landbrukets utviklingsfond som i dag forvaltes av fylkesmannen bli overført fra fylkesmannen til fylkeskommunen som en konsekvens av at hoveddelen av det ansvaret fylkesmannen i dag har på landbruksområdet blir overført til fylkeskommunen, se nærmere omtale av dette i avsnitt 6.3.3.

Regjeringen mener at dagens oppgavefordeling i forhold til de direkte og brukerrettede virkemidlene, hvor Statens nærings- og distriktsutviklingsfond forvalter det aller meste, bør opprettholdes. Det gir en oversiktlighet i oppgaveløsningen for brukerne at en instans forvalter denne typen virkemidler, samtidig som forankringen hos Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds kontorer på regionalt nivå sikrer tilstrekkelig nærhet til brukerne, dvs. næringsliv, kommuner og enkeltpersoner. En samling i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond muliggjør også at en kan bygge opp og holde samlet kompetente og profesjonelle fagmiljøer, både sentralt og regionalt. En forankring i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond sikrer også den nødvendige avstand mellom politisk nivå og behandling av enkeltsaker.

Fylkeskommunen forvalter etablererstipendet, som består av to ulike elementer; en ren forvaltningsdel og en oppfølgingsdel. Det er etablert ulike modeller for denne ordningen i fylkene. I noen fylker har de overlatt forvaltningsansvaret til Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds distriktskontorer, noen fylker har overlatt både forvaltnings- og oppfølgingsdelen, mens i andre fylker er ansvaret for opplæring og oppfølging delt mellom Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og fylkeskommunen. Regjeringen mener det er uheldig at det parallelt eksisterer flere modeller, og går inn for at forvaltningen og oppfølgingen av etableringsstipendordningen overføres til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond i alle fylkeskommuner.

Når Statens nærings- og distriktsutviklingsfond overtar forvaltningsansvaret, får de mulighet til å se de aktuelle etablerersøknadene i forhold til alle de virkemidler de forvalter. På denne måten samles det bedriftsrettede virkemiddelsystemet for bedrifts- og næringsutviklingen i ett organ. For kundene innebærer dette en forenkling ved at de bare får en «dør» å henvende seg til. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond kan vurdere hvilket virkemiddel som passer best for kunden, og kan da skreddersy tilbudet. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond kan også formidle tjenester fra andre aktører til etablerere gjennom sine samarbeidsavtaler. I tillegg kan Statens nærings- og distriktsutviklingsfond følge opp bedrifter med andre virkemidler etter hvert som de blir etablert og møter nye utfordringer. Selv om ansvaret blir overført til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, vil fylkeskommunene likevel ha et strategisk ansvar og kan sikre helhetlig og samordnet innsats for næringsutvikling gjennom føringer i de regionale utviklingsprogrammene innenfor rammen av de nasjonale målene. Det er også viktig at Statens nærings- og distriktsutviklingsfond utnytter og bygger videre på den kompetansen og de samarbeidspartnerne fylkeskommunene har bygd opp.

Når det gjelder forholdet mellom Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og fylkeskommunen vil regjeringen gå inn for at de fylkesvise styrene for Statens nærings- og distriktsutviklingsfond får beslutningsmyndighet. Det vil være Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds hovedstyre som oppnevner de fylkesvise styrene. Styrene er det sentrale bindeleddet mellom fylkeskommunene som regional planmyndighet og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond som forvalter av nærings- og distriktspolitiske virkemidler. Ved å overføre beslutningsmyndighet fra Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds administrasjon til de fylkesvise styrene, forsterkes den regionale forankringen av Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds virksomhet. Fylkesstyrene skal legge til grunn føringer fra det regionale folkevalgte organet og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond sentralt. Dette vil bli nærmere omtalt i stortingsmeldingen om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond.

6.3.7 Videregående opplæring og kompetanseutvikling

6.3.7.1 Dagens oppgavefordeling

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har ansvar for planlegging, drift, kvalitet og utvikling innen videregående opplæring. Fylkeskommunen skal tilby videregående opplæring til innbyggere i fylkeskommunen med rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 13-3, og gi tilbud om slik opplæring til søkere uten retter etter § 3-1. Fylkeskommunen har også ansvar for videregående opplæring i fengsel. Fylkeskommunen skal planlegge og tilby videregående opplæring ut fra hensynet til nasjonale mål, søkernes behov og samfunnets samlede behov for kompetanse.

Endringene i opplæringsloven gir voksne født før 1978 rett til videregående opplæring. Opplæringen skal være tilpasset den enkeltes behov og være gratis. Fylkeskommunene kan benytte studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner og andre aktører for å oppfylle plikten til å gi opplæring til voksne.

Statens utdanningskontor

Med hjemmel i opplæringsloven § 14-1 skal statens utdanningskontor gi råd og veiledning i spørsmål som gjelder virksomheter etter opplæringsloven. Videre skal utdanningskontorene samarbeide med fylkeskommunene for å sikre et godt og likeverdig opplæringstilbud i samsvar med lov og forskrifter. Statens utdanningskontor er pålagt ansvaret for å føre tilsyn med virksomheter etter opplæringsloven, og er klageinstans for enkeltvedtak om inntak og spesialundervisning i den videregående opplæringen og enkeltvedtak om tap av retten til videregående opplæring etter § 3-8 og § 4-6, jf. § 15-2. Andre oppgaver som utdanningskontorene utfører er bl.a.: Samordning mellom utdanningsområdene, rapportering, evaluering og resultatoppfølging, lovlighetskontroll i utdanningsspørsmål (jf. kommuneloven), tilsyn og kontroll med bruk av statlige midler og forvaltningssaker. I tillegg har utdanningskontorene oppgaver knyttet til lederopplæring og etterutdanning for lærerne og sentralstyrt forsøks- og utviklingsarbeid.

Universitetene og de statlige høyskolene

Universitetene har ansvar for utdanning og forskning innen et bredt spekter av fagområder, og de vitenskapelige høyskolene har tilsvarende ansvar innen begrensede fagområder. Disse to institusjonstypene har også et nasjonalt ansvar for grunnforskning og forskerutdanning. De statlige høyskolene har et nasjonalt ansvar for flere yrkesutdanninger og for forskning og utredning som bidrar til å styrke kunnskapsgrunnlaget i disse utdanningene og yrkene. Disse institusjonene skal også være sentrale aktører i regional innovasjon rettet mot næringsliv og offentlig virksomhet.

6.3.7.2 Regjeringens vurdering

Kompetanse er en av de viktigste enkeltfaktorene for den videre utvikling av nærings- og arbeidslivet i Norge, og dermed også for utviklingen av velferdssamfunnet. Utdanning og kompetanseutvikling er viktig for det enkelte individ, den enkelte virksomhet og for en positiv utvikling i samfunns- og arbeidslivet generelt. Satsing på kompetanse er derfor også et viktig element i den brede regionalpolitikken.

Videregående opplæring inngår som en sentral del av fylkeskommunens tjenesteproduksjon. Ved å gi et bredt tilbud innenfor videregående opplæring bidrar fylkeskommunen til kompetansebygging innenfor eget fylke. Undersøkelser viser at rettighetselevene i stor grad er tilfredse med det videregående opplæringstilbudet de får av fylkeskommunen. Evalueringer av Reform 94 viser at fylkeskommunen har vist god evne til å gjennomføre denne omfattende reformen. Oppgavefordelingsutvalgets evaluering viser også at fylkeskommunen har vært et egnet nivå for å løse oppgavene innenfor videregående opplæring. Denne vurderingen knytter seg til aldersgruppen 16-19 år. Når det gjelder de voksne, så har fylkeskommunen i hovedsak ikke innfridd omfangsforskriftens krav. Antallet voksne i videregående opplæring har således sunket etter at reformen trådte i kraft. Heller ikke når det gjelder teknisk fagskole kan fylkeskommunenes innsats vurderes som vesentlig.

Utdannings- og kompetansepolitikken er av stor betydning for utviklingsarbeidet i regionen, og videregående opplæring inngår som en naturlig del av det regionale utviklingsarbeidet fylkeskommunen driver i bredt. Videregående opplæring bør derfor fremdeles knyttes tett opp til dette arbeidet. Kompetanse er en grunnleggende forutsetning for utviklingen av robuste og levedyktige regioner med et allsidig næringsliv. Videregående opplæring er videre en oppgave som må løses i en større territorial sammenheng enn den enkelte kommune. På bakgrunn av dette mener regjeringen at det er hensiktsmessig at fylkeskommunen fortsatt har ansvaret for den videregående opplæringen. Det vil fortsatt være nødvendig at fylkeskommunene samarbeider om små fagområder der kompetansen bare finnes få steder eller innen fagområder der få elever søker utdanning. Fylkeskommunene må samarbeide nært med kommunene i fylket for å sikre helhet og sammenheng i opplæringsløpet og helhet i tjenester knyttet til opplæringen, bl.a. pedagogisk-psykologisk tjeneste, oppfølgingstjenester og rådgivningstjenester.

Når fylkeskommunens fremtidige hovedoppgave blir regional utvikling, er det viktig at driftsansvaret for ordinær videregående opplæring ikke blir skadelidende.

Både studieforbundene og fjernundervisningsinstitusjonene er store aktører i forhold til å tilby voksne videregående opplæring. Årlig deltar ca. 24 000 deltakere på kurs i videregående opplæring i regi av studieforbundene. I det videre arbeidet med kompetansereformen kan disse organisasjonene bidra til alternative og mer fleksible utdanningsveier for å imøtekomme behovet for videregående opplæring. Fylkeskommunene bør derfor i enda større grad trekke studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner med i arbeidet for å oppfylle voksnes rett til videregående opplæring og til dokumentasjon og verdsetting av sin realkompetanse.

Undersøkelser 1 viser at dagens høyskoler har hatt til dels betydelige effekter for økonomisk aktivitet, innovasjon og bosetting i regionene. Høyskolene har i hovedsak bidratt til å stabilisere et bosettingsmønster preget av regional konsentrasjon. Utdanning av høyskolekandidater har bidratt til kompetanseheving og sysselsettingsvekst innenfor de kompetanseintensive næringene i de sentrale universitets- og høyskoleregionene. Høyskoleutdanningen har også hatt «overrislingseffekt» til mindre kompetanseintensive næringer i regioner med lav andel høyskoleutdannede. Generelt har høyskolene bidratt til økt desentralisert konsentrasjon av sysselsettingen innenfor fylker og landsdeler, og har på den måten bidratt til å skape mer robuste regioner.

De statlige høyskolene inngår i et nasjonalt nettverk av høyere læresteder - Norgesnettet - basert på samarbeid, arbeidsdeling, innbyrdes samordning av innhold i studier, og mobilitet av studenter og lærerkrefter. Nettverkssamarbeid og ansvarsdeling på det nasjonale nivå er en forutsetning for å nå høye kvalitetsmål i utdanning og forskning.

Høyskolenes utdanning, forskning og utredning er også rettet inn mot regionale behov. Høyskolene deltar i prosjektene SMB-Kompetanse og SMB-Høyskole under Norges forskningsråd. Formålet med disse prosjektene er både at små og mellomstore bedrifter (SMB) i større grad skal ta i bruk forskning og utredning i sitt innovasjonsarbeid, og at høyskolene skal styrke sin næringsrettede forsknings- og utredningsvirksomhet. Det er viktig at høyskolene viderefører dette samarbeidet for å utvikle sin rolle som regional aktør.

Denne kombinasjonen av nasjonalt og regionalt ansvar for utdanning, forskning og utredning ved de statlige høyskolene, gjør at det fortsatt må være et statlig ansvar å forvalte høyere utdanning.

Høyskolene og universitetene vil få en sentral rolle i kompetansereformen som kompetansetilbydere - ikke minst sett i sammenheng med voksnes rett til dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse som grunnlag for inntak til høyere utdanning. De høyere utdanningsinstitusjonene vil imidlertid ikke være de eneste tilbyderne. Både grunnskoler, videregående skoler, studieforbund, fjernundervisningsforbund og ulike private aktører vil være aktive. Partene i arbeidslivet vil også være sterkt involvert. Viktigheten av kompetansereformen og betydningen av kompetanseutvikling i et regionalt utviklingsperspektiv, tilsier at samarbeidet mellom de ulike aktørene om å utvikle en samlet utdannings- og kompetansepolitikk for regionen må styrkes. Både fra fylkeskommunalt og statlig hold er det gitt uttrykk for at de høyere utdanningsinstitusjonene er for lite engasjert i utviklingen innenfor sine regioner, og at kontakten mellom utdanningsinstitusjonene og samfunnet for øvrig er for begrenset. Det må derfor utvikles et tettere regionalt samarbeid mellom høyskole, regional statsforvaltning, fylkeskommunen, de frivillige organisasjonene og næringsliv for å dekke regionens kompetansebehov på en best mulig måte.

Hvilken form samarbeidet skal ha, kan variere mellom fylkene fordi behovene er forskjellige. Det kan også være behov for å samarbeide på tvers av fylkesgrenser. Det er grunn til å anta at det er behov for samarbeid på flere plan. For det første knyttet til det regionale utviklingsarbeidet og behovet for å utvikle en samlet utdannings- og kompetansepolitikk for regionen. Videre kan det være behov for at fylkeskommunen og en eller flere høyere utdanningsinstitusjoner utarbeider felles opplæringstilbud tilpasset arbeidslivet og den enkeltes behov. I tillegg til samarbeidet med høyskolene vil det være behov for at fylkeskommunene som ledd i en satsing på kompetanse innenfor den regionale utviklingspolitikken, har et godt samarbeid med forskningsinstitusjoner og -miljøer, ulike tilbydere av kompetanse- og utdanningstilbud, arbeidsgivere og kommunene.

I St.meld. nr. 27 (2000-2001) Gjør din plikt - Krev din rett, Kvalitetsreform av høyere utdanning foreslås det endringer i styringen ved utdanningsinstitusjonene. Institusjonene vil både få større faglig frihet til å opprette og nedlegge tilbud og større frihet til å velge organisering og styringsmodell som gir den enkelte ledelse større handlingsrom. Det foreslås blant annet å øke den eksterne styrerepresentasjonen. Eksterne styremedlemmer kan tilføre institusjonene impulser, kompetanse, kontakter og erfaringer fra andre miljø. I dette ligger blant annet styringskompetanse og brukerbehov. Ut fra behovet for å se de statlige høyskolene i nærmere sammenheng med fylkeskommunenes regionale utviklingspolitikk, mener regjeringen det er ønskelig at fylkestinget fortsatt foreslår eksterne styremedlemmer ved høyskolene. De eksterne styremedlemmene oppnevnes av institusjonseier ved Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

6.3.8 Kultursektoren

Oppgavefordelingen på kultursektoren er først og fremst knyttet til fordelingen av det finansielle ansvar for ulike kulturtiltak og til styring og forvaltning av disse. Den oppgavefordeling som i dag er på kulturområdet, har vokst frem gjennom de tre siste tiår med utgangspunkt i den nye offentlige kulturpolitikken som ble etablert på 1970-tallet. Ut fra målet om en demokratisering og desentralisering av kulturtilbudene ble det på 1970- og 1980-tallet lagt inn stimuleringsmidler i statsbudsjettet, for å bidra til at kommunene og fylkeskommunene skulle utvikle en mer aktiv kulturpolitikk. Store deler av kulturoppgaveporteføljen i kommunesektoren er ikke lovpålagt. Dette vises tydelig i den store variasjonsbredde man finner når det gjelder hvilke oppgaver de ulike fylkeskommuner - og kommuner - ivaretar på kulturfeltet.

Fylkeskommunene ivaretar i dag viktige oppgaver innenfor kulturfeltet, alene eller i samarbeid med stat eller kommune. Mange av oppgavene har fylkeskommunene selv tatt initiativ til. Her kan kort nevnes oppgaver innenfor kunstproduksjon og -formidling på regionalt nivå, som regionteatre, symfoniorkestre, fylkesgallerier og andre kunstinstitusjoner. Videre gir fylkeskommunene ofte støtte til organisasjoner, tiltak og institusjoner med oppgaver på et kommuneoverskridende nivå, innenfor hele det utvidede kulturbegrepet. De har også viktige oppgaver når det gjelder bevaring av kulturarven i regionen. Fylkeskommunene har i denne perioden vært en viktig drivkraft i utviklingen av kulturpolitikken både på regionalt og på nasjonalt nivå.

Kulturens viktigste betydning er dens egenverdi og den grunnleggende faktor den utgjør for enkeltmenneskets vekst og utvikling. Kulturtiltak har samtidig betydning utover sektoren selv, og kan bidra til omstilling og fornyelse i næringslivet, i offentlig sektor og i lokalsamfunnet generelt. Kulturpolitikkens sektorovergripende betydning ble understreket av Oppgavefordelingsutvalget, som mente at den fremtidige oppgave- og ansvarsdelingen på kulturområdet må legge til rette for at kommunesektoren kan se sin satsning på kultur i sammenheng med sitt lokale og regionale utviklingsarbeid. Regjeringen er enig i utvalgets anbefaling, og vil derfor i det videre arbeid på kulturområdet legge til grunn en målsetting om større regionalt ansvar for og innflytelse over kulturinstitusjoner og økonomiske virkemidler på sektoren.

Utvalget mente at regionene måtte få et større ansvar for region-/landsdelsinstitusjoner og knutepunktsinstitusjoner (de såkalte funksjonsfordelingsinstitusjonene) innenfor områdene scenekunst, musikk, museum og billedkunst, for å gi regionene bedre muligheter for å drive et aktivt kulturpolitisk arbeid innenfor et større tverrsektorielt utviklingsarbeid. Videre anbefalte utvalget at det ble vurdert om deler av de økonomiske midlene som de tre riksinstitusjonene (Riksteatret, Riksutstillinger og Rikskonsertene) rår over i dag, bør overføres til det folkevalgte regionale nivå, slik at det regionale nivå blir ansvarlig for å bestille profesjonelle kulturtilbud ut fra regionale prioriteringer og behov.

Staten står i dag for 60-70 prosent av det offentlige tilskuddet til funksjonsfordelingsinstitusjonene, mens fylkeskommunen/vertskommunen står for den resterende andelen. Kulturdepartementet vil foreta en generell gjennomgang av de styrings- og forvaltningsmessige sidene ved statens forhold til funksjonsfordelingsinstitusjonene, med sikte på å gi mer rom for lokal og regional innflytelse.

Anbefalingene vedrørende museene (inkludert kunstmuseene) og Riksutstillinger, vil bli vurdert i Kulturdepartementets oppfølging av Stortingets behandling av meldingen om arkiv, bibliotek og museum (ABM-meldingen).

Når det gjelder anbefalingene i tilknytning til region-/landsdelsinstitusjonene innenfor scenekunst samt Riksteatret, vil disse bli vurdert i forbindelse med en offentlig utredning om scenekunst som skal være ferdig i løpet av 2001. Et arbeid med en stortingsmelding om scenekunst vil ta til umiddelbart deretter.

Region-/landsdelsinstitusjonene innenfor musikk, samt Rikskonsertenes rolle, vil bli tatt opp i en orkesterutredning som nylig er satt i arbeid. Kulturdepartementet har for øvrig under arbeid en stortingsmelding om kultur, som tenkes lagt frem for Stortinget i 2002. Denne vil gi en omtale av hele sektoren på et overordnet nivå, og således også berøre oppgavefordelingen på kulturfeltet.

6.4 Nærmere om ansvaret for enkelte velferdstjenester

Som nevnt i kapittel 4, har regjeringen i vurderingen av hvilke fylkeskommunale oppgaver den statlige overtakelse av spesialisthelsetjenesten skal omfatte, lagt vekt på å sikre sammenheng i behandlingsforløp, helhetlig tilnærming til ulike lidelser og sikre institusjoners gjensidige avhengighet. Denne typen vurderinger skjer også i forhold til de resterende fylkeskommunale oppgavene innen helse- og sosialsektoren: tannhelsetjenesten, rusmiddeltiltak, barnevern og familievern. Det legges stor vekt på å sikre og styrke samarbeidet mellom de ulike delene av helse- og sosialtjenestene, og samtidig søke å få tjenester som fungerer på brukernes premisser.

6.4.1 Tannhelsetjenesten

Fylkeskommunen skal etter tannhelsetjenesteloven sørge for at tannhelsetjenester, herunder spesialisttjenester, i rimelig grad er tilgjengelige for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i fylket. Ansvaret for tannhelsetjenesten var i utgangspunktet ikke planlagt omfattet av forslaget om statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten. Sosial- og helsedepartementet ser imidlertid at statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten gir behov for en nærmere avklaring av fremtidig sektoransvar, eierskap og driftsform for tannhelsetjenesten. Sosial- og helsedepartementet har derfor bedt høringsinstansene om synspunkter knyttet til dette spørsmålet. Fremtidig sektoransvar, eierskap og driftsform vil bli vurdert i forbindelse med arbeidet med odelstingsproposisjonen om statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten.

6.4.2 Rusmiddeltiltak

Fylkeskommunen har etter lov om sosiale tjenester m.v. ansvaret for etablering og drift av institusjoner med tilknyttede spesialisttjenester for omsorg for og behandling av rusmiddelmisbrukere. De fylkeskommunale institusjonene for rusmiddelmisbrukere ligger i skjæringspunktet mellom helse- og sosialtjenesten. De er spesialiserte behandlings- og rehabiliteringstiltak med klare samarbeidsbehov og relasjoner til spesialisthelsetjenesten. I tillegg er enkelte av dem hjemlet i spesialisthelsetjenesteloven eller er egne avdelinger i sykehus. Dette kan tale for å legge behandlings- og rehabiliteringstiltak for rusmiddelmisbrukere til samme forvaltningsnivå som spesialisthelsetjenesten.

Bo- og omsorgstiltak for rusmiddelmisbrukere er et kommunalt ansvar. Enkelte av de fylkeskommunale institusjonene kan i dag ha oppgaver som i hovedsak fyller denne funksjonen. Det vil være naturlig å vurdere om slike tiltak i fremtiden vil høre mer naturlig hjemme i kommunene. For mange kommuner vil interkommunalt samarbeid være nødvendig.

Sosial- og helsedepartementet vil i løpet av 2001 utrede en fremtidig modell for tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere. Dette vil omfatte tiltak fylkeskommunen i dag har ansvaret for og som ikke følger reformen for statlig overtakelse av spesialisthelsetjenestene. Et høringsnotat vil etter planen kunne sendes ut i løpet av høsten 2001.

Fylkeskommunale tiltak for rusmiddelbrukere (institusjoner og avdelinger i institusjoner) som i dag er forankret i spesialisthelsetjenesteloven, vil følge reformen med statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten. Det samme vil gjelde for Statens klinikk for narkomane.

De resterende tiltakene for rusmiddelmisbrukere videreføres i 2002 som fylkeskommunale oppgaver. Det tas sikte på en endelig avklaring av oppgavefordelingen fra og med 2003.

6.4.3 Barnevern og familievern

Fylkeskommunene skal bistå barneverntjenesten i kommunene med plassering av barn og ungdom utenfor hjemmet ved å etablere og drive barneverninstitusjoner, rekruttere og formidle fosterhjem og sørge for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring og generell veiledning. Også familievernet er en fylkeskommunal oppgave.

Slik regjeringen vurderer det, er det behov for et «regionalt ledd» mellom kommunene og sentralforvaltningen som kan bidra til regionale løsninger og tiltak på tvers av kommunegrensene innenfor barnvernet og familievernet. Kommunene har per i dag ikke kapasitet eller kompetanse til å overta dette ansvaret.

Barnevernet samarbeider tett med spesialisthelsetjenesten gjennom barne- og ungdomspsykiatrien, og samarbeider tilsvarende med rusomsorgen. Også familievernet samarbeider med andre deler av hjelpeapparatet. Disse samarbeidsrelasjonene taler for å legge oppgavene knyttet til barnevern og familievern til samme forvaltningsnivå som spesialisthelsetjenesten. Oppgavene har imidlertid en annen karakter enn de tradisjonelle sykehustjenestene, og det kan settes spørsmålstegn ved om de er egnet til å organisere som en del av sykehusforetakene. Ved en eventuell statlig overtakelse kan det være at tjenestene må organiseres som statlig regional forvaltning.

Statlig overtakelse av familievern og de fylkeskommunale oppgavene innen barnevern vil i prinsippet sikre et nært samarbeid med spesialisthelsetjenesten. Det kan likevel settes spørsmålstegn ved om regional statsforvaltning nødvendigvis vil samarbeide bedre med et regionalt sykehusforetak enn det fylkeskommunen vil gjøre. Samtidig vil en videreføring av oppgavene som fylkeskommunale være i tråd med målet om desentralisert oppgaveløsning og prinsippet om at oppgavene skal plasseres på lavest mulig effektive nivå.

Barne- og familiedepartementet vil utrede oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene knyttet til barnevern og familievern. Hvordan et eventuelt utvidet statlig ansvar på disse områdene skal organiseres må også vurderes nærmere. Barnevern og familievern videreføres i 2002 som fylkeskommunale oppgaver. Det tas sikte på en endelig avklaring av oppgavefordelingen fra og med 2003.

6.5 Fylkesinndelingen

Regjeringens anbefaling om å styrke fylkeskommunenes regionale utviklingsrolle, aktualiserer spørsmålet om fylkesinndelingen er funksjonell sett ut fra de oppgaver og de fremtidige utfordringer som fylkeskommunene skal løse. Etter regjeringens oppfatning overskrider mange oppgaver og utfordringer fylkesgrensene, særlig innenfor planlegging, næringsutvikling, samferdsel, areal og miljø. Dette skaper problemer for en helhetlig planlegging av ressursbruk og løsninger, spesielt i de befolkningsrike deler av landet. Regjeringen legger imidlertid til grunn at fylkeskommunene på selvstendig grunnlag og ut fra de oppgaver de skal løse, må vurdere om dagens inndeling er hensiktsmessig.

Regjeringen er kjent med og ser positivt på at flere fylkeskommuner har startet debatter om endringer i fylkesinndelingen og er innstilt på å støtte disse prosessene økonomisk og faglig. For en nærmere drøfting av kommune- og fylkesinndelingen vises det til kapittel 7 og vedlegg 6.

6.6 Valgordning

I prinsippet kan det regionale nivået gis demokratisk forankring på to måter; gjennom direkte eller indirekte valg til de politiske styringsorganene. I det første tilfellet velges representantene til de politiske styringsorganene direkte av velgerne gjennom allmenne valg, i det andre tilfellet blir representantene valgt av kommunestyrene i regionen. Begge valgordninger har vært benyttet til valg av fylkestinget; indirekte valg frem til reformen i 1976 og deretter direkte valg frem til i dag.

Begge valgordninger kan sies å representere verdifulle egenskaper og hensyn i forhold til det regionale demokratiets virkemåte. Direkte valg understreker betydningen av at de folkevalgte står direkte ansvarlige overfor velgerne, og gir gode forutsetninger for å oppnå god representativitet med hensyn til partitilknytning, kjønn og alder. Indirekte valg fremmer tette relasjoner mellom det regionale nivået og kommunene, og skaper i prinsippet gode forutsetninger for samordning og samarbeid mellom nivåene. For en nærmere drøfting av de to valgordningene henvises det til vedlegg 4 og 7.

Etter regjeringens syn bør det regionale nivået gis demokratisk legitimitet gjennom direkte valg. Etter regjeringens oppfatning representerer det en fundamental demokratisk verdi at politikere med ansvar for viktige samfunnsoppgaver kan stilles direkte til ansvar overfor velgerne gjennom allmenne valg. Direkte valg sikrer dessuten på beste måte en god representativitet med hensyn til kjønn, alder og partimessig tilknytning. Regjeringen vil også understreke at en direkte valgordning med hele fylket som valgkrets legger til rette for at fylkespolitikerne føler ansvar og forpliktelse for hele fylket. Direkte valg gir m.a.o. fylkespolitikerne et mandat fra fylkets befolkning til å finne frem til regionale helhetsløsninger som er viktige for både stat, fylke og kommune.

6.7 Vurdering av ulike sider ved det nye folkevalgte regionale nivået i forhold til dagens fylkeskommune

Fra velferdsprodusent til utviklingsaktør

De foreslåtte endringene vil samlet endre bildet av fylkeskommunens rolle i forvaltningen slik den fremstår i dag. Fylkeskommunen får nå i første rekke et utviklingsansvar, mens den tjenesteytende siden nedtones. Dette kommer både til uttrykk ved at fylkeskommunen tilføres myndighet over beslutninger og oppgaver som har betydning for regional utvikling, og ved at regjeringen foreslår å overføre ansvaret for spesialisthelsetjenesten til staten. Videregående opplæring vil fortsatt være en sentral oppgave for fylkeskommunen - både som tjenesteproduksjon og som et viktig element i det regionale utviklingsarbeidet. I tillegg får fylkeskommunen ansvaret for å gjennomføre nasjonal politikk innenfor landbruks- og miljøområdet. I sum vil disse endringene innebære at fylkeskommunen i større grad enn tidligere kan fokusere på de samfunnsbyggende oppgavene knyttet til regional vekst og utvikling. Samtidig vil endringene markere at staten og kommunene utgjør de sentrale pilarene i velferdssystemet i forhold til individrettede tjenester. Regjeringen mener at denne arbeidsdelingen mellom forvaltningsnivåene vil klargjøre ansvarsforhold, bidra til å styrke den folkevalgte innflytelsen på viktige samfunnsoppgaver og samtidig legge til rette for bedre offentlige løsninger for innbyggerne.

I de senere år er det lagt stadig større vekt på at den nasjonale utviklingsstrategien må bygge på en forståelse av at utvikling må skje nedenfra, med utgangspunkt i forutsetninger som finnes i ulike regioner. Økonomisk vekst, velstand og godt livsmiljø kommer i økende utstrekning til å være avhengig av lokale og regionale initiativ og tiltak. Dette krever ikke minst at innsatsen for regional utvikling er godt forankret i brukernes behov, herunder det regionale næringslivets forutsetninger og utviklingsmuligheter. Vektleggingen av partnerskap mellom ulike offentlige og private aktører i arbeidet med regional utvikling er særlig tydelig i mange europeiske land hvor regionenes betydning som politisk, økonomisk og kulturell enhet har vært sterkt økende de senere år. Det fremheves at det er gjennom å stimulere og foredle spesifikke regionale forutsetninger og ressurser at den enkelte region kan bedre sin konkurransedyktighet og fremstå som attraktiv samarbeidspartner i en internasjonalisert og grenseløs økonomi.

Etter regjeringens oppfatning er det en hovedutfordring fremover å stimulere lokale og regionale myndigheters ansvar for egen utvikling. Styrkingen av fylkeskommunens regionale utviklingsrolle må ses på bakgrunn av dette. Det regionale nivået er godt egnet for å møte samfunnsutfordringer knyttet til miljøvern, nærings- og sysselsettingsutvikling, bosettingsmønster mv.. Fylkesnivået er stort nok til å ivareta regionale helhetssyn, samtidig er det lite nok til å se sammenhengene mellom politikk og bruk av virkemidler på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Som mellomnivå vil fylkeskommunen ha gode forutsetninger for å fungere som bindeledd mellom ulike aktører - både forvaltningsnivåer og private aktører - og dermed ha gode muligheter for å få til samarbeid om og felles satsinger for utviklingen av eget område. En viktig side ved rollen som utviklingsaktør er derfor å utvikle et partnerskap med statlige etater, SND, næringsliv og kommunene som også forvalter virkemidler av betydning for regional utvikling. Dette er nærmere omtalt i stortingsmeldingen om distrikts- og regionalpolitikken.

Legitimitet

Et sentralt ankepunkt mot dagens fylkeskommune er at den mangler folkelig oppslutning og legitimitet. Det må tas på alvor. Hvilken effekt vil de foreslåtte endringene ha på folks oppmerksomhet og interesse for fylkeskommunen som politisk styringsnivå? De foreslåtte endringene vil bety at fylkeskommunen får et tydelig ansvar for regionens utvikling. Dette arbeidet vil i stor grad være kjennetegnet av avveining av ulike politiske mål og interesser, og vil således i utgangspunktet kunne legge til rette for økt interesse om politiske prosesser på fylkesnivå. Det kan også hevdes at fylkeskommunens ansvar for spesialisthelsetjenesten og den tilhørende fokuseringen på kriser og uløste problemer i denne sektoren, er en vesentlig årsak til de legitimitetsproblemer dagens fylkeskommune strir med. Kritikken som er rettet mot fylkeskommunen som ansvarlig for spesialisthelsetjenesten kan ha bidratt til å svekke det regionale demokratiets legitimitet også på andre områder. En overføring av spesialisthelsetjenesten til staten kan bidra til at oppmerksomheten om fylkespolitikken i sterkere grad blir rettet mot oppgavene som, etter regjeringens oppfatning, i første rekke begrunner et regionalt forvaltningsnivå under folkevalgt styring; nemlig ansvaret for å legge til rette for regional utvikling.

Regjeringen vil understreke at om fylkeskommunen skal fylle den demokratiske rollen den er tiltenkt, er det avgjørende at den har alminnelig tillit i befolkningen. Denne tilliten er ikke alene avhengig av de rammebetingelser fylkeskommunen fungerer innenfor. En styrking av fylkeskommunens legitimitet vil i vel så stor grad være avhengig av fylkeskommunens egen innsats for å synliggjøre regionalpolitiske problemstillinger overfor innbyggerne og evne til å løse regionale utfordringer og oppgaver på en god og effektiv måte.

Forholdet til kommunene

En styrking av det regionale nivået som utviklingsaktør vil innebære at fylkeskommunen får en sterkere samordningsrolle overfor kommunene. For det første vil en styrket og mer forpliktende regional planlegging kunne innebære at det regionale nivået treffer planvedtak som virker forpliktende på kommunene, for eksempel når det gjelder avklaring av spørsmål knyttet til arealdisponering og utbyggingsmønster over kommunegrensene. Selv om fylkeskommunen skal lede planarbeidet er det etter regjeringens oppfatning en avgjørende forutsetning at kommunene trekkes aktivt inn i arbeidet og sikres reell innflytelse dersom fylkesplanen skal ha forpliktende virkning. Fylkesplanen skal være et felles regionalt plandokument slik at også kommuner og stat kjenner eierskap til planen. Regjeringen vil understreke at kommunene fortsatt skal være den primære arealmyndighet, og dagens form for statlig godkjenning av fylkesplanen foreslås ikke endret.

For det andre vil fylkeskommunens nye oppgaver innenfor miljøvern og landbruk innebære at fylkeskommunen både får ansvaret for å ta et regionalt grep i arealspørsmål og bidra til at nasjonale målsettinger nås. Dette vil medføre at fylkeskommunen får en overordnet rolle i forhold til kommunene på disse områdene. Siden fylkeskommunene nå får ansvaret for å følge opp kommunene på miljøvern- og landbruksområdet, vil de måtte utvikle systemer for dialog og samhandling med kommunene der de statlige målene og forventningene blir formidlet og synliggjort.

Tilsynsfunksjonen utgjør en integrert del av sektoransvaret for henholdsvis landbruk og miljø, og følgelig er det ikke hensiktsmessig å skille ut denne funksjonen. Regjeringen legger også stor vekt på å beholde helhetlige fagmiljøer og å unngå at det bygges opp dobbeltadministrasjon på regionalt nivå. Når det gjelder klagesaksbehandlingen og lovlighetskontrollen av kommunale enkeltvedtak på miljø- og landbruksområdet, ser regjeringen det som mest hensiktsmessig at dette ansvaret forblir hos fylkesmannen. Klagebehandlingen er i hovedsak juridisk; det er først og fremst kommunens saksbehandling og rettsanvendelse som skal gjennomgås, selv om også skjønnet kan overprøves. Det er viktig at denne rettssikkerhetsmyndigheten utøves uhildet og av et organ som har best mulig tillit hos brukerne. Fylkesmannsembetet har lange tradisjoner i å utøve denne funksjonen og har over tid bygget opp god juridiske kompetanse og betydelig kunnskap og innsikt i kommunale og lokale forhold.

Problemstillinger vedrørende Oslo

Oslos kombinerte status som både kommune og fylkeskommune reiser prinsipielle spørsmål som vil måtte vurderes nærmere, spesielt i forhold til forslagene om å legge oppgaver på miljø og landbruksområdet til fylkeskommunen og å desentralisere myndigheten til å avgjøre innsigelser til kommunale areal- og reguleringsplaner til fylkeskommunen. Regjeringen vil i oppfølgingsarbeidet til stortingsmeldingen vurdere de prinsipielle sider ved Oslos organisering nærmere.

Konklusjon

Etter regjeringens oppfatning vil de foreslåtte endringene innebære at den nye fylkeskommunen i sterkere grad enn tidligere vil ha mulighet for å effektivt ivareta oppgaven som initiativtaker og samordningsansvarlig for en helhetlig regional samfunnsutvikling, samtidig som den skal påse at nasjonale mål nås. Hvilken kraft fylkeskommunen kan legge bak det regionale utviklingsarbeidet, vil imidlertid være avhengig av den politiske legitimitet og tillit fylkeskommunen klarer å bygge opp blant fylkets kommuner, statlige etater, næringsliv, frivillige organisasjoner og innbyggere.