7 Indirekte valg og representativitet

Som drøftet i vedlegg 4 opererer man vanligvis med to ulike modeller for valg til politiske organer. Vi har direkte valg, hvor innbyggerne direkte ved stemmegivning bestemmer hvilke personer som skal besette representantplassene. Dette er dagens ordning både ved kommunestyre-, fylkestings-, sametings- og stortingsvalg. Den andre modellen er indirekte valg, hvor innbyggerne velger representanter til ett nivå, som i neste omgang velger representanter til et neste nivå. Denne ordningen hadde vi ved fylkestingsvalgene inntil 1975. Da var det kommunestyret som utpekte kommunens representanter til fylkestinget.

7.1 Representasjonsordning basert på indirekte valg - enkelte problemstillinger

Som nevnt i vedlegg 4 er det visse forhold som gjerne trekkes frem som mindre heldige sider ved systemet med indirekte valg. Særlig har tendensen til skjev partipolitisk sammensetning i forhold til innbyggernes politiske preferanser vært fokusert. Velgernes demokratiske påvirkningskraft er også svakere enn ved direkte valg. Avstanden fra velgerne til utøverne av politikken er lengre, og altså indirekte: Mens innbyggerne kan stille direkte valgte kommunestyrepolitikere til ansvar ved neste valg, vil de ikke ha noen tilsvarende mulighet for tilbakemelding overfor indirekte valgte regionpolitikere. Et annet, mer praktisk, argument er knyttet til de folkevalgtes tid og kapasitet. Gitt at representantene ikke bare velges av, men også blant, kommunestyrerepresentantene, vil enkelte kunne få en betydelig arbeidsbelastning gjennom å være representant i både kommunestyre og regionting. Det kan føre til en vanskelig prioritering av arbeidsoppgaver, som igjen kan slå uheldig ut for ett av organene. Det er nærliggende å tro at kommunestyret vil vinne, siden representanten skal stå til ansvar overfor borgerne gjennom kommunestyrevalget.

Som det ble gjort rede for i vedlegg 4, er det vanskelig å oppnå en partipolitisk sammensetning som avspeiler innbyggernes preferanser innenfor et system med indirekte valg. Et vanlig krav til representativitet er at politiske organ, i tillegg til å speile de politiske oppfatningene, også skal utgjøre et tverrsnitt av befolkningen med hensyn til øvrige kjennetegn som kjønn, alder, utdanning osv.. De mekanismene som gjør det problematisk å speile de politiske preferansene ved indirekte valg, virker på samme måte med hensyn til andre «egenskaper» ved befolkningen. Ved indirekte valg er det således vanskelig å få til en sammensetning som gjør politiske organ representative i forhold til sosiale og demografiske kjennetegn.

Erfaringen fra det gamle (indirekte valgte) fylkestinget var at man oppnådde god geografisk representasjon, men et skjevt bilde av befolkningen med hensyn til politiske preferanser, alder og kjønn. Det skyldtes at det som regel var ordføreren, vanligvis en godt voksen mann, som representerte kommunen i fylkestinget. Selv om kvinneandelen i dagens kommunestyrer er langt høyere enn i tiden før 1976, var det fortsatt bare 16 prosent kvinner blant kommunale ordførere i valgperioden 1995-1999. Etter kommunestyrevalget i 1999 gikk faktisk kvinneandelen tilbake. Da fikk 65 av våre 435 kommuner kvinnelig ordfører, dvs. i underkant av 15 prosent.

At fylkestinget var lite representativt for befolkningen var blant årsakene til omleggingen til systemet med direkte valg i 1975. Omleggingen til direkte valg har vist seg å være en suksess i relasjon til disse forhold (se NOU 2000:22, s. 126-127).

7.2 Muligheter for å unngå skjevheter

Ved indirekte valg til fylkesting vil representantene velges blant de valgte medlemmene i kommunestyret. De som opptrer som velgere vil ikke være innbyggerne, men kommunestyrerepresentantene. Representantene som velges ved indirekte valg er fortsatt folkevalgte, og slik sett vil de grunnleggende krav til demokratisk forankring være ivaretatt. Men selv om medlemmene i kommunestyret er valgt ved direkte valg, vil et organ som sammensettes på disse forutsetningene aldri kunne bli like representativt som hvis befolkningen hadde valgt selv, blant et større utbud av kandidater.

Som vi har sett var det typisk fra tiden før innføringen av direkte valg, at fylkestingene besto av middelaldrende menn fra typiske ordførerpartier. Sannsynligvis ville en liknende tendens gjøre seg gjeldende i dag. Det er grunn til å tro at det vil bli stilt spørsmål om det er ønskelig i dag å la et folkevalgt organ med vid politisk myndighet bli satt sammen av en så homogen samling representanter. Hvis man ønsker en indirekte valgordning bør man derfor se om det kan finnes mekanismer som sikrer at hensynet til representativitet blir ivaretatt på en bedre måte enn tidligere. Dette vil gjelde selv om man mener at fylkestinget i første rekke skal være et organ for kommunene.

Valg i henhold til reglene i kommuneloven

Mindretallet i Oppgavefordelingsutvalget mente en indirekte valgordning var ønskelig ut fra en forutsetning om at regionorganet skulle være et samarbeidsorgan for kommunene. Det ville således være viktigere at organet ble representativt i forhold til den enkelte kommune, som kommune, enn i forhold til befolkningen.

På s. 336 i NOU 2000:22 fremholder de:

«Det styrende organ må være representativt i forhold til den enkelte kommune. Gjennom valg til kommunestyrene er den grunnleggende representativitet i forhold til velgerne sikret. Valg av representanter til det regionale organ forutsettes å skje i samsvar med kommunelovens bestemmelser når det gjelder kjønnsrepresentasjon, jf. kommuneloven §§ 36 og 38.»

For å sikre et visst minimum av representativitet, viser altså mindretallet til at kommunelovens regler om kjønnsrepresentasjon skal anvendes ved valget.

Kommuneloven gir to modeller for valg til underkommunale organ. Utgangspunktet er flertallsvalg (kommuneloven § 38), men med rett for hver enkelt representant til å kreve forholdstallsvalg (kommuneloven §§ 36-37). Ved flertallsvalg er de representantene valgt som har fått flest stemmer. Ved valgoppgjøret bestemmer kjønnsrepresentasjonsreglene at kandidater av det underrepresenterte kjønn skal rykke opp i det omfang som er nødvendig for å oppnå kjønnsmessig balanse. Ved flertallsvalg kan den største grupperingen lett få alle plassene. Derfor er det mindretallets rett å kunne kreve forholdstallsvalg.

Ved forholdstallsvalg er prinsippet at partiene og grupperingene som er representert i kommunestyret også skal være forholdsmessig representert i folkevalgte organer som skal velges indirekte. Dette oppnås ved at de ulike partiene og grupperingene setter frem egne lister med navn på aktuelle kandidater. Ved valgoppgjøret fordeles plassene mellom listene etter en bestemt fordelingsnøkkel. Det er krav om at hvert kjønn, hvor det er mulig, skal være representert med minst 40 prosent blant kandidatene på de listene som settes frem. Hvis lista får valgt inn flere enn en kandidat, skal det underrepresenterte kjønn om nødvendig rykke forbi andre kandidater som står høyere opp på lista.

Kvoteringen skjer bare innen den enkelte liste. Det foretas ikke kjønnsmessig utjevning mellom de ulike listene. Man er således ikke sikret kjønnsmessig balanse i det organ som velges. Et eksempel: Det skal velges formannskap med fem medlemmer. Alle grupperinger har satt en mann på topp på sitt listeforslag (som er det mest typiske). Hvis alle listene får valgt inn en representant hver, vil formannskapet lovlig bli satt sammen av fem menn. Ved flertallsvalg er muligheten for å oppnå en balansert kjønnssammensetning bedre. Men en slik valgform forutsetter altså enstemmighet i kommunestyret fordi den ikke ivaretar den politiske dimensjon på en god måte, og brukes derfor sjeldent, i hvert fall i sin «rene» form.

En praktisk tilnærming kan være å se på fremgangsmåten ved valg til interkommunale styrer etter § 27 i kommuneloven. Dette kan være et naturlig mønster for indirekte valg til et regionalt nivå. Her er sammensettingen av det interkommunale organet resultatet av valg i flere kommuner (flertallsvalg eller forholdstallsvalg). Ved valget gjelder kommunelovens krav om kjønnsmessig balanse bare i forhold til det valg den enkelte kommune gjør, ikke i forhold til det interkommunale organet som sådan. Man har altså ingen garanti for at valgene i de ulike kommunene, sett under ett, resulterer i at organet blir satt sammen av representanter jevnt fordelt mellom kjønnene. Selv ikke når hver kommune skal velge to eller flere kandidater, er man, som vi har sett over, sikret jevn kjønnsmessig balanse, selv om sjansene øker i takt med tallet på representanter som skal velges.

Kommunelovens regler er ikke utformet på en måte som gjør at kjønnsdimensjonen ivaretas fullt ut ved sammensettingen av indirekte valgte organer. Man er klar over problemet, men har ikke greid å finne noen løsning. Kommuneloven kan derfor ikke bidra til å sikre oss mot en like skjev befolkningsmessig representasjon som man hadde i fylkestingene før man la om til direkte valg i 1975. Denne utfordringen ser ikke ut til å kunne løses innenfor et indirekte valgsystem uten at andre viktige representativitetshensyn blir skadelidende. Hensynet til forholdsmessig politisk representasjon er gitt forrangen i kommuneloven.

Andre mulige løsninger

Mindretallet i Oppgavefordelingsutvalget vektlegger at representantene i det regionale folkevalgte organ må være representativt i forhold til den enkelte kommune. Synet på hvem representantene skal representere og således bør være representative i forhold til, vil kunne variere i forhold til hvilke oppgaver og funksjoner man mener organet skal ha. Innenfor en indirekte valgordning basert på valg i de enkelte kommunestyrene vil det ikke være like vanskelig å sette sammen et organ som er representativt for kommunestyrene, som det vil være å sette sammen et organ som er representativt for innbyggerne i regionen. Det siste lar seg ikke gjøre innen for et slikt valgsystem, skjønt muligheten ville øke om man skulle velge et større antall representanter fra hver kommune. Ulikhetene tilsvarer de vi ser mellom flertallsvalg og forholdstallsvalg. Ved flertallsvalg får flertallet alle, mens mindretallet ikke får noen. Har vi mange små valgkretser, som kommunene i realiteten vil utgjøre, vil det største partiet i hver kommune få representanten, mens de mindre partiene ikke vil få noen.

En løsning kunne være å øke antallet representanter i de besluttende organer, slik at hver kommune kan sende et utvalg som er representativt, både politisk og med hensyn til befolkningssammensetning. En slik strategi vil likevel raskt støte an mot hensynet til styringseffektivitet og praktisk håndterbarhet, og ligger neppe inne som en forutsetning i mindretallets forslag.

Også ved bruk av utjevningsmandater på politisk grunnlag kan det teoretisk tenkes indirekte valgordninger som vil ivareta hensynet til en mer rettferdig politisk sammensetning bedre enn den gamle valgordningen gjorde. Skal utjamningen få noen reell betydning for den politiske sammensetningen vil man igjen møte problemet med at regiontingene blir store og mindre styringseffektive.

Hovedkonklusjonen må bli at så lenge det bare skal velges en representant for kommunen, kan vedkommende umulig greie å oppfylle fordringen om å være representativ for mer enn en politisk gruppering eller ett politiske parti, ett kjønn og en aldersgruppe. Problemet er at kommunene som valgkretser er for små til å sikre det mangfold som bare kan oppnås ved at det blir valgt flere enn en representant fra hver krets.

Større valgkretser

Man kunne tenkte seg en ordning med indirekte valg hvor ikke hver enkelt kommune utgjorde en valgkrets, men hvor flere kommuner til sammen utgjorde en valgkrets. Imidlertid måtte man da akseptere at ikke alle kommuner ville være sikret representasjon. Hvis man ønsker en ordning med indirekte valg, vil det være vanskelig å akseptere dette, siden målet nettopp er at organet skal ha god geografisk representasjon og være et samarbeidsorgan for kommunene.

En annen ordning man kunne tenke seg er at et utvalg kandidater fra hver kommune i fylket ble stilt sammen og så satt sammen ut fra en helhetsvurdering. Man kunne da sikre seg at alle kommunene ble representert, samtidig som sammensetningen ble representativ med hensyn til politiske preferanser, for eksempel i forhold til stemmegivningen til kommunestyrevalget, og at forsamlingen også til en viss grad speilet av befolkningens øvrige sosiale og demografiske kjennetegn.

En slik ordning ville medføre at man i praksis ville prioritere representativitetshensyn mellom kommunene. Riktignok ville alle kommunene få sin representant, men noen av dem ville måtte bli representert ved noen andre enn den de mente ville ivareta vervet på den beste måten. Dette vil kunne medføre at organet ikke får den nødvendige legitimitet, noe som vil være spesielt problematisk hvis fylkestinget er ment å fungere som samarbeidsorgan for kommunene. Da vil det være essensielt at kontakten mellom fylkestingsrepresentanten(e) og kommunestyret er god.

Man kan også spørre seg om den grunnleggende representativiteten, som mindretallet i Oppgavefordelingsutvalget viser til, vil være ivaretatt i en slik modell. Det vil i noen grad kunne avhenge av hvordan man velger representantene ut av den store forsamlingen med kandidater fra kommunene, og hvem som gjorde det. Man kunne tenke seg at det ble gjort ved at man satte opp representativitetshensyn som de ulike representantene skulle oppfylle, og at man så, uten å vurdere personlige egenskaper, plukker ut kandidater som passer. Eventuelt kunne man arrangere loddtrekning blant de kandidatene som tilfredsstilte vilkårene for den representantplassen som skulle besettes. En slik modell ville føre til en relativt tilfeldig sammensetning. Ordningen vil neppe kunne sies å være representativt forankret på samme måte som en indirekte valgmodell der innbyggerne i det minste har valgt dem som skal velge ut fylkestingsrepresentantene. Det er grunn til å tro at ordningen ville mangle forankring og legitimitet, både blant innbyggerne og kommunestyret, noe som vil være nødvendig for å få fylkestinget til å fungere som et samarbeidsorgan.

Drøftelsen har vist at problemet med svak representativitet innenfor et system med indirekte valg ikke lar seg løse ved enkle grep. Av hensyn til organets funksjonsdyktighet og legitimitet bør kommunene, innenfor en indirekte valgordning, selv ha rådighet over valget av sine representanter.

Konklusjonen må bli at hvis vi ønsker en indirekte valgordning, må vi akseptere at det hefter svakheter ved ordningen. ,