8 Regional statsforvaltning - oppgaver og organisering

Regional statsforvaltning er sentral i gjennomføringen av nasjonal politikk, og er et virkemiddel i statens styring av kommunesektoren. Også i omfang er regional stat en betydelig del av offentlig forvaltning. Fornyelse av regional statsforvaltning er av den grunn en sentral del av regjeringens reform av ansvars- og oppgavefordelingen.

Dette kapitlet er todelt: Regional statsforvaltning i dag beskrives i avsnitt 8.1, mens regional statsforvaltnings organisering, oppgaver og virkemåte fremover beskrives i avsnitt 8.2.

8.1 Regional statsforvaltning i dag

8.1.1 Kjennetegn ved regional statsforvaltning

Regional statsforvaltning omfatter en rekke etater og organer som utfører oppgaver for sentrale myndigheter. Oppgavene er av ulik karakter, som utøving av myndighet overfor innbyggere, næringsliv og kommuner og fylkeskommuner (f.eks. klage og tilsyn), tjenesteproduksjon (f.eks. trygdeytelser), utbygging og vedlikehold (f.eks. veier) og utviklingsoppgaver (f.eks. næringsutvikling). Regional statsforvaltning skal bidra til at nasjonale mål og vedtak følges opp og gjennomføres på regionalt og lokalt nivå. Oppgaver legges til regionale eller lokale statlige etater når det er ønskelig med ensartet praksis i alle deler av landet, samtidig som nærhet til brukerne anses som viktig. Den regionale statsforvaltning er dessuten nødvendig for å avlaste sentrale statlige myndigheter, og for å tilføre distriktene arbeidsplasser og kompetanse.

Et viktig kjennetegn ved regional statsforvaltning er at oppgavene utføres innenfor et geografisk område som er mindre enn hele landet. Inndelingen av de regionale (og lokale) statsforvaltningsorganene varierer. Mange av dem følger fylkes- eller kommuneinndelingen, men inndelingen kan også krysse grensene. Et annet kjennetegn er at regional statsforvaltning er underlagt instruksjonsmyndighet fra ett (eller flere) departement. Det er med andre ord departementene og i noen grad direktoratene som fastsetter rammer og handlingsrom for lokal og regional statsforvaltning.

8.1.2 Den kommunerettede delen av regional statsforvaltning

Fylkeslegeembetene, statens utdanningskontorer og fylkesmannsembetene har i særlig grad oppgaver rettet mot kommunesektoren. Viktig i denne forbindelse er å følge opp at kommuner og fylkeskommuner ivaretar lov- og forskriftsbestemte krav til innhold og kvalitet på tjenester som kommunesektoren er ansvarlige for. Etatene skal også formidle statlige forventninger og styringssignaler og understøtte den kommunale tjenesteproduksjonen gjennom rådgivning og veiledning.

Fylkeslegeembetet

Fylkeslegene skal gjennom tilsyn og rådgivning/veiledning se til at kommuner og fylkeskommuner etablerer en helsetjeneste som fungerer i tråd med nasjonale helsepolitiske mål og som er i tråd med myndighetenes krav. Fylkeslegene fører tilsyn med primær- og spesialisthelsetjenesten og behandler klager fra pasienter og pårørende knyttet til misnøye med helsepersonell og virksomheter. Dette gjelder også klager i forhold til definerte rettigheter i lovverket.

Statens utdanningskontor

Statens utdanningskontorer skal gi råd og veiledning i spørsmål som gjelder virksomheter etter opplæringsloven. Utdanningskontorene har som formål å være bindeleddet mellom departementet og utdanningssektoren regionalt og lokalt. For å bidra til at den nasjonale utdanningspolitikken blir fulgt opp, skal utdanningskontorene prioritere kontakt-, informasjons- og samordningsoppgaver som kan være med på å videreutvikle samarbeidet mellom skoler, kommuner og fylkeskommuner - og mellom grunnskole, videregående opplæring og universitet og høgskole. Kontoret skal også ivareta oppgaver overfor private skoler, studieorganisasjoner og folkehøgskoler.

Statens utdanningskontors rettssikkerhetsrelaterte oppgaver knytter seg til tilsyn med og klagebehandling for virksomheter etter opplæringsloven. Utdanningskontoret er klageinstans for enkeltvedtak vedrørende elever både i forhold til grunnskole og videregående opplæring. Videre er utdanningskontorene blitt delegert ansvaret for tilsyn og kontroll med den virksomheten som hører inn under voksenopplæringsloven.

Fylkesmannsembetet

Fylkesmannen er statens generelle representant i fylket, og skal arbeide for at Stortingets og regjeringens vedtak, mål og retningslinjer følges opp. Som sektormyndighet utøver fylkesmannen i dag forvaltningsmyndighet innenfor landbruksområdet, miljøvernområdet og sivilt beredskap, og utfører oppgaver i tilknytning til barnevern, barnehager og sosial- og omsorgstjenesten, og har som førsteinstans vedtaksmyndighet på en rekke lover på Justisdepartementets område (blant annet rettshjelploven, navneloven og voldsofferforskriften). Oppgavene er knyttet til iverksetting av sektorpolitikk gjennom kommuneforvaltningen, på bakgrunn av mål og resultatoppfølging fra fagdepartementene. Med oppgavene følger ofte en betydelig regelforvaltning innen vedkommende sektorlovgivning.

Fylkesmannens viktigste rettssikkerhetsoppgaver er tilsyn med deler av kommunenes og fylkeskommunenes tjenesteproduksjon og utøvelse av forvaltningsmyndighet, og klagesaksbehandling av kommunale og fylkeskommunale vedtak i førsteinstans.

Fylkesmannen har et særlig ansvar for å samordne statens samlede virksomhet i fylket slik at viktige helhetshensyn i den nasjonale politikken kan bli ivaretatt. Som samordningsmyndighet skal fylkesmannen særlig bidra til at formidlingen av statlige forventninger og styringssignaler overfor kommunesektoren er konsistent. Dette innebærer at fylkesmannen også må samordne sin virksomhet med andre regionale statlige organer som har kommunerelaterte styringsoppgaver. Fylkesmannen har også ansvaret for å samordne statlige etaters deltakelse i fylkesplansammenheng, og har en meklerrolle i arealkonflikter mellom kommunen og en eller flere statsetater, nabokommuner eller fylkeskommunen, der disse har nedlagt innsigelse mot arealplanen. Det er en særlig viktig utfordring at fylkesmannen gir samordningsaktivitetene en form og et innhold som innebærer aksept og respekt for, og som understøtter, det kommunale selvstyret.

Reformarbeidet i regional statsforvaltning de senere tiår har i stor grad vært kjennetegnet av en gradvis utvikling av fylkesmannsembetet som det sentrale bindeleddet mellom kommunesektoren og sentrale myndigheter. Tidlig på 1990-tallet ble det fra Stortingets side gitt tilslutning til at statlige regionale enheter med viktige styrings- og oppfølgingsoppgaver overfor kommunesektoren som hovedprinsipp skal knyttes til fylkesmannsembetet. 1 Når det gjelder forholdet mellom fylkeslegen, statens utdanningskontor og fylkesmannen, har en imidlertid så langt vektlagt samarbeid og samordning i dialogen mot kommunesektoren, fremfor å organisatorisk integrere de tre etatene.

8.2 Fremtidig organisering av regional statsforvaltning

Regjeringen ønsker en regional statsforvaltning som er samordnet, effektiv og tydelig. Regional stat må organiseres slik at statens så vel som innbyggernes, næringslivets og kommunesektorens behov imøtekommes. Organiseringen av regional statsforvaltning må legge til rette for en effektiv bruk av ressurser på alle tre forvaltningsnivå.

Regjeringen ønsker å redusere den statlige detaljstyringen av kommunesektoren, og å gi fylkeskommunene økt ansvar for samfunnsutviklingen i regionen. Det betyr at det også må gjøres endringer i regional statsforvaltnings organisering, oppgaver og virkemåte. Det understrekes at det samtidig må tas hensyn til verdiene knyttet til rettssikkerhet og et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet.

8.2.1 Gjennomgang av regional statsforvaltning

Regjeringen vil foreta en gjennomgang av regional statsforvaltning innenfor rammen av det løpende arbeidet med fornyelse av offentlig sektor. Hensikten med gjennomgangen er å fastsette prinsipper og gjennomføre tiltak som kan bedre kostnads- og formålseffektiviteten i regional statsforvaltning.

Gjennomgangen skal rettes inn mot følgende mål:

• Bedre organisering av regional statsforvaltning, både når det gjelder inndeling og antall etater. Antallet statlige etater på regionalt nivå skal reduseres. Statlig kommunerettet virksomhet skal i hovedsak integreres i fylkesmannsembetet.

• Styrket samordning innen regional statlig virksomhet. Statlige etater på regionalt nivå må i sterkere grad samordne sin virksomhet slik at statens politikk overfor innbyggerne, næringslivet og kommunesektoren fremstår som mer enhetlig enn den gjør i dag. Brukerperspektivet må stå sentralt.

• Videreutvikle fylkesmannens rolle som rettssikkerhetsinstans.

• Økt effektivisering av virksomhetene. Antallet ansatte i administrative stillinger skal reduseres for å frigjøre ressurser til tjenesteproduksjon.

Flere innfallsvinkler og typer av tiltak skal vurderes, herunder:

• Statens regionale forvaltning er i dag i hovedsak organisert som selvstendige sektorforvaltninger. Det vil bli vurdert om det ligger faglige og administrative gevinster i å vektlegge prinsippet om områdeforvaltning, det vil si samling av flere grener av regional statsforvaltning i samme organisatoriske enhet.

• Økt bruk av IT i forvaltningen og i samhandling mellom etatene. Informasjon må gjøres lett tilgjengelig for brukerne og allmennheten.

• De ulike statsetatene regionalt har i dag ofte tilhold på forskjellige steder. Mye kan være vunnet om det legges større vekt på samlokalisering av etater. Dette kan være et reelt alternativ til organisatorisk samling. Det vil kunne påregnes effektiviseringsgevinster gjennom felles kontorfunksjoner, så som resepsjon, arkiv, IT-tjenester, regnskap, personellbehandling, kantinedrift mv..

Før gjennomgangen er foretatt, vil regjeringen være tilbakeholden med å etablere nye selvstendige enheter på regionalt nivå.

8.2.2 Samordning av statens styring av kommunesektoren

Kommunesektoren har i mange sammenhenger hevdet at staten på regionalt nivå er sektorisert, utydelig og i mange tilfeller gir motstridende styringssignaler. Regjeringen ønsker å samordne statens styring av kommunesektoren bedre, og foreslår av den grunn å integrere fylkeslegen og statens utdanningskontor i fylkesmannsembetet. Samtidig vil regjeringen videreutvikle fylkesmannens rolle som rettssikkerhetsinstans.

Også regjeringens forslag om å gi fylkeskommunene økt ansvar for samfunnsutviklingen i regionen har betydning for organiseringen av regional statsforvaltning. Ansvaret for regionale oppgaver innen miljøvern og landbruk, med unntak av klagebehandling og lovlighetskontroll, overføres fra fylkesmannen til fylkeskommunen, se kapittel 6. For fylkesmannen betyr forslagene i denne meldingen at embetets oppgaver og roller endres: Fylkesmannens sektoransvar innenfor miljø- og landbruk reduseres, men parallelt styrkes fylkesmannen som rettssikkerhetsinstans i forhold til kommunesektorens tilbud av individrettede velferdstjenester. I tillegg legges det til rette for å videreutvikle fylkesmannens samordningsrolle overfor kommunesektoren.

Samordning av statens styring av kommunesektoren

Oppgavefordelingsutvalget tilrådde å integrere fylkeslegen og statens utdanningskontor i fylkesmannsembetet. Utvalget mente at hensynet til brukervennlighet, rettssikkerhet, effektivitet og en samordnet og enhetlig behandling av kommunesektoren tilsier en slik integrering. Alle kommunene og fylkeskommunene som i høringsrunden uttalte seg om denne saken var enige i utvalgets tilrådning. Utdanningskontorene ville heller ha bedre samordning og samarbeid fremfor en organisatorisk integrering av de tre etatene. Også et flertall av fylkeslegene var uenige i forslaget.

Regjeringen er enig i utvalgets tilrådning. De tre regionale etatene har mange berøringsflater og har oppgaver av felles karakter overfor kommunesektoren. Forslaget betyr at statens regionale virksomhet rettet mot kommunesektoren i hovedsak samles i ett organ. Det vil gi effektiviserings- og forenklingsgevinster, og vil samtidig bidra til å samordne den statlige styringen av kommunesektoren.

Forslaget vil, for det første, effektivisere organiseringen av regional statsforvaltning. Å slå sammen tre etater til en vil gi en mer effektiv bruk av administrative og faglige ressurser. Det er også i tråd med målsettingen om å redusere antall statlige etater på regionalt nivå.

For det andre vil forslaget være forenklende for innbyggerne. Fylkesmannen vil få ansvaret for tilsyn av de individrettede velferdstjenestene, og ansvaret for klagebehandling av de fleste kommunale enkeltvedtak. Det betyr at ansvaret for å følge opp enkeltindivids klager, eller andre innvendinger mot kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av lover og regelverk, i hovedsak samles ett sted.

En integrering av fylkeslegen og statens utdanningskontor i fylkesmannsembetet vil, for det tredje, være forenklende for kommunene og fylkeskommunene. Kommunesektoren har i mange år understreket at det er problematisk at regional stat i så stor grad er organisert etter sektorprinsippet. I den sammenheng påpekes det gjerne at:

• den statlige styringen er uklar, med manglende klargjøring mellom hva kommunene skal gjøre og bør gjøre, og med manglende innbyrdes prioritering av resultatkrav.

• styringen er uoversiktlig, noe som skyldes mange og detaljerte statlige krav og ønsker, som formidles spredt og usystematisk.

• styringen er fragmentert, noe som skyldes at statsforvaltningen har organisert sin virksomhet i avgrensede saksområder med egne virkemidler og rutiner.

Regjeringens forslag vil videreutvikle fylkesmannen som samordningsinstans overfor kommunesektoren. Fylkesmannen mister sektoransvar på miljø og landbruk, men overtar sektoroppgaver (bl.a. tilsyn og veiledning) og rettssikkerhetsoppgaver innen opplæring og helsetjenesten. De sistnevnte sektorene er i kommunal sammenheng økonomisk tyngre enn de førstnevnte, og har også klare grensesnitt mot andre viktige sektorer i kommunen der fylkesmannen allerede har oppgaver, som barnevern, barnehager og sosialtjenesten. Av den grunn er det behov for å samordne den statlige styringen av opplæring og helsetjenesten med de andre velferdstjenestene. I kraft av sitt samordningsansvar har fylkesmannen allerede gjennomført flere samordningstiltak, bl.a. rettet mot statens utdanningskontor og fylkeslegen. Regjeringen er likevel av den oppfatning at samordningen ikke har skjedd i tilstrekkelig grad. Det gjør at det er ytterligere samordningsgevinster knyttet til å organisatorisk integrere fylkeslegen og statens utdanningskontor i fylkesmannsembetet. Fordi fylkesmannen også har ansvaret for å føre tilsyn med kommunenes økonomi, vil den nye organiseringen også kunne gi bedre samordning av tjenestetilbud og økonomi. På den annen side stilles det krav til balanse mellom ulike hensyn når fylkesmannen både skal føre tilsyn med kommunal tjenesteyting og kommunal økonomi.

Fylkesmannen er sektormyndighet og sentrale myndigheters regionale apparat på flere områder. Regjeringens forslag om å integrere fylkeslegen og statens utdanningskontor i fylkesmannsembetet, innebærer at oppgaver og ansvar på de to områdene formelt legges til fylkesmannen som fylkesmannsembetets leder. Sosial- og helsedepartementet og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil innenfor sine områder ha direkte instruksjonsmyndighet overfor fylkesmannen i faglige spørsmål, jf. gjeldende fylkesmannsinstruks. Oppgavene forutsettes imidlertid delegert til de faglige lederne i embetene. Spørsmål om den interne organiseringen og forvaltningen må avklares nærmere mellom de berørte departementene.

Som følge av at fylkeskommunen overtar hoveddelen av ansvaret for miljø og landbruk regionalt, vil det være behov for at fylkeskommunen og fylkesmannen etablerer en dialog omkring samhandlingen med kommunene. Hvordan samarbeidet mellom fylkesmannen og fylkeskommunen på dette området konkret bør legges opp, må vurderes nærmere.

Fylkesmannen som rettssikkerhetsinstans

De foreslåtte endringene i oppgavefordelingen og organiseringen på regionalt nivå, vil styrke og samtidig legge til rette for å videreutvikle fylkesmannens rolle som rettssikkerhetsinstans. Fylkesmannen vil ha ansvar for å behandle klager på kommunale enkeltvedtak, og vil i tillegg ha ansvar for tilsyn knyttet til velferdstjenestene. Fylkesmannen vil fortsatt ha ansvaret for lovlighetskontroll over kommunale vedtak, jf. kommuneloven § 59.

Fylkesmannen vil på regionalt nivå være en garantist for at innbyggerne mottar de tjenester og behandles på den måten som de etter loven har krav på, og at kommuner og fylkeskommuner overholder lover og regelverk. Regjeringen ønsker å desentralisere oppgaver og myndighet til kommunesektoren. Forvaltningen må samtidig organiseres slik at også hensynet til rettssikkerhet og målsettingen om et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet ivaretas. Utviklingen går i retning av at innbyggerne gis stadig flere rettigheter, og da i særlig grad i forhold til velferdstjenestene. Det gjør at svært mange av rettighetskravene rettes mot kommunesektoren. Fylkesmannen vil måtte stå sentralt i arbeidet med å sikre den enkeltes rettigheter i en forvaltning med stor grad av desentralisert oppgaveløsning.

Fylkesmannen skal være klageinstans for kommunale enkeltvedtak. Fylkesmannsembetet har lang tradisjon for å ivareta klagefunksjoner og har over tid bygd opp god juridisk kompetanse og betydelig innsikt i lokale forhold. At ansvaret for klagebehandlingen samles hos fylkesmannen kan gjøre det enklere for innbyggerne å orientere seg i forvaltningen. Det kan også bidra til å heve kvaliteten på klagebehandlingen ved at en større klagesaksportefølje over tid vil styrke fylkesmannens kompetanse på dette området.