2 Fornyelse av offentlig sektor

Regjeringens mål om å fornye offentlig sektor er avgjørende for å vedlikeholde og å få oppslutning om velferdsstaten. Offentlig sektor står overfor betydelige utfordringer i tiden fremover. Befolkningen stiller høyere krav til fleksible og tilpassede løsninger. Flere eldre og økning i antall uføre medfører utfordringer innenfor pleie og omsorg og sterk vekst i trygdeutgiftene. Lav vekst i antall yrkesaktive gir økt konkurranse om arbeidskraft. I tillegg vil offentlig sektor måtte operere innenfor begrensede budsjettmessige rammer.

Regjeringens program for fornyelse har derfor følgende mål:

• Organisasjon og tjenesteproduksjon skal være basert på brukernes behov.

• Ressurser skal overføres fra administrasjon til tjenesteproduksjon og fra sektorer med synkende behov til sektorer med økende behov.

• Effektivisering av ressursbruken og økt handlingsrom på alle nivåer.

En viktig del av arbeidet med å fornye offentlig sektor er å vurdere om ansvars- og oppgavefordelingen i den offentlige forvaltningen er hensiktsmessig. Reformen av ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene er sammensatt av fem deler:

• ansvaret for sykehusene overføres fra fylkeskommunen til staten,

• statens detaljstyring av kommunesektoren reduseres,

• kommunene styrkes og gis flere oppgaver

• fylkeskommunene gis økt ansvar for samfunnsutviklingen i regionene, og

• regional statsforvaltning samordnes, tydeliggjøres og effektiviseres.

Regjeringen ønsker å desentralisere både oppgaver og myndighet til kommunesektoren. Ved å desentralisere oppgaver og myndighet flytter en ansvaret for beslutningene og oppgaveløsningen nærmest mulig dem det gjelder. Det er de lokale og regionale myndigheter som har best kunnskap om de lokale forholdene og de behovene som finnes i deres områder. At ressursene blir brukt i tråd med lokale og regionale behov gjør at vi får en prioritering som fremmer effektiv ressursbruk. Lokal og regional oppgaveløsning er også med på å fremme et likeverdig tjenestetilbud. Erfaringene med sentral styring av velferdsløsninger har vist at det ikke nødvendigvis gir et likeverdig tjenestetilbud, men snarere kan bidra til å øke forskjellene mellom områder.

En desentraliseringsreform vil også være med på å revitalisere lokaldemokratiet. At innbyggerne får være med å påvirke beslutningene i sin egen kommune eller sitt eget fylke har en verdi i seg selv. Regjeringen vil derfor bidra til å øke interessen for lokalvalg og lokalpolitisk arbeid gjennom å gi kommunesektoren bedre rammebetingelser for å drive politikk. For å bedre kvaliteten på offentlige tjenester, vil regjeringen også legge til rette for økt brukerinnflytelse. Brukerne av offentlige tjenester må i større grad trekkes med på råd i spørsmål som angår kvalitet på og omfang av offentlige tjenester.

Det er regjeringens vurdering at en reform, som skissert innledningsvis, vil gi en ansvars- og oppgavefordeling som gir en tydeligere og mer hensiktsmessig rollefordeling mellom de ulike forvaltningsnivåene. Det vil gi en ansvarsdeling som i større grad enn i dag rendyrker de ulike forvaltningsnivåenes roller. Staten bør overta sykehusene fordi regjeringen ønsker å sikre en mer helhetlig planlegging og klarere ansvarsforhold i sykehusvesenet. Samtidig vil en desentralisering av oppgaver og myndighet til kommunene utvide deres ansvar for sentrale velferdsområder. Dette vil bidra til at staten og kommunene vil være de viktigste tjenesteprodusentene og utgjøre de meste sentrale leddene i vårt velferdssamfunn. Ved å overføre oppgaver og myndighet knyttet til regional utvikling fra fylkesmannen til fylkeskommunen vil fylkeskommunen fremstå som den viktigste regionale utviklingsaktøren. Dette vil bidra til at sektorer som er av betydning for den regionale utviklingen blir sett i sammenheng og underlagt folkevalgt styring. Samtidig vil regjeringen gjøre staten tydeligere overfor kommunene ved å samle den kommunerettede statlige styringen regionalt hos fylkesmannen. Samtidig videreutvikles fylkesmannen som rettssikkerhetsinstans overfor innbyggerne.

Denne stortingsmeldingen tar ikke for seg oppgave- og ansvarsfordelingen mellom departementer, eller mellom departementer og underliggende etater. En opprydding av oppgave- og ansvarsfordelingen på dette området er likevel et viktig og prioritert arbeid som inngår i regjeringens program for fornyelse av offentlig sektor.

2.1 Utviklingstrekk i samfunnet

Samfunnsmessige utviklingstrekk har betydning for organiseringen av offentlig forvaltning i årene fremover. I dette avsnittet drøftes noen av de mest sentrale utviklingstrekkene. For det første drøftes strukturelle utviklingstrekk som sysselsetting, demografisk utvikling og offentlig økonomi. For det andre drøftes endringene i innbyggernes forventninger og krav til offentlig sektor.

2.1.1 Demografisk utvikling, sysselsetting og offentlig økonomi

Inntektene fra oljevirksomheten gjør at Norge har en sterk offentlig økonomi med betydelige overskudd på statsbudsjettet. På lang sikt er det imidlertid betydelige utfordringer knyttet til balansen i offentlig økonomi. Utfordringene er først og fremst knyttet til endringer i befolkningens alderssammensetting, lavere vekst i arbeidsstyrken og sterkt press på offentlig økonomi som en følge av økte utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester.

For å belyse utviklingen i alderssammensetningen i befolkningen, utarbeidet Statistisk sentralbyrå i 1999 befolkningsfremskrivinger under ulike antakelser om utviklingen i fødsels- og dødelighetsraten og nettoinnvandringen fra utlandet i tiden fremover. Disse viser at uten vesentlige endringer i netto innvandring vil forholdstallet mellom antall yrkesaktive og antall personer over 67 år reduseres sterkt. Antall personer i yrkesaktiv alder anslås å stabilisere seg på i underkant av 3 millioner, dvs. om lag 10 prosent høyere enn i dag. Samtidig anslås det at økningen i antall personer over 67 år fra 2010 til 2050 vil være på over 60 prosent.

Den anslåtte utviklingen i befolkningen i yrkesaktiv alder vil bidra til lavere vekst i arbeidsstyrken fremover. Samtidig er potensialet for fortsatt vekst i yrkesdeltakelsen begrenset, etter en langvarig periode med sterk økning i den samlede yrkesfrekvensen som følge av økt yrkesdeltakelse blant kvinner.

Norge har samtidig forholdsvis høye fødselstall i europeisk sammenheng, noe som er med på å opprettholde innbyggertallet på sikt. Elevtallet på grunnskolens barnetrinn vil holde seg noenlunde konstant i årene fremover. Elevtallet på ungdomstrinnet vil øke med om lag 18 prosent frem til 2005 og i videregående opplæring med om lag 16 prosent frem til 2010. Veksten fordeler seg ujevnt både mellom kommuner og fylkeskommuner.

Endringer i befolkningens sammensetning vil føre til en sterk økning i offentlige utgifter til pensjoner og til pleie- og omsorgstjenester. Under gitte forutsetninger vil en oppleve at statens utgifter til alders- og uførepensjon øker fra om lag 8 prosent av brutto nasjonalprodukt i dag til rundt 17 prosent av brutto nasjonalprodukt i 2050. Samtidig vil befolkningsutviklingen bidra til at det for å opprettholde samme nivå på velferdstjenestene som nå, er behov for en vekst i den kommunale sysselsettingen på vel 1 prosent pr. år frem til 2010, og deretter en vekst på 1/2 prosent pr. år. Bare i perioden 1999-2010 er det anslått at det vil være behov for 70-75 000 flere sysselsatte personer i kommunalforvaltningen (dvs. i størrelsesorden 40 000 årsverk), noe som tilsvarer 80 prosent av nettotilveksten i arbeidsstyrken i perioden 1 .

De store petroleumsinntektene gjør at Norge har et bedre statsfinansielt utgangspunkt enn de fleste andre vestlige land med en tilsvarende befolkningsutvikling, til å møte disse utfordringene. Men den begrensede veksten i arbeidsstyrken, og de innenlandske etterspørselseffektene på kostnader og konkurranseevne av å ta i bruk oljeinntektene, innebærer likevel at det handlingsrommet vi har til å løse utfordringene er begrenset. I St.meld. nr. 30 (2000-2001) Langtidsprogrammet 2002-2005 er det i det langsiktige beregningsmessige Referansealternativet2 rom for en gjennomsnittlig vekst i offentlige timeverk på om lag 1/2 prosent pr. år i perioden 1998-2050. Dette er om lag det som kreves for å opprettholde dagens standard og dekningsgrad i det kommunale tjenestetilbudet og gjennomføre allerede vedtatte reformer. Dette innebærer at økt innsats på andre prioriterte områder i det alt vesentlige må dekkes inn ved omprioriteringer, økt effektivisering eller økt brukerfinansiering. For at vi skal kunne opprettholde et godt tilbud av velferdstjenester til hele befolkningen, vil det derfor være nødvendig for kommunesektoren å foreta strenge prioriteringer og sørge for en effektiv organisering av tjenesteytingen.

2.1.2 Innbyggernes forventninger og roller

Kommuner og fylkeskommuner er både lokalpolitiske arenaer, lokale og regionale utviklingsaktører og produsenter av velferdsgoder. Det lokale selvstyret skal være en arena for løsning av lokalpolitiske spørsmål der lokal utforming av tjenestetilbudet og samfunnsutvikling og deltakelse i beslutninger blir fremhevet som et ideal i seg selv. Samtidig er kommuner og fylkeskommuner et apparat for gjennomføring av nasjonale mål og prioriteringer som utførere av grunnleggende offentlige tjenester på en rekke velferdsområder. Dette gjør at innbyggerne kan ha ulik oppfatning av hvilken av fylkeskommunenes og kommunenes roller som er den viktigste. Spørsmålet er om det er som arena for politisk deltakelse og demokrati, som effektiv tjenesteprodusent, eller som utviklingsaktør de har sin viktigste funksjon. Samtidig vil innbyggerne ha ulike oppfatninger av sin egen rolle i forhold til de lokale styresmakter. Innbyggerne er velgere på den lokale beslutningsarena, brukere av kommunale tjenester og betalere av skatter og avgifter. Alle tre borgerroller er aktuelle for de fleste innbyggere, men vil i varierende grad oppfattes som viktige.

Mye tyder på at innbyggernes forventninger til og oppfatninger av offentlig forvaltning er i endring. Forskningen på innbyggernes forhold til kommunal forvaltning viser at innbyggerne i større grad enn tidligere oppfatter kommunenes evne som effektiv tjenesteprodusent som viktigst. Det er rollen som bruker av det offentlige tjenesteapparatet som blir fremhevet. Rollene som betaler og velger synes å være mindre vektlagt.

Det stilles også stadig større informasjons- og kvalitetskrav til forvaltningen. Forvaltningen vil fremover møte en mer ressurssterk, høyere utdannet og krevende borger enn tidligere. Hun/han vil kunne ønske flere valgmuligheter, vil lettere kunne hente ut informasjon om rettigheter og plikter og stille nye krav til forvaltningens service, effektivitet, kvalitet og fleksibilitet. Aktive og innsiktsfulle borgere vil forvente at forvaltningen er åpen og tilgjengelig, og at mulighetene til innsyn og deltakelse i beslutningsprosessen er gode. Disse forventningene kan være vanskelige å innfri for små kommuner med svake faglige og økonomiske ressurser.

Vi ser også en utvikling av private tilbud som etterspørres av innbyggere med god betalingsevne. Blant annet gjør dette seg gjeldende på områder som grunnskole og videregående opplæring, noe som representerer en stor utfordring for kommuner og fylkeskommuner i forhold til å opprettholde fellesskolen som en overordnet målsetting.

En økende grad av individualisering representerer en utfordring for forholdet mellom fellesskapet og individet. Det er uheldig dersom individualiseringen fører til at innbyggerne blir mer opptatt av å kreve fra fellesskapet enn å bidra. En slik utvikling kan føre til at borgerne fraskriver seg ansvar for helheten i sitt lokalsamfunn, til fordel for ensidig fokus på egne behov. Lokaldemokratiet er avhengig av engasjerte borgere for å kunne være et velfungerende lokalt folkestyre. Selve kommunebegrepet er knyttet til en fellesskapstanke der lokalsamfunnets innbyggere selv skal stå for løsningen av fellesoppgaver. Dette forutsetter at innbyggerne i lokalsamfunn deltar i og tar ansvar for det fylkeskommuner og kommuner utretter, også utover egne behov.

2.2 Hensyn og verdier som ligger til grunn for oppgavefordelingen

Hensynet til det lokale selvstyret, hensynet til innbyggerne som brukere og hensynet til nasjonale mål må avgjøre ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Hver av disse hensynene rommer et sett av verdier som regjeringen mener er viktige å legge til grunn for utformingen av offentlig forvaltning. Verdiene kan imidlertid trekke i ulike retninger, og til en viss grad stå i motstrid til hverandre. I forhold til ansvars- og oppgavefordelingen må derfor disse verdiene veies mot hverandre.

Det lokale selvstyret blir grunngitt ut fra verdiene frihet, deltakelse og effektivitet. Hensynet til brukerne er ofte relatert til to forhold: Hensynet til tilgjengelighet og hensynet til sammenhengende tjenester. Nasjonale mål er knyttet til ivaretakelse av rettssikkerhet, likverdig fordeling av goder mellom individer, samfunnsgrupper og geografiske områder, nasjonaløkonomiske hensyn, miljø og en bærekraftig utvikling, samordning og effektivitet i forvaltningen og hensynet til minoriteter. I dette avsnittet drøftes enkelte av de verdiene som de tre hovedhensynene ivaretar.

2.2.1 Hensynet til nasjonale mål

De nasjonale målene utgjør grunnlaget for innsats både nasjonalt, regionalt og lokalt. På mange områder foreligger det i dag internasjonale krav eller avtaler som setter rammer for hva som skal oppnås og hvordan oppgaver skal løses. Disse kravene nedfelles ofte i nasjonal politikk og lovverk og må legges til grunn for oppgaveløsningen på alle områder og forvaltningsnivåer.

Bærekraftig utvikling

I solidaritet med kommende generasjoner og som del av det internasjonale samfunnet har Norge som nasjon et ansvar for å bidra til bærekraftig utvikling i forhold til ressursgrunnlaget, dvs. en økologisk bærekraftig utvikling hvor produksjon og forbruk skjer innenfor naturens tålegrense. Natur- og ressursgrunnlaget omfatter ressurser som er typiske fellesgoder der det kreves felles løsninger selv om tiltakene kan ha geografisk avgrenset siktemål. Forvaltningen av begrensede ressurser og naturgoder krever derfor ofte et nasjonalt perspektiv og innebærer en avveining mellom kortsiktige og langsiktige interesser og verdier. Selv om staten må ha et særlig ansvar for å definere rammene og målene for en bærekraftig utvikling, har regionalt og lokalt nivå en viktig rolle i å realisere disse målene.

Et likeverdig tjenestetilbud

Et sentralt element i velferdssamfunnet er at alle innbyggere skal ha tilgang til et tjenestetilbud som er likeverdig, uavhengig av bosted, etnisk bakgrunn, kjønn, sosial bakgrunn eller økonomisk evne.

Kommuner og fylkeskommuner er ansvarlige for en stor del av det offentlige velferdstilbudet. De har derfor et ansvar for å sikre at grunnleggende offentlige tjenester blir tilgjengelige for hele befolkningen, og at standarden ikke varierer for mye mellom de ulike delene av landet. Regjeringen er av den oppfatning at verdien av et likeverdig tjenestetilbud fortsatt må stå sentralt i organiseringen av offentlig sektor og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Det betyr ikke at tjenestetilbudet i kommuner og fylkeskommuner må være identisk, men det skal være likeverdig.

De økonomiske rammene til kommunesektoren er avgjørende for det tjenestetilbudet som kan gis. Den viktigste årsaken til forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommuner og mellom fylkeskommuner er forskjeller i inntektsnivået. Regjeringen legger derfor vekt på at inntektssystemet for kommunesektoren skal gi relativt like rammevilkår for alle kommuner og fylkeskommuner. Samtidig vil det være viktig at den statlige styringen gir kommunesektoren handlingsrom til selv å utforme tjenestetilbudet etter lokale behov. Det handler om å utforme et system som stimulerer kommunesektoren til å finne de løsningene som gir det mest prioriteringseffektive og kostnadseffektive resultatet.

Rettssikkerhet

Rettssikkerhet er en viktig verdi i offentlig forvaltning. Rettssikkerhet skal sikre at den enkelte ikke blir vilkårlig behandlet av forvaltningen, og at en får den behandling som han eller hun har krav på i henhold til lovverket. Den enkelte skal også gis mulighet til å forsvare egne rettslige interesser. Avgjørelser skal være forutsigbare, den enkelte skal ha klagerett på enkeltvedtak og alle som fremmer sammenlignbare saker skal behandles likt.

Med hensyn til innholdet i rettssikkerhetsbegrepet skilles det gjerne mellom en prosessuell og en materiell side. Den prosessuelle siden retter seg mot saksbehandlingen hvor det stilles krav til måten vedtak blir til og hvordan partene skal behandles. Den materielle rettssikkerheten retter seg mot innholdet i offentlig myndighetsutøvelse. Myndigheten må respektere borgernes negative og positive rettigheter. Det forvaltningsrettslige legalitetsprinsippet som innebærer at borgerne ikke trenger å tåle inngrep i sin rettssfære som mangler hjemmel i lov, er et eksempel på en negativ rettighet, mens bestemmelser som gir borgerne krav på bestemte (ofte velferdsmessige) goder, omtales som positive rettigheter.

Staten har det overordnede ansvaret for at borgernes rettssikkerhet ivaretas. Men utviklingen går i retning av at borgerne får stadig flere positive rettigheter, og gitt kommunenes og fylkeskommunenes ansvar for en stor del av det offentlige velferdstilbudet rettes svært mange av rettighetskravene mot kommunesektoren. For den enkelte borger vil reglene om klage og omgjøring være av særlig stor betydning. Disse gir den enkelte anledning til å få etterprøvd enkeltvedtak i et uavhengig organ. Det innebærer at staten må sikre at statlige, fylkeskommunale og kommunale organer organiserer sin virksomhet og gjør vedtak på en slik måte at kravene til rettssikkerhet er oppfylt. Dette må bl.a. skje gjennom kompetanseoppbygging og utforming av regler for saksbehandling, retningslinjer og instrukser for skjønnsutøvelse og ved tilsyn og klagebehandling.

Effektivisering

Det er en verdi i seg selv å ha en effektiv offentlig sektor. Selv om petroleumsinntektene vil være betydelige i mange år fremover og gi mulighet til å bygge opp en betydelig offentlig finanskapital til å møte fremtidige utgiftsbehov, vil likevel den statsfinansielle situasjon på sikt sette begrensninger på handlingsrommet innen offentlig sektor. Hensynet til balansen i økonomien vil sette store krav til gode prioriteringsmekanismer og til kontinuerlig effektiviserings- og forenklingsarbeid i den offentlige sektor i årene fremover.

Den demografiske utviklingen tilsier at vi i tiden fremover må bruke en større del av de offentlige ressursene på helse-, omsorgs- og andre velferdstjenester. Dette tilsier at det fortsatt er et økende behov for arbeidskraft i kommunesektoren utover i århundret. Tilgangen på arbeidskraft i denne tiden vil være knapp, og for å opprettholde et tilfredstillende nivå på det offentlige tjenestetilbudet må vi omstille og effektivisere offentlig sektor. Også hensynet til offentlig sektors legitimitet i et mer «markedsorientert» samfunn der innbyggerne forventer flere valgmuligheter og høy kvalitet på tjenestetilbudet, tilsier at vi må omstille den offentlige tjenesteproduksjonen. På de områdene der det har blitt foretatt effektivitetsstudier, har disse til dels avdekket betydelige effektivitetsforskjeller mellom offentlige virksomheter som yter tilnærmet samme tjeneste. Dette tyder på at det er et visst potensial for en mer effektiv drift, både i kommuneforvaltningen og statsforvaltningen.

Desentralisering av oppgaver og myndighet til kommunesektoren er et virkemiddel for omstilling som kan gi en mer effektiv oppgaveløsning. Nærhet mellom utfører og bruker kan legge til rette for effektive og tilpassede løsninger som fremmer kostnadseffektivitet. Effektivitetsgevinsten ved desentralisering av oppgaver og myndighet til kommunesektoren forutsetter kompetanse til å løse oppgavene. Særlig for de minste kommunene vil dette være en utfordring. For regjeringen er det en utfordring å gi kommunesektoren rammebetingelser til å drive et godt og effektivt omstillingsarbeid. Samtidig må vi forvente at kommunesektoren gjennom utviklingsarbeid omstiller og fornyer egen sektor. Både kommuner og fylkeskommuner har i lengre tid arbeidet med store omstillingsoppgaver knyttet til egen organisering. Slike effektiviseringstiltak vil alltid være mest vellykket dersom de gjennomføres i nært samarbeid med de ansatte i virksomheten.

Samordning og avveining mellom ulike politikkområder og sektorer er også vesentlig for helhetlige løsninger og effektiv ressursbruk. Et av virkemidlene staten har for å sikre samordning er oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Utgangspunktet bør være at oppgaver som krever stor grad av koordinering og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, legges til samme forvaltningsorgan. Tilsvarende bør oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan.

2.2.2 Hensynet til det lokale selvstyret og deltakelse

Frihet, demokrati og effektivitet

Det kommunale selvstyret er ideologisk forankret i verdiene frihet, demokrati og effektivitet. De tre verdiene legitimerer eksistensen av fylkeskommuner og kommuner, og at oppgaver plasseres på fylkeskommunalt og kommunalt nivå.

Betydningen av kommunal frihet har endret seg over tid. Mens begrepet i det kommunale selvstyrets tidlige fase først og fremst var et ønske om frihet fra noe, ble det gradvis et ønske om frihet til noe. Den første betydningen er knyttet til kommunenes ønske om å unngå vilkårlig statlig innblanding, mens den senere betydningen avspeiler ønske om å kunne ta lokale initiativ. Det kommunale selvstyret ble gradvis gitt et mer aktivt og positivt innhold. Kommunal frihet ble oppfattet som et virkemiddel for å virkeliggjøre det lokale fellesskapets interesser og som en forutsetning for å ivareta andre verdier. Kommunene benyttet for eksempel denne friheten til å ta initiativ lokalt til å bygge ut velferdstjenester.

Kommunene og fylkeskommunene ble likevel parallelt, og etter hvert i stadig økende grad, pålagt nye oppgaver av staten. Over tid har derfor kommunenes og fylkeskommunenes frihet til å ta nye initiativ opplevd å bli innsnevret. Denne utviklingen har resultert i at frihet fra igjen har kommet i fokus. Kommunesektoren ønsker frihet fra å måtte iverksette statlige initiativ eller tiltak. Tvetydigheten i frihetsbegrepet avspeiler selve kommuneinstitusjonen: Kommuner og fylkeskommuner er politisk institusjoner med legitimitet i representative folkevalgte organer, samtidig som de er forvaltningsorganer med rettslig legitimitet i delegert statsmyndighet.

Demokrativerdien ved det kommunale selvstyret bygger på oppfatningen om at innbyggernes engasjement i løsningen av lokale muligheter og utfordringer er av verdi både i seg selv, og som et virkemiddel for å styrke demokratiet i samfunnet. Kommuner og fylkeskommuner bidrar til å redusere avstanden mellom de styrende og de som blir styrt. Kommuneinstitusjonen er slik et uttrykk for et nærdemokrati. Det er en grunnleggende verdi i seg selv at befolkningen deltar i å løse felles oppgaver i lokalsamfunnet. Den enkeltes innflytelse styrkes, og innbyggerne gis mulighet til å påvirke egen hverdag. Kort avstand mellom de styrende og de som blir styrt sikrer samtidig at beslutningstakerne har nødvendig informasjon om behov og prioriteringer blant innbyggerne.

Kommuneinstitusjonen er en viktig arena for deltakelse og medvirkning på lokalt nivå. Gjennom deltakelse i lokalpolitikken får borgerne økt kunnskap om offentlige problemer og spillereglene i demokratisk virksomhet. Innbyggerne læres opp til å tenke kollektivt, noe som styrker fellesskapsfølelsen i samfunnet og derigjennom demokratiet.

Effektivitetsverdien ved det lokale selvstyret bygger bl.a. på den vurderingen at kommuneinstitusjonen er særlig egnet til å formidle offentlige velferdsgoder på en effektiv måte. Kommunesektoren, og særlig kommuner, kan på en bedre måte enn staten tilpasse tjenestetilbudet til lokale preferanser og lokale kostnadsforhold (desentraliseringsteoremet). Kommunalt og fylkeskommunalt ansvar for oppgaveløsningen kan på den måten gi en desentraliseringsgevinst: Å tillate variasjon i tjenestesammensetningen mellom kommunene/fylkeskommunene gir økt velferd.

Kommunenes og fylkeskommunenes rolle som lokale og regionale utviklingsaktører er også begrunnet i behovet for lokal og regional tilpasning av dette arbeidet. Kunnskapen om lokale og regionale forhold og nærheten til brukerne gjør kommuner og fylkeskommuner egnet i rollen som ansvarlige for samfunnsutviklingen i bredt i sin kommune og sitt fylke. Også på dette området ligger det derfor en effektiviseringsgevinst i å desentralisere ansvar og oppgaver.

For å oppnå høy effektivitet er det viktig at lovgivningen som fastlegger oppgavene og myndigheten for kommunene og fylkeskommunene, er utformet slik at det foreligger reell handlefrihet med hensyn til hvordan oppgavene skal løses og myndigheten utøves. Det er en forutsetning for at det skal kunne skje en hensiktsmessig tilpasning til lokale og regionale forutsetninger, behov og prioriteringer.

Dette illustrerer den gjensidige avhengigheten mellom verdiene knyttet til det lokale selvstyret: Frihet i forhold til sentrale myndigheter er nødvendig både for at det å delta i det lokale demokratiet skal ha mening, og for å oppnå en effektiv tilpasning av det lokale og regionale utviklingsarbeidet og mellom velferdsproduksjon og lokale behov.

Norge har også folkerettslige forpliktelser i forhold til lokalt selvstyre og deltakelse. Dette er særskilt knyttet til Europarådskonvensjonen 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre («European Charter of Local Self-Government»). Konvensjonen trådte for Norges del i kraft 1. september 1989. Konvensjonens artikkel 3 nr. 1 slår fast at «en betydelig del av offentlig anliggender» skal reguleres og administreres lokalt. I artikkel 4 nr. 3 er nærhetsprinsippet uttrykt, der det heter at «offentlig myndighetsutøvelse skal i alminnelighet fortrinnsvis utøves av den myndighet som står den enkelte borger nærmest». Også konvensjonens fortale, tredje ledd, om at «lokale myndigheter er et hovedgrunnlag for ethvert demokratisk politisk styre» understreker betydningen av å ha et velutbygd lokalt selvstyre.

2.2.3 Hensynet til innbyggerne som brukere

Brukerorientering

En brukerorientert forvaltning vil innebære at de ulike deler av offentlig forvaltning setter brukernes behov i sentrum for sin aktivitet. Med uttrykket «bruker» siktes det i denne sammenheng til personer, organisasjoner og bedrifter som har anledning til å gjøre seg nytte av et offentlig tiltak, eller som kan berøres av offentlige tiltak i en eller annen forstand. Generelt vil brukerorientering kreve stor grad av åpenhet for brukersynspunkter og systematikk i å innhente disse synspunktene og erfaringene. Men det gjør også krav på aktiv formidling av informasjon om hvilke ytelser brukerne kan forvente av det offentlige, om hvilke regler og ordninger som gjelder på ulike områder osv.. I forhold til oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene kan særlig to brukerhensyn fremheves: Hensynet til tilgjengelighet, og hensynet til sammenhengende tjenester. I tillegg kommer hensynet til brukerinnflytelse og krav til kvalitet.

Tilgjengelighet dreier seg om hvor godt det er lagt til rette for at brukerne kan komme i kontakt med det offentlige og gjøre seg bruk av de tjenester som tilbys. Det kan nevnes flere faktorer som er av betydning for graden av tilgjengelighet. Den kanskje viktigste faktoren er den fysiske/geografiske avstanden mellom bruker og offentlig organ. Jo mindre denne avstanden er, jo mer tilgjengelig vil offentlig tjenesteyting oppleves å være. Særlig viktig vil nærhetsaspektet være for brukere som i det daglige har behov for tjenester fra det offentlige. Tilgjengelighet vil også dreie seg om innbyggernes muligheter til og forutsetninger for å forstå og finne frem i offentlige ordninger, bli veiledet og hjulpet til å hevde sine rettigheter. Dette er nært knyttet til hensynet til rettssikkerhet. Uoversiktlige strukturer, omfattende søknadsprosedyrer og komplisert regelverk kan hemme brukernes tilgang til offentlige goder. Dette vil være særlig kritisk i forhold til ressurssvake brukergrupper.

Mulighetene for å komme i kontakt med offentlig forvaltning og øke tilgjengeligheten til offentlig service, vil være avhengig av en rekke andre forhold som ikke er direkte relatert til oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. De nye muligheter som informasjons- og kommunikasjonsteknologien åpner er ett viktig forhold. De ulike offentlige kontorers åpningstider og tilstedeværelse er et annet.

Det er grunn til å anta at den enkelte som bruker ikke vil legge avgjørende vekt på om en offentlig tjeneste er statlig, fylkeskommunal eller kommunal. Det vesentlige vil være at det gis et helhetlig og sammenhengende tilbud med god kvalitet og tilgjengelighet. Vurderinger knyttet til oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene bør derfor ta høyde for at innbyggerne i stor grad oppfatter det offentlige som en helhet. Selv om det fra et administrativt synspunkt kan være praktisk med en arbeidsdeling mellom nivåene, at faglige argumenter gjør det ønskelig med sektororganisering og at demokratiargumenter kan tale for en desentralisert struktur, må disse hensynene avveies i forhold innbyggernes behov. Samordning av 1. linjetjenesten i form av offentlige servicekontorer er et eksempel på dette. Slike kontorer innebærer bedre tilgjengelighet ved at brukerne i større grad får ett sted å henvende seg, og at de mottar veiledning på tvers av sektor- og etatsgrenser. Regjeringens eNorge-plan har som mål at elektroniske tjenester skal være forvaltningens hovedløsning overfor brukerne innen utgangen av 2003. For å ivareta behovene til dem som ikke bruker internett og for å bedre tilgjengeligheten til tjenester som ikke egner seg som nettjenester, skal tjenestene også være tilgjengelige på offentlige servicekontorer.

Brukerperspektivet er også sentralt i forhold til tilrettelegging for næringsutvikling, hvor næringsliv og bedrifter er de sentrale målgruppene. Næringslivet og bedrifter som brukere er avhengig av at den kommunale tjenesteproduksjonen legger forholdene til rette for etablering av næringsrettet virksomhet. Samtidig er fylkeskommunens ansvar for tilretteleggende næringsutvikling og infrastrukturtiltak og utviklingsprosjekter, viktig for næringslivets rammebetingelser. Det vil fra denne brukergruppens side forventes at det tilretteleggende arbeidet er preget av kvalitet og effektivitet, og at det tilpasses næringslivets behov.

Økte forventninger hos folk flest om å kunne påvirke offentlig tjenesteproduksjon direkte gjennom sin rolle som bruker, kan være en utfordring for det tradisjonelle representative demokratiet i kommuner og fylkeskommuner. Brukerstyring vil ikke kunne overta folkevalgte generalistorganers overordnede ansvar for å ivareta helhetssyn, prioritere ressursbruken mellom de ulike tjenesteområdene og sikre svake grupper og fellesskapets interesser for øvrig. Det vil derfor være en utfordring for det kommunale demokratiet å finne en balanse mellom helhetstenking og hensynet til særinteresser. Det reelle politiske handlingsrom må økes på lokalplan på en måte som synliggjør at innbyggerne har påvirkningskraft på offentlige tjenester også gjennom det å være velger.

Når det gjelder rettighetsfesting ser regjeringen at det kan være nødvendig på enkelte områder å etablere minstestandarder for nivået på tjenesteytingen. Men denne typen virkemiddel har også sine negative sider. En konsekvens av rettighetsutviklingen kan være at individets, og ikke fellesskapets, behov i økende grad står i fokus. Deltakelse og solidarisk ansvar vil kunne bli svekket. Et individuelt tilpasset tjenestetilbud vil derfor sette nye krav til forvaltningen om ikke å gi slipp på helhetstenkingen. Andre implikasjoner kan være at summen av de statlig definerte rettighetene og standardkravene overstiger de ressurser den enkelte kommune/fylkeskommune har tilgjengelig, at rettighetene og standardkravene begrenser kommunesektorens frihet i måten å løse oppgaver på, og at det svekker mulighetene til lokale prioriteringer. Et virkemiddel som individuell rettighetsfesting må derfor til enhver tid veies opp mot hensynet til det lokale selvstyret og effektiv oppgaveløsning.

2.3 Reformbehov

De strukturelle utviklingstrekk, innbyggernes og næringslivets forventninger til offentlig forvaltning og utviklingen i oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune, viser at det er et behov for omstilling og fornyelse av den offentlige forvaltningen. Endringer i statlig styring av kommunesektoren er en viktig del av regjeringens fornyelse av offentlig sektor. Dette omtales nærmere i kapittel 5. Endring av oppgavefordelingen i den offentlige forvaltningen utgjør et annet viktig element. Dette omtales nærmere i kapitlene 4, 6, 8 og 9.