4 Drøfting av ulike modeller for organiseringen av det regionale nivået

4.1 Innledning

Etter Oppgavefordelingsutvalgets vurdering er det en rekke samfunnsoppgaver som best lar seg løse i et regionalt perspektiv. Dels er dette oppgaver som av hensyn til stordriftsfordeler løses mest effektivt med et større befolkningsgrunnlag enn det de fleste kommunene har, dels er det oppgaver som angår eller har virkning for et større område enn den enkelte kommune og som derfor trenger kommuneoverskridende beslutninger, og dels er det oppgaver som krever et større ressursmessig løft med hensyn til økonomi, kompetanse og personell, enn hva den enkelte kommune alene vil kunne makte. Felles for slike regionale samfunnsoppgaver er at den som har avgjørende innflytelse over beslutningene også har en betydelig innflytelse på en regions fremtidsutvikling. Spørsmålet om hvilket nivå som skal ha det politiske ansvaret for oppgavene er dermed mer enn et spørsmål om praktisk hensiktsmessighet, det dreier seg også om fordelingen av politisk makt i samfunnet. Spørsmålet om demokratisk legitimitet og forankring må derfor ses i sammenheng med fordelingen av beslutningsmyndighet for de regionale oppgavene.

I kapittel 6 i meldingen gir regjeringen sin anbefaling for organiseringen av det folkevalgte regionale nivået og hvilke oppgaver dette forvaltningsnivået bør ha ansvar for. Det kan i prinsippet tenkes mange ulike modeller for regional organisering. I dette vedlegget rettes fokus mot hvordan de regionale oppgavene kan håndteres innenfor rammen av ulike organiseringsalternativer, eller modeller. Tre hovedmodeller vil bli diskutert nærmere. To av modellene tar utgangspunkt i at landet fortsatt skal ha tre forvaltningsnivåer, men hvor oppgavene til og utformingen av det regionale nivået varierer betydelig. En modell tar utgangspunkt i at det regionale forvaltningsnivået avvikles og at de regionale oppgavene ivaretas av henholdsvis stat og kommune. Hovedtrekkene i modellene kan kort skisseres som følger:

1. Fylkeskommunene erstattes av langt større regioner, heretter kalt landsdelsregioner. Landsdelsregionene styres av direktevalgte politiske organer og gis et betydelig større ansvarsområde og mer myndighet enn dagens fylkeskommuner («Landsdelsmodellen»).

2. Det folkevalgte regionale nivået bevares, men med endringer i oppgaver, organisering og inndeling i forhold til dagens fylkeskommune. Modellen kan tenkes med både direkte og indirekte valg («Regionmodellen»). Oppgavefordeling, regional inndeling og demokratisk forankring er variabler som kan varieres og gi ulike løsninger.

3. Dagens fylkeskommuner avvikles og det innføres en forvaltningsorganisering basert på to nivåer («Tonivå-modellen»).

De tre hovedmodellene ivaretar ulike egenskaper og hensyn, og uttrykker dermed ulike tenkelige veivalg for organiseringen av det regionale nivået. Modellene er ikke ment som ferdige løsningsforslag. Formålet med drøftingen er å klargjøre mulige veivalg og vise hvilke konsekvenser, fordeler og ulemper de ulike modellene har. Hensynet til en totalt sett effektiv oppgaveløsning må veie tungt i denne vurderingen, men også hensynet til sentrale verdier knyttet til brukerorientering, demokratisk innflytelse og politisk styring. I drøftingen av den enkelte modell skisseres først modellens forutsetninger og politisk-organisatoriske styringsform, deretter hvilke oppgaver modellen vil være egnet til å ivareta og til slutt en drøfting av modellens egenskaper. Det skal understrekes at diskusjonen av egenskaper og konsekvenser er basert på antakelser. Modellene er teoretiske konstruksjoner og følgelig har man ikke sikre kunnskaper om hvilke effekter den enkelte modell vil ha dersom den skulle bli realisert. Det gjelder effekter i forhold til bestemte områder som f.eks. demokrati og deltakelse, effektiv tjenesteproduksjon etc., men også i forhold til hvordan den enkelte modell vil fungere som helhet. Beskrivelsen av modell 1 («Landsdelsmodellen») og modell 3 («Tonivå-modellen») bygger i all hovedsak på fremstillingen i Oppgavefordelingsutvalgets utredning NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune.

4.2 Andre mulige modeller

Som nevnt kan det tenkes en hel rekke forskjellige organisatoriske alternativer for å ivareta løsningen av de regionale oppgavene. I Oppgavefordelingsutvalgets utredning er det kort redegjort for andre modeller, men som utvalget ikke vurderte som realistiske alternativer. Det dreier seg om følgende modeller:

• En modell basert på geografisk differensiering som innebærer at kommunens og fylkeskommunens oppgaver vil kunne variere etter hvilke forutsetninger de har.

• En modell som går ut på å avvikle dagens fylkeskommune og erstatte den med et større antall mindre regionale enheter.

• En modell som går ut på å overføre oppgaver fra fylkeskommunen til regional statsforvaltning.

• En modell som går ut på å slå sammen den fylkeskommunale forvaltning og deler av regional statsforvaltning til en felles administrasjon («Enhetsfylkemodellen»).

For en gjennomgang av de tre førstnevnte modeller vises det til fremstillingen i NOU 2000:22. I debatten og i høringsrunden som fulgte Oppgavfordelingsutvalgets utredning ga flere uttrykk for at den fjerde modellen - løsningen med fellesadministrasjon - har flere gode egenskaper og at den derfor burde vært utredet nærmere. Modellen går i korthet ut på å slå sammen den fylkeskommunale administrasjonen og statlig regionalforvaltning (primært fylkesmannsembetet, fylkeslegen og utdanningskontoret) til et felles administrativt organ. Oppgavefordelingsutvalget mente det ikke var aktuelt å gå nærmere inn på denne modellen av to årsaker; dels fordi modellen etter å ha blitt anbefalt av det KS oppnevnte Sundsbøutvalget i 1998 fikk liten oppslutning i den påfølgende høringsrunden, og dels fordi Oppgavefordelingsutvalget mente den var beheftet med prinsipielle svakheter.

I det følgende gis det en kort skisse av hvordan en regional fellesadministrasjon kan utformes og en drøfting av fordeler og ulemper ved en slik modell.

Enhetsfylke

En sammenslåing av statlige regionalforvaltningsorganer og den fylkeskommunale forvaltning kan skje på flere måter, og det kan tenkes ulike grader av integrering mellom de aktuelle forvaltningsmyndighetene. I høringsuttalelsen til Oppgavefordelingsutvalgets utredning har Nord Trøndelag fylkeskommune følgende forslag til organisering:

«Fylkeskommunen og store deler av fylkesmannens administrasjoner slås sammen til et enhetlig fylkesnivå med fylkestinget som øverste organ. Det skjer en sortering av oppgaver mellom statlig del og fylkeskommunal del av det nye fylket etter prinsippet: Oppgaver som krever lokalpolitisk skjønn legges under den «folkevalgte del» av det nye fylket, dvs. under fylkestingets ansvar, mens sivilrett, klage, tilsyn og embetssaker for øvrig legges under den «statlige del» av enhetsfylket. Direkte valg av fylkesting opprettholdes.»

Sundsbøutvalgets modellskisse er i hovedtrekk sammenfallende, men med noen viktige unntak. Sundsbøutvalget foreslår at i tillegg til fylkesmannsembetet, bør også en rekke andre statlige etater integreres i det nye enhetsfylket (statens utdanningskontor, vegkontoret i fylket, fylkesarbeidskontoret, deler av fylkeslegeembetet og deler av fiskerisjefens ansvarsområde) og at fylkesmannen blir enhetsfylkets administrative leder. I Sundsbøutvalgets skisse er det forutsatt en sterkere integrering mellom de statlige og de fylkeskommunale administrasjonene enn det som kommer til uttrykk i skissen til Nord Trøndelag fylkeskommune. Utvalget tenker seg at alle miljøvern- og plansaker samles i en avdeling, og at det ellers blir avdelinger for helse- og sosialsakene, veg- og samferdselssakene, undervisningssektoren, kultursakene og for næringsutvikling og sysselsettingstiltak. Sundsbøutvalget foreslår også opprettelse av en egen forvaltningsdomstol i fylkene til å ivareta klagebehandling over kommunale enkeltvedtak, men setter likevel ikke dette som en forutsetning for å innføre en enhetsfylkemodell.

De viktigste fordelene ved enhetsfylkemodellen er at den kan fremstå som en forenkling av den offentlige organiseringen på regionalt nivå. Innenfor enkelte sektorer på fylkesnivå er det bygd opp parallelle fagavdelinger, der de statlige etater ivaretar tilsyns- og kontrolloppgaver, mens fylkeskommunale avdelinger står for tjenesteproduksjon. En sammenslåing av den fylkeskommunale forvaltningen og fylkesmannsembetet, samt øvrige deler av regional statsforvaltning, kan bidra til rasjonalisering og effektivisering av forvaltningen ved at innslaget av doble administrasjoner, og dermed dobbelkompetanse, reduseres. En felles fylkesadministrasjon vil også innebære at publikum kun får ett regionalt forvaltningsorgan å forholde seg til. Det vil kunne styrke brukervennligheten, enten brukerne dreier seg om kommuner og bedrifter eller den enkelte innbygger.

Modellen vil innebære at fagkompetansen vil bli samlet ett sted, og det kan gi et styrket kunnskapsgrunnlag og et felles regionalt fokus for oppgaveløsningen. Ved at sektorer med stor betydning for den regionale utviklingen samles innenfor rammen av en organisasjon, kan det hevdes at modellen legger til rette for en sterkere satsing og bedre ivaretakelse av utviklingsoppgavene enn i dag. Det er også grunn til å anta at en integrert modell kan skape gode forutsetninger for en mer forpliktende regional planlegging i og med at statlige og regionalpolitiske interesser og målsettinger avveies innenfor rammen av samme organ. Generelt kan det hevdes at modellen vil styrke grunnlaget for samhandling mellom stat og fylkeskommune ved at det etableres en felles arena.

Ulempene ved denne modellen er først og fremst av prinsipiell karakter. For det første kan modellen føre til utydelige ansvarsforhold. Strukturen legger opp til at enhetsfylket skal utføre oppgaver både på vegne av staten og på vegne av et regionalt folkevalgt organ. Det vil innebære at det regionale nivået i noen saker står direkte ansvarlig overfor velgerne i regionen, mens i andre saker går ansvarslinjene «oppover» i systemet til departement og regjering. Problemet vil bli særlig aksentuert i forhold til enhetsfylkets administrative ledelse. Dersom fylkesmannen skal være administrativ leder for den enhetlige administrasjonen, vil han/hun være underlagt instruksjonsmyndighet både fra regjeringen og departementene som regjeringens representant i regionen og fra fylkestinget i kraft av å være administrasjonens leder. I saker hvor det er konflikt/uenighet mellom statlige og regionalpolitiske interesser kan det bli vanskelig å tjene to herrer samtidig.

Modellen kan videre føre til en uheldig sammenblanding av statlige og regionalpolitiske oppgaver og roller. På noen områder som f.eks. utdanning og 2. linje sosialtjenester vil en enhetsfylkemodell innebære at tilsyns-, kontroll- og klageoppgaver legges til samme organ som har driftsansvaret for oppgavene. På generelt grunnlag kan det hevdes at hensynet til rettssikkerhet taler for at et klage- og tilsynsorganer bør være mest mulig nøytralt og uhildet i forhold til vedtaksorganet/1. instans. Det vil kunne reises kritiske spørsmål om uavhengighet og habilitet hvis det regionale nivået skal drive tilsyn med seg selv. Ved å trekke opp et markert skille mellom den statlige fagadministrasjonen som ivaretar kontroll-, tilsyn- og klageoppgaver, og den folkevalgte fagadministrasjonen, vil hensynet til habilitet og uavhengighet være sikret. Resultatet vil imidlertid bli at det fortsatt eksisterer parallelle fagavdelinger, men nå innenfor rammen av samme organisatoriske enhet. Et slikt organisatorisk skille vil ikke kunne gjennomføres uten at det samtidig kan svekke hovedbegrunnelsen for modellen; nemlig innsparing, rasjonalisering (unngå dobbeltadministrasjoner) og forenkling.

4.3 Landsdelsmodellen

4.3.1 Modellbeskrivelse

Kjernen i dette alternativet er at dagens fylkeskommuner blir erstattet av langt større regionale enheter. Regionene forutsettes styrt av en direktevalgt representativ forsamling - et regionting. Regionene får et tungt ansvar for alle offentlige oppgaver som er utviklingsorienterte, og for tjenesteytende oppgaver som krever et stort befolkningsunderlag. Hvor store enheter det her er tale om kan variere, men i debatten om den regionale organisering mot slutten av 1990-tallet har flere debattanter foreslått en inndeling med 5, 6 eller 7 regioner, f.eks. med en inndeling som tar utgangspunkt i landsdelene: Sørlandet, Vestlandet, Østlandet, Midt-Norge og Nord-Norge. Det forutsettes at regionene må ha et betydelig større befolknings- og næringsmessig grunnlag enn de nåværende fylkeskommunene, de må romme en eller flere større bykonsentrasjoner, og de må avgrenses slik at innbyggerne har en opplevelse av felles regional tilhørighet. Utgangspunktet er med andre ord ikke en justering av dagens fylkesgrenser, eller en sammenslåing av enkelte fylker, men dannelse av regioner som gir helt nye forutsetninger for å ivareta regionale utviklingsoppgaver og tunge tjenesteoppgaver. Landsdelsmodellen bør i hovedtrekk kunne gjennomføres basert på dagens lovgivning og inntektssystem for fylkeskommunene, men lovgivning og inntektssystem må justeres i lys av endret oppgavefordeling.

Et helt sentralt element ved denne modellen er at regionene skal være handlekraftige politiske enheter. Et viktig spørsmål i den forbindelse blir hvor mye makt og myndighet landsdelsregionene skal ha. Den radikale varianten vil være å gi de regionale organer lovgivende myndighet på de saksfelt de har ansvar for. Det ville i realiteten innebære en føderalisering av Norge og dette anses som uaktuelt. Verken folketall, befolkningssammensetning, eller historiske, språklige og religiøse faktorer taler for at en føderal organisering er naturlig i Norge. En mer moderat modell vil være å utvikle sterke regioner, men hvor regionens myndighet er fastlagt av Stortinget. Selv om regionens myndighet således formelt blir avledet av statlige myndigheter, er det ikke i seg selv til hinder for å gi regionen stor grad av frihet til å utvikle en helhetlig politikk for eget område. Det forutsettes at de regionale myndigheter får tilgang på de nødvendige virkemidler for å gjennomføre politikken som vedtas, og at de har stor grad av frihet med hensyn til hvordan oppgaver skal løses. Valgordningen til regiontinget vil være basert på direkte valg. En hovedtanke med denne modellen er at regionene skal være langt mer handlekraftige og politisk betydningsfulle organ enn dagens fylkeskommuner. I den forbindelse er det vanskelig å tenke seg at folks direkte innflytelse på regionale spørsmål og oppgaver samtidig kan svekkes gjennom en valgordning basert på indirekte valg, jf. diskusjon om direkte vs. indirekte valg senere i dette vedlegget.

4.3.2 Modellens begrunnelser

Det er flere argumenter som kan tale for større og mer robuste regionale enheter. Argumentene kan sorteres i tre hovedgrupper.

Behovet for større regioner har i den norske debatten i særlig grad vært knyttet til organiseringen av spesialisthelsetjenesten. Prinsippet om et regionalisert helsevesen ble nedfelt allerede i 1975 og førte til at landet ble delt inn i fem helseregioner. Samarbeidet er i seg selv uttrykk for at det er behov for å organisere og planlegge spesialisthelsetjenesten innenfor rammen av større geografiske områder enn de enkelte fylker. Den medisinske utvikling krever stadig mer spesialisering, noe som igjen krever større befolkningsgrunnlag for at ressursene skal utnyttes så effektivt som mulig. Argumentet er at en organisering av sykehusene i større selvstendige regioner vil kunne realisere gevinstene som ligger i dagens regionale samarbeid med hensyn til samordning og integrering av sykehustjenestene, samtidig som man unngår de begrensinger som ligger i at samarbeidet baseres på enighet mellom likestilte og selvstendige parter eller krever statlig inngripen for at nødvendige beslutninger blir fattet. Med en slik organisering vil eierskapet av alle sykehusene inklusive regionsykehusene ligge til landsdelen, og det vil legge til rette for at det samlede helsetilbudet i regionen kan ses i sammenheng. Med en eventuell overføring av spesialisthelsetjenesten til staten vil selvfølgelig «helseargumentet» for større regioner falle bort.

Det andre argumentet for å bygge opp større og slagkraftige regioner er relatert til regionaliseringstrenden som har vært et fremtredende trekk ved utviklingen i Vest-Europa det seneste tiåret. Som fenomen er regionalisering vanskelig å avgrense presist. En generell forståelse av fenomenet regionalisering er at det retter oppmerksomheten mot den fysiske, sosiale, kulturelle og økonomiske utviklingen i større geografiske områder sett i sammenheng. Som politisk prosess innebærer regionalisering at makt og myndighet flyttes fra statlige myndigheter til regionale folkevalgte organer. I mange europeiske land har denne regionaliseringen hatt en viktig demokratibegrunnelse, knyttet til ønsket om å bygge ut det lokale og regionale folkestyret. Kultur og regional identitet er en viktig dimensjon i denne debatten. Men kanskje viktigst likevel er en forståelse av at de store samfunnsutfordringene knyttet til miljø, nærings- og sysselsettingsutvikling mv. best kan løses gjennom innsats i større regioner, og har som følge at en større del av ansvaret for forvaltningen av virkemidlene delegeres til regionalt nivå.

Hvilke krav stiller de omtalte utviklingstrekk til den offentlige regionale organisasjons utforming? Et sentralt argument er at regionen må kraftig opprustes som regional utviklingsaktør og at det må skje innenfor rammene av langt større enheter enn dagens fylker for å være slagkraftig og effektiv. Det fordrer også at de regionale organer får større myndighet over de beslutninger som har betydning for regional utvikling. I de senere år er det utført mye forskning om hva som kjennetegner fremgangsrike regioner. I den sammenheng er det vanlig å liste opp en hel rekke infrastrukturelle forutsetninger i vid betydning. Høyt utdannet arbeidskraft, universiteter, høyskoler og forskningsinstitusjoner som er integrert i regionen, et allsidig næringsliv, gode og sammenhengende kommunikasjoner, fungerende offentlige tjenester er alle faktorer som går igjen. Men også betydningen av «mykere» rammevilkår som et rikt kulturliv, klar regional identitet og et levende organisasjons- og foreningsliv, blir trukket frem. I henhold til disse studiene vil vellykket utvikling i stor grad være betinget av hvor godt man klarer å få til et vellykket samspill mellom og integrering av slike faktorer.

Det tredje argumentet for betydelig større regioner er knyttet til behovet for å forenkle offentlig forvaltning og redusere utgiftene til offentlig administrasjon. Norge er et lite land og trenger ikke 18 fylkeskommuner og en omfattende regional statsforvaltning inndelt i like mange enheter, for å løse de oppgaver disse organene har ansvar for. En regional organisering i langt færre og større enheter vil gi stordriftsfordeler både i tjenesteproduksjon og i offentlig administrasjon, hevdes det.

4.3.3 Landsdelsregionens oppgaver

Oppgavene landsdelene skal ivareta må ses i sammenheng med de generelle argumentene for modellen. To spørsmål står sentralt: Hvilke offentlige oppgaver er av en karakter som kan gjøre krav på landsdelsregioner for en effektiv og hensiktsmessig forvaltning? Og hvilke oppgaver og virkemidler må landsdelene ha myndighet over for å fylle rollen som et slagkraftig utviklingsorgan? Disse spørsmålene kan vurderes med utgangspunkt i de oppgaver fylkeskommunen har ansvar for i dag, men modellens konstruksjon skaper forutsetninger for også å vurdere å legge oppgaver som i dag er statlige som f.eks. arbeidsmarkedsetaten og høyskolesystemet, til landsdelsregionen.

• Spesialisthelsetjenesten: Ansvaret for spesialisthelsetjenester innenfor somatikk og psykisk helsevern kan legges til de nye landsdelsregionene. Landsdelsregionene vil da overta eierskap og ansvar for finansiering av sykehusene. En kan tenke seg flere alternative tilknytningsformer mellom landsdelsregionene og sykehusene, både at sykehusene organiseres som forvaltningsorganer og selskaper, eventuelt ett sykehusselskap per landsdel som har ansvaret for driften av sykehusene. Finansieringen kan også variere. I forhold til dagens fylkeskommuner vil landsdelsregionene ha et sterkere finansielt fundament som følge av at de vil være langt større enheter.

• Barnevern, rusmiddelomsorg og familievern: Oppgavefordelingen innenfor barnevern og rusmiddelomsorg gjør det nødvendig i dag med et nært og tett samarbeid mellom kommunens 1. linjetjeneste og fylkeskommunens 2. linjetjeneste. Det sterke samarbeidsbehovet kan tilsi at det vil være uheldig å løfte ansvaret for institusjonstilbudet opp på et landsdelsnivå, slik at disse oppgavene bør legges til kommunene. Enkelte spesialiserte tilbud innenfor rusmiddelomsorg som det i dag er samarbeid om på tvers av fylkesgrensene, kan likevel være aktuelle å løfte opp på landsdelsnivå. Det er også et spørsmål om det er hensiktsmessig å legge ansvaret for familievernkontorene til landsdelsregionen. Også på dette området kan behovet for nærhet til brukerne og sammenhengen med andre sosialtjenester i kommunal regi tale for at ansvaret legges til kommunene.

• Videregående opplæring: Hvor ansvaret for videregående opplæring bør plasseres er ikke opplagt i denne modellen. Dersom man ser på utdannings- og kompetansepolitikken som en viktig del av det regionale utviklingsarbeidet, kan det synes naturlig å legge ansvaret til landsdelsregionene, som nettopp skal ivareta regionale utviklingsoppgaver. I forbindelse med gjennomføringen av kompetansereformen er det gitt uttrykk for at samarbeidet mellom videregående opplæring og høyere utdanningsinstitusjoner må styrkes. Dette vil man kunne oppnå dersom landsdelene får ansvaret for begge utdanningsnivåene, jf. omtalen av høyere utdanning. Ulempen ved en slik løsning er at det vil bli stor avstand mellom de enkelte skoler og det politiske og administrative styringssystemet. Alternativet vil være å overføre ansvaret til kommunene. Denne løsningen er enklere hvis innføringen av en landsdelsmodell ledsages av endringer i kommuneinndelingen slik at det blir færre og større kommuner. Gitt dagens kommunestruktur vil løsningen imidlertid være problematisk, da et stort flertall av kommunene ikke vil være i stand til å ivareta ansvaret alene. En overføring av ansvaret til kommunene vil sannsynligvis innebære pålagt interkommunalt samarbeid. Denne problemstillingen er nærmere drøftet i avsnittet om tonivå-modellen.

• Arbeidsmarkedsetaten: Behovet for å se arbeidsmarkedspolitikken i sammenheng med utdannings- og kompetansepolitikken og regional- og næringspolitikken kan tilsi en overføring av ansvaret til landsdelsregionene. Ansvaret vil omfatte både det som i dag er fylkesarbeidskontorer og de lokale arbeidskontorene. Det er grunn til å tro at problemene knyttet til et eventuelt oppdelt arbeidsmarked er betydelig mindre innenfor en modell med landsdelsregioner enn med dagens fylkeskommuner. Det er også grunn til å tro at statens muligheter til å sikre nødvendig makroøkonomisk styring, selv om oppgaven ikke lenger ivaretas av et statlig organ, er større innenfor en landsdelsmodell enn i en modell med et større antall fylker.

• Samferdsel: Samferdselsområdet er en nøkkelfaktor i et regionalt utviklingsperspektiv. I tråd med den vekt som er tillagt landsdelsregionenes rolle som utviklingsaktører, vil det være naturlig at landsdelsregionene får et bredt ansvar for all regional samferdsel på veg, sjø, bane og i lufta. Konkret kan det innebære at landsdelsregionene får ansvar for fylkes- og riksvegnettet, mens lokalvegene forblir kommunale og stamvegene statlige. Vegkontorene overføres til landsdelsregionene. Videre kan landsdelsregionene få ansvar for all lokal og regional kollektivtrafikk, inkludert bestiller- og tilskuddsansvar for lokale og regionale jernbaneruter og regionale flyruter. Ansvarsdelingen når det gjelder kollektivtransporten i enkelte byområder bør vurderes nærmere.

• Planlegging og areal: Landsdelsregionene får ansvar for å utforme overordnede planer for landsdelens allmenne utvikling. Den regionale planleggingen får generelt en forpliktende virkning.

• Miljø: Landsdelene overtar miljøvernavdelingen fra fylkesmannsembetet og ansvaret for kulturminnevernet. Å legge miljøvernoppgavene til landsdelsregionen vil legge til rette for at miljøoppgavene kan ses i sammenheng med og avveies i forhold til regional utvikling, planlegging og arealforvaltning. En slik løsning vil også innebære en samordning av kulturminnevernet med den øvrige miljøvernforvaltningen.

• Næringsutvikling: Modellen legger opp til at landsdelsregionene får et bredt ansvar for å utforme strategier for den offentlige næringspolitikken i landsdelen. Det forutsettes videre at landsdelsregionene overtar ansvaret for bedriftsrettede og tilretteleggende virkemidler av regional karakter fra Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), fylkesmennene og fylkeskommunene. Videre overtar landsdelsregionene veiledningsoppgaver fra den ytre fiskeriadministrasjon. SNDs distriktskontorer avvikles.

• Høyere utdanning og forskning: For å styrke utviklingsrollen kan landsdelen få et forsknings- og utdanningspolitisk ansvar, alene eller i samarbeid med staten, innenfor høyere utdanning. Ansvaret kan tenkes å omfatte både høyskoler og universiteter, eller eventuelt at universitetene forblir statlige. Når det gjelder spesielle utdannelser som krever hele landet som opptaksområde, vil det måtte inngås avtaler med staten om slike tilbud.

• Kultur: Kulturvirksomheten som fylkeskommunene i dag har ansvar for, overføres til landsdelsregionene. Det forutsettes imidlertid at landsdelsregionene gis langt større råderett over de økonomiske virkemidlene for å kunne se sin satsing på kultur i sammenheng med sitt regionale utviklingsarbeid. Med så store regionale enheter som i landsdelsmodellen, vil behovet for nasjonal styring og koordinering av kultursektoren reduseres, og landsdelsregionene bør kunne overta ansvaret for region-/landsdelsinstitusjoner og knutepunktinstitusjoner innenfor områdene scenekunst, musikk, museum og billedkunst. Videre bør landsdelsregionene kunne overta de tre riksinstitusjonenes ansvar for å formidle et profesjonelt musikk-, danse-, teater- og billedkunsttilbud.

4.3.4 Egenskaper og konsekvenser

Regional utvikling

En av begrunnelsene for landsdelsmodellen er at store regionale enheter vil gi bedre grunnlag for et mer effektivt utviklingsarbeid på regionalt nivå enn dagens fylker. Store landsdelsregioner vil kunne legge til rette for å se dagens statlige og fylkeskommunale virkemidler under ett og innenfor en større geografisk ramme. Det gjelder både de virkemidler som indirekte påvirker næringslivets rammevilkår, f.eks. nøkkelfunksjoner som utdanning, forskning, og samferdsel etc., og de virkemidler som er rettet direkte mot næringsutvikling. En landsdelsregion vil ha mulighet til å ivareta nødvendig koordinering for å hindre at konkurrerende initiativer i geografiske områder som ligger nær hverandre, svekker utviklingsarbeidet. Landsdelsregionen vil også ha gode forutsetninger for å bygge opp et fagmiljø med spesialisert og tverrfaglig kompetanse som kan ivareta forvaltningen av virkemidlene på en profesjonell måte.

En organisering på landsdelsnivå bør kunne gi økt styrke til å møte de utfordringer som den internasjonale konkurransen mellom regioner om næringsetableringer og næringsutvikling gir. Markedsføringen av landsdelen i utlandet, oppfølgingen av internasjonale bedrifter som kan være interessert i å etablere seg i landsdelen, samt mulighetene til å kunne samhandle effektivt med regioner i andre land om felles interesser, vil kunne styrkes og gi bedre resultater ved at politikk og ressurs- og virkemiddelbruk samordnes innenfor rammen av store regionale enheter. En aktiv internasjonal rolle for landsdelene kan imidlertid tenkes å utfordre nasjonale hensyn slik de kommer til uttrykk i nærings- og utenrikspolitikken, og vil derfor fortløpende måtte avklares med sentrale myndigheter.

På den andre side kan det reises spørsmål om de regionale utviklingsutfordringer møtes best på et slikt nivå. Vil en inndeling i noen få store enheter kunne fange opp de fundamentale regionale sammenhenger som bør være utgangspunktet for en helhetlig og samordnet regional utviklingspolitikk? Landsdelsregioner vil for eksempel bety en økt avstand til det utviklingsarbeidet som skjer på kommunenivå. Med dagens kommuneinndeling vil landsdelsregionene måtte forholde seg til et stort antall kommuner og kommuneplaner. Avstanden mellom styrende organer på regionnivå og kommunenivå vil øke, noe som kan føre til svekkede forbindelseslinjer og følelse av samhørighet mellom kommune- og regionnivå. Det skal også påpekes at landsdelsregionene vil bli svært store enheter og administrasjonen kan fort bli tungdreven og byråkratisk. Dette kan være til hinder for å nå frem til raske og fleksible løsninger som ofte er nødvendig på dette området.

Gitt at landsdelsregionene er tiltenkt et stort handlingsrom i utviklingsarbeidet, kan det reises spørsmål om modellen vil føre til større forskjeller mellom ulike deler av landet. Er satsing på landsdelsregioner med stort handlingsrom forenlig med det behov og ønske om nasjonal styring som er til stede?

Det er også grunn til å reise spørsmål om en modell med noen få store regionale enheter vil ha en sentraliserende effekt på bosetting og næringsliv. På den ene siden kan det antas at modellen vil føre til en sentralisering internt i landsdelene ved at landsdelshovedstaden vil tiltrekke seg arbeidskraft og bosetting på bekostning av andre tunge sentra i landsdelen, kanskje særlig det som tidligere var «fylkeshovedsteder». I et større geografisk perspektiv kan modellen på den andre siden tenkes å motvirke sentraliseringen til det sentrale østlandsområdet ved at landsdelshovedstedene i sterkere grad kan konkurrere med Oslo regionen om å tilby attraktive miljøer og arbeidsplasser. Det kan imidlertid hevdes at hovedstadsområdets tiltrekningskraft ikke i første rekke er knyttet til organiseringen av offentlig forvaltning, og at de største byene uansett vil virke sentraliserende uavhengig av om de etableres som landsdelshovedsteder eller ikke.

Tjenesteproduksjon

En hovedbegrunnelse for landsdelsmodellen er de særskilte organiseringsbehov i spesialisthelsetjenesten, som i dag fanges opp av helseregioninndelingen, jf. drøftingen av begrunnelser for modellen foran. Landsdelsmodellen vil legge til rette for et fortsatt regionalpolitisk ansvar for spesialisthelsetjenesten. Samtidig vil man unngå dagens svakheter med et oppsplittet ansvar for helsetilbud og helseinstitusjoner innenfor et geografisk område som det er naturlig å se i sammenheng. Modellen kan dermed gi et klarere regionalt ansvar for spesialisthelsetjenesten ved at behovet for direkte statlig medvirkning i det regionale helsesamarbeid blir redusert.

Landsdelsmodellen vil imidlertid innebære lenger avstand mellom det regionale nivået og kommunene. På områder hvor det er et sterkt samordningsbehov mellom kommunens 1. linjetjeneste og fylkeskommunens 2. linjetjeneste, kan modellen forsterke allerede eksisterende problemer.

Landsdelsmodellen vil være problematisk for de av fylkeskommunens oppgaver som verken «trekker oppover eller nedover», men som blir godt ivaretatt innenfor rammen av dagens fylkeskommuner. Videregående opplæring er et eksempel, jf. omtale av videregående opplæring.

Demokratiet

Landsdelsmodellen legger til rette for å desentralisere flere oppgaver og myndighet fra staten, og det vil innebære at man får et regionalt politisk nivå med større slagkraft og betydning enn dagens fylkeskommuner. I den grad innbyggerne oppfatter storregioner som en naturlig og funksjonell tilpasning til nye demokratiske og administrative utfordringer, kan en slik modell øke interessen for politikken som utøves på regionalt nivå, skape større engasjement og gi høyere valgdeltakelse.

På den andre siden vil modellen innebære redusert nærhet mellom velger og folkevalgt. Beslutninger av betydning for den enkelte vil bli flyttet lenger vekk, og det vil være en fare for at den kritikk som i dag rettes mot fylkeskommunen om å være fjern og utilgjengelig, vil gjelde landsdelsregionen i enda sterkere grad. I den grad innbyggerne føler identitet og tilhørighet til dagens fylker kan en innføring av landsdelsregioner innebære at man bryter ned dette fellesskapet og erstatter det med svært store og heterogene enheter.

Fylkesinndelingen er innskrevet i grunnloven gjennom prinsippet om at hvert fylke utgjør et valgdistrikt for stortingsvalg. Selv om fylkene i prinsippet fortsatt kan beholdes som valgkretser ved stortingsvalg, vil en innføring av landsdelsregioner aktualisere endringer i valgkretsinndelingen til stortingsvalg.

Landsdelsmodellens konsekvenser for kommunene

Innføring av 5-7 store regioner med utvidet ansvar på områder som i dag er statlige, vil med sannsynlighet innebære et annet maktforhold mellom landsdelsregion og kommune enn tilsvarende forhold mellom dagens fylkeskommuner og kommuner. Et grunnleggende utgangspunkt for forholdet mellom lokaldemokratiets organer i dag er at fylkeskommuner og kommuner er sidestilte politiske og forvaltningsmessige enheter. En mulig effekt av landsdelsmodellen kan bli en sentralisering av lokalforvaltningen hvor interessen og oppmerksomheten i økende grad rettes oppover mot de politiske prosesser og beslutninger på landsdelsnivå, mens interessen for kommunepolitikk og det kommunale selvstyret reduseres. Den store avstanden som vil oppstå mellom landsdelsregionens organer og kommunene kan også bidra til å svekke samarbeidsrelasjoner som er bygd opp mellom kommunene og fylkeskommunen på ulike områder.

Innføringen av 5-7 landsdelsregioner trenger ikke å bli knyttet sammen med omfattende endringer i kommuneinndelingen, men det er grunn til å anta at det vil medføre et press i retning av større kommuner. Dels for å få kommuner som forvaltningsmessig i større grad kan stå i et balansert forhold til de nye landsdelsregionene, og dels for å få enheter som er bedre i stand til å løse regionale oppgaver innenfor mindre geografiske områder.

Enkelte av de oppgavene som innenfor modellen kan tenkes lagt til kommunene, gjør krav på et forholdsvis stort befolkningsunderlag for en effektiv planlegging og utvikling av tjenestene. Noen av landets kommuner kan sannsynligvis ivareta ansvaret på egenhånd, men i de aller fleste kommuner vil oppgavene måtte løses gjennom samarbeid med andre kommuner. Det kan følgelig oppstå et behov for omfattende interkommunale ordninger for å ivareta f.eks. 2. linjetjenestene innenfor barnevern og rusmiddelomsorg. Behovet for interkommunalt samarbeid vil også gjøre seg gjeldende for planleggings- og utviklingsoppgaver som gjør krav på en videre planleggingshorisont enn den enkelte kommune, men som det ikke er naturlig å løfte opp på et landsdelsnivå. En av erfaringene med forsøksvirksomheten i Sverige f.eks. i det nye storlänet Västra Götaland, er nettopp at det har vokst frem et omfattende samarbeid mellom kommuner innenfor rammen av storregionen, ikke minst når det gjelder utviklingsspørsmål.

Landsdelsmodellens konsekvenser for staten

Landsdelsmodellen bygger grunnleggende på tanken om å gi det regionale nivået et større ansvar for samfunnsutviklingen. Formelt vil landsdelsregionene ha den samme forvaltningsmessige status som dagens fylkeskommuner. Regioner på den størrelse som er antydet, vil likevel ha helt andre forutsetninger enn fylkeskommunene til å utvikles til handlekraftige enheter som kan ivareta langt flere offentlige oppgaver, men også opptre mer selvstendig overfor statlige myndigheter. Resultatet kan bli en klar maktforskyvning fra de nasjonale politiske organer til de regionale politiske organer.

En landsdelsmodell vil kreve en fullstendig gjennomtenkning av organiseringen av regional statsforvaltning. Dagens administrative inndeling preges av stor grad av variasjon mellom de ulike sektorområdene, men likevel slik at et klart flertall følger fylkesinndelingen for sitt geografiske ansvarsområde, f.eks. fylkesmannsembetene, utdanningskontorene og fylkeslegene. Det kan imidlertid virke kunstig å opprettholde fylkene som statlige administrative enheter dersom fylkeskommunene erstattes av landsdelsregioner. Hensynet til en enhetlig og oversiktlig forvaltning tilsier at de regionale statsetater får en administrativ inndeling som tilsvarer landsdelsregionene.

På den andre siden vil det fortsatt være behov for nærhet til kommunene for å ivareta kommunerettede oppgaver som regional statsforvaltning utøver i form av tilsyn, veiledning og kontroll. Det gjelder særlig fylkesmannens, fylkeslegens og utdanningskontorets virksomhet. Hvis dagens kommuneinndeling forblir uendret, kan det være lite hensiktsmessig å organisere disse etatene på landsdelsnivå. For det første vil den geografiske avstanden mellom de regionale statsetater, som naturlig vil bli lokalisert i et sentrum i landsdelen, og landsdelsregionens utkantkommuner bli langt større enn i dag. For det andre vil det være et spørsmål om f.eks. fylkesmannsembetet på en hensiktsmessig måte vil kunne følge opp det store antall kommuner som da vil inngå i de enkelte landsdelsregionene.

Generelt er det grunn til å anta at en modell som skal styrke regionenes egen evne til å løse oppgaver innen regional utvikling og tjenesteproduksjon, vil innebære reduserte oppgaver for regional statsforvaltning. Det ansvar for arbeidsmarkedspolitikk, samferdselspolitikk og næringspolitikk, som landsdelsregionene er tiltenkt i modellen, vil måtte bety vesentlige endringer for de respektive regionale statsetater. Oppgavene vil i så stor grad bli overført til landsdelsregionene, at det neppe vil være aktuelt å opprettholde egne regionale kontorer for arbeidsmarkedsetaten, statens vegvesen eller SND.

Effektiviseringspotensiale

Det vil være muligheter for administrativ forenkling og effektivisering som følge av overgang fra 19 fylkeskommuner (inklusiv Oslo) til 5-7 landsdelsregioner. Christiansenutvalget påpekte at fylkesstørrelsen er viktig for utnyttelsen av stordriftsfordeler i fylkeskommunal administrasjon. Beregninger tyder på at stordriftsfordelene når det gjelder totale administrasjonsutgifter er uttømt ved om lag 400 000 innbyggere og stordriftsfordelene i sentrale styringsorganer er uttømt ved om lag 350 000 innbyggere (Hagen 2000). Vekten av dette argumentet må likevel ses i lys av at sentraladministrasjon utgjør en svært liten del av fylkeskommunenes budsjetter (3-4 prosent), resten er i hovedsak tjenesteproduksjon.

Det bør også kunne legges til grunn at en effektiviseringsgevinst kan hentes ut gjennom et redusert antall enheter både for den del av regional statsforvaltning som integreres i landsdelsregionen og for den delen som forblir statlig. Skal stordrifts- og effektiviseringspotensialet i administrativ virksomhet realiseres, vil dette kunne kreve stor grad av omlokalisering av eksisterende administrasjoner.

4.4 Regionmodellen(e)

4.4.1 Modellbeskrivelse

De sentrale elementene i denne modellen er å videreføre et folkevalgt regionalt nivå, men med større eller mindre endringer i oppgaver, organisering og inndeling i forhold til dagens fylkeskommune. Inndelingsendringene er ikke forutsatt å være så omfattende som i landsdelsmodellen og modellen fremstår på den bakgrunn som mindre radikal enn landsdelsmodellen. Styrken ved en slik modell er at den legger til rette for å bygge videre på de erfaringer og arbeidsformer som er utviklet siden fylkeskommunen ble innført i sin nåværende form.

Selv om denne modellen kan sies å innebære en videreføring av hovedtrekkene i dagens regionalforvaltning sammenlignet med de øvrige modeller, kan den likevel bety store endringer fra dagens system. Oppgavefordeling, regional inndeling og valgordning til de politiske organer er forutsetninger som kan varieres og gi temmelig forskjellige løsninger. Inndelingen kan for eksempel variere fra dagens antall fylker ned mot 10 enheter, oppgavefordelingen kan variere alt etter om man ønsker å satse på regionnivået som primært et tjenesteytende ledd eller som regional utviklingsaktør, og valgordningen kan enten være basert på direkte eller indirekte valg. De tre variablene påvirker hverandre gjensidig. Det er sammenheng mellom størrelsen på og avgrensingen av regionene og hvilke oppgaver det kan være aktuelt å legge til det folkevalgte regionale nivået. Omfanget av oppgaver og myndighet som desentraliseres til regionalt nivå kan ha konsekvenser for hvordan det regionale nivået gis demokratisk legitimitet; gjennom direkte valg eller indirekte valg. I det følgende klargjøres og drøftes disse forutsetningene og deretter skisseres to realistiske alternativer under denne hovedmodellen.

Valgordning

Et folkevalgt regionalt nivå kan gis demokratisk forankring på to måter; enten ved at representantene til de politiske styringsorganer velges direkte av velgerne gjennom periodiske valg, eller ved at representantene utpekes av kommunestyret til de respektive kommuner i regionen. De to valgordningene har begge vært benyttet til valg av fylkestinget; indirekte valg frem til 1976 og direkte valg fra dette år og frem til i dag. Det er to ulike representativitetshensyn som ivaretas av de respektive valgordningene. Gjennom den direkte valgordningen er det hensynet til rettferdig partipolitisk representasjon som vektlegges. Velgerskaren er regionens innbyggere og stemmegivningen skjer som stemmer på partipolitiske lister. Gjennom et system basert på proporsjonalitet får de regionale politiske organer en politisk sammensetning som tilsvarer den andel av stemmene de enkelte partier fikk ved valget. Slik vil alle politiske partier av en viss størrelse (over sperregrensen) være sikret representasjon. Den direkte valgordningen kan imidlertid gi en skjev geografisk sammensetning av de regionalpolitiske beslutningsorganene. Hvis det eksisterer klare distrikts- og/eller kommunemotsetninger innad i fylket, kan det regionale nivået tape legitimitet i de distrikter/kommuner som ikke er representert i de regionale organene. Problemet kan i noe grad motvirkes ved å dele regionen inn i flere valgkretser og sikre at hver valgkrets skal være representert i de regionalpolitiske organer.

I en indirekte valgordning er det hensynet til rettferdig geografisk representasjon som har forrang. Velgerskaren er regionens kommuner og hver enkelt kommune utpeker et begrenset antall representanter til de regionale politiske organer. På denne måten er samtlige av regionens kommuner garantert representasjon. En indirekte valgmodell kan imidlertid føre til en skjev partipolitisk sammensetning av styringsorganene i forhold til partienes oppslutning i regionen. Erfaringen fra den gamle fylkeskommunen viste at det var dårlig samsvar mellom partienes representasjon i fylkestinget og partienes stemmetall ved kommune- og stortingsvalgene. Mindre partier fikk sjelden inn delegater, mens de typiske «ordførerpartiene» fikk en overrepresentasjon i forhold til oppslutningen ved valg.

Et vanlig krav til representativitet er at politiske forsamlinger ikke bare skal avspeile de politiske meninger og oppfatninger i befolkningen, men at de folkevalgte også skal utgjøre et tverrsnitt av befolkningen med hensyn til sosiale og demografiske kjennetegn, som f.eks. kjønn, alder, utdanning etc.. Slike representativitetshensyn kan også være vanskeligere å ivareta i en indirekte valgmodell, enn i en modell basert på direkte valg. For en nærmere diskusjon av denne problemstillingen vises til vedlegg 8.

De to valgordningene legger til rette for et ulikt fokus på løsningen av de regionale oppgavene. Med en indirekte valgmodell skapes det en tett relasjon mellom kommunene i regionen og det regionale organet. Denne relasjonen kan ha ulike konsekvenser for innretningen på den regionale politikken. En konsekvens kan være at kommunene blir ansvarliggjort i forhold til oppgaver som legges til det regionale nivået, at de dermed vil ha en egeninteresse i at det regionale organet fremstår legitimt og handlekraftig. Dette kan forventes å ha en positiv effekt bl.a. i forhold til regionale utviklingsoppgaver som i stor grad griper inn i kommunenes situasjon og som betinger et nært samarbeid mellom region og kommuner for å lykkes. Med et slikt utgangspunkt kan det være enklere å la de regionale politiske organer få avgjørelsesmyndighet i regionale, kommuneoverskridende areal- og utviklingsspørsmål. En indirekte valgordning legger dermed til rette for at overkommuneproblematikken tones ned. En tettere sammenheng mellom kommunal og regional forvaltning vil også kunne legge til rette for en god arbeidsdeling og samordning mellom kommunenes og det regionale nivåets aktiviteter på andre områder. Forholdet mellom 1. linjetjenesten og 2. linjetjenesten innenfor rusmiddelomsorg og barnevern kan være et eksempel i den sammenheng.

En negativ konsekvens av den tette koblingen mellom kommune og region kan imidlertid bli at regionpolitikken får et fragmentert og lite helhetlig preg. Dersom de regionale representanters deltakelse i større grad er motivert ut fra hensynet til å fremme eget distrikts og egen kommunes særinteresser enn ut fra hensynet til å ivareta et helhetlig regionalt perspektiv, kan regiontinget fort få preg av å være en arena for kommunal interessehevding og rivalisering. En slik distriktsfraksjonering av den regionale politikken vil sannsynligvis være særlig fremtredende når sakene har et innhold som produserer vinnere og tapere, f.eks. lokaliseringssaker. Dersom beslutningsprosedyrene i det indirekte organet er basert på vanlige flertallsvedtak kan det fort oppstå en situasjon der samarbeidet domineres av større sentrumskommuner, mens små kommuner eller kommuner i de mer perifere deler av regionen opplever seg som tilsidesatt. På den bakgrunn er det derfor ikke opplagt at en indirekte valgmodell alltid vil legge bedre til rette for kommuneovergripende beslutninger. Dersom beslutningsprosedyrene i hovedsak er basert på enstemmighet og konsensus kan man få noen av de samme problemer som ofte er knyttet til interkommunale samarbeidsordninger; at man ikke får fattet beslutninger i konfliktfylte saker.

Med en direkte valgmodell til de regionale organer vil det ikke være en formalisert kobling til regionens kommuner, det er snarere regionalpolitikkens selvstendighet som understrekes bl.a. ved at regionpolitikerne velges på partiprogram som gjelder hele fylket og gjennom en valgkamp som synliggjør de regionalpolitiske spørsmålene. Direkte valg fremmer derfor, i alle fall i prinsippet, en politikerrolle basert på partipolitikk og helhetsorientering. Oppgavefordelingsutvalgets evaluering av virkemåten til demokratiet på fylkesnivå viser da også at valgordningen som ble innført i 1976 har lagt grunnlaget for en ny type fylkespolitikere. Fylkespolitikerne i dag oppfatter seg selv først og fremst som representanter for fylkeskommunen og dernest som representanter for et politisk parti, mens de i svært liten grad oppgir å være representanter for kommunen.

Fra en demokratiteoretisk synsvinkel er det ikke opplagt at den ene valgordningen er mer demokratisk enn den andre, den vurderingen vil være avhengig av hvilke demokratinormer som legges til grunn. En viktig egenskap ved den direkte valgordningen er at den gir en stor grad av velgerinnflytelse. Gjennom stemmegivningen bestemmer velgerne sammensetningen av de politiske organer, og kan holde politikerne ansvarlige ved neste valg. I en indirekte valgordning vil velgernes innflytelse på oppnevning og sammensetning av de politiske organer være indirekte og lite reell, og den enkelte velger kan ikke i ettertid straffe eller belønne politiske representanter og partier gjennom valghandlingen. Gitt at innbyggernes innflytelse og påvirkningskraft i et representativt demokrati i første rekke er knyttet til å stemme på politiske partier, synes det uheldig at det innrettes politiske styringsorganer som ikke avspeiler de politiske styrkeforholdene innenfor et område. De demokratiske kvalitetene til et indirekte valgt regionalt nivå kan likevel ikke bare vurderes på grunnlag av graden av velgerinnflytelse og representativitet. Ved en indirekte valgordning vil det folkevalgte regionale nivået i sterkere grad fremstå som en samarbeidsarena for kommunene enn som innbyggernes eget politiske organ på regionalt nivå. På den bakgrunn kan det hevdes at det er viktigere at det regionale organ ivaretar kommunenes interesse og holdes ansvarlige overfor de respektive kommunestyrer enn at det skal være representativt for innbyggernes politiske preferanser. Dette argumentet forutsetter imidlertid at de regionale oppgavene i liten grad har politisk betydning eller er partipolitisk kontroversielle og at den enkelte kommunes interesser i samarbeidet er relativt enhetlige og konsistente.

Generelt kan det sies å være en sammenheng mellom behovet for å gi et politisk organ demokratisk legitimitet gjennom direkte valg, og graden av politisk makt og myndighet som utøves av dette organet. Figur 4.1 gir en enkel illustrasjon av forholdet.

Rute 2 og 3 utgjør normalvarianter i den forstand at økende grad av politisk makt og myndighet stiller sterkere krav til demokratisk forankring. Rute 3 betegner en modell der det regionale nivået har karakter av å være et samarbeidsorgan for kommunene, indirekte finansiert og opprettet for å ivareta et begrenset antall oppgaver som kommunene ikke makter på egen hånd. I en slik modell vil det regionale nivåets myndighet kunne sies å være avledet av kommunene, og indirekte valg (ved kommunestyrene) vil være en naturlig valgordning. Hvis det regionale nivået derimot har karakter av å være et selvstendig forvaltningsnivå med en bred oppgaveportefølje og selvstendig finansiering, vil direkte valg være mest aktuelt, rute 2. Rute 1 og 4 er uttrykk for ubalanserte modeller. Rute 1 betegner en situasjon der de politiske organers makt og myndighet ikke står i et rimelighetsforhold til innbyggernes formelle mulighet til å utøve innflytelse (demokratisk underskudd). I rute 4 er innbyggernes formelle deltakelsesmuligheter ivaretatt, men deltakelsen og innflytelsen er likevel ikke reell fordi de politiske organer bare i begrenset grad utøver politisk makt og myndighet.

Fylkesinndeling

Under denne hovedmodellen forutsettes det ikke radikale endringer i fylkesinndelingen. Hensynet til å ta vare på og bygge videre på de identiteter og tradisjoner som er utviklet i forhold til dagens fylkesinndeling tilsier at det ikke foretas store endringer i inndelingen. På den andre siden har fylkesinndelingen ligget fast siden 1866, og den er i ulike sammenhenger lite tilpasset dagens behov. I alle landsdeler finnes det eksempler på at fylkesinndelingen deler opp større sammenhørende områder. Konsekvensen av dette er at fylkene ikke samsvarer med de områdene som vil være rasjonelle å betjene med felles tjenester og som bør planlegges og utvikles under ett. Særlig gjelder dette i de befolkningsrike deler av landet, noe som vanskeliggjør en effektiv samordning av areal-, utbyggings- og samferdselspolitikken i disse områdene. Uheldige avgrensinger av denne typen fører ofte til ekstrakostnader i form av koordinerings- og styringsordninger på tvers av fylkesgrensene. Med større fylker/regioner ville man kunne få enheter som omfattet alle deler av slike sammenhengende områder. Dette er likevel problemer som kan møtes med moderate endringer i dagens grenser uten å gå så radikalt til verks som skissert i landsdelsmodellen.

Det er grunn til å understreke at det er en sammenheng mellom størrelsen på og avgrensingen av de regionale enhetene og hvilke oppgaver det er naturlig at et regionalt forvaltningsnivå skal ha ansvar for. Oppgavefordelingsutvalgets flertall tilrådde en fylkesinndeling på 10-15 enheter, og begrunnet det nettopp i forhold til de oppgavene flertallet mente det regionale nivået skal løse til beste for næringsliv og innbyggere. Utvalget mente at de eksisterende fylker ikke er funksjonelle for en satsing på den regionale utviklingsrollen, og at effektivitetshensyn når det gjelder tjenesteproduksjon og administrasjon, tilsier at mange fylker i dag er for små.

Oppgavefordeling - to varianter

Det kan skisseres to hovedalternativer til oppgavefordeling innenfor denne modellen. Den første varianten kan ta utgangspunkt i en målsetting om at det folkevalgte regionale nivåets rolle som utviklingsaktør skal styrkes, og at det fortsatt skal ha ansvar for sentrale velferdsoppgaver. Denne målsettingene vil være førende for hvilke oppgaver det er aktuelt at regionnivået skal ha ansvar for. I tråd med Oppgavefordelingsutvalgets konklusjoner vil det være naturlig å se endringer i fylkesinndelingen mot større og mer funksjonelle regionale enheter i sammenheng med en styrking av utviklingsrollen. Gitt at en styrking av utviklingsrollen innebærer at det folkevalgte regionnivået får tilført flere oppgaver og større myndighet, synes det mest hensiktsmessig å gi regionnivået demokratisk legitimitet gjennom direkte valg. Varianten vil heretter benevnes «utviklingsmodellen». Utviklingsmodellen kan gjennomføres med utgangspunkt i dagens lovgivning og finansieringssystemer. Den vil være en mer moderat reform enn landsdelsmodellen og ikke innebære så store omstillings- og gjennomføringskostnader. Det vil være mulig å hente ut effektivitetsgevinster ved å redusere antall administrative enheter.

Den andre varianten tar utgangspunkt i at det er staten og kommunene som utgjør de viktigste forvaltningsnivåene, og at oppgavene det er aktuelt å legge til et folkevalgt regionalt nivå er oppgaver hvor det er behov for folkevalgt skjønn, men som ikke er hensiktsmessige å legge verken til kommunene eller til staten. Det legges ikke opp til en styrking av det regionale nivåets utviklingsrolle ved å gi regionnivået et større ansvar på sektorer som er viktige for den regionale utviklingen. Denne varianten vil i utgangspunktet ikke forutsette større endringer i fylkesinndelingen, og avhengig av oppgavevolumet og myndighetsutøvelsen som legges regionalt kan både indirekte valg og direkte valg være aktuelle valgordninger. Denne varianten vil heretter benevnes «slank region». En slank region kan gjennomføres med utgangspunkt i dagens lovgivning og finansieringssystemer, i og med at modellen ikke forutsetter endringer i fylkesinndelingen, vil den ikke innebære omstillingskostnader i den forbindelse.

4.4.2 Utviklingsmodellen - begrunnelser, oppgaver og egenskaper

Begrunnelser

Utviklingsmodellen tar sikte på å styrke det folkevalgte regionale nivåets ansvar og myndighet for regional utvikling. Flere argumenter kan tale for en slik styrking. For det første kan det fremheves at regional utvikling er et politikkområde som ut fra demokratiske vurderinger bør være underlagt direkte folkevalgt innflytelse. Kjernen i det regionale utviklingsarbeidet er å skape en helhetlig og ønsket samfunnsutvikling for egen region. Det er regionens egenart og særskilte utfordringer som er i fokus for arbeidet, og prosessene er i stor grad kjennetegnet av avveining mellom kryssende interesser og hensyn. Slike avveininger bør ha regional forankring og være folkevalgt styrt.

For det andre kan det hevdes at dagens fylkeskommune ikke har lykkes så godt som sentral drivkraft og tilrettelegger for regional utvikling, jf. Oppgavefordelingsutvalgets utredning. Det kan skyldes manglende prioritering fra fylkeskommunens side, men også at fylkeskommunen ikke har hatt tilstrekkelige virkemidler for å fylle den planleggings- og utviklingsrolle den har vært tiltenkt. På den bakgrunn kan det argumenteres for at skal en styrking av den regionale utviklingsrollen bli reell, forutsetter det at de regionale organer får større myndighet over de beslutninger som har direkte betydning for den regionale utviklingen. I forhold til dagens organisering vil det innebære at det regionale nivået får et tyngre ansvar innenfor regional samferdsel, regional planlegging og arealdisponering, regionale miljøoppgaver, tilrettelegging for næringsutvikling- og bygdeutvikling samt regionale kulturoppgaver.

En samling av disse oppgavene kan, for det tredje, legge til rette for regionale helhetsløsninger ved at sektorer som i et regionalt utviklingsperspektiv er nært koblet til hverandre samles under ett organ. Tilrettelegging for næringsutvikling er avhengig av samferdselstiltak og av arealforvaltning og miljøtiltak. Utbygging og drift innenfor samferdselssektoren må ses i sammenheng med næringsutviklingen, med endringer i bosettingsmønsteret, med miljøkrav og arealforvaltning etc.. En samling av regionale oppgaver under regionalt folkevalgt ledelse kan også sies å være positivt fra et demokratisynspunkt ved at det vil styrke den politiske styringen av vesentlige samfunnsoppgaver. Det kan også hevdes at en samling av nært sammenkoblede sektorer under felles politisk ledelse vil bidra til mer effektive og brukervennlige løsninger enn når ansvaret for oppgavene er fordelt på ulike forvaltningsmyndigheter, slik situasjonen er i dag.

Oppgavefordeling i utviklingsmodellen

• Spesialisthelsetjenesten: I denne modellen legges ansvaret for spesialisthelsetjenesten til staten. I stikkordsform er de viktigste argumentene for å overføre ansvaret for spesialisthelsetjenesten til staten at det vil kunne bidra til klarere ansvarsforhold, bedre regional samordning av spesialisthelsetjenesten og mer lik tilgjengelighet til spesialisthelsetjenester. Men også målsettingen om å styrke den regionale utviklingsrollen kan tale for å overføre ansvaret for spesialisthelsetjenesten til staten. De store utfordringene i spesialisthelsetjenesten krever i dag stor innsats og oppmerksomhet både politisk og administrativt, noe som kan innebære at andre regionale oppgaver ikke blir prioritert like høyt. Det kan også hevdes at den løpende kritikken som spesialisthelsetjenesten synes å være utsatt for, kan bidra til å undergrave det folkevalgte regionnivåets autoritet og legitimitet også på andre områder. Når spesialisthelsetjenesten overføres til staten, kan det legge til rette for et sterkere fokus på de nasjonale interessene knyttet til å skape regional vekst og utvikling.

• Barnevern, rusmiddelomsorg og familievern: Fylkeskommunens sosialtjenester har klare samordningsbehov og berøringsflater med både spesialisthelsetjenesten og kommunenes helse- og sosialtjenester. Ut fra behovet for samhandling med spesialisthelsetjenesten kan det hevdes at ansvaret for barnevern, rusmiddelomsorg og familievern ikke bør forbli et ansvar for det regionale folkevalgte nivået, dersom spesialisthelsetjenestene legges til staten. Eventuell overføring til staten bør imidlertid ses i lys av den regionale organiseringen av spesialisthelsetjenesten. Behovet for nærhet til brukerne og det sterke samordningsbehovet mellom 1. og 2. linjetjenesten på sosialområdet kan tilsi at ansvaret for disse tjenestene overføres til kommunene. Gitt dagens kommuneinndeling vil det imidlertid være et fåtall kommuner som på egen hånd vil kunne ta ansvar for 2. linjetjenestene innenfor sosialsektoren. Det store flertallet av kommunene vil være avhengig av interkommunale ordninger, og det kan ikke ses bort fra at samarbeidet vil måtte være lovpålagt for å sikre tilstrekkelig omfang og stabilitet i samarbeidet. Krav til kompetanse og mulighetene for å kunne drive tjenestene kostnadseffektivt kan derfor tale for at ansvaret enten legges til staten eller til det regionale nivået.

• Videregående opplæring: I lys av utdannings- og kompetansepolitikkens betydning for det regionale utviklingsarbeidet, er det naturlig at regionen fortsatt har ansvaret for videregående opplæring.

• Samferdsel: Regionen får ansvar for å utvikle og gjennomføre en helhetlig samferdselspolitikk på regionalt nivå. Ansvaret for fylkesveger og riksveger med unntak av stamveger legges til regionen, og regionen får ansvar for lokal og regional kollektivtrafikk inkludert bestiller- og tilskuddsansvar for lokale og regionale jernbanetjenester.

• Planlegging og areal: I forhold til dagens fylkeskommune blir det folkevalgte regionale nivåets rolle som øverste planmyndighet i regionen forsterket. Den regionale planleggingen får en forpliktende virkning og deler av regionplanen kan gjøres rettslig bindende for arealbruken i regionen.

• Miljø: Regionalt relaterte miljøvernoppgaver knyttet til forvaltning av miljøvernlovgivningen legges til det regionale nivået.

• Næringsutvikling: Modellen legger opp til at regionale politiske organer får en viktigere rolle i å utforme strategier for næringspolitikken i regionen. Ansvaret for tilretteleggende virkemidler samles hos regionen. SND beholder ansvaret for bedriftsrettede virkemidler, men regionens ansvar for å foreta avveininger mellom nasjonale og regionale føringer styrkes.

• Høyere utdanning og forskning: Oppgave- og ansvarsplasseringen forblir som i dag. Med utgangspunkt i den nære sammenhengen mellom utdannings- og kompetansepolitikken og utviklingspolitikken, er det imidlertid behov for å utvikle et nært samarbeid mellom staten som ansvarlig myndighet for universitets- og høgskolesystemet og det folkevalgte regionale nivået som regional utviklingsmyndighet og ansvarlig myndighet for videregående opplæring.

• Kultur: Fylkeskommunenes oppgaver på kulturområdet forblir et regionalt folkevalgt ansvar, men regionen får et større ansvar for region-/landsdelsinstitusjoner og knutepunktsinstitusjoner (de såkalte funksjonsfordelingsinstitusjonene) innenfor områdene scenekunst, musikk, museum og billedkunst, for å gi regionene bedre muligheter for å drive et aktivt kulturpolitisk arbeid innenfor et større tverrsektorielt utviklingsarbeid.

Modellens egenskaper

Regional utvikling: Utviklingsmodellen tar et særlig utgangspunkt i å tilpasse oppgaver, ansvar og geografisk inndeling slik at det regionale nivået blir bedre i stand til å utøve rollen som regional utviklingsaktør. Styrken ved modellen vil ikke minst være at den geografiske inndelingen i større grad enn i landsdelsmodellen kan bygge på det som i et nasjonalt perspektiv er sammenhengende regioner uten klart konkurrerende nærings- og bosettingsmessige tyngdepunkter. Modellen forutsetter ikke samme grad av oppgaveoverføring fra staten til regionalt nivå som landsdelsmodellen innen områdene kultur, høyere utdanning, arbeidsmarkedspolitikk og næringsutvikling. Utviklingsmodellen vil likevel gi det regionale nivået et utvidet ansvar for sentrale virkemidler som kan legge til rette for en mer helhetlig og aktiv utviklingspolitikk.

Med noe færre og større regionale enheter som både oppgavemessig og geografisk er bedre tilpasset det regionale utviklingsarbeidet, bør utviklingsmodellen kunne møte utfordringene knyttet til internasjonalt samarbeid og konkurranse, bedre enn dagens fylkeskommuner. Utviklingsmodellen bør også gi bedre forutsetninger enn i dag, for å bygge opp sterke fagmiljøer med spesialisert og tverrfaglig kompetanse for god forvaltning av virkemidler.

Tjenesteproduksjon: Utviklingsmodellen vil legge til rette for at ansvaret for videregående opplæring fortsatt skal kunne legges til det regionale nivået. Det gir mulighet til å utvikle koblingen mellom utdannings- og kompetansepolitikken og det regionale utviklingsarbeidet. Utviklingsmodellen kan også legge til rette for fortsatt regionalt ansvar for 2. linjetjenester innen barnevern, rusmiddelomsorg og familievern, men dette må vurderes i lys av statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten og den regionale organiseringen av denne. Det kan også hevdes at drifts- og eieransvaret for institusjonene på disse områdene i liten grad har betydning for utøvelsen av den regionale utviklingsrollen.

Utviklingsmodellen som demokratisk arena og organ: Med færre enheter vil utviklingsmodellen på den ene side innebære at avstanden mellom velger og folkevalgt blir større enn ved dagens fylkeskommune, men det folkevalgte regionale nivået vil på den andre siden få større beslutningskraft og innflytelse. I utviklingsmodellen vil det folkevalgte regionale nivået få et tydelig og samlet ansvar for regionens utvikling. Det kan bidra til å revitalisere politikken på regionalt nivå og dermed styrke det regionale folkevalgte nivåets legitimitet.

Utviklingsmodellen vil i større grad enn landsdelsmodellen kunne bygge videre på de regionale identiteter som er utviklet i tilknytning til dagens fylker. En forutsetning for et godt fungerende demokrati er at det eksisterer en fellesskapsfølelse innbyggerne imellom. Fylket har en lang historie i Norge, og utviklingsmodellen vil i større grad enn landsdelsmodellen gi mulighet til å bygge videre på den identitet og fellesskapsfølelse som er knyttet til dagens fylker.

Utviklingsmodellens konsekvenser for kommunene

Utviklingsmodellen synes i utgangspunktet ikke å behøve å få store konsekvenser for kommunene. Styrkingen av det regionale nivået vil i første rekke bestå av en overføring av myndighet fra statlige organer. En opprustning av det regionale nivået som utviklingsaktør, bl.a. gjennom en mer forpliktende regional planlegging, vil imidlertid innebære at det regionale nivået på enkelte områder vil fatte beslutninger som vil ha forpliktende virkning for kommunene. Skal den regionale planleggingen i større grad virke styrende på kommunenes planlegging, vil det være viktig at kommunene trekkes aktivt inn i arbeidet med fylkesplanen.

Av hensyn til å beholde fagmiljøene innenfor de ulike sektorene samlet regionalt, vil en overføring av f.eks. fylkesmannens miljøavdeling innebære at fylkeskommunen gis ansvar for veiledning, tilsyn og klagebehandling i forhold til kommunene.

Utviklingsmodellen forutsetter ikke at ansvar for tjenesteytende oppgaver som i dag ivaretas av fylkeskommunene, overføres til kommunene. Det vil derfor ikke oppstå nye behov for interkommunale løsninger på dette området.

Utviklingsmodellens konsekvenser for staten

Utviklingsmodellen innebærer en overføring av myndighet fra staten til det folkevalgte regionale nivå på enkelte områder (miljø, samferdsel etc.), men vil samtidig innebære at staten overtar ansvar for spesialisthelsetjenesten. Med hensyn til myndighetsfordelingen mellom stat og region vil ikke oppgaveendringen ha et slikt omfang at det er riktig å snakke om en vesentlig forrykking av dagens balanse. På enkelte av fagområdene som foreslås overført foreligger det klare nasjonale føringer, noe som kan innebære at fylkeskommunen blir satt til å administrere nasjonal politikk.

Det vil være naturlig at også den regionale statsforvaltning i hovedsak blir organisert etter regioninndelingen i utviklingsmodellen.

4.4.3 Slank region - begrunnelser, oppgaver og egenskaper

Begrunnelser

Utgangspunktet for denne modellen er en markering av staten og kommunene som de sentrale pilarene i velferdssystemet og dermed de viktigste forvaltningsnivåene. Samtidig er det enkelte oppgaver som av hensyn til effektivitet og lokalt selvstyre, trenger regionale løsninger. Oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering legges som hovedregel til kommunene, og bare når kommunale eller interkommunale løsninger vil være lite effektive, legges ansvaret på regionalt nivå. Oppgaver som er kjennetegnet av sterke nasjonale føringer eller interesser ivaretas av staten, enten sentralt eller ved regional statsforvaltning.

Det er to typer hovedoppgaver som utpeker seg som naturlig at det regionale nivået ivaretar i denne modellen. For det første er det sentrale tjenesteytende oppgaver som både stiller krav til nærhet og lokalpolitisk styring, men som ikke lar seg hensiktsmessig organisere i hver enkelt kommune, f.eks. ansvaret for videregående opplæring. Slike oppgaver kan løses gjennom interkommunalt samarbeid, men for å sikre nødvendig omfang og kvalitet på tjenestene vil det i mange tilfeller være nødvendig med lovpålagt interkommunalt samarbeid. Av både demokrati- og effektivitetshensyn kan det på den bakgrunn hevdes at slike oppgaver vil løses bedre av et eget regionalt forvaltningsnivå. For det første vil regional oppgaveløsning kunne innebære stordriftsfordeler ved at oppgaveløsningen skjer innenfor rammen av større enheter, enn det som ville vært tilfellet om oppgaven ble løst gjennom interkommunalt samarbeid. For det andre vil regionalt ansvar innebære at den lokalpolitiske involveringen og styringen av viktige samfunnsområder blir sterkere og mer direkte, enn om oppgaven ble løst gjennom interkommunale samarbeidsordninger som var pålagt av staten.

Den andre hovedoppgaven vil være knyttet til regional planlegging. Samfunnsplanlegging er i sitt vesen en politisk funksjon som både innebærer å fastsette mål for utviklingen av et område, og å avveie og samordne ulike interesser og sektorer for å nå de oppsatte målene. Denne planleggingen bør være underlagt folkevalgt styring og kontroll. På flere områder er det nødvendig med planlegging og behandling utover kommunegrensene. Ikke minst gjelder det arealdisponering og utbyggingsmønster i større sammenhengende områder. I prinsippet kunne dette planleggingsbehovet ivaretas gjennom interkommunalt plansamarbeid, men et slikt plansamarbeid vil ha sterke begrensinger ved uenighet og konfliktfylte saker. Det kan derfor argumenteres for at det er behov for et permanent organ på regionalt nivå for å ivareta kommuneovergripende planlegging.

Oppgaver for en «slank region»

• Spesialisthelsetjenesten: I denne modellen legges ansvaret for spesialisthelsetjenesten til staten.

• Barnevern, rusmiddelomsorg og familievern: Som ved utviklingsmodellen vil det også i denne modellen være et spørsmål om hvor oppgavene innenfor 2. linjetjenestene på sosialområdet skal plasseres. Behovet for å se 2. linjetjenestene i sammenheng med spesialisthelsetjenesten kan tale for statlig ansvar, mens modellens klare understreking av kommunen som innbyggernes nærmeste og primære tjenestenivå kan tale for kommunalt ansvar. Det vil også kunne legge til rette for å sikre god sammenheng mellom 1. og 2. linjetjenestene på dette området. Et kommunalt ansvar vil innebære at oppgavene løses innenfor rammen av interkommunalt samarbeid, og mest sannsynlig gjennom lovpålagt interkommunalt samarbeid.

• Videregående opplæring: I denne modellen vil ansvaret for videregående opplæring være den viktigste tjenesteytende oppgave som regionnivået får ansvar for.

• Samferdsel: Forutsatt at fylkesinndelingen i utgangspunktet ikke endres i denne modellen vil det være mindre aktuelt at det folkevalgte regionale nivået får utvidet ansvar for samferdselsoppgavene. Av hensyn til en helhetlig regional samferdselspolitikk er det behov for å samle ansvaret for samferdselsoppgavene. Det kan tale for at staten overtar samferdselsoppgaver som i dag er fylkeskommunale (kollektivtransport).

• Planlegging og areal: I forhold til dagens fylkeskommune blir det folkevalgte regionale nivåets rolle som øverste planmyndighet i regionen forsterket. Den regionale planleggingen får en forpliktende virkning og deler av regionplanen kan gjøres rettslig bindende for arealbruken i regionen.

• Miljø: Regionalt relaterte miljøvernoppgaver knyttet til forvaltning av miljøvernlovgivningen forblir et statlig ansvar.

• Næringsutvikling: Forvaltningen av næringsrettede økonomiske virkemidler forblir et statlig ansvar. Det regionale nivået foreslår representanter til de regionale SND styrene.

• Kultur: Fylkeskommunenes oppgaver på kulturområdet overføres til kommunene eller staten.

Modellens egenskaper

Regional utvikling: I denne modellen vil utviklingsrollen til det folkevalgte regionale nivået i all hovedsak være knyttet til regional planlegging. Det regionale nivået vil ikke ha direkte ansvar for sektorer og økonomiske virkemidler som er tett koblet til den regionale utviklingen. En mer forpliktende regional planlegging enn dagens fylkesplaner må innebære at både kommuner og statlige sektormyndigheter i større grad bruker den regionale planen som ramme for egen planlegging og samordning. Det regionale nivåets utviklingsrolle vil dermed først og fremst være av overordnet og strategisk karakter. Vekten vil ligge på initiativ og samordning, mens det direkte gjennomføringsansvaret vil tilligge kommunale og statlige myndigheter.

Modellen kan ha det fortrinn at den gir fylkeskommunen økt herredømme over den samlede regionale utvikling, uten samtidig å bryte opp for mye av strukturene rundt dagens organisering mellom nivåene. På den andre siden må det reises spørsmål om det regionale nivået vil ha nødvendig troverdighet og legitimitet for å utøve en markert planleggings- og utviklingsrolle når de vesentlige sektorområder og virkemidler er plassert hos staten.

Tjenesteproduksjon: En «slank region» vil bety at det regionale nivåets betydning som tjenesteytende organ vil bli redusert i forhold til dagens fylkeskommuner. Som i utviklingsmodellen vil også denne modellen innebære at ansvaret for videregående opplæring vil bli den sentrale tjenesteytende oppgaven til det regionale nivået. Modellen kan også innebære fortsatt regionalt ansvar for 2. linjetjenester innen barnevern, rusmiddelomsorg og familievern, men dette må vurderes i lys av statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten. En smalere bredde i tjenesteytende oppgaver kan på den ene siden legge til rette for styrket fokus og innsats på de sektoroppgavene det regionale nivået fortsatt vil ha ansvar for. På den andre siden risikerer man å miste de positive egenskaper som er knyttet til at folkevalgte representanter innenfor en regional ramme foretar avveininger og prioriteringer mellom ulike sektorer og hensyn.

Demokratisk arena og organ: Både direkte og indirekte valg til styringsorganene kan være aktuelt i denne modellen. Modellens sterke understrekning av kommunenes rolle i forvaltningen kan tale for en valgordning basert på indirekte valg. En regional planlegging som i sterkere grad enn i dag vil forplikte kommunene kan også tilsi indirekte valg. At kommunene selv er representert i de regionale styrende organer kan innebære at det blir enklere å la det folkevalgte regionale nivået få avgjørelsesmyndighet i regionale, kommuneoverskridende areal- og utviklingsspørsmål.

På den andre siden kan det hevdes at en markert styrking av den regionale planleggingen vil innebære at det regionale nivået får tilført betydelig myndighet, og at en slik myndighetsoverføring bør kombineres med demokratisk forankring gjennom direkte valg. Et politisk styringssystem basert på direkte valg baserer seg imidlertid på at innbyggerne engasjerer seg i politikken og deltar i valgene. Det kan reises tvil om en «slank region» i tilstrekkelig grad vil oppleves som betydningsfull og interessant, og dermed mobilisere velgerne.

Konsekvenser for kommunene: En slank region fremhever kommunene som det viktigste lokalforvaltningsnivået. Modellen innebærer en viss over flytting av oppgaver og myndighet fra både dagens fylkeskommune og fra regional statsforvaltning til kommunene. En eventuell overføring av dagens fylkeskommunale oppgaver innenfor kultur og 2. linje sosialtjenester vil sannsynligvis innebære økt behov for interkommunalt samarbeid.

En styrket og forpliktende regional planlegging vil videre kunne innebære at det regionale nivået treffer planvedtak som virker bindende på kommunene, f.eks. når det gjelder avklaring av spørsmål knyttet til arealdisponering og utbyggingsmønster over kommunegrensene. Det vil bety at det regionale nivået i egenskap av regional planmyndighet, vil få en begrenset overkommunal funksjon.

Konsekvenser for staten: Modellen innebærer en overføring av oppgaver fra folkevalgt regionalt nivå til staten på flere områder, herunder spesialisthelsetjeneste, kollektivtrafikk, eventuelt 2. linje sosialtjenester og enkelte kulturoppgaver. En mer forpliktende regional planlegging vil kunne innebære at statlige sektormyndigheter i større grad enn i dag må bruke den regionale planen som ramme for egen planlegging og samordning.

4.5 Tonivå-modellen

4.5.1 Modellskisse

Tonivå-modellen innebærer at fylkeskommunen legges ned som eget forvaltningsnivå og at oppgaver som krever regionale eller kommuneoverskridende løsninger, overtas enten av staten eller kommunene. Modellen innebærer imidlertid ikke at interkommunale eller statlige organer med regional organisering fjernes. Når det gjelder dagens fylker kan disse videreføres som inndeling for statlig regionalforvaltning. Det vil imidlertid være naturlig å vurdere inndelingen av regional statsforvaltning som en del av en eventuell tonivå-reform.

I prinsippet kan det, i likhet med modellene basert på tre nivåer, tenkes flere varianter av en tonivå-modell avhengig av hvordan oppgavene fordeles mellom stat og kommune. I drøftingen av tonivå-alternativet er det lagt til grunn at det offentlige fortsatt skal ha ansvar for de tjenester som i dag er fylkekommunale. Det betyr i praksis at det forutsettes at det offentlige skal være ansvarlig for at tjenestene finnes, finansiering, kvalitet og kontroll av tjenestene. Selv om det offentlige skal ha ansvaret for at tjenestene tilbys, betyr ikke dette at alle oppgaver nødvendigvis skal utføres av det offentlige.

I den følgende fremstillingen drøftes fordeler og ulemper ved oppgaveoverføring til henholdsvis staten og kommunene i tilknytning til den enkelte oppgave, og på bakgrunn av drøftingen skisseres en variant av tonivå-modellen. Avslutningsvis drøftes modellens konsekvenser og egenskaper.

4.5.2 Begrunnelser

Dette alternativet må ses på bakgrunn av den generelle debatten om fylkeskommunens plass i forvaltningen. Et velkjent argument fra debatten er at det ikke er behov for tre forvaltningsnivåer i et land med drøyt 4,5 millioner mennesker. Det hevdes at fylkeskommunen er et overflødig og fordyrende forvaltningsnivå, og at en nedlegging vil føre til mindre byråkrati og en enklere og mer oversiktlig forvaltning. Forslag om å fjerne fylkeskommunen er ofte knyttet til problemene ved sykehusene. Det argumenteres i den forbindelse med at staten bør overta ansvaret for sykehusene for å løse dagens problemer i forhold til regionale ulikheter i behandlingskvalitet og ventetider, og for å sikre gjennomslag for nasjonale helsepolitiske mål. Overføring av ansvaret for sykehusene til staten vil innebære at fylkeskommunens klart tyngste og mest ressurskrevende oppgave forsvinner, og en nedleggelse av fylkeskommunen, blir det argumentert, vil være en naturlig følge av en slik reform.

Tilhengere av en nedlegging av fylkeskommunen mener også at det kan representere en gevinst for lokaldemokratiet. I en tid hvor oppslutningen om lokaldemokratiet er synkende, er det behov for å styrke kommunen og det kommunale demokratiet. Det argumenteres med at lokaldemokratiet har sitt utspring og sin primære betydning i tilknytning til kommunene bl.a. fordi det er kommunen som befolkningen føler sterkest identitet og tilhørighet til. Nedlegging av fylkeskommunen åpner for at flere oppgaver kan desentraliseres til kommunene og det kan bidra til en styrking av kommunens betydning.

Debatten om nedlegging av fylkeskommunen er også knyttet til et ønske om å avgrense politisk styring og å gi mer makt til individet gjennom bl.a. større innslag av markedsløsninger i offentlig sektor gjennom fritt brukervalg, fristilling og statlig stykkprisfinansiering av tjenesteoppgaver. I et slikt perspektiv reduseres behovet for fylkeskommunen som politisk prioriterende og tjenesteproduserende organ. Hvorvidt behovet for en fylkeskommune blir mindre gjennom fristilling av tjenester, vil imidlertid avhenge av hvilken form for fristilling det er tale om.

Den mest vanlige formen for «fristilling» i kommunesektoren i dag er anbudskonkurranser. Det betyr at kommunen bestiller og finansierer tjenestene, mens både private og offentlige tilbydere konkurrerer om å vinne anbudene. I prinsippet kan flere av fylkeskommunenes oppgaver være egnet for fristilling. Det gjelder for eksempel 2. linjeinstitusjoner innenfor helse- og sosialområdet, de videregående skolene og kollektivtrafikken. Innenfor rammen av en tonivå-modell kan det tenkes at kommunene kunne overta bestillerfunksjonen for flere av de fylkeskommunale oppgavene. Forvaltningen av bestillerfunksjonen stiller imidlertid store krav til faglig kompetanse om bl.a. kontraktstyring. Med dagens kommunestruktur er det tvilsomt om alle kommuner vil ha tilstrekkelige økonomiske, faglige og administrative ressurser til å ivareta bestilleransvaret. Konsekvensen vil da bli enten at staten ivaretar ansvaret eller at kommunene samarbeider interkommunalt om bestilleransvaret.

Fristilling kan også bety statlig stykkprisfinansiering av tjenester, og en slik form for fristilling vil i praksis innebære at staten gjennom brukerne og de fristilte institusjonene overtar det meste av fylkeskommunens tjenesteproduksjon. Behovet for et folkevalgt organ for å styre og prioritere ulike tjenester opp mot hverandre vil dermed bli sterkt redusert.

4.5.3 Drøfting av oppgaveplasseringen

Nedlegging av fylkeskommunen innebærer en grunnleggende endring i oppgavefordelingen. Ansvaret for de fylkeskommunale oppgavene må fordeles mellom kommunene og staten. Nedenfor drøftes mulige fordeler og ulemper knyttet til henholdsvis statlig og kommunal overtakelse av regionale oppgaver som i dag er fylkeskommunale.

Spesialisthelsetjenesten

Innenfor tonivå-modellen kan i prinsippet tre alternativer for eierskap og finansiering være aktuelle: 1) Statlig eierskap og finansiering, 2) Kommunalt eier- og finansieringsansvar, og 3) Statlig eierskap, men kommunalt ansvar for å bestille og finansiere tjenestene. Gitt at en sentral begrunnelse for å nedlegge fylkeskommunen nettopp er knyttet til en statlig overtakelse av sykehusene, har alternativ 2 og 3 mest teoretisk interesse. Det vises til NOU 2000:22 for en nærmere drøfting av disse alternativene. Statlig overtakelse av ansvaret for spesialisthelsetjenesten vil innebære at staten overtar både eierskapet og finansieringsansvaret for dagens fylkeskommunale helseinstitusjoner (sykehus, spesialsykehjem, psykiatriske klinikker og institusjoner og rehabiliteringsinstitusjoner m.m.).

2. linje sosialtjenester

Plasseringen av ansvaret for 2. linjetjenester innenfor sosialområdet må ses i sammenheng med behovet for samordning med spesialisthelsetjenesten og med kommunenes 1. linjetjeneste innenfor helse- og sosialsektoren. Kommunalisering av dagens fylkeskommunale oppgaver innenfor barnevern, rusmiddelomsorg og familievern kan redusere samordnings- og gråsoneproblemer mellom 1. og 2. linjetjenesten innenfor sosialområdet. Imidlertid viser erfaringer fra Oslo kommune at vertikal integrasjon av sosialtjenestene i seg selv ikke kan betraktes som noen garanti for optimal samordning (NOU 1997:12 Grenser til besvær). Kommunalt ansvar vil kreve et omfattende interkommunalt samarbeid fordi svært mange kommuner med dagens kommuneinndeling vil være for små til å kunne håndtere disse oppgavene på en hensiktsmessig måte. Institusjonenes antall og oppgavenes karakter kan tilsi et lovregulert interkommunalt samarbeid.

En statlig løsning for disse tjenestene kan sikre et likeverdig tjenestetilbud og en slipper mulige uheldige sider knyttet til et interkommunalt samarbeid. Ulempen med en statliggjøring kan være at avstanden mellom 1. og 2. linjetjenesten innenfor sosialområdet blir lenger og samordningsproblemene større.

Videregående opplæring

Statlig ansvar: En mulig fordel ved en statlig løsning kan være at et statlig ansvar kan bidra til nasjonal likhet og gi forutsetninger for helhetlig samordning og planlegging av opplæringstilbudet. En statlig løsning kan også sikre større individuell valgfrihet dersom elevene får fritt brukervalg på tvers av eksisterende fylkesgrenser. Videre bør en statlig løsning kunne sikre en god kobling mellom videregående opplæring og høyere utdanning. Løsningen bør også legge til rette for en god koordinering mellom videregående opplæring og arbeidsmarkedsopplæring, siden staten vil ha ansvaret for begge opplæringstilbudene.

Et statlig ansvar for videregående opplæring vil svekke den lokale folkevalgte innflytelsen over det rettighetsbaserte opplæringstilbudet her i landet. Det kan gjøre det vanskeligere å sikre en ønsket regional og lokal tilpasning av opplæringstilbudet ut fra samfunns- og arbeidslivets behov i den enkelte region. Hvor stort dette problemet vil være, vil imidlertid også avhenge av den øvrige oppgavefordelingen mellom kommunene og staten. Dersom staten får ansvar for regional planlegging og næringsutvikling bør det være mulig for staten å legge til rette for å se videregående opplæring i et regionalt perspektiv.

Fra 1. august 1999 har man hatt et felles lovverk for grunnskolen og videregående opplæring. Intensjonen bak loven er bl.a. at grunnskoleopplæring og videregående opplæring skal fremstå som et sammenhengende opplæringsløp. Det er en fare for at et statlig ansvar for videregående opplæring kan svekke koordineringen og samordningen mellom de to utdanningsnivåene, og slik sett bryte med tenkningen i den nye opplæringsloven.

Direkte statlig finansiering av videregående opplæring kan gi svekket kostnadskontroll. Dagens rammefinansiering av kommunesektoren krever at kommuner og fylkeskommuner må prioritere mellom ulike tjenester innenfor gitte økonomiske rammer. Denne typen rammefinansiering gir også insentiver til effektivisering, da gevinsten ved mer kostnadseffektiv drift tilfaller kommunesektoren.

Kommunalt ansvar: Kommunalt ansvar for videregående opplæring kan ses som en styrking av lokaldemokratiet ved at kommunene får et samlet ansvar for hele det rettighetsbaserte opplæringstilbudet her i landet, dvs. grunnskolen og videregående opplæring. Ansvaret for opplæringen vil ved en kommunal ivaretakelse være lagt nærmest mulig det enkelte lokalsamfunn og den enkelte bruker. En slik samling av opplæringsansvaret hos ett forvaltningsnivå vil i utgangspunktet være i tråd med intensjonene i opplæringsloven om å se grunnskoleopplæring og videregående opplæring som et sammenhengende opplæringsløp. Med utgangspunkt i dagens kommuneinndeling vil det imidlertid være et fåtall kommuner som på egen hånd vil kunne ta ansvar for den videregående opplæringen. Det store flertallet av kommunene vil være avhengig av interkommunale ordninger, og det kan ikke ses bort fra at samarbeidet vil måtte være lovpålagt for å sikre tilstrekkelig omfang og stabilitet i samarbeidet.

Overføringen av ansvaret til kommunene kan bety at oppgaveløsningen vil skje innenfor betydelig mindre enheter enn dagens fylkeskommuner, hvilket kan svekke kostnadseffektiviteten. De mindre fagmiljøene kan også gjøre det tyngre å videreutvikle kvaliteten på opplæringen. De mindre enhetene vil videre kunne ha problemer med å tilby et fullverdig opplæringstilbud. Det kan derfor bli behov for et langt mer omfattende gjesteelevsystem enn det man har i dag. For den enkelte elev kan begrensningene i tilbudet i egen kommune eller i det interkommunale samarbeidet hvor egen kommune deltar, oppfattes som en svekkelse av valgmulighetene.

Samferdsel

Statlig ansvar: Statens vegvesen ved vegkontorene kan overta ansvaret for fylkesvegene. De har i dag allerede det utøvende ansvar for disse. Også ansvaret for kollektivtrafikken kan overtas av vegkontorene, som da vil kunne utvikles til regionale trafikketater. En samling av transportoppgavene i regionale trafikketater vil gi mulighet til å møte samordningsbehovet innad i samferdselssektoren. En statlig modell vil også kunne ivareta hensynet til nasjonal styring, koordinering og helhetlig planlegging samt et relativt enhetlig og standardisert veg- og kollektivtransporttilbud. En slik løsning vil også kunne legge til rette for å utnytte eventuelle stordriftsfordeler. En statlig løsning med et regionalt trafikkontor for hovedstadsområdet kan bidra til å løse de store transportutfordringene for Oslo-området. Imidlertid vil en slik trafikketatmodell neppe svare på de særskilte transportutfordringene i enkelte større bykommuner og byområder hvor transportutfordringene er lokale. Når det gjelder ansvaret for spesialtransporten for funksjonshemmede, kan også dette overføres til de statlige trafikketatene. En alternativ løsning kan være å overføre ansvaret til trygdeetaten. En statlig overtakelse av kollektivtransporten, kan føre til ytterligere press på statlige budsjetter med utgangspunkt i argumenter om likt tilbud i de ulike deler av landet.

Kommunalt ansvar: Ansvaret for fylkesvegnettet og kollektivtrafikken kan overføres til kommunene og organiseres i interkommunale trafikketater der dette er hensiktsmessig. En kommunal løsning vil kunne gi et organisatorisk svar på utfordringene i områder der problemene knyttet til miljø og fremkommelighet er lokale og samsvarer med bykommunenes territorium. En kommunalisering vil imidlertid ikke gi et organisatorisk svar på transportutfordringene i byområder som går på tvers av kommune- og fylkesgrensene. Kommunal overtakelse gir en folkevalgt forankring for oppgaveløsningen. En kommunalisering av ansvaret for spesialtransporten for funksjonshemmede (TT-tjenesten) kan bedre mulighetene for å se transporttjenestene i sammenheng med resten av kommunenes velferds- og omsorgstilbud.

Imidlertid vil en kommunalisering kunne gjøre det vanskeligere å ta ut mulige stordrifts- og effektivitetsgevinster sammenliknet med en statlig løsning. Det kan være grunn til å frykte at organisering i mindre enheter og en interkommunal organisering, kan medføre et tungrodd system. En overføring av ansvaret til kommunene kan videre bety at oppgaveløsningen vil skje innenfor betydelig mindre enheter enn dagens fylker og kan bidra til større ulikheter i veg- og kollektivstandarden. Også samordningen i forhold til de fylkesvise statlige vegkontorene og riksvegene, kan lide dersom kommunene overtar ansvaret for kollektivtrafikken og fylkesvegene.

Regional planlegging og -utvikling

Med regionale utviklingsoppgaver menes her fylkeskommunens regionale samordnings- og planleggingsansvar på tvers av styringsnivåer, samt tilrettelegging for regional næringsutvikling.

Statlig ansvar: Ansvaret for fylkeskommunenes tilretteleggende virkemidler for næringsutvikling i distriktene kan overføres til Statens nærings- og distriktutviklingsfond (SND). SNDs fylkesvise styrer vil ikke lenger ha fylkeskommunal representasjon. En slik løsning vil bidra til å samordne ansvaret og kompetansen for næringsrettede virkemidler og næringsutvikling regionalt. Dette kan forenkle forholdene for næringslivet. Andre fordeler ved en slik løsning kan knyttes til behovet for å se arbeidet for næringsutvikling på tvers av regioner og i et nasjonalt perspektiv. En statlig forankring kan bidra til nasjonal koordinering av virkemiddelbruken overfor regioner og bransjer og bl.a. motvirke utilsiktet konkurransevridning, overetablering og subsidiekonkurranse.

Ulemper ved en statlig forankring kan være at den regionale tilpasningen av løsninger og den regionale innflytelsen på virkemiddelbruken svekkes. Dette er uheldig fordi variasjoner i løsninger og resultater regionalt skal understøtte nasjonale målsettinger om næringsutvikling ut fra lokale forutsetninger. Modellen splitter opp ansvaret for de tilretteleggende næringspolitiske virkemidlene i forhold til regional planlegging og samordning. Dette kan redusere muligheten for en bredt forankret regional utviklingspolitikk. Den reduserte regionale innflytelsen over virkemiddelbruken, er ikke i tråd med utviklingen ellers i Europa, som går i retning av et styrket regionalt og territorielt fokus for næringsutviklingspolitikken. En statlig forankring kan være en ulempe i forhold til regionalt samarbeid på tvers av landegrenser.

Ansvaret for regional utvikling og planlegging (fylkesplanleggingen og regionale utviklingsprogram (RUP)) kan overføres til fylkesmannen. Dermed vil fylkesplanleggingen kobles organisatorisk til de regionale miljø- og landbruksmyndigheter som har vesentlig betydning for arealforvaltningen i fylkene. En statliggjøring kan forsterke den regionale innflytelsen over arealforvaltning av kommuneoverskridende eller regional karakter. I tillegg kan en fylkesmannsløsning bedre samordningen i forhold til Statens vegvesens regionale disposisjoner.

En viktig ulempe ved et statlig regionalt utviklings- og planansvar vil være den manglende folkevalgte forankringen. Regional planlegging og utvikling handler mye om regional tilpasning, prioritering og variasjon som tradisjonelt ikke har vært tillagt administrative organer. En statlig løsning kan redusere potensialet for en bredt forankret regional utviklingspolitikk.

Kommunalt ansvar: Kommunene kan overta fylkeskommunenes ansvar for tilretteleggende næringspolitiske virkemidler. Kommunene forvalter også i dag tilretteleggende virkemiddelordninger for næringsutvikling. Kommunene kan også samarbeide interkommunalt i naturlige næringsregioner om utvikling av interkommunale utviklingsprogram til erstatning for dagens regionale utviklingsprogram (RUP). Videre kan kommunene i fylket overta fylkeskommunens plass i de fylkesvise SND-styrene og gi lokale politiske føringer for SND-kontorenes virkemiddelbruk. Kommunal overtakelse kan legge til rette for lokal mobilisering og lokal politisk tilpasning og prioritering av virkemiddelbruken, og dermed styrke kommunenes brede ansvar for utvikling lokalt og regionalt. Kommunal overtakelse vil også skape forutsetninger for interkommunalt samarbeid i mindre og funksjonelle næringsregioner.

Ansvaret for regional eller kommuneoverskridende planlegging og utvikling kan skje gjennom interkommunalt samarbeid innenfor dagens fylkesgrenser. Mye av kommunenes felles plananstrengelser skjer i dag innenfor felles bolig- og arbeidsmarkedsområder som er mindre enn dagens fylker. Dagens bruk av fylkesdelsplaner viser at det kan være behov for en mer tema- og saksorientert planlegging på et nivå mellom dagens kommuner og fylker. Kommunene vil også lettere kunne samordne kommuneplanleggingen, herunder arealplanene, med den regionale planleggingen. Kommunal overtakelse av den regionale planleggingen vil imidlertid bety at det må utvikles et nytt interkommunalt planinstrument for kommunene.

Ulemper ved en kommunal overtakelse kan være at det vil gi økte styrings- og koordineringsutfordringer i næringsutviklingsarbeidet, og økt risiko for utilsiktet konkurransevridning og overetablering. Koordineringsutfordringer kan bli særlig aksentuert i forholdet mellom kommunene/interkommunale enheter og SND, og i forhold til EUs grenseregionale utviklingsprogrammer. Kommunal overtakelse vil også kunne innebære små næringsfaglige og lite robuste miljøer med kompetanseproblemer, særlig utenfor de største byene.

Med hensyn til den regionale planleggingen vil det være en utfordring å sikre effektivitet og beslutningsdyktighet i interkommunale organer. Organiseringen kan aktualisere spørsmålet om lovregulering og innføring av overkommunal myndighet til de interkommunale planorganene.

Det kan reises tvil om regionplanlegging i regi av kommunene vil være et egnet instrument for å møte utfordringer på fylkes- eller landsdelsnivå. På dette nivået kan det bli aktuelt å utvikle nye planinstrumenter etter at fylkesplanen er lagt ned. Det kan derfor være et spørsmål om regionplanlegging i regi av kommunene vil medføre noen forenkling eller effektivisering av plansystemet.

Kulturoppgavene og kulturminner

Fylkeskommunene ivaretar i dag kulturoppgaver av ulik karakter. Oppgavene omfatter bl.a. tilskuddsforvaltning, herunder tildeling av kulturmidler til kommunene, bibliotektjeneste, museumsdrift og formidling og produksjon av scenekunst, musikk og billedkunst gjennom funksjonsfordelingsinstitusjonene og gjennom samarbeid med Rikskonsertene, Riksutstillinger og Riksteatret.

Når det gjelder kulturminnevernet virker en kommunalisering uhensiktsmessig gitt kulturminnevernets nære kobling til miljøvernoppgaver som ivaretas av fylkesmannen. Også ut fra et ressurs- og kompetansemessig synspunkt virker det lite rasjonelt å overføre fylkeskommunenes oppgaver innenfor kulturminnevern til kommunene.

Forslag til oppgavefordeling

Gjennomgangen viser at det kan tenkes både kommunale og statlige løsninger for de fleste oppgavene. På bakgrunn av drøftingen av fordeler og ulemper ved henholdsvis statlig og kommunal overtakelse oppgavene kan et forslag til oppgavefordeling i en tonivå-modell være som vist i tabell 4.1.

Dette forslaget til oppgavefordeling i en tonivå-modell er sammenfallende med Oppgavefordelingsutvalgets forslag. Det er fullt mulig å komme frem til andre løsninger enn skissen over, men det skal tilføyes at de fleste høringsinstanser til NOU 2000:22 som har uttalt seg om temaet, i hovedsak støtter denne fordelingen.

4.5.4 Konsekvenser og egenskaper ved tonivå-modellen

Tjenesteproduksjon og regionale utviklingsoppgaver

Hvorvidt tonivå-modellen gir en bedre tjenesteproduksjon innenfor spesialisthelsetjenesten hviler på om staten makter å møte utfordringene som bestiller og eier av sykehusene bedre enn fylkeskommunen. Statlig overtakelse av ansvaret vil gi klarere ansvarsplassering og kortere kommunikasjonslinjer mellom institusjonene og myndighetene som faktisk har ansvaret for de økonomiske bevilgningene til og lovverket for spesialisthelsetjenestene. De grunnleggende kritiske faktorene innenfor spesialisthelsetjenesten knyttet til ressurstilgang, lokaliseringsstrid og muligheten for å styre og effektivisere det enkelte sykehus endres imidlertid ikke i seg selv av at staten overtar ansvaret. Et direkte statlig finansieringsansvar for de enkelte tjenester kan gi økt utgiftsvekst sammenlignet med rammefinansiering av fylkeskommuner, som innenfor gitte økonomiske rammer må prioritere mellom flere ulike tjenester.

På øvrige tjenestesektorer hviler resultatene i stor grad på hvorvidt man lykkes å etablere interkommunale samarbeidsordninger som fungerer effektivt og etter hensikten. Innenfor videregående opplæring viste Oppgavefordelingsutvalgets evaluering at fylkeskommunene samlet sett har løst sine oppgaver godt på dette området. I utgangspunktet er det ikke grunn til å tro at kommunene gjennom interkommunalt samarbeid har bedre forutsetninger enn fylkeskommunene for å ivareta denne oppgaven.

Tonivå-modellen legger ikke til rette for en forsterket innsats for regional utvikling basert på regionalt politisk initiativ og engasjement i større regioner. Modellen er ikke i tråd med utviklingen ellers i Europa som går i retning av et styrket regionalt og territorielt fokus for næringsutviklingspolitikken. Modellen kan imidlertid gi grunnlag for ytterligere samordning av viktige virkemidler ved at staten får et større og mer helhetlig ansvar.

Demokratiet

Et argument for nedlegging av fylkeskommunen er at det kan representere en gevinst for lokaldemokratiet. Et slikt synspunkt bygger på at lokaldemokratiet bør ta utgangspunkt i kommunene, som det nivå som er nærmest innbyggerne, og som befolkningen føler sterkest identitet og tilhørighet til. En nedlegging av fylkeskommunen kan innebære at kommunene får styrket sin posisjon som innbyggernes sentrale velferdsprodusent og nærmeste myndighetsorgan. Dette kan øke innbyggernes og medias oppmerksomhet om kommunenivået, og en følge kan være at kommunedemokratiet vitaliseres ved at valgdeltakelsen, det lokale politiske engasjement og rekrutteringen til politikken øker.

Av hensyn til lokaldemokratiet kan det imidlertid fremføres flere argumenter som taler mot å legge ned fylkeskommunen. Ved en nedleggelse vil en stor del av kommunenes oppgaveløsning måtte skje gjennom interkommunalt samarbeid. Fra en prinsipiell synsvinkel ivaretar interkommunalt samarbeid grunnleggende demokratiske hensyn dårligere enn tiltak som drives i regi av den enkelte kommune eller fylkeskommune. Avstanden fra velgerne til utøverne av det interkommunale samarbeidet er lengre og indirekte, og beslutningene treffes ikke av politiske organer som står direkte ansvarlig overfor velgerne. Videre er flere av oppgavene som må løses gjennom interkommunalt samarbeid, sentrale velferdstjenester hvor brukerne enten har rettigheter, eller hvor det stilles høye krav til likeverdige tjenestetilbud. Det vil med stor sannsynlighet innebære at det interkommunale samarbeidet må pålegges av staten.

Den lokaldemokratiske gevinsten av å legge ned fylkeskommunen avhenger også av i hvilken grad det vurderes hensiktsmessig å desentralisere fylkeskommunale oppgaver til kommunene. Den oppgavefordelingen som er skissert ovenfor, innebærer at vesentlige oppgaver som for eksempel regional utvikling, samferdsel og spesialisthelsetjeneste, legges til staten. Selv om oppgavene kan fordeles på andre måter enn det som er skissert her, vil en nedleggelse av fylkeskommunene uansett innebære at det totalt sett blir færre oppgaver underlagt lokalpolitiske ansvar og styring. I så måte representerer modellen en sentralisering av beslutningsmyndighet.

Konsekvenser for staten

En nedlegging av fylkeskommunen vil innebære nye roller og oppgaver for regional statsforvaltning. For det første vil regionale statsetater i langt større grad enn i dag få ansvar knyttet til produksjon av velferdstjenester, noe som vil innebære en betydelig oppbygging av det regionale statlige apparatet. For det andre vil regional stat med stor sannsynlighet tillegges en sentral rolle som regional planlegger, samordner og samfunnsutvikler utover det som tradisjonelt har vært tillagt administrative organer. De oppgaver som regional statsforvaltning utøver i forhold til kommunene, vil i utgangspunktet ikke bli berørt. Men som følge av kommunal overtakelse av fylkeskommunale oppgaver, vil tilsyns-, kontroll- og veiledningsoppgaver overfor kommunene på disse områdene, komme i tillegg.

En nedleggelse av fylkeskommunen kan aktualisere endringer i den regionale inndelingen for virksomheten til flere statlige sektorer. På samferdselsområdet kan det for eksempel være behov for å tilpasse grensene i forhold til færre og mer funksjonelle arbeids-, bosettings- og transportregioner. Tilsvarende kan gjelde SNDs distriktskontorer i forhold til en nærmere tilpasning av kontorene i forhold naturlige næringsregioner. Når det gjelder statens utdanningskontorer og fylkesmannsembetene, vil disse først og fremst ha oppgaver rettet mot kommunene. Dette kan tale for å beholde dagens administrative inndeling. Visse funksjonelle endringer i inndelingen kan imidlertid være aktuelle.

En mulig negativ konsekvens av større endringer i geografiske inndeling kan bli at statsforvaltningen fremstår som lite enhetlig og oversiktlig for brukerne, dersom prosessene ikke koordineres for å sikre mest mulig sammenfallende grenser for statsforvaltningen.

Konsekvenser for kommunene

Nedlegging av fylkeskommunen vil bety behov for et mer omfattende interkommunalt samarbeid. De fleste kommuner vil være for små til alene å kunne ivareta ansvaret på flere områder, særlig for videregående opplæring og 2. linjetjenester innenfor sosialsektoren. Oppgavenes karakter og tidligere erfaringer med frivillig interkommunalt samarbeid, kan tilsi at samarbeidet bør pålegges av staten for å sikre tilbudet av sentrale velferdsoppgaver.

Det kan reises demokratiske (jf. tidligere omtale) og styringsmessige innvendinger mot omfattende interkommunalt samarbeid. I styringssammenheng vektlegges at interkommunalt samarbeid kan gi et dårligere grunnlag for økonomisk kontroll og helhetlig politisk prioritering innenfor den kommunale virksomhet. Et mer omfattende system av interkommunale samarbeidsordninger kan i realiteten også fremstå som et nytt forvaltningsnivå.

Selv om tonivå-modellen rent prinsipielt ikke trenger å innebære endringer i kommuneinndelingen, vil en nedlegging av fylkeskommunen sette dagens kommuneinndeling under sterkere press. Presset vil øke dersom det viser seg vanskelig å få interkommunale samarbeidsløsninger til å fungere effektivt og etter hensikten. Større kommuner kan lettere ivareta ressurskrevende og regionale oppgaver enn små. Færre og større kommuner kan også forenkle interkommunale samarbeidsprosesser. I NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring (Christiansenutvalget) ble det konkludert med at en regionkommunemodell er geografisk vanskelig å gjennomføre i Norge, med mindre det godtas kommuner som er svært store i utstrekning. Christiansenutvalgets analyse av regionkommuner viste at selv ved en omfattende kommuneinndelingsrefom, med vesentlig større kommuner enn i dag, vil det være stort behov for interkommunale løsninger i mange deler av landet, bl.a. innenfor videregående opplæring.

Effektivitet og økonomiske og administrative konsekvenser

Det er vanskelig å vurdere de langsiktige økonomiske og administrative konsekvensene som følge av nedlegging av fylkeskommunen. Konsekvensene vil bl.a. avhenge av oppgavefordelingen og andre forhold som kommunestørrelse, grad av interkommunalt samarbeid, fristilling, stykkprisfinansiering etc..

Innsparingsmuligheter kan foreligge både innenfor administrasjon og tjenesteyting. Som påpekt er vesentlige argumenter for å legge ned fylkeskommunen knyttet til forenkling og effektivisering. En konsekvens av tonivå-modellen er at det ikke lenger er behov for fylkeskommunale politikere, og de fylkeskommunale administrasjoner og fylkestingsvalgene avvikles. Dette kan bidra til redusert samlet ressursbruk. De totale administrasjonsutgiftene til sentrale styringsorganer og fellesutgifter i fylkeskommunene er anslått til ca. 2 milliarder kroner i 1998, mens utgiftene til sentrale politiske organer er anslått til ca. 315 millioner kroner i 1998 1 (Hagen 2000).

På den annen side skal oppgavene med tilhørende administrasjon ivaretas også uten fylkeskommunen. I tilknytning til statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten planlegges f.eks. 5-6 regionale helseforetak. Det vil videre være aktuelt at Statens vegkontorer bygges ut for å ivareta ansvaret for kollektivtransporten. Et statlig ansvar for regionale planleggings- og utviklingsoppgaver vil også kreve økte ressurser på statlig nivå, f.eks. hos fylkesmennene.

Også de oppgavene som overføres til kommunene vil kreve administrative ressurser. Med dagens kommuneinndeling må en regne med at oppgavene i stor grad må løses gjennom interkommunalt samarbeid. Det innebærer at det må bygges opp egne interkommunale administrasjoner og styringsorganer knyttet til videregående opplæring, barnevern og rusmiddelomsorg og bibliotek og kulturinstitusjoner. For de fylkeskommunale oppgavene som overføres til kommunene vil nedleggingen innebære en oppsplitting av administrasjonen i færre mindre enheter. På oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet har Sandberg og Stålberg (2001) sammenlignet administrasjonskostnadene på det folkevalgte regionale nivået i Norge og Finland. Undersøkelsen innebærer en sammenligning av et direktevalgt enhetlig regionalt nivå med bredt ansvar for ulike oppgaver (fylkeskommunen), og et regionnivå som er basert på interkommunale samarbeidsordninger og som i tillegg er funksjonelt oppdelt (samkommunene i Finland, jf. omtale i vedlegg 3). Undersøkelsen var rettet mot å kartlegge utgiftene til administrasjon av politiske organ og sentrale styringsfunksjoner i regionalforvaltningen i de to landene. I følge forskerne tyder ikke tallmaterialet på at det er vesentlige forskjeller i administrasjonsutgifter i de to landene. Den relative andel av driftsutgiftene som gikk til administrasjon utgjorde ca. 4,5 prosent for de finske samkommunene og 5,5 prosent for fylkeskommunene. Det understrekes imidlertid at det er knyttet en rekke metodiske problemer til undersøkelsen. Den store ulikheten som bl.a. gjør seg gjeldende mht. systemutforming og ikke minst prinsipper og praksis for regnskapsføring innebærer at konklusjonene må leses med klare forbehold.

I utgangspunktet kan tonivå-modellen kanskje innebære en forenkling av offentlig forvaltning ved at antall forvaltningsnivåer reduseres. En oppbygging av nye statlige etater og nye interkommunale ordninger på flere områder, vil imidlertid gi forvaltningen klare trekk i motsatt retning.

Det er åpenbart at nedlegging av fylkeskommunen vil medføre store endringer og dermed gi betydelige omstillingskostnader knyttet til reformprosessene og de lokale omstillingene i kommuner og i statsforvaltningen. Dette er imidlertid en engangskostnad. Politisk vil det måtte tas stilling til en lang rekke spørsmål som kan ha vesentlige konsekvenser og innebære endringer i flere rammebetingelser. Det vil bl.a. være nødvendig med en omfattende lovrevisjon som vil berøre både den generelle kommunelovgivningen og særlovgivningen. Videre vil det være nødvendig med endringer i finansieringssystemet som er direkte knyttet til oppgavefordelingen.