8 Utøvelsesregler for et rasjonelt ressursuttak

Saltvannsfiskeriene er den viktigste høstingsvirksomhet i havet, med forskjellige hensyn å ivareta både til næringsutøverne selv og til ressursene. I en økosystembasert tilnærming til marin ressursforvaltning må det ved siden av uttaksbegrensninger i form av kvoter og innsatsregulering fastsettes reguleringer gjennom prioriteringer av når, hvor og hvordan det skal høstes. Reguleringer som ikke går på kvantum, adgang eller innsats kalles utøvelsesregler, og vil regulere forhold som bruk av redskap, innblanding av bifangst, samt når og hvor det kan høstes. Disse benevnes undertiden også som tekniske reguleringer. De mest sentrale permanente utøvelsesreglene er fastsatt i forskrift 22. desember 2004 nr. 1878 om utøvelse av fisket i sjøen. I tillegg vil utøvelsesreglene fastsettes i de årlige reguleringene for de enkelte fiskerier eller høstingsvirksomheter. Det fastsettes egne forskrifter for sjøterritoriet utenfor Svalbard med hjemmel i Svalbardloven og i områder opprettet med hjemmel i lov om Norges økonomiske sone med hjemmel i sistnevnte lov.

8.1 Bifangst

Bifangst kan omtales som fangst som ikke er målart. Målart vil i kvoteregulerte høstingsvirksomheter være den art/bestand fartøyet har kvote for. I uregulerte høstingsvirksomheter vil målart på samme måte omfatte de arter fartøyet har konsesjon for. Begrepet bifangst må derfor juridisk knyttes til et direktefiske over kvote eller konsesjon. Bifangst som ikke er tatt i strid med bestemmelser i eller i medhold av loven, kan høstes, ilandføres og omsettes lovlig av høster. Det er utfra disse forutsetningene likegyldig om det er tatt bifangst av en regulert eller uregulert bestand. Dersom det tas i land bifangst utover det som er tillatt innblandet i kvoten, vil bifangsten kunne inndras administrativt med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 11.

Ved direktefiske etter kvote eller konsesjon gir saltvannsfiskeloven § 4 e) hjemmel til å fastsette bestemmelser om tillatt innblanding av bifangst i fartøyets fangst. Maksimalt innblandingskvantum kan fastsettes ved direktefiske på både regulerte og uregulerte bestander. Tillatt innblanding vil gå på type marin ressurs, kvantum, andel individer over minstemål mv. Hjemmelen har to anvendelsesområder:

Bestemmelsen kan for det første i et direktefiske gjøre en forbudt handling tillatt ved at det gis tillatelse til å ha iblandet en viss andel av eksempelvis individer over minstemål i fangsten. For det andre kan bestemmelsen om tillatt innblanding av bifangst gi regler som begrenser den totale innblandingen av bifangst i et direktefiske, eksempelvis at bifangst av makrell ikke kan overstige 10% av fangsten på sild. Begrensningen kan fastsettes for en bestemt art eller generelt for alle andre arter enn målarten. Dette benyttes ved såkalt uunngåelig bifangst når man erfaringsmessig vet at det er uunngåelig å få et større innslag av bifangst innenfor visse fiskerier til tross for selektiv redskap. Bestemmelsen vil bli brukt ulikt utfra hvilket fiskeri det er snakk om, hvilke redskap, når på året fisket foregår og hvor fisket foregår. Konsekvensen av at tillatt innblanding av bifangst overstiges, blir at den overskytende del inndras etter saltvannsfiskeloven § 11. Dersom bifangstbegrensningene overtredes forsettlig eller grovt uaktsomt kan strafferettslig ansvar også komme på tale. I Rt. 1991 s. 385 ble fangst av torsk ansett som ulovlig bifangst under direktefiske på annen art, da kvantumet innblandet torsk over flere hal på samme felt var for stort. Den samlede fangst pr. tur og muligheten for å få større innslag av målart på et senere tidspunkt var således uten betydning, så lenge fangsten over en sammenhengende periode på samme høstingsområde inneholdt for store mengder bifangst. Lignende betraktninger er gjort gjeldende i Rt. 1991 s. 732 og Rt. 1991 s. 736. Rt. 1988 s. 796 inneholder uttalelser om hvordan skipper skal vise tilstrekkelig aktsomhet ved senere hal for å unngå for høy bifangst ved skifte av felt.

I fiskerilovgivningen har en tradisjonelt et skille mellom bifangstbestemmelser som relaterer seg til kvoter, og bifangstbestemmelser som relaterer seg til redskap. Dette skille har blant annet betydning for hvor i regelverket de forskjellige bifangstbestemmelsene er plassert. Bifangstbestemmelser i forhold til redskap er inntatt i det tekniske regelverket (maskevidde- og minstemålsforskrifter), mens bifangstbestemmelser i forhold til kvoter inntas i de årlige reguleringsforskriftene. Bifangst i forhold til redskap innebærer at begrepet bifangst bare blir brukt om innblandning av fiskeslag som det ikke er tillatt å fiske med det redskapet som brukes. Et eksempel er bifangst av beskyttede fiskeslag i fisket med småmasket trål. Bifangstbestemmelser i forhold til redskap er generelt av mer permanent karakter enn bifangstbestemmelser i forhold til kvoter i de årlige reguleringsforskriftene. Bifangstbestemmelser i disse forskriftene kan endres gjennom sesongen for å avspeile behovet for nødvendig bifangst etter forholdet på feltet.

All bifangst av kvotebelagte arter skal avregnes på kvoter, det være seg totalkvoter, gruppekvoter eller fartøykvoter. For at ikke et bifangstfiske skal føre til overskridelse av kvoter, kan det i enkelte fiskeri fra reguleringsårets begynnelse være formålstjenlig å avsette et kvantum til dekning av bifangst gjennom året. Det kan også med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 4 t) fastsettes omregningsfaktorer for avregning mellom forskjellige bestander mot fartøyets kvote.

Uunngåelig bifangst

Forvaltningsmyndighetene kan gjennom påbud om selektiv redskap, sorteringsrist og åpning og lukking av høstingsfelt redusere fangst av andre arter enn målarten innenfor de enkelte fiskerier. Til tross for dette, vil det være uunngåelig at høstings- og fiskeredskap tar opp andre arter sammen med målarten. Undertiden brukes derfor begrepet uunngåelig bifangst for å beskrive bifangst som en naturlig del av høsting på målarter, jf. Rt. 1995 s. 1044: ” Som nevnt er en adgang til å ta uunngåelig bifangst praktisk sett nødvendig for å utnytte en konsesjon ved fiske etter andre fiskeslag ”.

Med hvor stor presisjon man kan sikre fangst av en bestemt art, er avhengig av flere faktorer som for eksempel målartens adferd, døgntidsvariasjon, årstidsvariasjon, feltvariasjon og fiskerens kunnskap om målarten. Utsortering av målart før fangst er kanskje lettest i høsting på sild og makrell. Ved høsting på bunnfiskarter vil det ofte være vanskelig å skille mellom artene før fangst, da de ofte opererer på samme felt samtidig, bortsett fra når fisken er på gytevandring. Uansett målart, er det vanskelig å unngå bifangst i større eller mindre grad.

Uunngåelig bifangst må reguleres på en miljømessig og rettferdig måte for de enkelte næringsutøvere, og håndteres derfor i forkant av høsting gjennom reguleringene, ved at det avsettes deler av en totalkvote til bifangst for en gruppe i andre høstingsvirksomheter, hvor man av erfaring vet at man vil ta uunngåelig bifangst ved høsting på målart. I høstingsvirksomheter der det viser seg at bifangst er et problem, vil det med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 4 bokstav e kunne fastsettes en maksimal innblanding av bifangst for en eller flere arter. Bifangstbestemmelser er således ikke gitt ut fra et ønske om at vedkommende art skal tas som bifangst, men en erkjennelse av at det i mange tilfeller for høster ikke er mulig å drive en ren høsting.

Konsekvensen av for mye bifangst av regulerte bestander kan likevel bli at en total- eller gruppekvote overbeskattes, og høsting på en målart kan således bli stoppet for å unngå bifangstoverskridelser. Når høsting er stoppet på grunn av at totalkvoten, gruppekvoten eller fartøykvoten er tatt ut, er det heller ikke tillatt med bifangst av denne arten i høsting etter andre arter, med mindre det er gitt en utrykkelig bifangstadgang. Det kan også være andre grunner enn fiskestopp eller uttatt fartøykvote som kan gi behov for bifangstbestemmelser; f.eks manglende konsesjon, fredningsbestemmelser eller at det redskap som nyttes ikke er tillatt brukt for angjeldende høstingsvirksomhet. Bifangstbestemmelser kan således også benyttes til å muliggjøre høsting som ellers ikke kunne vært utøvet.

Bifangstreguleringer vil ofte innføres eller endres i løpet av reguleringsåret for å tilpasse reguleringene til utviklingen i fiskeriene etter oppstått behov. Bifangstprosenten kan således bli endret som følge av en uventet utvikling i tilgjengelighet av en gitt art. I slike tilfeller vil næringen ta et initiativ overfor myndighetene for å få endret tillatt bifangst, mens myndighetene på sin side må vurdere om det innenfor de totale rammer er rom for å gi en økning. Hvilken bifangstprosent som skal settes for de ulike arter er gjenstand for konsultasjoner mellom næring og myndigheter i Reguleringsrådet. Den prosent som velges vil da ofte reflektere en avveiing mellom behovet for et direkte fiske av den enkelte art, og behovet for å avsette et gitt kvantum til bifangst av arten i andre fiskerier. I enkelte fiskerier er det foruten fastsettelse av en øvre bifangstprosent også satt et kvantumtak for hvor mye bifangst av en bestemt art ett enkelt fartøy kan ta ut i løpet av ett år. Det kan også fastsettes for enkelte grupper at innblandet bifangst skal gå til fradrag i det enkelte fartøys maksimalkvote i det direkte fisket. Lovlig innblanding av bifangst avregnes i utgangspunktet pr. fangst, men kan for visse grupper og fiskerier avregnes på ukesbasis. Likevel kan enkeltfiskere i enkelte perioder uforskyldt få en høyere bifangst i fisket enn det som er tillatt.

Utviklingen av samlekvoteordningen og ut-strakt bruk av fartøykvoter, har imidlertid redusert betydningen av ovennevnte problemstilling.

I Rt. 1995 s. 1044 uttales at ” kvotereglene etter ­formål og ordlyd uttømmende regulerer fangsten på kvoteregulerte fiskearter ”. Det er således etter forskriftene forbudt å høste direktefiske i skinn av bifangst. Næringsutøverne må selv passe på ikke å fiske på fiskefelt der innslaget av bifangst åpenbart blir for stort i forhold til målarten, og fiske med lovlig redskap. Forsettlig overtredelse av kvotereglene ved for eksempel bevisst og gjentatt fiske på fiskefelt hvor man vet at man ikke vil klare å fiske i henhold til gjeldende begrensninger, vil kunne medføre straffeansvar. Det har vært diskutert om begrepet bifangst etter forskriftene forutsetter at totalfangsten må inneholde mer enn 50% av målarten, eller om det er tilstrekkelig at ingen arter utenom målarten hver for seg overstiger 50%, slik at totalfangsten kan inneholde mer enn 50% bifangst. Det vil være opp til forskriftene eller konsesjonen å avgrense begrepet bifangst i forbindelse med fastsettelse av tillatt innblanding av bifangst med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 4 e. Videre må bifangst defineres som handling. I Norge har det tradisjonelle utgangspunkt for beregning av bifangst vært andel av fangst i hver fiskeoperasjon og andel av totalfangst om bord i fartøyet til en hver tid. For å kontrollere og håndheve disse bestemmelsene har Kystvakten og har hatt en sentral rolle.

I forhold til utvidelse av virkeområde i ny havressurslov, må regulering av fiske på nye ressurser vurderes i forhold til bifangstinnblanding av de i dag kommersielle arter. Utvalget antar at høsting av bunnfaste og stasjonære arter vil by på små bifangstproblemer av kommersielle fiskearter, da redskap som ruser og teiner og områdebasert høsting i grunt farvann i liten grad vil medføre bifangst. Trålredskap ved høsting av raudåte og krill vil kunne medføre innslag av andre arter. Dette problemet vil kunne løses på flere måter. Tråling vil i denne sammenheng foregå med lav hastighet slik at enkelte dyregrupper går fri gjennom naturlig unnvikelse, i tillegg kan trålen utstyres med anordning for å aktivere fluktrespons eller fysiske skilleanordninger. Nye typer fangstredskaper vil kunne tenkes utviklet som minimaliserer bifangstproblemet i forbindelse med høsting av f. eks. raudåte. Reduksjon av bifangst vil også kunne skje gjennom tidsmessige og områdemessig lukking av fangstfelt.

Uønsket bifangst

Formålet med fiskerivirksomhet vil være å fange fisk eller skalldyr, både som målfangst og bifangst. Bifangst av eksempelvis sjøpattedyr, havskilpadder og sjøfugl vil ligge utenfor fiskeredskapenes tekniske formål og formålet med fiskerivirksomheten. Det er derfor viktig begrepsmessig å skille ut slik bifangst fra uunngåelig bifangst av fisk og skalldyr. Utvalget finner det hensiktsmessig å avgrense mot slik bifangst med begrepet uønsket bifangst. Redskapen fanger ved uønsket bifangst arter som den ikke er ment å fange, og slik bifangst er derfor uønsket både av næring og forvaltning. Uønsket bifangst er et sentralt tema i arbeidet med å redusere miljønegative effekter av kommersiell høstingsvirksomhet, og det er et bærende hensyn i den nye havressursloven å sikre høstingsmetoder som tar behørig hensyn til behovet for å redusere til et minimum negative virkninger på viltlevende marine ressurser og sikre at høstingsmetoder og redskapsbruk bidrar til å unngå skadelige virkninger på andre arter enn målarter. Det er i denne sammenheng også nødvendig etter utvalgets oppfatning å fortsette arbeidet med å utvikle så selektiv redskapsbruk som mulig må videreføres ved siden av en aktiv bruk av tids- og områdelukningsstrategier, spesielle insentivprogrammer for fartøyene, bruk av ny teknologi, rasjonalisering av forvaltningsregimer og full kontroll med uttakene. Forskning har for eksempel vist at sjøfugl kan skremmes bort fra line ved relativt enkle metoder, men det kan være vanskelig å overbevise fiskere om å benytte disse med mindre det er fastsatt ved lov eller forskrift. FAO har utviklet en referanseliste om selektivitet for forskjellig fiskeutstyr og forskningsmetoder på området. I tillegg vil det være situasjoner der bifangstproblemet er blitt av et slikt omfang at direkte vernetiltak må settes inn for å redusere fiskedødelighet både på målarter og bifangstarter.

I FN-sammenheng har man for eksempel hatt en utvikling der Generalforsamlingens moratorium på bruk av store driftnett på det åpne hav fra 1991, etter hvert har ført til at slike nett er gått ut av bruk. FNs Generalforsamling viderefører også i 2003 sine appeller til medlemsland om i større grad å benytte tekniske reguleringer knyttet til fiskestørrelse, nettstørrelse eller utstyr, bifangst, tids- og områdelukning og soner avsatt til særskilte fiskerier, etablering av kommunikasjonsmekanismer for å kommunisere informasjon om områder med stor konsentrasjon av yngel og gi støtte til studier og forskning som kan bidra til å reduser eller eliminere bifangst av yngel.

Det er foreslått hjemmel for redskapsreguleringer som skal bidra til å unngå skadelige virkninger på andre arter enn målarter i lovutkastet § 2-5.

8.2 Seleksjon av fangst

8.2.1 Yngelinnblanding

På samme måte som redskap vil ta opp andre arter enn målarten, vil redskap kunne fange yngel og andre individer under minstemål eller minstevekt. Yngelinnblanding regnes i Norge ikke som bifangst, da det er egne regler for individer under minstemål eller minstevekt uavhengig av fiskeri, noe som innebærer at reglene vil gjelde uansett om yngelen hører til målarten eller andre arter. Å sjalte ut målart av lovlig størrelse før fangst er i de fleste fiskerier svært vanskelig da små og stor fisk ofte opererer i samme område. For å redusere muligheten for fangst av fisk under minstemål, er det i forskrift innført påbud om blant annet bruk av en del tekniske innretninger i endel fiskeredskaper som sorteringsrist, i tillegg til reguleringer som maskevidde, dimensjoner og utforming. Saltvannsfiskeloven § 4 e ) kan likevel benyttes til å tillate et innslag av individer under fastsatt minstemål eller minstevekt som tillatt innblandet bifangst.

8.2.2 Minstemål og minstevekt

Med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 4 c) kan det fastsettes forskrifter om minstemål og minstevekt, som bestemmer minste tillatte lengde eller vekt av en art som er tillatt å høste etter lovens virkeområde. Forskrifter om minstemål og minstevekt er pr. i dag bare gitt for fisk og skalldyr. Handling i strid med slikt forbud medfører utkastplikt dersom ressursene er levedyktige, og i mange tilfeller utkastforbud dersom individene er døde eller døende. Bestemmelser om minstemål og minstevekt gis av hensyn til vekstpotensialet for den enkelte fisk, slik at en størst mulig andel av fisken gis muligheter til å nå voksen og gytemoden alder. Slike bestemmelser kan gis generelt, uavhengig om bestanden er regulert eller om undermåls fisk tas som bifangst eller målfangst. Forskrifter om maskevidde, dimensjoner og utforming av redskap mv. (se nedenfor 8.2.4) bidrar til å oppnå seleksjon (utvelgelse) i hvilken fisk som tas opp, med det formål at færre småfisk blir tatt.

Fiskens lengde måles fra snutespiss til ytterste stråle på halefinne i naturlig tilstand. For reker og kreps benytter en lengden av carapax som beskriver hvor lang minste tillatte lengde på carapax målt fra bakerste enden av øyehulen til bakerste enden av carapax målt parallelt med midtlinjen. Dersom en bruker totallengden på krepsen eller reken er lengden for sjøkreps avstanden fra spissen av pannehornet til bakre kant av midterste svømmelapp, og for reker er avstanden fra forkant av øyet til bakre kant av halen. For krabbe benytter en minimumsbredde på skallet som utgangspunkt for minstemål. På svært små organismer etter havressursloven vil det i stor grad være praktisk umulig eller uhensiktsmessig å innføre bestemmelser om minstemål eller minstevekt.

Kilde: ©Alf Börjesson, Eksportutvalget for fisk.

8.2.3 Maksimalmål og -vekt

I saltvannsfiskeloven er det ikke gitt hjemmel for å fastsette maksimalmål eller maksimalvekt ved fangst på bestander. Nyere havforskning viser at langvarig fisketrykk på kjønnsmoden fisk kan påvirke den genetiske sammensetningen av en bestand, og blant annet bidra til at fisken når gytemoden alder stadig tidligere. Det kan derfor være behov for tiltak som søker å beholde eldre gytere i økosystemet. Videre gir større fisk og skalldyr tradisjonelt høyere pris. Dette kan medføre utkast av mindre fisk for å erstatte med større fisk, noe som bidrar til at man oppnår høyere pris ut fra det kontrollerte kvotegrunnlaget. Hjemmel til å fastsette maksimalmål og maksimalvekt for de fangede individer, kan således fungere som et regulerende tiltak i så måte, og utvalget foreslår at det gis slik hjemmel.

8.2.4 Maskevidde, dimensjoner og utforming av redskap mv.

I mange fiskerier, spesielt etter torskeartet fisk, vil redskapen fange både små og store individer av arten. For å hindre fangst av småfisk settes det krav til at maskevidden i redskapet er av en viss størrelse eller utformet på en bestemt måte. Hjemmelen for å fastsette forskrifter om maskevidde, dimensjoner og utforming finnes i saltvannsfiskeloven § 4 d). Det er ulike bestemmelser for hvilken maskevidde som tillates avhengig av hvilket fiskeri og i hvilket område fisket drives. Maskevidde beskriver lengden på den totale lysåpningen i en maske målt med et maskeviddemål som er 2 m.m. tykt, mens maskestørrelse beskriver den totale lengden på en maske målt fra midt på knute til midt på knute i hver ende av masken.

I redskaper som trål, not og snurrevad hvor det i stor grad kan benyttes ubegrenset trådtykkelse er begrepet minste tillatte maskevidde viktig, ettersom maskevidden ikke vil endre seg dersom en forandrer på trådtykkelsen. I maskereguleringene i garn benyttes maskestørrelse som begrep. Her kan en benytte denne måleformen fordi det benyttes tynn tråd for at redskapet skal fange fisk. Dersom en øker trådtykkelsen vil en redusere fangsteffektiviteten til redskapet. Det kan imidlertid oppstå problemer dersom fisker hevder å drive et fiske som tillater en maskevidde som er mindre enn den som f.eks. gjelder i direkte konsumfiske. Det har vært en rekke tilfeller, spesielt i Nordsjøen, hvor fisker har hevdet å fiske etter industrifisk, mens fangsten ved kontroll av Kystvakten har vist seg å inneholde store mengder sei. For industrifiske i Nordsjøen er minste tillatte maskevidde 16 mm, mens den for fiske etter konsumfisk er 100 mm. Dersom et fartøy forsettlig eller uaktsomt fisker etter f.eks. sei med maskevidde under 100 mm i dette område, vil dette være konsumfiske med ulovlig maskevidde.

8.2.5 Regulering av innretninger og redskapstyper

Etter saltvannsfiskeloven § 4 f) kan det fastsettes forbud mot eller regulering av fangstmåter og bruk av redskaper. Ved siden av konsesjonskrav for aktive redskap og forbud mot sprengstoff og skytevåpen etter § 24, kan man med hjemmel i § 4 f) påby, regulere og forby innretninger ved fiske, som bidrar til å bedre seleksjonen.

8.2.5.1 Påbudte innretninger ved fiske

Sorteringsrister

Sorteringsrist er påbudt i torske- og reketrål i Norges økonomiske sone nord om N 62° herunder også i vernesonen rundt Svalbard og fiskerisonen ved Jan Mayen. Sorteringsristen for reketrål har til hensikt å selektere ut fisk fra rekefangstene mens sorteringsristene for torsketrål skal sortere ut fisk under minstemål. Bruk av sorteringsrister i torsk og reketrål er et svært viktig virkemiddel for å kunne drive en best mulig forvaltningsstrategi på trålsiden. Krav om sorteringsrist kommer i tillegg til ordinær maskeseleksjon. Ved å bruke seleksjonsinnretninger i fiskeredskapene vil små fisk ha muligheten til å slippe ut av redskapet for så å vokse seg større for eventuelt å bli fanget på et senere tidspunkt. Ved å optimalisere seleksjonen i fiskeredskapet vil det bidra til at en kan ta ut mest mulig fisk ut av en fiskebestand samtidig som en opprettholder rekrutteringen av små fisk. Sorteringsristene for torske- og reketrål skal være laget etter bestemte retningslinjer gjengitt i forskrift.

8.2.5.2 Ulovlig bruk av innretninger på aktive redskap

Det er etter forskriftene forbudt å bruke innretninger eller ha en oppbygging av redskapet som hindrer eller reduserer seleksjonen gjennom reduksjon av effektiv maskevidde eller utforming av redskapen. Nedenfor gis en kort oversikt over noen av de vanligste innretninger av denne kategori.

Tyvnett

Tyvnett brukes for å redusere den effektive maskevidden i posen. Nettet er mindre enn lovlig maskevidde og monteres på innsiden av trålposen på en slik måte at den lett kan fjernes. Nettet blir liggende som en vegg rundt innsiden av hele posen og hindrer småfisk å slippe gjennom.

Rundstropper

Rundstropper kan monteres slik at de blir mindre enn 50 % av posens omkrets. Stroppene hindrer at maskene i trålposen blir strukket på en normal måte. Dette stopper fisk som normalt skulle slippe ut av posen.

Dekknett

Et dekknett brukes på utsiden av trålposen og har vanligvis en større maskevidde enn selve posen. Nettet fungerer som en forsterkning/beskyttelse av posen. Feil montering reduserer seleksjonen.

Stengenett

Stengenett brukes på innsiden fremme i trålposen. Nettet nyttes eventuelt av fartøy som tar fangsten inn på siden. Hensikten er å hindre at fisk kommer frem i belgen på trålen ved innhiving. Ved feil montering av dette nettet vil det kunne få delvis samme funksjon som et tyvnett.

Innkorting av overpanel i trålposer

Undersøkelser viser at innkorting av overpanelet i en trål ved å ha færre masker oventil, har en negativ innvirkning på selektivitet i trålposer. Virkningen er tildels stor med reduksjon i effektiv maskevidde fra 135 mm til ca 120-125 mm

8.3 Høstings- og fiskeredskap

I det følgende gis en oversikt over de vanligste fiske- og høstingsredskap som benyttes i norsk fiskerinæring, med vekt på hvilke egenskaper disse har for å unngå uønsket bifangst og de tilknyttede reguleringer.

Garn er laget for å stå i ro i sjøen og kan være satt sammen i lenker bestående av flere garn. Redskapet kan tilpasses for fiske etter de fleste fiskeslag, både ved bunnen og lengre oppe i vannsøyla. Fisket med garn er utbredt i hele Norges økonomiske sone fra Svenskegrensen til Grense Jakobselv og benyttes i størst grad av kystfiskeflåten men også av et begrenset antall havgående fiskefartøy. Fisket er regulert med minste tillatte maskevidde, maksimum garnmengde pr. fartøy, maksimum garnhøyde og minimum trådtykkelse. Redskapet er svært størrelsesselektivt. Hindrer ikke bifangst av andre arter enn målarten

Garnfiske er strengt regulert i form av minste tillatte maskestørrelse, begrenset antall garn for, krav til røkting og minstemålsbestemmelsene. Eksempelvis er minste tillatte maskestørrelse for torskegarn for fiske etter torsk, sei og hyse på 156 m.m. nord for N 62° og 148 m.m. sør for N 62° utenom Skagerrak. For at en skal oppnå bra kvalitet på fisken er det svært viktig at garna røktes ofte, minst en gang pr. døgn når en fisker etter torsk, sei og hyse. For at en skal få dette til er det viktig at hvert fartøy ikke har mer redskap i sjøen til enhver tid enn at de klarer å røkte dem i henhold til det som fremgår av regelverket. I enkelte områder kan en til tider oppleve uønsket bifangst av sel, spesielt når kysten av Øst-Finnmark invaderes av grønlandssel men også i områder langs kysten som har lokale selbestander. Videre tas det en del uønsket bifangst av sjøfugl ved fiske med fløytgarn og fiske på grunne områder med bunngarn. Det er svært vanskelig for forvaltningen å håndheve redskapsbegrensning i praksis. Garnfisket er svært væravhengig og i perioder med mye dårlig vær risikerer en at det er vanskeligheter med å få røktet garna i henhold til regelverket og dermed får en forringet kvalitet på fisken og i verste fall blir dårlig fisk satt ut igjen og kommer ikke med i kvoteregnskapet. På grunn av at det må være relativ tynn tråd i garna vil de lett strupe fisken, noe som medfører at en får blodutredelser i fiskekjøttet som følge av dette. Dette vil også være med på å redusere kvaliteten på garnfanget fisk. Som følge av dårlige værforhold, redskapskollisjoner og høy konsentrasjon av handelsskip vil det bli en del redskap som går tapt. Disse garna kan stå å fiske lenge etter at de er tapt, spesielt hvis tapet skjer på dypt vann. Den fisken som her blir fanget blir selvfølgelig ikke registrert og må betegnes som skjult beskatning. Garn kan betegnes som det mest størrelsesselektive fiskeredskapet som benyttes i norske fiskerier.

Line

Kilde: ©Ekportutvalget for fisk.

Lineredskap består av fiskekroker festet til et snøre. Lengden på lineredskapet defineres i antall krok. På krokene festes beite/agn (forsyn). De mest vanlige agntypene som benyttes er sild, makrell og akkar. Linefanget fisk holder normalt meget høy kvalitet. Redskapet er ikke størrelsesselektivt, noe som medfører at en også fanger fisk under minstemål dersom det eksisterer på feltet.

Under setting av line kan det i perioder av året være problemer med uønsket fangst av sjøfugl da denne forsøker å spise agnet av krokene. For å få bukt med denne problemstillingen benytter en snor med en bøye i enden som henges etter båten under setting av linen for å holde fugler borte fra krokene. Tiltaket hjelper til en viss grad men det hindrer ikke at noen fugler går tapt ved at de når tak i krokene og blir hengende fast og drukner. Uønsket bifangst av sjøfugl medfører en skjult beskatning av sjøfuglen, men det kan også regnes som inntektstap for fiskeren når fuglene spiser agnet av krokene. Linefiske er svært kostnadskrevende. Det finnes i linefisket ingen tekniske innretninger for å unngå bifangst av fisk under minstemål eller av andre arter enn målarten.

Juksa/dorg

Juksa består av snøre laget av sene som er påmontert et begrenset antall kroker i enden og benyttes vertikalt i vannsøyla. Dorg er også kroker som er montert på et snøre av sene. Måten dorgen er laget på kan variere, men den er konstruert for å dras gjennom vannet for horisontalt fiske i vannsøyla. Krokene som benyttes er relativt lange med kunstig gummilokkemiddel på i stedet for agn. Redskapet er ikke arts- eller størrelsesselektivt. Maskindrevet juksa og dorg benyttes av de minste fiskefartøyene langs hele kysten. Fisk som fanges med denne type redskaper holder god kvalitet. Fisket er kun regulert i henhold til minstemålsbestemmelsene og er lite kostnadskrevende.

8.3.1 Aktive redskap

Aktive redskap er redskap som må oppsøke fisken for at fisken skal bli fanget. Man må ha spesiell konsesjon etter deltakerlovens kap. III for å bruke aktive redskap - med unntak av snurrevad. Formålet med konsesjonsbegrensninger er å begrense innsatsen ved slike høyeffektive redskap. Aktive redskap kan således aldri nyttes i fritidsfiske, jf. begrensningene i saltvannsfiskeloven § 4a. Trål og snurrevad er effektive fiskeredskaper som har potensial til å ta betydelige bifangster av fisk under minstemål og andre arter enn målart, dersom de ikke brukes etter forskriftene. Seleksjonen i trål og snurrevad kan imidlertid forbedres gjennom tiltak som skillenett og sorteringsrist. Bunntrål har vist seg å skape negative miljøeffekter på bunnhabitater. For pelagisk stimfisk (øvre vannmassene) er not det mest effektive redskapet. Hverken ringnot eller snurpenot er artsselektive, og krever således god kunnskap hos fiskerne for å unngå bifangst.

Torsketrål

Torsketrål dras over bunnen over tid. Redskapet holdes åpent ved hjelp av tråldører som spenner ut redskapet og holder trålen åpen når den dras gjennom vannet. Fisket med torsketrål er utbredd i hele Norges økonomiske sone inntil 4 n.mil av grunnlinjen. Dette fiskeriet er strengt regulert i form av minste tillatte maskevidde, påbud om bruk av sorteringsrister nord om N 62°, oppbygging av trålpose som gjelder sør om N 62°, minstemålbestemmelser og trålfrie soner. Sorteringsrister, minste tillatte maskevidde og spesifisert oppbygging av trålposen har som formål å optimalisere seleksjonen i trålen i fangstfasen. Spileavstandene i sorteringsristene er tilpasset minstemålet på målarten (torsk, sei og hyse). I tillegg er dette fiskeriet regulert med trålfrie soner som er stengt for fiske med trål hele eller deler av året. I tillegg har en fleksible områder som kan åpnes og stenges etter behov i perioder av året for å redusere muligheten for redskapskonflikter mellom trål og passive fiskeredskaper. Trål som fangstredskap er svært fangsteffektivt. De største ulempene ved bruk av trål er at redskapet ofte blir stengt ute fra områder hvor det er fare for redskapskollisjoner innenfor de fleksible områdene, samt at det kan til tider være vanskelig å størrelsesbegrense enkeltfangster.

Kilde: © Ernst Inge Espeland.

Reketrål

Reketrålen som redskap fungerer etter samme basisprinsippet som torsketrål. Fisket er utbredt langs hele kysten fra Svenskegrensen til Grense Jakobselv og videre i Skagerrak, Nordsjøen, deler av Barentshavet, deler av Svalbardsonen og Jan Mayen. Fisket er strengt regulert i form av minste tillatte maskevidde, påbud om bruk av sorteringsrist nord om N 62°, minstemål og maksimum tillatt innblanding av fiskeyngel i rekefangstene. Fiske etter reker innenfor fiskerigrensen (12 n.mil av grunnlinjen) er det forbudt å bruke bobbinslenke ved tråling etter reker, forbudet gjelder ikke i området innenfor fiskerigrensen på strekningen Ryvarden fyr – til grensen mot Sverige. Videre er det satt begrensninger til minimum tillatte fiskedybde. Rekefeltene er ofte i perioder utsatt for stenging på grunn av for stor innblanding fiskeyngel og rekeyngel i fangstene. Selv om en benytter sorteringsrister i reketrålen vil det i perioder når det er store konsentrasjoner av små fiskeyngel på rekefeltene vil ikke sorteringsristene være i stand til å sortere ut all yngel. Dette vil da resultere i at fiskefeltet blir stengt og ikke åpnet igjen før konsentrasjonen av yngel i rekefangstene er på et akseptabelt nivå. Fisket etter reker i de senere år vært lite lønnsomt på grunn av lave priser. Rekefisket foregår i all hovedsak på sand og leirbunn, noe som begrenser utbredelse av fisket utover de tradisjonelle fiskefelt. Ved bruk av reketrål er det påbudt med sorteringsrist med maksimum 19 mm spileavstand nord om N 62°, samt påbud om minste tillatte maskevidde på 35 mm som gjelder for hele Norges økonomiske sone. Sorteringsrist er ikke påbudt i Nordsjøen sør for N 62°. Ved bruk av sorteringsrist reduseres muligheten for innblanding av fiskeyngel i rekefangstene og i hovedsak konsumfisk over 18 cm. Uten rist er det kun maskeseleksjon som gjelder. Dette hindrer ikke bifangst av andre arter enn målarten og muligheten for seleksjon er begrenset til maskeseleksjon.

Industritrål

Redskapet fungerer i prinsippet som torsk- og reketrål. Den benyttes i fiske etter industrifiskartene tobis (småsild), øyepål og kolmule. Fisket er regulert i form av maskevidde- og bifangstbestemmelsene. Fiske med industritrål er kun tillatt i Norges økonomiske sone sør om N 64°. Fisken som fanges med dette redskapet går i hovedsak til mel og olje. Maskeviddene som er tillatt benyttet er svært små, noe som fører til at det til tider tas store mengder yngel av torsk og hyse med de konsekvenser det kan ha for rekrutteringen til disse bestandene. Det er svært vanskelig å drive et rent industrifiske uten til tider å få store innslag av konsumfiskarter som torsk, sei, hyse, makrell og sild.

Kilde: ©Kystvakten.

Flytetrål

Flytetrål er en trål som i prinsippet fungerer som forannevnte tråltyper, bortsett fra at flytetrål er konstruert for å fiske i hele vannsøyla (pelagisk) - men ikke langs med bunnen. Redskapet kan ikke benyttes i Norges økonomiske sone til fiske etter torsk, sei og hyse. Dersom redskapet benyttes til fiske etter andre fiskeslag er det regulert i form av maskevidde- og bifangstbestemmelsene. Redskapet er svært fangsteffektivt og kan benyttes i den delen av vannsøyla som fisken oppholder seg til enhver tid. Ved fiske etter sild og lodde er muligheten for stor innblanding av konsumfiskartene torsk og sei. Ved bruk av sorteringsrist i fiske etter sild vil man redusere muligheten for bifangst av torsk og sei. I fiske etter andre arter reduserer maskevidden muligheten for fangst av fisk under minstemål, men fjerner ikke muligheten for bifangst av andre arter.

Snurrevad

Kilde: ©Alf Börjesson, Eksportutvalget for fisk.

Snurrevad er å regne som et aktivt redskap, men fiske med snurrevad krever ikke spesiell tillatelse etter deltakerloven. Kvotereguleringene vil derfor klassifisere fartøy med snurrevad i redskapsgruppen konvensjonell redskap. Snurrevad kan defineres som en mellomting mellom trål og not. Man leter opp fisken og setter snurrevaden rundt fisken og drar den et kort stykke gjennom vannet før den tas opp igjen. Redskapet benyttes i hovedsak til fiske etter bunnfiskarter som torsk, sei, hyse og flyndre. Snurrevad er utbredt langs hele kysten fra Svenskegrensen til Grense Jakobselv men foregår i størst utstrekning nord om N 62°. I perioder av året kan det forekomme et begrenset fiske ute i Barentshavet og ved Bjørnøya, alt avhengig av tilgjengeligheten på fisk. Redskapet er regulert i form av minste tillatte maskevidde, bruk av kvadratmaskesekk i et bestemt område. Fisket blir også regulert i form av åpning og stenging av felt når konsentrasjonen av små fisk blir for stor i forhold til minstemålbestemmelsene. Det er svært vanskelig å størrelsesbegrense enkeltfangstene, noe som kan påføre fisken dårlig kvalitet ved store fangster. Grunnen til det er i de fleste tilfeller kapasitetsproblemer for å handtere fisken om bord i fartøyet før kvaliteten forringes for mye. Dersom kvaliteten forringes for mye kan en risikere av siste rest av fisk er av så dårlig kvalitet at den ikke er egnet som menneskeføde og blir dermed dumpet. Snurrevad er regulert gjennom bestemmelser om minste tillatte maskevidde, samt påbud om bruk av kvadratiske masker nord og øst om ”streken” i Barentshavet. Dette reduserer beskatningen av fisk under minstemål, men hindrer ikke bifangst av andre arter enn målarten

Ringnot/kystnot

Kilde: © Jean Gaumy, Eksportutvalget for fisk

Fisk som blir satt ut igjen faller utenfor kvotesystemet og kommer inn under begrepet skjult beskatning. I not er det pr. i dag ikke mulighet for å benytte tekniske innretninger innmontert i redskapet for å selektere ut fisk under minstemål eller uønsket bifangst.

Redskap brukes til fiske etter fisk sild, lodde, makrell, brisling, sei etc. Redskapet settes rundt fisken og snurpes sammen. Fisken blir da stengt inne i redskapet. Fisket er regulert i form av minstemål- bifangstbestemmelsene, samt at det er satt begrensninger for når fisken eventuelt kan slippes ut av noten igjen. Fiske med ringnot forgår langs hele kysten og i Norges økonomiske sone. Hvor det fiskes er avhengig av hvilken art det fiskes etter. Dette fiskeriet er lite ressurskrevende og det er svært vanskelig å begrense størrelsen på enkeltfangstene i forhold til lastekapasitet til fiskefartøyet. Resultatet blir ofte at fangst som det ikke er plass til om bord i fartøyet blir satt ut igjen. Denne fisken er ofte død eller døende.

8.3.2 Passive redskap

Med passive fiske- og høstingsredskaper menes redskap hvor fisken må oppsøke redskapet for å bli fanget. Garn er et passivt, men lite selektivt redskap, som ved tap av garn ofte bidrar til såkalt spøkelsesfiske hvor tapt garn fortsetter å fiske på bunnen i mange år. Line har også dårlige seleksjonsegenskaper, som likevel kan påvirkes marginalt gjennom størrelsen på krok og agn. Line er videre et problem i forbindelse med utilsiktet bifangst av sjøfugl, men tiltak som fugleskremsel har vist seg å ha god effekt.

Garn

Kilde: © Eksportutvalget for fisk.

8.4 Tids- og områdebegrensninger

Saltvannsfiskeloven hjemler flere tids- og områdebegrensninger i forbindelse med høsting. Noen av reglene gis av hensyn til ressursene, mens andre av hensyn til den praktiske avviklingen av fiskeriene, eksempelvis for å unngå redskapskollisjoner mv. Reglene gjelder ikke den alminnelige skipsfart, men for bruk av fartøy og redskap i høstingsvirksomhet. Etter uttalelser i Rt. 1966 s. 1431, Rt. 1967 s. 868 og Rt. 1990 s. 972 er det skipper på fartøyet som har hovedansvar for at bestemmelsene overholdes under navigering og høsting, selv om han ikke er på vakt.

8.4.1 Havdeling og begrensning av antall aktører på høstingsfelt

Saltvannsfiskeloven § 4 g) gir hjemmel til å fastsette bestemmelser om havdeling mellom forskjellige redskaps-, fartøy- og størrelsesgrupper innenfor bestemte områder. Havdeling er tildeling av havområder til en bestemt gruppe innenfor et fiskeri, hvor fartøygrupper kan utelukkes fra fiske i området for å gi bestemte fartøygrupper en eksklusiv rett til området. Havdeling har lange historiske tradisjoner, og man snakker tradisjonelt om inndeling i blant annet nothav, garnhav, linehav og trålhav. Disse inndelingene foregår i stor utstrekning etter historiske grenser og tradisjon for fisket i området. Havdeling er dermed ikke det samme som områdebegrensninger som gjøres av hensyn til ressursene og økosystemet i området. Havdeling har i stedet en hensiktsmessig avvikling av fiskerivirksomheten som formål, særlig med henblikk på å unngå interesse- og redskapskollisjoner mellom fartøygrupper som behøver mye areal under høstingen.

Tidligere ble bestemmelser om havdeling brukt til å dele inn havområder mellom fartøy som ikke benyttet trål. I Ot. prp. nr. 85 (1981-82) s. 16 ble bestemmelsen forutsatt benyttet til å fordele fiskerier og høstingsvirksomheter med alle typer redskap til gitte områder, herunder oppretting av fleksible trålfrie soner utenfor 12 nautiske mil.

Saltvannsfiskeloven § 4 i) deler ikke havområder til en bestemt fartøygruppe, men gir hjemmel til å begrense antall fartøy som kan drive fiske innenfor samme område. Saltvannsfiskeloven § 4 i) gir således hjemmel til å begrense innsatsen i et område på tvers av fartøygruppene, og kan gis i kombinasjon med havdeling innenfor bestemte områder. Saltvannsfiskeloven § 4 i) gjelder kun fiske, og det ble derfor gitt hjemmel etter § 4 l) til å gi forskrifter om regulering av fiske, fangst og tarehøsting som foregår på samme område. Saltvannsfiskeloven § 4 l) forutsetter at det bedrives tarehøsting i området sammen med annen høstingsvirksomhet.

Utvalgets vurdering

Utvalget ser det som mest hensiktsmessig at ny lov får generalhjemler for å regulere alle typer høstingsvirksomheter etter utvidelse av lovens virkeområde. Det vil da ikke være nødvendig med særskilte alternative hjemler for enten fiske, fangst eller tarehøsting for områdetildeling eller begrensning av antall aktører. Slike generalfullmakter fordrer at forskriftene nøye definerer og avgrenser de høstingsvirksomheter som skal falle inn under eventuelle områdereguleringer. Slike fullmakter er foreslått i lovutkastet kap. VII.

8.4.2 Områdebegrensninger for bruk av trålredskap

Etter saltvannsfiskeloven § 8 er det generelt forbudt å fiske med trål utenfor det norske fastland i området innenfor 12 nautiske mil fra grunnlinjene. Forbudet gjelder ikke reketrål og krepsetrål. Bestemmelsen har lange historiske tradisjoner og var opprinnelig en bestemmelse fra trålerloven myntet på havdeling. Formålet med slik havdeling er at trålfartøy som behøver større areal rundt seg og trekker redskapen under vann skulle fiske lenger ut fra kysten, for å unngå kollisjoner med fiskefartøy som bruker mindre effektiv redskap. Etter hvert har bestemmelsen også fått miljømessig betydning ettersom forbudet hindrer trålfiske i kystnære strøk, hvor tråling lettere kan medføre skade. Trålforbudet innenfor 12 nautiske mil gjelder kun fiske med trål, slik at tang– og taretråling som foregår på grunt vann langs kysten kan reguleres etter forskrift 13. juli 1995 nr. 642, uten at det er nødvendig med dispensasjon fra trålforbudet. Videre er bestemmelsen stedlig begrenset til trålfiske utenfor det norske fastland, slik at tråling som foregår utenfor Svalbard og Jan Mayen må reguleres særskilt.

Etter annet og tredje ledd kan Kongen gi forskrifter om dispensasjon fra trålforbudet i bestemte områder og tidsrom mellom 4 og 12 nautiske mil. Annet og tredje ledd gir to forskjellige hjemler til å tillate trålfiske i området mellom 4 og 12 nautiske mil østenfor og vestenfor en linje rettvisende 136° fra Lindesnes fyr, hvor trålfiske kan tillates vest for grensen når fisket har til formål å skaffe fangst eller fangstprodukter til bearbeidelse ved anlegg i Norge eller for å skaffe ferskfisk til levering i Norge. Ved forskrift 22. desember 2004 nr. 1878 om utøvelse av fisket i sjøen er det gjort unntak fra dette forbudet på bestemte avgrensede områder. Fartøy som driver trålfiske i slike områder skal levere sine fangster for bearbeidelse ved anlegg i Norge. Departementet kan gi forskrifter om at forbudet i første ledd ikke skal gjelde fiske med småmasket flytetrål etter visse fiskearter. I forskriften nevnt ovenfor er det også gjort unntak for fiske med småmasket flytetrål. Departementet bestemmer etter femte ledd hva som er å anse som trål.

Utenfor 12 nautiske mil vil begrensninger på trålfiske måtte fastsettes med hjemmel i saltvannsfiskelovens bestemmelser om havdeling § 4 g) eller forbud mot fiske på visse områder etter § 4 b).

Utvalgets vurdering

Forbudet mot fiske med trål innenfor 12 nautiske mil er en hensiktsmessig ordning om havdeling med lange tradisjoner, som også har en viss miljømessig betydning. Forbudet reduserer risikoen for redskapskollisjoner og hindring av fangstmuligheter i kystnære fiskerier. Reketrål og krepsetrål foregår ofte i kystnære farvann, slik at unntaket fra forbudet i lovs form fortsatt er nødvendig. I forhold til havressurslovens utvidede område til å omfatte blant annet bunnfaste arter er det videre et spørsmål om trålforbudet fortsatt bør være begrenset til fiskeriene, eller om lovens ordlyd bør utvides til å gjelde all høsting, hvoretter det gis et særskilt unntak for tang- og taretråling som foregår inntil kysten. De samme hensyn som begrunner et trålforbud innenfor 12 nautiske mil vil også gjøre seg gjeldende for høsting av eksempelvis krill og raudåte med trål. Trålforbudet bør således etter utvalgets mening omfatte alle høstingsvirksomheter, men det bør finnes et særskilt unntak i loven for reketrål, krepsetrål og tang- og taretrål. Taretrål er generelt forbudt på dypere vann enn 20 meter, og et unntak fra trålforbudet innenfor 12 nautiske mil er ikke til hinder for at det fastsettes andre begrensninger for bruk av trål. Det bør videre kunne gis dispensasjon for utvalgte virksomheter hvor trål bør tillates innenfor 12 nautiske mil i bestemte områder. Miljømessige konsekvenser for ressursgrunnlaget av å tillate tråling i området vil være relevante hensyn ved dispensasjon fra forbudet. Dispensasjonsmulighetene ved bioprospektering vil videre gi hjemmel til å tillate enkeltuttak med trål. Det bør fortsatt være opp til departementet å avgjøre eksklusivt hva som regnes som trål.

8.4.3 Områdebegrensninger for høsting med større fartøy nær kysten

Saltvannsfiskeloven § 8a gir departementet hjemmel til å forby høsting med fartøy over en viss størrelse langs kysten innenfor grunnlinjene eller innenfor en linje trukket i en viss avstand fra grunnlinjene. Bestemmelsen er forutsatt brukt på fartøy som høster med annen redskap enn trål; konvensjonelle redskap og not. Forbudet kan fastsettes ulikt etter fartøyenes størrelse, for ulike redskap, for forskjellige tider av året eller langs ulike deler av kysten.

Bestemmelsen ble gitt ved lov 30. juni 2000 nr. 61 for å kunne forby fiske med større fartøy som nytter annet redskap enn trål i de indre kystnære farvann ettersom saltvannsfiskeloven § 4 g) ikke ble ansett som tilstrekkelig hjemmel til å forby slikt fiske. Bakgrunn for hjemmelen var konflikt mellom mindre kystfartøy som høster langs kysten og i fjordene, og større havgående fartøy som ikke høster med trål, spesielt større linefartøy med autoline, jf. Ot.prp. nr. 33 (1999-2000) s. 1 og 2. Formålet med bestemmelsen var også å verne ressursene, spesielt lokale bestander og biologisk mangfold, ettersom effektivt høsting fra større fartøy bidro til at mindre fartøy kunne oppleve et redusert ressursgrunnlag i kystnære farvann, se proposisjonen s. 3. Hjemmelen er benyttet til å regulere høsting fra havgående fartøy ved forskrift 17. aug. 2000 nr. 873.

Utvalgets vurdering

Ordlyden i § 8a gjelder også her kun for fiske, og bør således endres til å omfatte fartøy som bedriver annen høstingsvirksomhet med konvensjonelle redskap. Da bestemmelsen er en fullmaktshjemmel, bør hjemmelen etter utvalgets mening kunne regulere alle fartøy med konvensjonelle redskap uavhengig av hva det høstes på og fartøyets størrelse. Utvalget finner imidlertid at hjemmelen bør kobles sammen med hjemmelen for havdeling og kunne fastsettes generelt for alle typer og størrelser fartøy, da § 8a i prinsippet må klassifiseres som deling av havområder. Utvalget viderefører derfor bestemmelsen som hjemmel til å foreta generell havdeling i utkastets § 7-3.

8.4.4 Tidspunkt for utseiling til deltagelse i høsting

Etter saltvannsfiskeloven § 4 j) kan det fastsettes tidspunkt for utseiling til deltakelse i høsting. Tidspunktene kan fastsettes ulikt for de enkelte fartøygrupper eller høstingsvirksomheter Tidspunktet kan fastsettes for flere perioder i løpet av året, men hjemmelen benyttes gjerne til å regulere når årlige sesongfiskerier kan begynne, som for eksempel loddefisket i Barentshavet, hvor det er kvalitetsmessige hensyn som ligger til grunn for avgjørelsen av når fisket kan starte. Bestemmelser om utseilingstidspunkt kan kombineres med påmeldingsplikt til bestemte fiskerier (se kap. 12), samt bestemmelser om fangsttid.

Utvalgets vurdering

Tidspunkt for utseiling til deltagelse i høsting reguleres normalt fra år til år, men kan også fastsettes permanent. Utvalget har i lovutkastet § 7-1 foreslått hjemmel til å gi generelle regler for gjennomføring av høsting, herunder regler om tidspunkt for utseiling. Hjemmelen kan benyttes overfor alle høstingsvirksomheter.

8.4.5 Fangsttid, fredningstid og forbud mot høsting i visse områder

Saltvannsfiskeloven § 4 b) gir hjemmel til å bestemme både fredningstid og forbud mot høsting i visse områder og på visse arter. Mens saltvannsfiskeloven § 4 a) gir hjemmel til å fastsette totalkvote (som teoretisk kan settes til 0), gir § 4 b) hjemmel til å fastsette et absolutt forbud mot høsting på arten eller et tidsbegrenset forbud i form av fredningstid. Rettslig sett vil det være forskjell på et høstingsforbud og å sette totalkvoten til 0, da høsting på en bestand hvor totalkvoten er satt til 0 formelt innebærer en kvoteoverskridelse, og ikke overtredelse av et forbud. Loven bruker begrepet art, men det er lite tvilsomt at hjemmelen også kan brukes til å frede lokale bestander som tilhører en bestemt art. Saltvannsfiskeloven § 4 b) kan også brukes til å forby all fangst eller fiske på flere arter innenfor et bestemt område.

Fredningstid brukes normalt som virkemiddel særlig for å beskytte ressurser hvor det ikke fastsettes kvotebegrensninger, som kreps og hummer. Saltvannsfiskeloven § 4 b) kan også benyttes til å gi forbud mot direktefiske, men hvor det samtidig kan gis adgang til å høste av bestandene som bifangst etter § 4 e), slik som det er gjort for blant annet uer, blåkveite og breiflabb.

Bestemmelsene om fredningstid og forbud mot høsting har tidligere vært begrenset av saltvannsfiskelovens biologiske virkeområde, slik at forbud kun kunne fastsettes for selve bestanden det fiskes eller fangstes på. Imidlertid vil det også være behov for å forby fiske og fangst generelt, eller på visse arter, av hensyn til å beskytte arter eller områder i økosystemet for som er viktige for bestanders eller arters livssyklus. Ved Ot. prp. nr. 85 (1981-82) s.17 ble det foreslått hjemler til å regulere beskatning av flora og fauna som ødelegger verneverdige arter (dagens § 4 n), og beskatning av flora og fauna som er næringsgrunnlag for verneverdige arter(dagens § 4 o). Saltvannsfiskeloven § 4 o) ble blant annet benyttet for å forby og begrense fiske ved norske kaldtvannskorallrev, da korallrevene ble ansett for å være viktige områder for fiskebestandenes livssyklus.

Saltvannsfiskeloven § 4 h) gir departementet hjemmel til å fastsette forskrifter om en redskapsgruppes, fartøygruppes og størrelsesgruppes fangsttid. Rettslig sett er det ikke et skarpt skille mellom kompetansen til å fastsette fredningstid etter § 4b) og fangsttid etter § 4 h). Fangsttid etter § 4 h) har samme rettsvirkning som fredningstid (tidsbegrenset høsting), men hensynene bak de to virkemidlene har vært forskjellige. Fangsttid knyttes normalt til en fartøy- eller redskapsgruppe innenfor en virksomhet uavhengig av arten det høstes på, og formålet kan således også være begrunnet i økonomiske forhold eller den praktiske avviklingen av fisket. Fredningstid knyttes imidlertid opp mot en bestemt art eller bestand uavhengig av gruppens virksomhet, og vil ha beskyttelse av bestander som formål utfra biologiske og økologiske betraktninger. Bestemmelsen er i Ot. prp. nr. 85 (1981-82) s.16 først og fremst myntet på fiskerier uten kvote, slik som rekefisket på de nordlige bestandene.

Saltvannsfiskeloven § 4 h) benyttes blant annet til å fastsette fiskestopp i forskjellige fiskerier, men den samme kompetansen kan også utledes fra saltvannsfiskeloven § 4 b). Fiskestopp kan fastsettes ved fare for overfiske eller for å konsolidere uttaket underveis i fiskeåret, slik at man kan foreta opptelling og vurdering av fiskerienes utvikling for å vurdere tendenser med tanke på nye reguleringer senere i fiskeåret. Fiskestopp vil også gjelde for redskap som allerede er satt. I Rt. 1994 s. 1242 ble fisker dømt for å ha ventet for lenge med å ta garn som var satt før fiskestopp.

Utvalgets vurdering

Ny havressurslov vil ha behov for å forby eller tidsbegrense høsting på alle arter innenfor lovens virkeområde. Slike forbud må også kunne knyttes opp mot avgrensede områder for å kunne beskytte lokale bestander, samt å begrense forbudet til de områder hvor forbud er nødvendig. Forbudet bør kunne fastsettes for direktehøsting på en art, eller for generell høsting i et område. Samtidig bør forbud mot høsting på en art eller i et område ikke være saklig begrenset til hensyn som vedrører de bestander som det høstes på eller områder som det høstes i. Utvalget er av den oppfatning at man i en økosystembasert tilnærming må kunne fastsette reguleringer vedrørende høsting som skjer på andre bestander og i andre områder enn det høstes på eller i, når høstingsvirksomheten har tilknytning til og betydning for andre viltlevende marine ressursers livssyklus og evne til reproduksjon. Bestemmelsene om fredningstid og forbud mot fiske og fangst kan således ikke lenger være begrenset av saltvannsfiskelovens saklige virkeområde (fiske- og fangstvirksomhet), men bør kunne forvalte alle viltlevende marine ressurser gjennom å regulere enhver uttaksvirksomhet som kan påvirke arter og bestander i økosystemet negativt. Utvalget foreslår derfor at saltvannfiskeloven § 4 n) og o) ikke videreføres.

Utvalget er i mandatets utredningsoppgave nr. 6 bedt om å se på om hensynet til den offentlige helse bør trekkes inn i ”havressursloven” for å utfylle og oppnå en harmonisering med den nye matloven og forordninger om fiskekvalitet og helse fra EØS-retten. Havressursloven bør etter utvalgets mening gis hjemmel til å forby fiske eller annen høsting i områder påvirket av forurensning. Det er særlig pekt på signalverdien av å ha en slik bestemmelse i ressurslovgivningen. Det kan nok synes at en slik hjemmel er overflødig ved siden av matloven § 12. Imidlertid vil folkehelsehensynet også komme inn i forbindelse med produkter som ikke benyttes som direkte eller indirekte næringsmiddel. Eksempelvis produkter til kosmetikk eller medisin. For å hindre at viltlevende marine ressurser utsatt for eks. radioaktivitet benyttes i kosmetikk eller industri (eks. tekstiler), kan det være behov for å forby eller begrense høsting i forurensede områder. Deler av økosystemet kan også være spesielt sårbart etter forurensning, slik at forbud eller begrensing av høsting i et forurenset område kan bli aktuelt utfra økosystembetraktninger. En slik hjemmel vil videre kunne benyttes direkte av Fiskeridepartement som forvaltningsansvarlig for fiskeriene, uten å gå veien om behandling i Statsråd. Utvalget finner det således hensiktsmessig å fremme forslag om slik hjemmel i § 2-3 i lovforslaget.

8.5 Utkast- og ilandføringsplikt

Utkastplikt for levedyktig fisk

Saltvannsfiskeloven § 11 fastslår et påbud om at levedyktig fisk fanget i strid med bestemmelser i loven eller bestemmelser gitt i medhold av loven, straks skal slippes på sjøen. Bestemmelsen gjelder generelt for ulovlig fanget fisk og skalldyr, eksempelvis om det er fisket utover kvote, i feil område, for stort innslag av bifangst eller undermåls fisk mv. Høster har dermed ikke rett til å beholde om bord ulovlig fanget fisk i levedyktig tilstand, som for eksempel undermåls fisk eller skalldyr. Vedkommende kan imidlertid beholde bifangst innenfor lovlige grenser. Utkastplikten gjelder generelt for levedyktig fisk og skalldyr som er fanget i strid med lovens bestemmelser, og vil dermed gjelde uavhengig om fisken er fanget fra fartøy eller land. Det eksisterer imidlertid et unntak fra utkastplikten ved høsting utenfor erverv til eget matauke, slik at utkastplikten vil gjelde for all fangst som omsettes. Levedyktig hummer må imidlertid kastes ut uansett.

Etter lov om saltvannsfiskeriene av 1955 § 64 var regelen at ulovlig fanget fisk og skalldyr straks skulle slippes på sjøen, uavhengig om fisken var levedyktig eller ikke. Det var dermed ikke adgang til å pålegge ilandføringsplikt eller utkastforbud. Bestemmelsen ble endret i saltvannsfiskeloven av 1983, hvor levedyktig fisk måtte kastes på sjøen når den var fanget i strid med fastsatte reguleringer.

Av vesentlig betydning for forståelse og håndheving av påbudet er hvordan ”levedyktig” skal defineres. Ved fisket er det mulig å gjøre feilvurderinger, samt at regelen åpner for forsettlig utkast av fangst som er påbudt ilandført ved å hevde at fisken var levedyktig da den ble sluppet ut. Fiskeridepartementet mente imidlertid i Ot. prp. nr. 85 (1981-82) om lov om saltvannsfiske s. 23 at ”ressurs- og forurensningshensyn må veie tyngre enn kontrollhensynet og foreslår at påbudet ikke skal omfatte ulovlig fanget fisk som er død eller døende. Tvert imot kan det være grunn til å påby slike utilsiktede fangster ilandført”.

Om fangsten er levedyktig eller ikke er en skjønnsmessig risikovurdering, hvor det ikke kan trekkes klare grenser. Ofte finner en ikke ut at deler av fangsten er ulovlig før fangsten er tatt om bord, og det er da som regel for sent å regne fisken som levedyktig. Å kontrollere hva som er levedyktig fangst er vanskelig i ettertid, med mindre det er utplassert kontrollører. Det kan likevel i noen høstingsvirksomheter fastsettes objektive kriterier for når fangsten aldri kan ansees for å være levedyktig. Fiskeridirektoratet har eksempelvis fastsatt forskriftsbestemmelser om at slipping av ringnotfangster ikke kan foretas etter at pumping av fangsten har startet. Dersom fisken før pumping er så sammentrengt i ringnoten at den likevel er døende, vil dette gå foran tidspunktet for pumpestart.

Utkastplikt gjelder etter ordlyden i § 11 kun for fisk. Begrepet fisk omfatter imidlertid etter saltvannsfiskeloven § 2 også pigghuder, skall- og bløtdyr (krepsdyr og skjell). Årsaken til at loven bruker begrepet fisk, er at det tidligere benyttede begrepet fangst reiste tolkingstvil ved håndheving av utkastforbud i forhold til når fisken var å anse som fanget (se nedenfor). Etter utvalgets mening må det være et mål at alle ressurser som ikke er tillatt å høste straks skal slippes på sjøen i levedyktig tilstand. Det bør være et grunnleggende prinsipp at økosystemet og enkeltbestander ikke belastes mer enn nødvendig. For alle praktiske formål vil fangsten bestå av fisk, skall- og krepsdyr, men fangst av sjøpattedyr og andre ressurser forekommer også. Utvalget foreslår derfor at plikten til å kaste ut levedyktige ressurser ikke er saklig begrenset til fisk, men omfatter hele lovens virkeområde. For enkelte av de mindre ressursene vil det være vanskelig å fastslå om individene er levedyktige eller ikke. I praksis vil dette likevel ikke være noe problem, da utvalgets forslag til utkastforbud og ilandføringsplikt kun vil gjelde for fisk, skall- og krepsdyr. Dette innebærer at døde eller døende ressurser som ikke omfattes av utkastforbudet eller ilandføringsplikten kan slippes i sjøen.

Ilandføringsplikt og utkastforbud

I mange tilfeller vil fisk og skalldyr som er fanget være død eller komme til å dø i forbindelse med utkasting fra fartøy. Saltvannsfiskeloven § 11 første ledd annet punktum, fastsetter at departementet ”kan påby ilandføring av død og døende fisk og forby utkast av fangst og fiskeavfall”. Ilandføringsplikt innebærer at fisken må bringes i land fra fartøy når den er død eller døende under fiskeoperasjonen, mens utkastforbud innebærer at det er forbudt å hive fangsten over bord etter at fisken er fanget.

Som handling er det vanskelig å se noe klart skille mellom ilandføringsplikt og utkastforbud, men den rettslige sondringen vil bestå i at ilandføringsplikt etter lovens ordlyd bare kan fastsettes for død eller døende fisk, mens utkastforbud kan fastsettes generelt for fangst uansett om fisken er levedyktig eller ikke. Ved tolking av utkastforbud har det vært reist spørsmål om hvor langt høster må være kommet i fangstprosessen før det kan være snakk om utkast - må fangsten være ført om bord eller være trukket opp fra sjøen? Etter Ot.prp.nr. 77 (1987-88) ble ordlyden endret fra fangst til fisk for å hjemle ilandføringsplikt, slik at det avgjørende for handlingsnormen ikke skulle være definisjon av når fisken var blitt til fangst. Dette betyr at ilandføringsplikt kan fastsettes for død eller døende fisk på et tidligere tidspunkt enn fangsttidspunktet.

Forskriftene unngår et slikt skille ved å fastsette at det både er ”forbudt å slippe fangst som er død eller døende og å foreta utkast”. Det tas dermed høyde for begge situasjoner, hvor fisken enten er fanget eller er døende under høstingsprosessen. Det naturlige skillet for når fiskeoperasjonen begynner, har vært å trekke grensen fra når fisken er utskilt fra den øvrige del av bestanden. Når dette vil være tilfelle, varierer med hvilken type redskap som benyttes. Ilandføringsplikt eller utkastforbud gjelder begge uansett om fisken er tatt i strid med loven eller ikke. Et utkastforbud fastsatt i forskrift vil imidlertid måtte vike for et lovfestet påbud om å slippe levedyktig ulovlig fisk på sjøen, noe som ofte innebærer vanskelige skjønnsmessige vurdering av hvilken handlingsnorm som skal følges avhengig om fisken er levedyktig eller ikke (se ovenfor).

Forbud mot utkast og påbud om ilandføring må sees i sammenheng med bestemmelsene om administrativ inndragning av fangst. Dersom det ikke var plikt til å ilandføre død eller døende fisk og forbud mot utkast, ville det vært naturlig å hive den andel av fangsten som var fanget i strid med lovens bestemmelser, da ulovlig fangst ikke får beholdes av fiskeren. Utfra ressurs- og miljøhensyn er det avgjørende at all fangst blir brakt i land og registrert. Det er derfor et mål at regelverket stimulerer til at størst mulig del av den ulovlige fangst, faktisk bringes i land.

Hovedformålet med pliktig ilandføring og forbud mot utkast etter saltvannsfiskeloven § 11 er således å sørge for en best mulig utnytting av fangsten, samt å unngå sløsing med ressurser og forurensning, jf. Rt. 1988 s. 546. ”Det fremgår av denne bestemmelse at når det gjelder død fisk som i dette tilfelle, kan departementet påby ilandføring. Dette påbud er begrunnet i ressurs- og forurensningshensyn”.. Det vises også til Ot.prp.nr. 77 (1987-88) s. 24:” Av ressurs – og miljøhensyn er det viktig at død og døende fisk blir ilandbrakt, bl.a. for å få alle reelle uttak av vedkommende bestand registrert og brakt i land for best mulig utnyttelse ”.

For de viktigste fiskeslag har Fiskeri- og kystdepartementet forbudt utkast av død eller døende fisk og påbudt at fisker skal føre fisken til lands. I henhold til Fiskeri- og kystdepartementets forskrift 22. desember 2004 nr. 1878 om utøvelse av fisket i sjøen er det i Norges indre farvann, sjøterritorium og økonomiske sone forbudt å slippe fangst som er død eller døende og å foreta utkast av fiskeslagene: torsk, hyse, sei, uer, makrell, norsk vårgytende sild, trondhjemfjordsild, nordsjøsild, vassild, lodde, blåkveite, hvitting, kolmule og breiflabb.

Når det gjelder hjemmelen i § 11 til å forby utkast av fiskeavfall, har Fiskeri- og kystdepartementet kun fastsatt utkastforbud og landingspåbud av biprodukter under torskefisket i Aspevågen, Borgundfjorden og Holmefjorden i Møre og Romsdal ved forskrift 12. mars 1993. Etter forskriften er det forbudt å kaste ut biprodukt av torsk i den tid Møreoppsynet er satt i de nevnte områdene.

Utvalgets vurdering

I en høstingsvirksomhet gir utkast av fangst som ikke registreres et uttak av bestanden som kan medvirke til at forskernes anbefalinger om reguleringstiltak blir gitt på feil grunnlag. Det er således et viktig prinsipp for utvalget at så mange døde ressurser som mulig blir ført i land for registrering, i tillegg til å sikre at ressurser ikke går til spille når de kan utnyttes. I dag er den lovtekniske løsningen i § 11 slik at departementet ved forskrift må påby ilandføring og forby utkast. Utvalget foreslår regler om ilandføringsplikt i lovutkastet § 2-6.

Det vil likevel klart være urimelig kostnads- eller innsatskrevende for både næring og forvaltning å håndtere ilandføring av ressurser som ikke kan nyttiggjøres kommersielt. Utvalget ønsker derfor også å foreslå hjemmel til å unnta i forskrift de ressurser som ikke bør kreves ilandført. Unntakene vil generelt sett kunne omfatte fangst som ikke er omfattet av salgslagenes omsetningsrett i medhold av råfiskloven, da det i slike tilfeller ikke vil være et mottaks- eller omsetningsapparat som kan utnytte ressursen. Det vil eksempelvis etter utvalgets mening være lite hensiktsmessig å kreve døde eller døende ressurser som sjøpattedyr, sjøplanter, alger, raudåte og krill ilandført. Det samme gjelder ressurser utenfor lovens saklige virkeområde som sjøfugl. Eksempelvis kan det også bli byrdefullt å føre i land større fisk som hai, samt at det vil være lite hensiktsmessig å kreve ilandføring av arter som er uspiselige og i liten grad kan nyttiggjøres som maneter eller giftige arter. Primært vil fisk, skall- og krepsdyr kunne nyttiggjøres og dermed være hensiktsmessig å bringe i land. Unntakene vil kunne justeres dersom fangst kan nyttiggjøres på ny måte. Forslaget innebærer således ikke store økonomiske og administrative konsekvenser for fisker eller forvaltning, såfremt det fastsettes unntak i forskrift som samsvarer med dagens system.

8.6 Administrativ inndragning

Av ressurs- og forurensningshensyn er høster i de fleste tilfeller pålagt å føre ulovlig fangst i land, jf. kap. 8.5. Vedkommende skal likevel ikke oppnå en fordel ved å ha høstet i strid med fiskeribestemmelsene. Det er således et grunnleggende prinsipp at høsteren bare skal beholde fangst som vedkommende har hatt tillatelse til å høste på lovlig måte.

Reglene må bidra til at den som høster ikke får insentiver til å høste ulovlig, samtidig som reglene ikke oppfordrer til utkast av ulovlig fangst. Å bringe på land fangst som vil bli inndratt, medfører merarbeid og kostnader for høsteren. Når det må påregnes inndragning av hele verdien av den ulovlige fangsten, vil dette således øke faren for ulovlig utkast og dumping av slik fangst. I saltvannsfiskeloven § 11 er det derfor tatt inn hjemmel for departementet til å gi forskrift om at salgsorganisasjonen kan gi vederlag for omkostninger ved ilandføring når det er åpenbart at fangsten ikke var tilsiktet. Ved endring i forskrift 20. november 1989 om inndragning av fangst og anvendelse av inndratte midler av 17. mars 1999, ble det gitt adgang til å gi vederlaget på opptil 20 % av den ulovlige fangstens verdi. Ser en disse forhold i sammenheng trekker det i retning av at en ønsket et balansert regelverk som får fiskeren til å følge målsettinger om å bringe i land all fangst som han har tatt og som ikke vil overleve utsetting, samtidig som den ulovlige fangst ikke tilfaller høsteren.

8.6.1 Generelle regler for administrativ inndragning

I Rt. 1999 s. 14 gis en kortfattet redegjørelse om administrativ inndragning etter saltvannsfiskeloven: ” Administrativ inndragning etter § 7 kan iverksettes ved overskridelse av fastsatt fangstmengde for et fartøy, og etter § 11 tredje ledd ved ilandføring av død eller døende fisk som er fanget i strid med loven eller bestemmelser gitt i medhold av loven selv om det ikke foreligger straffansvar, jf Ot.prp.nr.39 (1975-76) side 4 første spalte for så vidt angår den tidligere §10 b i lov om deltakelse i fisket. Slik inndragning besluttes av vedkommende salgsorganisasjon ved kvoteoverskridelser og Fiskeridirektoratet ved ilandføring av ulovlig fanget fisk, jf. § 7 annet ledd og § 11 tredje ledd annet punktum. Den vedtaket rammer har klagerett, og vedtaket kan etterprøves av domstolene i sivil rettergang ”.

Saltvannsfiskeloven har således to forskjellige administrative inndragningshjemler, én for administrativ inndragning av fangst eller dennes verdi utover et deltakende fartøys kvote (§ 7) og én for enhver ilandført fangst eller tilsvarende verdi (§11), som er fisket eller levert i strid med lovens bestemmelser. I tillegg er det hjemmel i deltakerloven § 27 til å administrativt inndra fangst som overstiger begrensninger pr. tur gitt i fartøyets konsesjon. For alle disse tilfeller tilfaller fangsten eller dens verdi vedkommende salgsorganisasjon. Vedkommende salgsorganisasjon forstås etter loven som det salgslag som førstehåndsomsetningen av fangsten er lagt til med hjemmel i råfiskloven. Råfiskforskriften § 2 inndeler omsetningsretten til råfisk til seks godkjente salgsorganisasjoner: Skagerrakfisk, Rogaland Fiskesalgslag, Vest-Norges Fiskesalgslag, Sunnmøre og Romsdal Fiskesalgslag, Norges Råfisklag og Norges Sildesalgslag.

Til tross for at ulovlig fangst eller fangstens verdi i alle tilfeller tilfaller vedkommende salgsorganisasjon, er kompetansen for hvem som kan foreta inndragning i de enkelte tilfeller fastsatt ulikt. Salgsorganisasjonens kompetanse er begrenset til å inndra merfangsten ved kvoteoverskridelser (§ 7). Fiskeridirektoratets kompetanse gjelder imidlertid generelt for all fisk fanget i strid med bestemmelser i eller i medhold av saltvannsfiskeloven § 11 tredje ledd samt overskridelser av begrensninger i konsesjonen om tillatt fangst pr. tur, jf. deltakerloven § 27. Fiskeridirektoratets kompetanse til å inndra etter § 11 tredje ledd gjelder etter ordlyden kun fisk, slik at ulovlig fangst av andre arter enn fisk ikke kan inndras administrativt. Selv om kun Fiskeridirektoratet har kompetanse til å inndra administrativt etter saltvannsfiskeloven § 11 tredje ledd og deltakerloven § 27, er det salgslagene som omsetningsorganisasjon som effektuerer kravet og krever inn verdien av den inndratte fangst. Kompetanse til å treffe inndragningsvedtak er fra 1. mars 2003 delegert til Fiskeridirektoratets regionkontorer med Fiskeridirektoratet som klageinstans.

All administrativ inndragning av fangst foretas uavhengig av subjektiv skyld. Det skal kun påvises at fangsten objektivt sett er i strid med fiskerilovgivningen. Det følger av Rt. 1999 s. 14 at salgslagene og Fiskeridirektoratet ved administrativ inndragning anvender enn noe strengere bevisbyrderegel enn etter sivilprosessuelle bevisbyrderegler, idet det stilles krav om klar sannsynlighetsovervekt for å legge til grunn et faktum før administrativ inndragning foretas. Et mindretall på to ville i Rt. 1999 s. 14 stille samme beviskrav ved administrativ inndragning som ved inndragning ved forelegg eller dom, for så vidt gjelder spørsmålet om det foreligger en overtredelse. Etter dommen I Rt. 1999 s. 14 er spørsmålet om beviskrav behandlet av lovgiver i Ot. prp. nr. 70 (2003-2004). Spørsmålet om hvilket beviskrav som skal stilles, bør likevel vurderes i forbindelse med lovrevisjonen.

Bestemmelsen i §11 tredje ledd annet punktum forutsetter ikke at det er det deltagende fartøy som har kvote eller konsesjon som leverer fangsten, jf. Ot. prp. nr. 92 (2000-2001) (endringslov) pkt. 3.3.6. Administrativ inndragning kan således foretas hos fartøy som leverer fangsten.

8.6.2 Salgslagenes rolle og bruken av inndratte midler

Ved siden av å administrativt inndra merfangst utover fastsatt kvote i medhold av saltvannsfiskeloven § 7, vil all administrativt inndratt fangst eller fangstens verdi tilfalle vedkommende salgsorganisasjon og bli dennes eiendom. Det vil derfor være nødvendig å drøfte salgslagenes dobbeltrolle som offentlig myndighet og privat organisasjon, og bruken av de inndratte midler.

Salgslagenes rolle som interesseorganisasjon for fiskerne

I Rt. 1975 s. 931 er et salgslag definert som: ”Lovbeskyttet interesseorganisasjon som på enkelte områder utøver offentlig myndighet”. Salgslagene er private organisasjoner som eies av fiskerne, og som delvis utøver offentlig myndighet og kontroll i kraft av kompetanse gitt i råfiskloven og saltvannsfiskeloven. Salgslagene kan fastsette bindende salgs- og leveringsvilkår gjennom forretningsregler som kjøper og selger må følge. Salgslagenes forretningsregler regnes som forskrifter, jf. RG 1995 s. 874 (Gulating). Loven sier ikke noe om hva salgslagenes vedtekter kan inneholde utover minstekravene i § 3, jf. Ot. prp. nr. 59 (1938) s. 6. Innholdet i salgslagenes vedtekter og endringer i disse, må likevel godkjennes av Fiskeridepartementet etter § 3. Forvaltningsloven gjelder dermed i forhold til salgslagenes aktiviteter i den grad de utøver offentlig myndighet, med noen unntak vedrørende f.eks. krav til grunngiving, underretning og forhåndsvarsling ved fangstforbud og dirigering av fangst, (jf. siste ledd i råfiskloven §§ 5 og 6). Fiskeri- og kystdepartementet har oppnevnt en ”statens kontrollør” for hvert av salgslagene. Kontrollørens oppgave er begrenset til å følge opp legalitetskontrollen i forhold til beslutninger fattet av laget.

Bruken av midlene

Forarbeidene inneholder en bemerkning om at fiskeren får en indirekte fordel ved at salgslaget anvender salgssummen fra vedtak om administrativ inndragning til fordel for alle som leverer fisk, jf. Ot.prp.nr. 85 for (1981-82) s. 23 spalte 1. I Ot. prp. nr. 39 (1975-76) s. 4 står det om anvendelsen av midlene: ” Midlene tilfaller vedkommende salgsorganisasjon og skal, etter Kongens bestemmelse, nyttes innenfor salgsorganisasjonenes formål, for eksempel til prisutjevning ”. Forarbeidene har således forutsatt at midlene skal kunne brukes generelt innenfor salgslagenes formål, og legger opp til en stor grad av selvstendig skjønn i forhold til bruken av midlene.

Fiskeri- og kystdepartementet har ved forskrift 20. november 1989 nr. 1185 gitt bestemmelser om inndragning av fangst og anvendelse av inndratte midler. I følge forskriftens § 7 skal salgslagene gi melding til Fiskeri- og kystdepartementet om inndratte midler og anvendelsen av disse. Forskriftens kap. IV gir bestemmelser om salgslagenes disponering av administrativt inndratte midler. Midler som er inndratt i medhold av saltvannsfiskeloven § 11 tredje ledd (ulovlig fangst), kan i utgangspunktet kun brukes til å dekke salgslagenes utgifter ved kontroll, men i forskriften står det her kan brukes og ikke skal brukes. Man kan reise spørsmål om forskriftens utforming bidrar til uklarhet om formålet med anvendelse av midler inndratt i medhold av § 11 tredje ledd.

I forhold til midler inndratt i medhold av saltvannsfiskeloven § 7 (merfangst over kvote) og deltakerloven § 27 (overskridelse av tillatt fangst pr. tur), står salgslagene etter forskriftens § 6 fritt til å velge om de vil benytte de inndratte midler til kontroll, prisutjevning, pristilskudd eller frakttilskudd. For øvrig kan salgslagene nytte inndratte midler til andre formål når departementet gir tillatelse.

Selv om høsteren selv ikke får beholde fangsten, vil verdien av inndratt fangst bli tilbakeført indirekte til ham gjennom egen interesseorganisasjon. Høsteren kan i hvitfisk-fiskeriene få utbetalt 20% av den inndratte fangstens verdi for omkostninger ved pliktig ilandføring, mens man i pelagisk sektor betaler ut verdien til all inndratt fangst som prisutjevningstilskudd. Forskjellen i systemet skyldes at man i pelagisk sektor lett vil oppleve at kvoten overfiskes på grunn av vansker med å forutse hvor mye fisk et kast vil gi. Av den grunn vil pelagiske fiskerier som sild og makrell underreguleres (det fastsettes mindre gruppekvote enn totalkvoten egentlig gir åpning for som buffer mot overfiske av totalkvoten). Prisutjevningstilskudd gis i medhold av forskriftens § 6 i pelagiske fiskerier som kompensasjon for at de enkelte fartøy får lavere kvote enn totalkvoten gir adgang til.

Det har derfor blitt ansett som rimelig at inndratte midler fra merfangst over kvote i pelagiske fiskerier blir tilbakeført fiskerne gjennom prisutjevningstilskudd i ettertid. Det er også et moment at en slik ordning bidrar til å redusere utkast av merfangst på siste tur.

Tall fra Fiskeri- og kystdepartementet viser at det fra 1999-2003 ble inndratt 5,8 millioner kroner i medhold av saltvannsfiskeloven § 11 (ulovlig fangst) og 245,6 millioner kroner i medhold av saltvannsfiskeloven § 7 (merfangst over kvote). I perioden 1999 – 2003 utgjorde vedtak i medhold av saltvannsfiskeloven § 11 (ulovlig fangst) således kun 2,3 prosent av de inndratte midlene, mens resten hovedsakelig var inndratt etter § 7 (merfangst over kvote). I gjennomsnitt har salgslagene brukt ca. 17,9 prosent i denne perioden av de inndratte midlene til ressurskontroll, som utgjør ca. 39,6 millioner kroner årlig. I Sør-Norge inndras bare marginalt med § 7-midler, fordi en inntil nylig ikke har hatt fartøykvoter for de kommersielle fiskeslag i Nordsjøen.

I fiskeriministerens redegjørelse til Stortinget i mai 2001 ble det uttalt at salgslagene skal pålegges å bruke inndratte midler etter § 11 tredje ledd utelukkende til å styrke ressurskontrollen. Forskriften og forarbeidene til saltvannsfiskeloven legger opp til at salgslagene i stor grad innrømmes et skjønn når det gjelder bruken av inndratte midler. Samtidig fremholdes det politisk at de inndratte midler skal gå til ressurskontroll. Salgslagene har i perioden 1999-2003 brukt 17,9% av midlene til kontroll. Dette er 15,6% mer enn salgslagene er forpliktet til å bruke på kontroll etter forskriften, ettersom kun 2,3 % av de inndratte midler i perioden refererer seg til vedtak i medhold av saltvannsfiskeloven § 11 tredje ledd.

Man kan således oppsummere salgslagenes bruk av midler, som at de på generelt grunnlag kun delvis imøtekommer det politiske ønske om at mest mulig av midlene skal gå til ressurskontroll, uten at de entydig er pålagt dette av departementet etter forskriften. En nærmere beskrivelse av disse forhold er inntatt i Riksrevisjonens rapport nr. 3:13 2003-2004.

8.6.3 Utvalgets vurdering

Prinsippet om administrativ tilbakeføring

Begrunnelsen for administrativ inndragning er å sørge for at den enkelte høster ikke får en uberettiget berikelse på bekostning av andre som høster i tråd med regelverket og konsesjoner. En berikelse som følge av ulovlig høsting er etter dagens system ment å tilfalle alle som høster av ressursen gjennom salgsorganisasjonen, hvor de inndratte verdier kan komme hele yrkesgruppen til gode ved å gå til kontrollarbeid eller prisutjevning. Det er dermed ikke preventive hensyn som begrunner systemet med administrativ inndragning, selv om anvendelse nok har preventiv virkning. Utvalget vil således fremheve at administrativ inndragning ikke har vært et administrativt reaksjonssystem, men et fordelingssystem for ulovlig fangst. Systemet må ses isolert fra administrative sanksjoner, hvor formålet er å reagere på en overtredelse. Formålet med ordningen er således en rettferdig fordeling av ressurser som høster ikke har krav på å beholde etter lov eller konsesjon.

Utvalget vil sterkt fremheve at vedtak om administrativ inndragning skal fattes utfra objektive vurderinger, uten hensyn til subjektiv skyld. Enkelte fangster som inndras administrativt vil nok være høstet bevisst i strid med regelverket. Imidlertid vil ulovlig fangst i de aller fleste tilfeller være et resultat av utilsiktet innblanding av yngel og andre arter i fangsten eller ufrivillig overskridelse av fartøyets kvote. Utvalget viser her til den kjensgjerning at det ikke alltid vil være mulig å høste fullt ut i samsvar med regelverket, jf. blant annet utvalgets drøftelser under 8.1 om uunngåelig bifangst. Høster har heller ikke lov til å hive ut ulovlig fangst når den ikke lenger er levedyktig, og høster vil sjelden kunne konstatere at fangsten er ulovlig før fangsten er tatt om bord. Det kan av den grunn etter utvalgets mening vanskelig oppfattes som svært infamerende eller belastende for høster å få konstatert gjennom et vedtak at fangsten er høstet i strid med regelverket.

Prinsippet om at administrativ inndragning er et fordelingssystem støttes av at salgslagene etter regelverket betaler høster for å føre ulovlig fangst i land, slik at verdiene kan komme fellesskapet til gode i stedet for å bli kastet på sjøen. Fiskere får normalt 20% av den ulovlige fangsts verdi dekket til omkostninger ved ilandføring i hvitfisk-fiskeriene, mens man i pelagisk sektor får de inndratte midler tilbakeført til fiskerne gjennom prisutjevningstilskudd. Selv om fangsten er høstet i strid med regelverket, ønsker man altså at utnyttbar fangst bringes i land for å kunne fordeles til angitte fellesformål.

Selv om fangsten objektivt er tatt i strid med regelverket, tar man ved et vedtak om administrativ inndragning aldri stilling til skyld i forhold til om en straffebestemmelse er overtrådt eller ikke. Om en straffbar handling også er begått i tilknytning til fangsten, vil i denne relasjon alltid være irrelevant for vedtaket. Utvalget finner det dermed avgjørende å skille mellom ulovlig fangst og en straffbar handling.

Utvalgets forslag vil uavhengig av spørsmålet om eiendomsrett til ressursene fremmes som en ren fordelingsbestemmelse, og utvalget ønsker derfor å gå bort fra begrepet administrativ inndragning, da begrepet lett kan forveksles med annen administrativ inndragning av konsesjon, driftsmidler mv., der formålet nettopp er å reagere på en overtredelse gjennom en sanksjon. Utvalget vil i stedet foreslå en bestemmelse om administrativ tilbakeføring av ulovlig fangst.

Konsekvensen av et vedtak om tilbakeføring av ulovlig fangst vil ikke være mer alvorlig enn at høster blir fratatt en berikelse han etter loven ikke har krav på. Et slikt system er ikke urimelig når høster aldri har oppnådd eiendomsrett til ulovlig fangst og derved heller ikke til fangstens verdi, ettersom originært erverv i utgangspunktet forutsetter lovlig adgang til ressursene

Hensynet til menneskerettighetene og særlig forbudet mot gjentatt forfølgning i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) protokoll 7 artik­kel 4 medfører at lovgiver må være uttrykkelig klar på at bestemmelsen ikke har sanksjon som formål, men fordeling av ressurser til fellesskapets beste. Det vises her til Rt. 2004 s. 1693, hvor det uttales: ” Spørsmålet må avgjøres ut fra en totalbedømmelse av nasjonal klassifikasjon, lovbruddets karakter og innholdet og alvoret av den sanksjon som det maksimalt kan bli spørsmål om å ilegge - de såkalte Engelkriteriene (…. ). Etter EMDs praksis er kriteriene som utgangspunkt alternative, men en forfølgning kan også bli betraktet som straffeforfølgning på grunnlag av den kumulative effekt av flere av kriteriene ”.

I samsvar med Engels-kriteriene som er nevnt i Rt. 2004 s. 1693, bør også selvstendig straffeforfølging av overtredelse med utspring i samme saksforhold kunne påbegynnes i et slikt system uavhengig av eventuelt vedtak om tilbakeføring av fangst, forutsatt at administrativ tilbakeføring entydig har som formål å ta inn og fordele ulovlig fangst eller dennes verdi til fellesskapets beste. Utvalget kan heller ikke se at det vil kunne være snakk om noen kumulativ effekt som kan gi uttrykk for dobbel forfølging, ettersom verken de nåværende eller foreslåtte bestemmelser inneholder noe sanksjonselement. Utvalget legger her avgjørende vekt på at ulovlig fangst konstateres utfra utelukkende objektive kriterier, og at ulovlig fangst i langt de fleste tilfeller av vedtak om administrativ tilbakeføring vil skyldes at det ikke er mulig å høste fullt ut i samsvar med regelverket på grunn av biologiske og redskapstekniske forhold.

Etter utvalgets mening bør det i lys av ovenstående vurderinger av bestemmelsens formål, karakter og benevnelse også være ubetenkelig å lovfeste at beviskravet skal være klar sannsynlighetsovervekt i samsvar med flertallet i Rt. 1999 s. 14. Klar sannsynlighetsovervekt innebærer en kvalifisert grad av sannsynlighet, og går dermed noe lenger enn vanlig sannsynlighetsovervekt (krav om at et faktum er kvalifisert mer sannsynlig enn et annet).

Administrativ tilbakeføring i forhold til utvalgets forslag om statlig eiendomsrett

Utvalget foreslår i kap. 6.1 at viltlevende marine ressurser og deres genetiske materiale tilhører staten. En statlig eiendomsrett til de viltlevende marine ressursene vil styrke ovennevnte prinsipp om tilbakeføring av ressurser til fellesskapet. Med statlig eiendomsrett vil man tydeliggjøre at høster aldri har oppnådd eierskap til den ulovlige fangst, idet staten som eier forutsetter at erverv av statens ressurser kun kan skje i henhold til gitte regelverk og konsesjoner. Forslaget til statlig eiendomsrett er begrenset til ressurser i ”vill tilstand”. Ulovlig høsting vil således medføre en krenkelse av Statens eiendomsrett, mens lovlig høsting vil medføre at eiendomsretten opphører ettersom høstede ressurser ikke lenger vil være i ”vill tilstand”.

Uten en statlig eiendomsrett til ressursene vil tilbakeføring skje i kraft av myndighetenes forvaltningsansvar gitt i lov. En tilbakeføring vil skje til den staten utpeker til å forvalte de tilbakeførte verdier, som kan være et fond, salgsorganisasjonene eller annen kontrollinstitusjon.

Alternativt kunne man erklære statlig eiendomsrett begrenset til viltlevende marine ressurser som er høstet i strid med bestemmelser i eller i medhold av loven, på linje med viltloven, men at fangsten eller verdien av denne tilfaller vedkommende salgsorganisasjon. En slik tilnærming vil tjene samme formål i denne relasjon, og støtte prinsippet om at tilbakeførings-instituttet er en ren fordeling av fangst som høster ikke har krav på.

Bruken av midlene - opprettelse av Havressursfondet

Dagens system fastslår at ulovlig fangst og merfangst over kvote skal tilfalle vedkommende salgsorganisasjon. Vedkommende salgsorganisasjon er etter loven det salgslag som har omsetningsrett for fangsten med hjemmel i råfiskloven (iht. råfiskforskriften).

Utvalget er av den oppfatning at det mest ryddige i forhold til salgslagenes dobbeltrolle som offentlig myndighet og interesseorganisasjon, er et system der tilbakeførte midler blir innbetalt til et sentralt fond - Havressursfondet, i stedet for å disponeres skjønnsmessig av vedkommende salgslag innenfor retningslinjer gitt av departementet, slik det gjøres i dag. Utvalget foreslår at berikelser fra ulovlig fangst tilfaller alle som høster av ressursen ved å være Havressursfondets eiendom, hvor verdiene skal komme yrkesgruppen til gode ved å gå til kontrollarbeid, frakttilskudd eller prisutjevning. Departementet vil da kunne fordele midlene mest mulig hensiktsmessig til formål som kontroll og sikring av ilandføring av fangst. Tilsvarende ordninger finnes i dag i annen ressurslovgivning som viltfondet (jf. lov 29. mai 1981 nr. 38 om viltet § 48) og fiskefondet (jf. lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk mv. § 47 annet ledd). I tillegg er det i forslag til ny naturmangfoldlov § 72 også foreslått et naturmangfoldfond, jf. NOU 2004:28 s. 644.

Det foreslås også at tvangsmulkt (lovutkastet § 13-7) og overtredelsesgebyr (lovutkastet § 13-8) inngår i Havressursfondet. For tvangsmulkt samsvarer dette med Biomangfoldlovutvalgets forslag. Biomangfoldlovutvalget har ikke tatt stilling til spørsmålet i forhold til overtredelsesgebyr. Ved fastsettelse av overtredelsesgebyr etter lovutkastet kan det tas hensyn til de ekstra kostnader som kontrolltiltak og behandling av saken har medført. Deler av dette vil kunne være avgifter som har påløpt salgslagene.

I dag tilfaller fangst eller fangstens verdi vedkommende salgslag direkte. Opprettelsen av Havressursfondet som eier av verdiene vil således innskrenke salgslagenes skjønnsmessige kompetanse i forhold til bruken av midler, som de selv sørger for å innkreve. Et havressursfond vil måtte administreres sentralt av departementet eller annen myndighet gjennom delegasjon. Et sentralt fond sørger for at tilbakeførte midler kan anvendes fritt til kontroll og tilskudd på tvers av salgslag og geografiske områder. Det enkelte salgslag beholder dermed ikke selv midlene. Kontrollarbeidet kan dermed intensiveres i enkelte områder på bekostning av andre, og intensiveres i perioder på enkelte mottak. Det kan reises spørsmål om en slik ordning vil få ressursmessig betydning ved at det blir mindre økonomisk attraktivt for salgslagene å tilbakeføre midler. Utvalget vil her understreke at salgsorganisasjonene i relasjon til kontroll og tilbakeføring av ulovlig fangst opptrer som forvaltningsorgan og ikke som privat interesseorganisasjon. Departementet vil etter utvalgets forslag her ha instruksjonsrett (med kompetanse til å delegere til Fiskeridirektoratet). Unnlatelse av å følge opp instrukser vil kunne få konsekvenser for godkjenning av vedtekter, samt være et kriterium for vurdering av tildeling av midler fra Havressursfondet. Opprettelse av et havressursfond er for øvrig ikke til hinder for å fordele midlene etter dagens ordning ved at vedkommende salgsorganisasjon selv beholder midler som er tilbakeført gjennom organisasjonen, selv om midlene formelt vil tilfalle Havressursfondet.

Departementet vil som bestyrer av Havressursfondet kunne fordele midlene i forhold til ønsket måloppnåelse innenfor for eksempel kontrollarbeidet, gjennom øremerking av midler og fastsetting av vilkår for tildeling av midler. Salgslagene vil i denne relasjon få rolle som kan likne på en underliggende etat, og departementet vil få oppgaver med å distribuere midlene som kan sammenliknes med overførsler som ledd i normal etatsstyring. Utvalget understreker at fondet skal øremerkes de formål som forskriften fastsetter, da midlene er tilbakeførte midler og ikke avgifter med fiskalt formål.

Utvalget vil her fremheve at de tilskudd og utbetalinger som gis høster for å hindre utkast er av avgjørende betydning for en god og forutberegnelig ressursforvaltning. Bruken av Havressursfondet av tilbakeførte midler må derfor ikke være knyttet opp mot et bestemt formål som kontroll, men bør kunne disponeres på den måten departementet bestemmer i samråd med salgslagene og fiskerorganisasjonene. På den måten kan departementet eksempelvis benytte nødvendige andeler av Havressursfondet til å finansiere ordningen med kompensasjon for 20% av fangstens verdi for pliktig ilandføring i torskefiskeriene, eller prisutjevningstilskudd for å kompensere for eventuell underregulering i pelagiske fiskerier.

Dersom dagens modell uten et Havressursfond ønskes videreført, vil det i alle tilfeller måtte kreves at departementet fastsetter forskrifter som klart definerer salgslagenes oppgaver i forhold til administrativ tilbakeføring og anvendelsen av midlene, samt at kontroll med innkreving og rapportering følges bedre opp enn i dag. For utvalget har det vært problematisk at bruken av midlene i liten grad har vært tilfredsstillende kontrollert og rapportert med dagens ordning. Det vises her til Riksrevisjonens rapport (Dokument nr. 3:14 fra 2004).

Nærmere om kompetansen til å fatte vedtak

Etablering av statlig eiendomsrett reiser spørsmål om det rettslig sett er nødvendig med hjemmel til å fastsette et vedtak om tilbakeføring av fangst. Systemet i forslag til ny havressurslov kan her sammenliknes med Viltfondets system, og det vises til NOU 2003:15 Fra bot til bedring s. 32, der det sies: ” Vilt mv. kan vindiseres i kraft av eiendomsretten. Det varierer imidlertid noe hvordan bestemmelsen praktiseres. I en del tilfeller overtar Viltfondet/kommunen fangsten formløst. I andre tilfeller fattes et administrativt vedtak om inndragning av viltet eller dets verdi, og det praktiseres klagerett. Det kan være noe uklart hvorvidt det er rettslig nødvendig med et vedtak ”.

Antall saker, størrelsen på verdiene og sammenhengen med salgslagenes omsetningssystem for effektuering av kravene, tilsier at et offentligrettslig krav som er tvangsgrunnlag for utlegg, uten tvil vil være enklest å håndtere for forvaltningen. Det er dessuten ingen tradisjon for formløs overtagelse av ulovlig fangst i fiskeriforvaltningen. Dette skyldes blant annet at fangsten for de fleste praktiske tilfeller ønskes omsatt av hensyn til en effektiv råstoffutnyttelse av ferskvare, slik at det normalt vil være verdien av fangsten som tilbakeføres i ettertid, noe som vanskeliggjør en formløs overtagelse av fangsten basert på privatrettslige prinsipper. Privatrettslig vindikasjon av eiendomsrett til ulovlig fangst eller tilsvarende verdi må dessuten i ytterste konsekvens gjennomføres ved saksanlegg.

Videre vil kontrollarbeid og beslutning om tilbakeføring av fangst fortsatt være myndighetsutøvelse overfor private borgere. Hensynet til rettssikkerhet og forutberegnelighet tilsier at forvaltningen i slike saker benytter offentligrettslig kompetanse i lov, selv om tilbakeføring også kan bygge på privatrettslige betraktninger. Samtidig vil man gjennom bruk av offentligrettslig kompetanse klart avskjære problemstillinger rundt godtro-erverv av ulovlig fangst hos tredjemann. Utvalget mener derfor at det er et praktisk og rettssikkerhetsmessig behov for hjemmel til å fatte et vedtak for å kreve midlene tilbakeført administrativt.

Kompetansen til å gi vedtak om tilbakeføring av fangst foreslås i loven formelt gitt departementet, som deretter kan delegere kompetansen til Fiskeridirektoratet og vedkommende salgsorganisasjon i den utstrekning det er nødvendig. Departementet har i dag en indirekte instruksjonsrett gjennom godkjennelse av vedtekter og gjennom statens kontrollør. Departementet vil gjennom delegering kunne instruere generelt og i enkeltsaker overfor salgslagene, da man i enkelte sammenhenger har opplevd at salgslagenes rutiner ikke bidrar til en effektiv innkreving, eller at midlene disponeres på en måte som oppfattes som uheldig i forhold til påhvilende kontrolloppgaver.

Salgslagenes rolle som selvstendige organ har etter utvalgets mening skapt uheldige virkninger i forhold til styring av kontrollvirksomheten, når direktoratet er ansvarlig for den overordnede ressurskontrollen, mens salgslagene i det praktiske virke har et ansvar i forhold til kvoteavregning, statistikk og administrativ tilbakeføring. Dersom det er hensiktsmessig bør også Fiskeridirektoratet kunne gis instruksjonsrett, ved at departementet delegerer kompetansen til Fiskeridirektoratet med fullmakt til å delegere kompetanse videre til vedkommende salgslag. Utvalget vil her understreke at en slik instruksjonsrett ikke griper inn i salgslagenes rettigheter og plikter etter råfiskloven. Instruksjonsretten vil være begrenset til innkreving og anvendelse av tilbakeførte midler og kontrollarbeid, som i dag hjemles i saltvannsfiskeloven.

Utvalget ønsker å fremme en felles bestemmelse for all tilbakeføring av fangst eller fangstens verdi, når denne er høstet i strid med enhver regulering etter havressursloven. Kompetansen vil ikke være begrenset av skillet mellom merfangst over kvote (saltvannsfiskeloven § 7) og ulovlig fangst (saltvannsfiskeloven § 11), slik den er i dag. Dersom departementet ønsker å skille mellom bruken av midlene utfra om de tilbakeførte midler stammer fra merfangst over kvote eller ulovlig fangst, kan dette angis i forskriftene. Kompetansen kan dermed fordeles slik det finnes hensiktsmessig. Utvalget ser ingen grunn til å fremme to lovhjemler med samme rettsvirkning.

Forutsatt at midlene blir brukt til formål til gagn for samfunnet som ressurskontroll eller nødvendige pris- og frakttilskudd, bør salgslagene etter utvalgets mening kunne tilbakeføre enhver fangst eller tilhørende verdi som er fanget i strid med regelverket eller konsesjon. Salgslagene vil kunne anføre at deres primæroppgave i ressurskontrollsammenheng er kvoteavregning og ikke avdekking av ulovlig fiske, men utvalget vil fremheve at salgslagenes kontrollansvar omfatter all fangst som omfattes av deres omsetningsrett, jf. saltvannsfiskeloven § 45a, første ledd annet punktum. Utvalget kan således ikke se at salgsorganisasjonens kompetanse til å gi vedtak om tilbakeføring skal være begrenset til målfangst som overskrider fartøyets kvote.

Det forekommer videre tilfeller der enkeltfartøyers fangst ikke oppfyller bestemmelser gitt i eller i medhold av deltagerloven. Inndragningshjemmelen i deltakerloven § 27 hjemler kun inndragning av fangst som overskrider begrensninger i tillatt fangst pr. tur. Etter utvalgets mening kan det tenkes høsting i strid med fartøyets konsesjon utover turbegrensninger, uten at høstingen er i strid med reguleringer etter havressursloven. Utvalget mener således at tilbakeføringshjemmelen i forslag til ny havressurslov også bør omfatte fangst tatt i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av deltagerloven.

Fordeling og kontroll av ressurser som ikke er omfattet av salgslagens omsetningsrett

Salgslagene er etter dagens ordning ikke pliktig til å omsette, kontrollere eller tilbakeføre verdien av slik fangst. Dersom fangsten ikke omfattes av salgslagenes omsetningsrett, må det antas at kompetansen til å fatte vedtak om tilbakeføring vil delegeres til Fiskeridirektoratet. Verdien tilfaller Havressursfondet, og verdien av den ulovlige fangst må således innebetales direkte til fondet, dersom transaksjonen ikke går gjennom en salgsorganisasjon. Det må her forutsettes at fangsten har en potensiell verdi ved at det finnes kjøpere, som er interessert i å kjøpe tilbakeført fangst som ikke omfattes av salgslagenes omsetningsrett. Verdien av slik fangst bør utelukkende gå til kontrollformål, og ikke til berikelse av organisasjonens medlemmer.

Dersom det ikke er mulig å omsette fangsten, kan høster få beholde fangsten dersom ressurshensyn ikke taler for det motsatte. Selv om fangsten og dennes verdi er Havressursfondets eiendom, er kompetansen til å fatte vedtak en kan-regel. Privatrettslig håndheving av Havressursfondets eiendomsrett er i alle tilfeller en mulighet som fondet gjennom dets bestyrer selv må ta initiativ til ved rettslige skritt, og utelatelse av å gjøre eiendomsretten gjeldende vil over tid kunne regnes som stilltiende samtykke. Tilbakeføringsinstituttet vil således i praksis forutsette at det foreligger en verdi som ønskes tilbakeført. Fangst som ikke kan omsettes kommersielt kan således unnlates å bli gjenstand for vedtak om tilbakeføring. Fangstens verdi må her vurderes opp mot innkrevings- og administrasjonskostnader.

Departementet bør av kontrollhensyn ha hjemmel utenfor råfiskloven til å pålegge en ressurs omsatt gjennom en salgsorganisasjon eller annen kontrollerende institusjon, se nærmere kap. 11.6. Dersom salgsorganisasjonene har fått i oppdrag å kontrollere fangst som ikke er omfattet av deres omsetningsrett mot inndekning av kontrollutgifter, vil fangsten kunne tilbakeføres på vanlig måte gjennom salgslagenes system. Systemet vil forutsette at fangsten omsettes gjennom salgslagene, men uten at ressursen underlegges salgslagenes beføyelser i medhold av omsetningsretten som minstepris, dirigering av fangst, lagsavgift osv. En slik kompensasjon for å foreta kvoteavregning og fangstkontroll kan helt eller delvis finansieres av de samme midler som tilbakeføres.

8.7 Forbud mot omsetning

Saltvannsfiskeloven § 12 fastslår at ” det er forbudt å motta eller omsette fangst som er tatt i strid med bestemmelser i denne lov eller bestemmelser gitt i medhold av denne lov. Omsetning er likevel tillatt når Fiskeridirektoratet har truffet vedtak etter § 11 om at fangsten tilfaller salgsorganisasjonen ”.

Første ledd fastslår en viktig norm om at ulovlig fangst ikke kan overtas fysisk eller omsettes av andre. Forbudet retter seg ikke bare mot høster, men mot enhver som mottar eller omsetter ulovlig fangst. Mottak omfatter enhver form for overlevering, herunder gaver uten vederlag. Bestemmelsen retter seg mot høster kun i den grad han omsetter slik fangst eller medvirker til dette. Selv om de subjektive straffbarhetsbetingelser ikke er til stede, kan ingen nyttiggjøre seg fangsten. Dersom slik fangst bringes i land, skal den ubetinget leveres salgsorganisasjonen som etter å ha tilegnet seg fangst, kan omsette fangsten på vanlig måte. Annet punktum gir et unntak fra forbudet i første punktum, og tillater omsetning av ulovlig fangst når verdien skjer etter vedtak om administrativ inndragning og således har tilfalt vedkommende salgsorganisasjon.

Saltvannsfiskeloven § 12 annet ledd lyder: ” Av kontrollmessige grunner kan departementet forby import av fangst tatt utenfor norsk fiskerijurisdiksjonsområde i den tid det er forbudt å omsette fangst etter denne paragraf ”. Saltvannsfiskeloven § 12, annet ledd tar sikte på å forby import av fisk som er ilandført i andre land av kontrollmessige hensyn, jf. Ot. prp. nr. 85 (1981-82) om lov om saltvannsfiske s. 24.

Utvalgets vurdering

Utvalget ønsker å videreføre et omsetnings- og mottaksforbud for ulovlig fangst. Ulovlig fangst skal etter utvalgets lovforslag tilfalle Havressursfondet, og en videreføring av en slik bestemmelse vil lovfeste at all omsetning eller overtakelse av Havressursfondets eiendom er forbudt. Fondets eiendomsrett opprettes automatisk uten vedtak. Samtidig ønsker utvalget at forbudet også skal omfatte oppbevaring, for å ramme de tilfeller hvor man medvirker til å unndra fangsten fra Havressursfondet, men ikke fysisk er til stede. Fangsten kan likevel oppbevares, mottas og omsettes lovlig når det skjer som Havressursfondets eiendom. Formålet med bestemmelsen er således at ulovlig fangst ikke skal kunne disponeres uten Havressursfondets samtykke. Overtredelse av forbudet har likhetstrekk med strl. § 317. Det er ikke et vilkår at fangsten må stamme fra en straffbar handling for at overtredelse av omsetningsforbudet kan føre til straff.

Når det gjelder § 12 annet ledd ønsker ikke utvalget å videreføre bestemmelsen. Anvendelse av bestemmelsen vil kunne ha handelsrettslige aspekter, uten at det i seg selv er et hinder for å videreføre slik hjemmel. Imidlertid mener utvalget at slik hjemmel til å forby import av kontrollmessige grunner av fisk som allerede er omsatt i førstehånd, ikke er nødvendig. Loven vil ha tilstrekkelig hjemmel til å kontrollere også importert fangst i forhold til landet fangst, uten at det skal være nødvendig å måtte forby import av fangst for å ivareta en effektiv ressurskontroll. Utvalget kan heller ikke se at hjemmelen er blitt benyttet til å gi slikt forbud.