13 Straff, straffeprosessuell inndragning og administrative reaksjoner
13.1 Innledning
Kontroll med etterlevelse av gjeldende regler er sentralt i ressursforvaltningen. Det er klare begrensninger på hvor store ressurser som kan settes inn i direkte utøvende kontroll. Det er derfor viktig at reaksjoner på overtredelser av havressurslovgivningen har en form og et nivå som bidrar til å forebygge brudd på regelverket. Ulike former for straff og straffeprosessuell inndragning er sentrale reaksjoner. Dette suppleres av administrative reaksjoner og andre forvaltningstiltak. En grundig gjennomgang av de ulike reaksjoner er gitt i Reaksjonsgruppens innstilling av 23. desember 1994. Det gis nedenfor en oversikt over gjeldende regler. Disse er på noen punkt forskjellige for norske og utenlandske fartøy. Dagens fiskerilovgivning har særregler om hvem som kan straffes. Det er egne inndragningsbestemmelser. Utvalget vil gi en egen vurdering av gjeldende regler. Dette må også sees på bakgrunn av anbefalinger gitt av Sanksjonsutvalget i NOU 2003:15 Fra bot til bedring.
13.2 Det generelle straffansvar i saltvannsfiskeloven og forholdet til andre straffebestemmelser
Den sentrale bestemmelse om straff for norske fiskere er i dag saltvannsfiskeloven § 53. Hovedregelen er at overtredelse eller medvirkning til overtredelser av saltvannsfiskeloven eller forskrifter gitt i medhold av denne straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder. Under særdeles skjerpende omstendigheter kan fengsel inntil 2 år anvendes. Fengselsstraff kan idømmes alene eller sammen med bøtestraff (jf. strl. § 26 a).
Overtredelser av saltvannsfiskeloven ansees som forseelser. Forsøk straffes på samme måte som fullbyrdet overtredelse.
Er overtredelsen begått av noen av besetningen på et fartøy og straffeansvaret i den anledning kan gjøres gjeldende mot fartøyføreren, kan underordnet besetning ikke straffes. Oppdragsgiver, d.v.s reder kan straffes alene eller sammen med fartøyfører. Dette gjelder også når oppdragsgiver er en juridisk person, se straffelovens kap. 3 om ”Straffeansvar for foretak”. Strafferammen i saltvannsfiskeloven § 54 suppleres av bestemmelsen om rettighetstap i straffeloven § 29 nr. 2. Etter denne bestemmelse kan den som kjennes skyldig i en straffbar handling, når almene hensyn krever det, idømmes tap for en bestemt tid av inntil 5 år eller for alltid av retten til å inneha stilling eller utøve virksomhet eller beskjeftigelse som den skyldige ved den straffbare handling har vist seg uskikket til eller må fryktes å ville misbruke. Den som er fradømt retten til å utøve en virksomhet, kan heller ikke forestå en slik virksomhet for en annen.
Overtredelser av saltvannsfiskeloven kan også samtidig eller alternativt være overtredelse av bestemmelser i straffeloven. De mest aktuelle bestemmelser er strl. § 166 (falsk forklaring til offentlig myndighet), strl. § 255 (underslag), strl. § 256 (grovt underslag) og strl. § 317 (heleri). Norges høyesterett har i dom av 27.09.2004 (HR-2004-01616-A) kommet til at straffeloven § 166 ikke kan anvendes i idealkonkurrens med råfiskloven § 9. Høyesterett har ikke tatt stilling til om strl. § 166 kan anvendes i stedet for aktuell bestemmelse i spesiallovgivningen.
Overtredelser av fiskerilovgivningen kan også tenkes rammet av straffeloven § 152 b tredje ledd nr. 1. Etter denne bestemmelsen kan den som minsker eller medvirker til å minske en naturlig bestand av fredede levende organismer som nasjonalt eller internasjonalt er truet av utryddelse, straffes med fengsel inntil 6 år.
For utenlandske overtredere er det særregel i saltvannsfiskeloven § 53 annet ledd. Ved overtredelse foretatt av utenlandske fartøyer utenfor sjøterritoriet, får fengselsstraff ikke anvendelse. Det kan heller ikke ilegges subsidiær fengselsstraff for det tilfelle at ilagt bot ikke betales. Fengselsstraff som for norske fiskere kan likevel anvendes dersom dette følger av avtale med fremmed stat, eller fartøyet er statsløst. Etter lov om Norges økonomisk sone § 8 kan kun bøtestraff anvendes ved overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold loven. At det som hovedregel ikke kan idømmes fengselsstraff for overtredelse begått av utenlandsk fartøy utenfor sjøterritoriet, men innenfor grensen for norsk fiskerijurisdiksjon, følger av Havrettskonvensjonen art 73 nr. 3. Denne bestemmelse gjelder overtredelse av ” fisheries laws and regulations”. I St. prp. nr. 37 (1995-96) om blant annet samtykke til ratifikasjon av havrettskonvensjonen er det på s. 45, 1. spalte sagt: ” det kan være vanskelig å trekke grensen for hva som her skal regnes som fiskeribestemmelser. Det må likevel være klart at straffebegrensningen i nr. 3 ikke vil gjelde for overtredelse av andre bestemmelser som kan håndheves i den økonomiske sone og som ikke kan regnes som fiskeribestemmelser, f.eks. vold mot offentlig tjenestemann i forbindelse med inspeksjon o.l. I slike tilfeller vil de vanlige regler komme til anvendelse ”. I Rt 1996, s. 376 er det lagt til grunn at hvalfangst også omfattes av artikkel 73 nr. 3. En naturlig følge av dette kan være at også selfangst omfattes.
At fengselsstraff kan anvendes dersom dette følger av avtale med fremmed stat, kom inn i saltvannsfiskeloven § 53 ved endringene i 2001. Begrunnelsen for dette var at Havrettskonvensjonen art. 73, som i utgangspunktet forbyr fengselsstraff ved utenlandske fartøys regelbrudd i den økonomiske sonen, likevel åpner for slik straff når dette er avtalt mellom de berørte statene. Når saltvannsfiskelovens straffebestemmelse blir foreslått endret dithen at det åpnes for økt bruk av fengselsstraff for norske borgere, kunne det etter Fiskeridepartementets oppfatning oppfattes som urimelig dersom ikke loven også åpnet for denne muligheten til å nytte fengselsstraff overfor utenlandske fiskere. Utvalget er enig i disse synspunkter, og bestemmelsen forslås videreført.
Bestemmelsen om statsløse fartøy kom også inn i saltvannsfiskeloven ved endringene i 2001. Med statsløse fartøy menes fartøy som enten ikke fører flagg eller fører flagg som det ikke har adgang til. Det er lagt til grunn at slike fartøy ikke omfattes av prinsippene om flaggstatsjurisdiksjon etter generelle folkerettslige prinsipper om flaggstatsjurisdiksjon (jf. Ot.prp. nr. 92 (2000-2001) s. 36-37). Havrettskonvensjonen § 73 nr. 3 får da heller ikke anvendelse i forhold til slike fartøy. Utvalget kan ikke se at det foreligger hensyn som taler mot at lovens ordinære strafferamme får anvendelse for overtredelser begått av statsløse fartøy, og saltvannsfiskelovens regel foreslås videreført.
13.3 Begrensninger i straffansvar for underordnet mannskap
Som det fremgår innledningsvis bestemmer saltvannsfiskeloven § 54 at om en overtredelse er begått av noen av besetningen på et fartøy og straffansvaret i den anledning kan gjøres gjeldende mot fartøyføreren, kan underordnet besetning ikke straffes. Bestemmelsen er historisk begrunnet bl.a. i behovet for lydighetsplikt om bord i et fartøy. Lik bestemmelse finnes i lov om Norges økonomiske sone § 8 og kystvaktloven § 36. Bestemmelsen kom inn i fangst- og fiskerilovgivningen på 1800-tallet og er siden gjentatte ganger brakt over i nyere lovgivning uten at det er nærmere drøftet om det er grunn til å beholde denne særregelen.
Lov om fredning av sel i Nordishavet av 18. mai 1876 hadde følgende bestemmelse i nr. 1, 3. pkt.:
”Dog skal af skipets besetning ingen andre end føreren straffes naar overtredelser er skeet enten efter hans befaling eller med hans vidende og uden at han har gjort hva der stod i hans magt for at forhindre den”.
Bestemmelsen er nærmere begrunnet i Ot.prp.nr. 6 (1876) hvor det sies følgende:
”hvor en overtrædelse af de heromhandlede fredningsbestemmelser maatte ske i den grove form, at et fartøi gjør jagt og indtager fangst i ulovlig tid som om intet fredningsforbud existerede- en optræden, som ikke kan tænkes uden som forøvet under skipperens kommando- er departementet tilbøieligt til at antage, at det baade vil være meest stemmende med forholdets natur og for øiemedet tilstrækkeligt, ligesom det vil tjene til undgaaelse af mange praktiske uleiligheter, at straffen udelukkende rammer skipperen, der bliver ansvarlig for den anvendelse, han gjør at af skib og mandskab. Denne oppfatning er dog formeentlig fuldt forenelig med, at der ogsaa fastsættes straf for mandskab eller besætning, som maatte øve saadan jagt eller fangst i ulovlig tid. Fangst i mindre maalestok, der ikke skeer i medfør af den hele udrustnings interesse og formaal, men som mer enkeltviis eller tilfældigen paa egen haand foretages af en deel eller enkelte av besætningen,- hvilket ialfald inden en vis grændse kan tænkes udført uden enten skipperens villie eller vidende,- bør de aktuelle forøvere selv lide straffen for. Departementet antager derfor, at bestemmelsen bør kunne affattes saaledes, at den fastsatte straf rammer enhver, som gjør sig skyldig i saadan ulovlig fangst eller jagt, dog saaledes, at straffen udelukkende rammer skipperen, naar fangsten er skeet enten efter hans befaling eller med hans vidende, uden at han har gjort, hvad der stod i hans magt, for at forhindre gjerningen”.
I Ot. prp. nr. 33 (1904-1905) s. 17 angående lov 2. juni 1906 om forbud mod udlændingenes fiskeri paa norsk sjøterritorium er det sagt følgende:
”Videre antager man, at der bør bestemmes, at af et fiskefartøis besætning skal den underordnede være straffri, naar der er anledning til at gjøre straffansvar gjældende mod fartøiets fører. Lignende bestemmelse om straffens begrænsning til at gjælde ekspeditionens leder haves for tiden i flere love, f.eks. i lov om fredning af sæl i Nordishavet af 18de mai 1876 og i lov om hvalfangst af 6te juni 1896, og antages hensigtsmæssig”.
I forarbeidene til påfølgende lover (herunder saltvannsfiskeloven) er særbestemmelsen i det hele ikke nærmere omhandlet.
I praksis rettes straffeansvaret med få unntak mot fartøyfører. Unntak gjelder for enkelte av de tilfeller hvor styrmannen har ført kommandoen på tidspunktet for det straffbare forhold. I noen tilfeller er oppdragsgiver straffet sammen med fartøyfører. Det er også eksempler på at straffeansvar kun er rettet mot oppdragsgiver. Det vanlige i strafferetten er at medvirkning er straffbart.
Utvalgets vurdering
Utvalget finner grunn til å vurdere nærmere om særregelen for underordnet mannskap bør videreføres i havressursloven. Etter utvalgets mening er det fremdeles krav om en stor grad av lydighetsplikt om bord i et fartøy. Dette særlig hvor annet kan ha betydning for fartøyets sikkerhet. De fleste overtredelser av aktuelle bestemmelser vil ikke ha noen direkte betydning i denne relasjon.
Slik avlønningssystemet er om bord i et fartøy vil det ofte være slik at hele mannskapet kan ha en direkte økonomisk fordel av at det begås straffbare handlinger. Dette særlig hvor overtredelse gir økt fangst. Dette medfører at underordnet mannskap kan være de som tar initiativet til straffbar overtredelse. Det finnes også eksempler på at en eller flere av det underordnede mannskap forsettlig bryter gjeldende bestemmelser, men fartøyfører blir den eneste som straffes. I noen tilfeller kun for uaktsom overtredelse som følge av mangelfulle kontrollrutiner. Etter moderne strafferett fremstår det som urimelig og i noen tilfeller direkte støtende at kun fartøyfører kan straffes i slike tilfeller.
Som nevnt ovenfor legger utvalget til grunn at enkelte overtredelser av regler om høsting også rammes av bestemmelser i straffeloven. Det er ingen fast praksis for når disse bestemmelser brukes. Bruk av straffelovens bestemmelser har økt de siste år. Straffelovens bestemmelser har ingen særregler for underordnet mannskap. Det gir dårlig sammenheng i regelverket om de underordnede kan straffes for overtredelser av de strengere bestemmelser i straffeloven, men ikke de mildere i særlovgivningen. Dette trekker i retning av at særregelen i saltvannsfiskeloven ikke videreføres.
Etter lov om forbud mot at utlendinger driver fiske mv. i Norges territorialfarvann § 10 kan også underordnet mannskap straffes for medvirkning til overtredelse. Etter utvalgets mening er det uheldig med ulike regler i særlovgivning rettet mot samme næringsutøvelse.
For politi, påtalemyndighet og domstol medfører særreglene enklere behandling av den enkelte overtredelse. Fokus settes på en av aktørene. Teoretisk medfører det også bedre tilgang på vitnebevis ved at underordnet mannskap ikke er fritatt for forklaringsplikt etter strprl. § 90 jf. § 4 og konvensjonsbasert vern mot selvinkriminering. Fritak for vitneplikt kan likevel følge av strprl. § 123. Utvalget finner ikke at det her nevnte taler for å videreføre dagens regel.
Allmennpreventivt framstår det som klart uheldig med et tilnærmet generelt amnesti for underordnet mannskap. Samtidig er det fortsatt behov for klare kommandolinjer og gjensidig tillit ombord i et fartøy.
Etter en samlet vurdering er utvalget kommet til at dagens regel bør videreføres for uaktsomme overtredelser. Om underordnet mannskap forsettlig overtrer eller medvirker til overtredelse av gjeldende høstingsregler bør straffehjemmelen derimot ikke begrenses til fartøyfører. Utvalget vil fremheve at dette ikke er ment å svekke fartøyføreren sitt strafferettslige ansvar. Adgangen til å straffe underordnede bør være fakultativ. Ved avgjørelsen av om straff for forsettlig overtredelse skal ilegges underordnet bør det særlig tas hensyn til straffens preventive virkning, overtredelsens grovhet og om den underordnede har hatt eller kunne ha oppnådd noen fordel ved overtredelsen (jf. reglene om foretaksstraff i strl. § 48 a og § 48 b). Tilsvarende endring bør foretas i lov om Norges økonomiske sone § 8 og kystvaktloven § 36. Alle hensyn tilsier at disse tre bestemmelser er like på dette punkt.
13.4 Strafferammer
Strafferammen i saltvannsfiskeloven § 53 ble ved lov 12. juni 2001 nr. 5 utvidet fra 6 måneder til to år. Forut for utvidelse av strafferammen hadde spørsmålet vært vurdert av en arbeidsgruppe oppnevnt av Fiskeridepartementet (“Reaksjonsgruppen”) som avga innstilling 23. desember 1994. Departementet fulgte i sitt høringsnotat tilrådingen fra arbeidsgruppen.
Utvidelsen av strafferammen var bl.a. begrunnet med straffebestemmelsens almennpreventive virkning. Det ble samtidig fremhevet at strafferammen sier noe om samfunnets syn på straffeverdigheten ved lovbruddet. I forarbeidene til nevnte lovendring fremhevet Fiskeridepartementet at domstolene aktivt bør nytte den gitte strafferamme (jf. Ot. prp. nr. 92 (2000-2001) s. 32-33).
Gjennomgang av rettspraksis etter lovendringer viser at de fleste overtredelser av saltvannsfiskeloven fortsatt blir straffet med bøter. Det kan ikke konstateres at endringene av strafferammen har medført særlig endring i straffutmålingspraksis. Kun i få saker er det idømt fengselsstraff. Den øvre strafferamme i saltvannsfiskeloven er i dag i samsvar med strafferammen i annen ressurslovgivning som for eksempel lakseloven og viltloven. Hvor det ikke foreligger særdeles skjerpende omstendigheter er øvre straff både i viltloven og lakseloven fengsel i inntil 1 år. Tilsvarende er i saltvannsfiskeloven fengsel i inntil 6 måneder.
Utvalgets vurdering
Utvalget er enig i den begrunnelse som ble gitt for lovendringene i 2001. Straffenivået må være så høyt at det har en betydelig allmennpreventiv virkning. Den alminnelige strafferamme bør ikke være lavere enn i sammenlignbar ressurslovgivning. Biomangfoldlovutvalget mener at naturmangfoldloven bør inneholde hjemmel for å idømme bøter og straff. Med grunnlag i lovendringer og utvikling i rettspraksis finner Biomangfoldlovutvalget at strafferammen i dagens ressursforvaltning er for lav (se NOU 2004:28 s. 551 flg.). Det foreslås å øke strafferammen ved særdeles skjerpende omstendigheter fra 2 til 3 år. Det foreslås videre at overtredelse av naturmangfoldlovens alminnelige regel skal kunne medføre bøter eller fengsel i 1 år, slik strafferammen er i gjeldende naturvernlov, viltlov og lakse- og innlandsfiskelov. Etter en samlet vurdering finner Havressursutvalget at gode grunner tilsier at det i havressursloven gis strafferammer som samsvarer med Biomangfoldlovutvalgets forslag.
Ved konkret straffutmåling må hensynet til likebehandling mellom norske og utenlandske fartøy og overtredere iakttas. Overtreder på utenlandsk fartøy kan som hovedregel ikke idømmes fengselsstraff (herunder subsidiær fengselsstraff for bot). Dette skal likevel ikke medføre at en unnlater å idømme fengselsstraff for norsk overtreder hvor det straffbare forhold tilsier dette. Det må også påses at selger og kjøper gis samsvarende reaksjon for likeartede forhold. Som nevnt ovenfor suppleres saltvannsfiskelovens straffebestemmelse av de generelle bestemmelser om rettighetstap i straffeloven. Ved gjentatte eller grove overtredelser må det vurderes å påstå idømmelse av rettighetstap etter strl. § 29 nr. 2 og strl. § 48 a tredje ledd annet punktum. Ved alvorlige lovbrudd må straffen gjenspeile at overtredelser innebærer berikelse på fellesskapets bekostning og at slik kriminalitet på sikt vil forringe grunnlaget for en svært viktig næring så vel lokalt som nasjonalt.
13.5 Nærmere om særdeles straffskjerpende forhold
Saltvannsfiskeloven § 53 første ledd annet punktum bestemmer at fengsel inntil 2 år kan anvendes ”under særdeles skjerpende omstendigheter”. Formuleringen ble innført ved lovendringen i 2001. Enkelte lover sier hva som er særdeles skjerpende omstendigheter og noen gir eksempler på slike. Utvalget har vurdert om det er grunn til å foreslå en annen formulering enn den saltvannsfiskeloven i dag har. Det er klart at overtredelser som for eksempel skader eller er til fare for levende ressurser i havet som anses som sårbare eller truet oftest vil rammes av straffeskjerpelsen. Også overtredelser som har medført eller kan medføre særlig store økonomiske gevinster for overtrederen eller den han handler på vegne av vil i mange tilfeller kunne sies å være begått under særdeles skjerpende omstendigheter. Hva som skal ansees som straffskjerpende omstendigheter må også sees på bakgrunn av strl. § 152b. Utvalget finner ikke grunn til å foreslå at det i lovteksten gis nærmere anvisning på hva som skal ansees som særdeles straffeskjerpende forhold.
13.6 Straffeprosessuell inndragning av fangst, fartøy og utstyr
Saltvannsfiskeloven § 54 gir hjemmel for straffeprosessuell inndragning ved overtredelser av saltvannsfiskeloven med forskrifter. Det som kan inndras er fartøy som er brukt ved overtredelsen, og tilbehør, fangst og redskap om bord, uansett hvem som er eier. I stedet for tingen kan verdien helt eller delvis inndras. Når lovlig og ulovlig fangst er blandet sammen, kan hele fangsten inndras. Saltvannsfiskeloven § 54 har også nærmere bestemmelser om hvem inndragningen kan rettes mot og forholdet til panterett og andre rettigheter i ting som inndras. Bestemmelsen i saltvannsfiskeloven § 54 er lik bestemmelsen i lov om Norges økonomiske sone § 9.
Straffeloven har generelle regler om inndragning i strl. § 34 flg. Straffelovens bestemmelser om inndragning ble revidert i 1973. Den viktigste endringen var at de generelle bestemmelse i straffeloven ble utvidet slik at de fleste av særlovgivningens bestemmelser kunne oppheves. Det ble likevel valgt å ha en egen inndragningsbestemmelse i saltvannsfiskeloven. Årsaken til egen inndragningsbestemmelse i saltvannsfiskeloven må sees på bakgrunn av den tidligere utforming av straffeloven. Dette er nærmere omhandlet i forarbeidene til lov 2. juni1906 om forbud mot utlendingers fiskeri på norsk sjøterritorium, se Ot.prp. (1904-05) nr. 33 s. 16-17. Den gang kunne inndragning av båt eller redskap etter strl. § 34 slik den da lød kun skje ved forsettlige forbrytelser – ikke forseelser. Det var derfor behov for egen regel i særlovgivningen. På det aktuelle tidspunkt var det allerede tilsvarende bestemmelse i Lov om saltvannsfiske i Finnmarken av 03.08.1897 § 31. Inndragningsbestemmelsen i lov om forbud mot utlendingers fiskeri på norsk sjøterritorium, er senere overført til nyere fiskerilovgivning uten at behovet har vært nærmere drøftet (jf. senere endringer i straffelovens inndragningsbestemmelser). Saltvannsfiskeloven § 54 går også noe lengre forsåvidt gjelder panterett og andre rettigheter enn det som følger av strl. § 37. I disse tilfeller er det i saltvannsfiskeloven § 54 også spesielt bestemt at straffeloven § 37 c får ”tilsvarende anvendelse”. Saltvannsfiskeloven § 54 bestemmer direkte at når lovlig og ulovlig fangst er blandet sammen, kan hele fangsten inndras. Dette antas å gå lengre enn inndragningsbestemmelsene i straffeloven. Det ble foretatt nye endringer i straffelovens inndragningsbestemmelser ved lov 11. juni 1999 nr. 39. Disse endringene var særlig relatert til inndragning av utbytte fra straffbare handlinger.
I praksis brukes som hovedregel inndragningsbestemmelsen i saltvannsfiskeloven § 54 ved inndragning etter overtredelser av saltvannsfiskeloven med forskrifter. I noen tilfeller brukes straffelovens generelle bestemmelser, da uten at det ligger et bevisst valg bak dette. I Rt. 1996 s. 376 er det sagt at saltvannsfiskeloven § 54 ikke kan utelukke bruk av straffeloven § 35. De siste endringer i straffelovens inndragningsbestemmelser kan medføre at de generelle bestemmelser i større grad får anvendelse i fiskerisaker.
Ved fastsetting av inndragningen legges det vesentlig vekt på bl.a. handlingens objektive grovhet, økonomisk gevinst og/eller potensielle økonomiske gevinst, involverte verdier (takst båt og redskap), båtens fangstkapasitet, oppdagelsesrisiko, gjerningsmannens subjektive skyld og eierens eventuelle medansvar. Inndragningen er atskillig større ved rent ulovlig fiske, enn ved formalovertredelser. Inndragningen blir som hovedregel foretatt selv om overtredelsen ikke er gjort for å sikre noen ulovlig gevinst og selv om dette i det hele tatt ikke var en mulig følge av overtredelsen (jf. Rt. 1991 s. 1261). Inndragningen kan i enkelte tilfeller gå opp i millionbeløp, men er vesentlig mindre ved rene formalovertredelser.
I en del tilfeller er det også aktuelt å foreta en direkte inndragning av gjenstander. Dette særlig hvor det er brukt ulovlig redskap f.eks. trålpose med for liten maskevidde, for kort rundstropp, eller lignende. Fysisk inndragning av fangst foretas kun unntaksvis, og er mest praktisk ved ulovlig hummerfiske o.l. Ved ulovlig fiske er dog hovedregelen at hele verdien av fangsten inndras (jf. Rt. 1991 s. 732). Hvor lovlig del av fangst ikke kan utskilles fra den øvrige fangst, inndras verdier av hele fangsten (jf. Rt. 1991 s. 736). Disse verdier inngår i det samlede inndragningsbeløp som nevnt ovenfor.
Utvalgets vurdering
Inndragning er i fiskerisaker et vanlig brukt og nødvendig supplement til bruk av straff. De foreliggende bestemmelser har vist seg hensiktsmessige. Det kan reises spørsmål om det er grunn til å ha en egen inndragningsbestemmelse i havressursloven. Spørsmålet ble forut for lovendring i 1973 grundig vurdert i forhold til fiskerilovgivningen. Det ble konkludert med at det på dette felt var særlige hensyn som tilsa at inndragningsbestemmelsene burde beholdes i spesiallovgivningen. Utvalget finner at disse hensyn fremdeles er tilstede. De tilfeller hvor saltvannsfiskeloven går lenger enn straffelovens bestemmelser er også viktige. Saltvannsfiskelovens inndragningsbestemmelser foreslås derfor videreført i havressursloven.
13.7 Tvangsmulkt
Tvangsmulkt er et middel til å fremtvinge etterlevelse av en plikt som følger av lov eller forskrift eller av et pålegg fra myndighetene. Formålet med tvangsmulkt er å fremtvinge oppfyllelse, og er ikke en straff for overtredelser som har funnet sted.
I NOU 2003:15 Fra bot til bedring s. 67-68 og s. 243 flg. gis en nærmere omtale av ulike reguleringer av tvangsmulkt i lovgivningen. Etter Sanksjonsutvalgets begrepsbruk kan tvangsmulkten være automatisk, ubetinget eller betinget. Med automatisk tvangsmulkt menes de tilfeller der det fremgår direkte av loven at det begynner å løpe en tvangsmulkt når den frist loven gir er oversittet. Dersom loven gir forvaltningen en adgang (men ikke plikt) til å fastsette tvangsmulkt for å gjennomføre et pålegg, er tvangsmulkten ikke automatisk. Her brukes betegnelsen ubetinget tvangsmulkt dersom mulkten skal løpe fra vedtakstidspunktet, mens man anser tvangsmulkten som betinget dersom den kan avverges ved at borgeren/foretaket oppfyller pålegget innen den frist forvaltningen har satt. De fleste lovbestemmelser om tvangsmulkt gir forvaltningen adgang til å velge mellom løpende mulkt og engangsmulkt. I praksis fastsettes tvangsmulkten normalt enten som en løpende mulkt eller som et betinget engangsbeløp. Dette bidrar til å realisere formålet med mulkten, nemlig å etablere et oppfyllelsespress. Bestemmelse om tvangsmulkt finnes bl.a. i lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) § 29. Bestemmelsen ble vedtatt ved lov 17. desember 2004 nr. 38, jf. Ot. prp. 70 (2003-2004) s. 28 flg. I motsetning til bestemmelsen i § 28 om overtredelsesgebyr (se nedenfor) er anvendelsesområdet begrenset til deltagerloven. Bestemmelser om tvangsmulkt er også gitt i lov 14. juni 1995 nr. 68 om fiskeoppdrett § 22 og lov 21. desember 2000 nr. 118 om havbeite § 14. Biomangfoldlovutvalget foreslår i NOU 2004:28 s. 545-546 at det i naturmangfoldloven innføres en hjemmel (utk. § 70) for å ilegge tvangsmulkt ved overtredelse av plikter fastsatt i eller i medhold av loven.
Etter Sanksjonsutvalgets oppfatning bør det utvikles mer enhetlige regler om pålegg og tvangsmulkt til bruk innenfor alle de forvaltningsområder hvor det er hensiktsmessig med et slikt system. For tilfeller der plikter og pålegg skal (kunne) følges opp med tvangsmulkt, bør det etter Sanksjonsutvalgets syn være den aktuelle særloven som gir hjemmel for mulkten.
Erfaringer fra flere forvaltningsområder har vist at bestemmelser om tvangsmulkt er praktiske og effektive middel for å gjennomføre bestemmelser i aktuell lovgivning. Utvalget mener at det også i havressursloven bør innføres en hjemmel for å ilegge tvangsmulkt ved overtredelse av plikter fastsatt i eller i medhold av loven, jf. lovutkastet § 13-1.
Det vil være aktuelt å ilegge tvangsmulkt ved varige eller løpende overtredelser av en plikt som følger av lov, forskrift eller pålegg fra vedkommende myndighet. Et praktisk eksempel kan være å fastsette tvangsmulkt for å framtvinge etterlevelse av pålegg, som Fiskeridirektoratet har gitt i medhold av lovutkastet § 2-10 annet ledd om rydding eller fjerning av etterlatte redskaper m.v. Etter utvalgets mening bør det i Havressursloven ikke gis bestemmelser om automatisk tvangsmulkt. Det bør gis en lovhjemmel for tvangsmulkt fastsatt av forvaltningen. De nærmere bestemmelser om aktuelle overtredelser, hvem tvangsmulkt kan rettes mot, tvangsmulktens størrelse, lengde på frist for retting av forhold, hvordan tvangsmulkt forfaller m.v. bør fastsettes i forskrift. Dette gjør det lettere å vurdere og justere reglene etter hvert som en får erfaring med hvordan ordningen fungerer. Innkrevd tvangsmulkt bør inngå i Havressursfondet. Dette er i samsvar med tilsvarende bestemmelse i utkast til naturmangfoldlov § 72, jf. § 70.
13.8 Overtredelsesgebyr
Med bakgrunn i Sanksjonsutvalgets forslag har utvalget vurdert om det er grunn til å foreslå en regel om overtredelsesgebyr i havressursloven.
En av sanksjonsutvalgets grunntanker er å avkriminalisere en del overtredelser som nå er belagt med straff, dette fordi administrative sanksjoner eller tvangsmulkt i mange tilfeller kan sikre tilstrekkelig etterlevelse av regelverket. Det er også en tanke at et mer fleksibelt sanksjonssystem vil effektivisere håndhevingen, da de ulike administrative tiltak er enklere og billigere å håndtere og vil gi kortere tid mellom overtredelse og reaksjon. Sanksjonsutvalget har vurdert reaksjonshjemlene i viltloven og i lakse- og innlandsfiskeloven, og anbefaler bl.a. at spørsmålet om muligheten for å avkriminalisere visse overtredelsestyper og i stedet sanksjonere dem administrativt, utredes nærmere (NOU 2003:15 kap. 23, s. 320-27).
Sanksjonsutvalget fremholder samtidig at andre lovområder har større ressursmessig betydning, ikke minst lovgivningen knyttet til saltvannsfiskeloven. Etter det sanksjonsutvalget har fått opplyst fungerer denne lovgivning tilfredsstillende. Sanksjonsutvalget har ved brev av 31. mai 2001 foretatt en høring uten at noen (herunder Fiskeridepartementet) gav uttrykk for behov for endringer, se NOU 2003:15 s. 320 jf. s. 134-135.
Etter Sanksjonsutvalgets forslag bør hjemmelen for å ilegge administrative sanksjoner plasseres i den enkelte særlov. Etter utvalgets mønsterbestemmelse bør særloven fastsette hvilke handlingsnormer som skal kunne utløse administrativ sanksjon, skyldkravet, hvem ansvaret kan rettes mot, hvilke administrative sanksjoner som kan anvendes og hvilket forvaltningsorgan som skal ha kompetanse til å ilegge sanksjoner. Sanksjonshjemmelen i særloven kan etter utvalgets forslag suppleres med bestemmelser i forskrift.
Det er i lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) § 28 gitt hjemmel for overtredelsesgebyr. Hjemmelen gjelder generelt for forsettlige eller uaktsomme overtredelser av fiskerilovgivningen. Bestemmelsen ble vedtatt ved lov 17 desember 2004 nr 88, jf. Ot.prp. 70 (2003- 2004). Nevnte lovbestemmelse har sin bakgrunn i bl.a. forslag gitt av Eierskapsutvalget i NOU 2002:13. Eierskapsutvalget begrenset sitt forslag til overtredelser av deltakerloven. Fiskeridepartementet sendte den 5. mai 2003 Eierskapsutvalgets forslag på høring. I høringsbrevet fremholdes det at Fiskeridepartementet ikke ser noen grunn til at overtredelsesgebyr ikke skulle kunne nyttes også ved overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold annen fiskerilovgivning. Under høringen gikk flere (bl.a. Fiskeridirektoratet) imot at den foreslåtte regel om overtredelsesgebyr skulle gjelde for overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av annen fiskerilovgivning, før dette blir vurdert i en total sammenheng. I Ot.prp. nr. 70 (2003-2004) er det på side 49 sagt bl.a. følgende:
”Regjeringen oppnevnte den 14. mars 2003 et eget lovutvalg for å utrede ny lov om havressurser. Dette utvalget, Havressurslovutvalget, arbeider med en forenkling av saltvannsfiskeloven og en totalgjennomgang av det relevante lovverk, for å gi en mer brukervennlig lov og et mer oversiktlig rettskildebilde. Utvalget vil i denne forbindelse også se på sanksjonsbestemmelsene i saltvannsfiskeloven. Det vil således være anledning til å komme tilbake til spørsmålet om hvorvidt den type administrative sanksjoner som foreslås i denne proporsjonen, også skal komme til anvendelse ved overtredelse av annen fiskerilovgivning. Havressurslovutvalget skal levere sin innstilling til Fiskeridepartementet innen 15. mars 2005.
Departementet anser likevel, og til tross for høringsuttalelsene, at det er behov for allerede nå å få en hjemmel i lovverket for å anvende overtredelsesgebyr som sanksjonsform ved overtredelse av de reglene som er gitt i eller i medhold av saltvannsfiskeloven om utøvelsen av fiske. Dette dreier seg for eksempel om reglene om forbud mot utkast av fisk, som det har vært oppmerksomhet rundt nylig.
Fiskeridepartementet har mottatt en rapport fra en egen kommisjon, som har sett på ulike tiltak for å komme ulovlig utkast til livs. Som et ledd i dette arbeidet bør lovverket gi hjemmel for et fleksibelt sanksjonssystem, hvor et administrativt ilagt overtredelsesgebyr også bør være en mulighet. Et slikt gebyr gir mulighet for å komme med en rask reaksjon, som er tilpasset grovheten i den enkelte overtredelse.
I det lovforslaget som legges frem her, er således virkeområdet for tvangsmulkt begrenset til overtredelser av deltakerloven mens overtredelsesgebyr i samsvar med høringsforslaget vil kunne nyttes som reaksjonsform også ved overtredelse av ”annen fiskerilovgivning”.
Departementet har i sin begrunnelse for å innføre hjemmel for administrativt ilagt overtredelsesgebyr vist til rapport av 28.04.04 fra Kommisjonen for tiltak mot utkast av fisk (”Utkastkommisjonen”). Kommisjonen har ikke på noe punkt drøftet overtredelsesgebyr som aktuelt tiltak.
Den vedtatte bestemmelse er i samsvar med Fiskeridepartementets lovforslag.
Det er i forarbeidene gitt eksempler på overtredelser som kan være egnet for å bruke overtredelsesgebyr som reaksjon. Dette kommenteres nærmere under utvalgets vurderinger nedenfor.
Biomangfoldlovutvalget fremholder i NOU 2004: 28 s. 550 at det ville være hensiktsmessig med en hjemmel for å benytte administrative overtredelsesgebyr i stedet for straff ved de minst alvorlige overtredelsene. Biomangfoldlovutvalget har imidlertid ikke foreslått noen bestemmelse om overtredelsesgebyr i sitt lovutkast. Dette skyldes at Sanksjonsutvalget både foreslår mønsterbestemmelser og nye generelle bestemmelser i forvaltningsloven for å sikre standardisering og ensartet utforming av bestemmelser om administrative sanksjoner (jf. NOU 2003:15 kap. 13.3.1.1). Biomangfoldlovutvalget anbefaler på denne bakgrunn at regler om administrative overtredelsesgebyr i naturmangfoldloven vurderes i sammenheng med oppfølgningen av Sanksjonsutvalgets forslag.
Utvalgets vurdering
Det er kort tid siden den generelle regel i deltakerloven § 28 ble vedtatt. Dette kan i seg selv ofte tale for en videreføring. På bakgrunn av forarbeidene til nevnte bestemmelse bør bestemmelsen vurderes i en total sammenheng. Dette underbygges også av at havressursloven foreslås gitt et saklig virkeområde som er videre enn saltvannsfiskeloven § 2. Det saklige virkeområde utvides fra aktivitetene fiske og fangst til all utnyttelse av viltlevende marine ressurser og tilhørende genetisk materiale. Det må da uansett tas stilling til om en eventuell videreføring skal begrenses til dagens anvendelsesområde.
Utvalget legger i utgangspunktet til grunn at Grunnloven § 96 og EMK art. 6 ikke hindrer bruk av overtredelsesgebyr. Dette er grundig behandlet i NOU 2003:15 Fra bot til bedring s. 54 flg. (Grl. § 96) og s. 101 (EMK art. 6) og i Ot.prp. nr. 70 (2003-2004).
Utvalget legger til grunn at bruk av straff ved overtredelser av saltvannsfiskeloven i dag fungerer tilfredsstillende. Sanksjonsutvalget framholder at administrative sanksjoner bør benyttes ved overtredelser der det er nødvendig med en sanksjon, men hvor overtredelsen ikke oppfyller kvalifikasjonskravet for straff. Det samme gjelder når den interesse handlingsnormen beskytter ikke er så viktig at den forsvarer bruk av straff ved overtredelser.
Utvalget kan heller ikke se at noen av de overtredelser av saltvannsfiskeloven som i dag straffes klart fremstår som aktuelle for overtredelsesgebyr. Noen er klart ikke egnet for overtredelsesgebyr.
Som det fremgår ovenfor ble det i forarbeidene til deltakerloven § 28 særlig vist til overtredelser av reglene om forbud mot utkast av fiske. Få slike saker avdekkes. Hvor slike saker er anmeldt har det ofte vært store bevisvansker. I mange saker har det vært behov for omfattende etterforskning etter anmeldelse. Hvor faktum er avklart fremstår også saken som lite velegnet for skjematisk administrativ behandling. Dette taler for at slike saker fortsatt behandles i det etablerte straffeapparat.
Ved overtredelser som kan fremstå som aktuelle kompliseres ofte det hele av samtidige overtredelser av andre bestemmelser. Utvalget vil også fremheve at det ikke må være et mål ved innføring av overtredelsesgebyr å utvide området for sanksjoner.
Innføring av overtredelsesgebyr reiser også egne problemstillinger i forhold til overtredelser begått av utenlandske fartøy i Norges økonomiske sone. Innledningsvis bemerkes at utvalget finner det uaktuelt å innføre overtredelsesgebyr for norske fartøy og beholde straffeprosessuell behandling for tilsvarende utenlandske overtredere. Når det er skjellig grunn til mistanke om straffbar handling begått av utenlandsk fartøy beordres fartøyet ofte til norsk havn. Oppbringelse har ulike formål. Det vil dels anvendes for å sikre at fartøy, redskap og fangst kan gjøres til gjenstand for inndragning eller hefte, dels for at fartøy, redskap og fangst kan brukes som bevismidler og dels for å overlate personer om bord til strafferettslig forfølgning. Hovedformålet vil imidlertid i de fleste tilfeller være at et mistenkt fartøy oppbringes til havn i den hensikt å overlate fartøyet til politiet for straffeforfølgning.
Oppbrakte fartøy synes lite velegnet for rent forvaltningsmessig behandling. Det er dog regelmessig alvorlige overtredelser som danner grunnlag for oppbringelse. Dette er overtredelser som ikke vil være i målgruppen for eventuelle overtredelsesgebyr. Overtredelsesgebyr vil kunne være aktuelt ved mindre overtredelser som i dag avgjøres med advarsel fra Kystvakten om ikke andre overtredelser er begått samtidig. Dette er overtredelser som oftest har et enkelt og oversiktlig faktum. Aktuelle overtredelser vil kunne være enkelte mangler i fangstdagbok, manglende overholdelse av frister for aktiv- og passivmeldinger o.l. Hjemmel for overtredelsesgebyr vil gi grunnlag for et mer fleksibelt reaksjonssystem også i forhold til utenlandske fartøyer.
Saltvannsfiskeloven § 46 femte ledd hadde tidligere følgende bestemmelse:
”Kongen kan gi sjefen for kystvaktfartøyet myndighet til å utferdige forelegg ved overtredelse av bestemmelser som nevnt i første ledd. Det kan kreves at siktede straks avgir erklæring om han vedtar et forelegg utferdiget av sjefen på et kystvaktfartøy”.
Arbeidsgruppen som 06.09.95 avga innstilling til lov om kystvakten foreslo bestemmelser videreført i Kystvaktloven. Flere av høringsinstansene gikk imot dette forslaget. Det hadde ikke på noe tidspunkt vært gitt foreleggsmyndighet til sjefen for kystvaktfartøy eller andre i kystvakten. Dette til tross for at lovbestemmelser i flere tiår har åpnet for dette. Dette tilsier at behov for slik foreleggsmyndighet ikke har vært tilstede. I Ot. prp. nr. 41 (1996-97) ble bestemmelsen etter en helhetsvurdering ikke foreslått videreført. Noen av hensynene bak foreleggsmyndighet til kystvakten er parallelle med hensyn for å innføre overtredelsesgebyr. Utvalget finner likevel ikke at argumentene mot å opprettholde Kystvaktens foreleggsmyndighet på dette tidspunkt kan gis vesentlig vekt mot å gi forvaltningen hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr.
Utvalget foreslår under tvil å videreføre bestemmelsen i deltakerloven. Lovforslaget har utgangspunkt i denne bestemmelse, jf. Sanksjonsutvalgets mønsterbestemmelser. Det forutsettes samtidig at forslaget vurderes i sammenheng med oppfølgingen av Sanksjonsutvalgets forslag. Innkrevd overtredelsesgebyr bør på samme måte som innkrevd tvangsmulkt inngå i Havressursfondet. I NOU 2003:15 ”Fra bot til bedring” åpnes det for at slik løsning bestemmes i særlov.
13.9 Forholdet mellom straff, straffeprosessuell inndragning, administrative sanksjoner og EMKs bestemmelser om dobbelstraff
Den europeiske menneskerettskonvensjonens tilleggsprotokoll nr. 7 art. 4 (P 7-4) nr. 1 har et forbud mot gjentatt forfølgning (”dobbeltstraff”). Bestemmelsens betydning for norsk rett er grundig behandlet i NOU 2003:15 ”Fra bot til bedring” s. 111 flg. Utvalget viser i utgangspunktet til den fremstilling som der er gitt. Dette må også leses på bakgrunn av folkerettslige avgjørelser og avgjørelser fra Norges Høyesterett som har tilkommet etter at Sanksjonsutvalget avga sin innstilling. Det vises særlig til dom fra Norges Høyesterett av 08.10.2004 (HR-2004-01693-A).
13.10 Særlige straffeprosessuelle regler
Saltvannsfiskeloven § 53 fjerde ledd har følgende bestemmelse:
” Fartøyføreren kan vedta forelegg på oppdragsgiverens vegne. Oppdragsgiveren kan også ilegges straff i sak som reises mot fartøyføreren ”.
Bestemmelsen om at fartøyføreren kan vedta forelegg på oppdragsgivers vegne gjelder både foretaksstraff og forelegg rettet mot person.
Ifølge Ot. prp. nr. 85 (1981-82) s. 49 er bestemmelsen gitt for å oppnå en hurtig behandling av straffeforfølgningen, noe som så vel reder som mannskap vil være interessert i. Hjemmelen brukes i praksis kun etter oppbringelse av fartøy. I praksis vil fartøyfører alltid ha kontakt med reder før vedtagelse av forelegg. Kun unntaksvis har det vært kontakt direkte mellom politiet og reder. Utvalget foreslår bestemmelsen videreført i havressursloven.
I følge Ot.prp.nr. 85 (1981-82) er det en forutsetning for bruk av bestemmelsene i saltvannsfiskeloven § 53 fjerde ledd første og annet punktum at det er fremholdt at det må påses at anvendelsen av nevnte bestemmelser ikke kommer i strid med alminnelige rettsprinsipper. Utvalget er enig i dette.
Det kan reises spørsmål om fartøyførers rett til å vedta forelegg på oppdragsgivers vegne også gjelder inndragningsforelegg. Spørsmålet har stor praktisk betydning. I de fleste saker hvor fartøyfører straffes, ilegges reder inn-dragningsforelegg. Kun unntaksvis straff. Etter saltvannsfiskeloven § 54 kan også verdiinndragning rettes mot den skyldige. Det kan da synes som om nevnte straffeprosessuelle spørsmål kan omgås ved i aktuelle tilfeller å rette inndragningsforelegg mot den skyldige (normalt fartøyfører). Ved fastsettelsen av inndragningens størrelse skal det også tas hensyn til den skyldiges økonomiske situasjon (jf. Rt. 1985 s. 703). Dette kan føre til klart urimelige situasjoner hvor rederiet har god økonomi og den inndragningen er rettet mot har svak økonomi.
Saltvannsfiskeloven § 53 gjelder etter sin overskrift ”straffansvar”. Saltvannsfiskeloven § 54 gjelder ”inndragning”. § 54 har egne straffeprosessuelle regler knyttet til inndragning. Det sies her intet om vedtagelse av inndragningsforelegg. Bestemmelsen i straffeloven § 37 c er etter saltvannsfiskeloven § 54 gitt ”tilsvarende anvendelse”. Det sies heller ikke i denne noe om inndragningsforelegg.
Bestemmelser om inndragning er i fiskerilovgivningen også gitt i lov om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. i Norges territoriale farvann § 11 og lov om Norges økonomiske sone § 9. Også i disse er strl. § 37 c gitt tilsvarende anvendelse ved inndragning. Det er ingen egne bestemmelser om vedtagelse av forelegg. Lov om Norges økonomiske sone har i straffebestemmelsen i § 8 tredje ledd en formulering som er identisk med saltvannsfiskeloven § 53 fjerde ledd. Det er fast praksis for at det etter oppbringelse av fartøy rettes inndragningsforelegg mot reder v/fartøyfører som så ofte blir vedtatt av fartøyfører.
Om vedtagelse av inndragningsforelegg er det sagt følgende i Matningsdal: ”Inndragning” (Oslo 1987) s. 494-495:
”I Rt. 1926 s. 132 reiste førstvoterende spørsmål om et forelegg vedtatt av lovovertrederen etter den tilsvarende bestemmelsen i alkoholl. 1924 § 57 var en nullitet. Umiddelbart kunne det også synes underlig om lovovertrederen kan vedta et forelegg med bindende virkning for tredjemann. Spørsmålet er ikke drøftet i forabeidene. Men når § 37 c først åpner adgang til å inndra en gjenstand uten at eieren gjøres til part, må nok denne kompetansen også omfatte foreleggstilfellene – noe som også synes forutsatt i rettspraksis. [Jf. særlig Rt. 1981 s. 712].
Varslingskravet gjelder imidlertid også i dette tilfellet. [Jf. Rt. 1989 s. 1401]. Og da inndragningen ikke prøves av retten, bør det håndheves nokså absolutt. Fører varslingen til at eieren protesterer mot inndragningen, kan ikke lovovertrederen vedta forelegget med bindende virkning for ham. Det er en naturlig konsekvens av forutsetningen i forarbeidene om at eieren kan utøve partsrettigheter under saken”.
I forhold til lov om Norges økonomiske sone § 9 jf. § 8 er spørsmålet avgjort i Rt. 1988 s. 423. Saken gjaldt bl.a. gyldigheten av vedtagelse fra skipper av inndragningsforelegg rettet mot rederiet. Høyesterett uttalte i avgjørelsen at regelen i § 8, om at fartøyføreren kan vedta forelegg på oppdragsgiverens vegne, ikke utelukker at vedtagelsen kan gjelde slike andre reaksjoner enn straff som et forelegg kan gi anvisning på (jf. strprl. § 256).
Med grunnlag i foranstående finner utvalget ikke grunn til å foreslå en egen bestemmelse om vedtagelse av forelegg i inndragningsbestemmelsen i lovutkastet. § 13-5. Bestemmelsen i saltvannsfiskeloven § 54 foreslås videreført, jf. kap. 13.6.