7 Ressursuttak - kvotesystemet

7.1 Forvaltningens rett og plikt til å fastsette totalkvote

Saltvannsfiskeloven § 4 første ledd bokstav a gir departementet hjemmel til å fastsette et største tillatte fangstkvantum for viltlevende marine bestander omfattet av lovens virkeområde. Et maksimalt fangstkvantum (totalkvote) kan fastsettes for en nærmere biologisk definert bestand innenfor et større eller mindre geografisk område, eksempelvis en totalkvote for torsk nord for 62°N.

Totalkvote fastsettes vanligvis for en periode på ett år av gangen, men loven er formelt ikke til hinder for at det fastsettes totalkvoter for lengre eller kortere tidsrom. Et maksimalt fangstkvantum kan etter formålet i § 4 første ledd fastsettes i de tilfellene hensynet til en forsvarlig forvaltning av de viltlevende ressursene tilsier det, når internasjonale avtaler gjør det nødvendig eller når hensynet til en rasjonell eller hensiktsmessig utøvelse av fiske og fangst tilsier det. Fastsettelse av totalkvote er det viktigste av flere virkemiddel for å regulere uttaket. Uttaket kan også begrenses gjennom innsatsreguleringer, som for eksempel begrenset fangsttid eller åpning og stengning av områder, slik det gjøres med tang og tare. Uttaket kan også begrenses gjennom innsatsreguleringer etter deltakerloven. Det største tillatte fangstkvantum kan fastsettes i antall tonn (kilo), eller i antall individer slik det gjøres med sjøpattedyr.

På bakgrunn av internasjonale forhandlinger eller utfra nasjonale vurderinger av bestanden og økosystemet, har det i senere år med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 4 a) blant annet vært fastsatt totalkvote for følgende bestander: torsk, hyse, sei, sild, makrell, brisling, rognkjeks, rødspette, kolmule og lodde. Det fastsettes også maksimalt uttak for sel, hval (vågehval) og kongekrabbe.

Saltvannsfiskeloven gir hjemmel til å fastsette totalkvote for bestander overfor samtlige norske fartøy i farvann under norsk ressursjurisdiksjon og på det åpne hav. For utenlandske fartøys høsting i Norges økonomiske sone, fiskerisonen utenfor Jan Mayen og vernesonen utenfor Svalbard, fastsettes totalkvote med hjemmel i lov om Norges økonomiske sone § 4. I Svalbards sjøterritorium gis det totalkvote eller annen fangstregulering som gjelder både for norske og utenlandske fartøy, med hjemmel i Svalbardloven § 4.

Totalkvotebegrensninger kan fastsettes for enhver målbar ressurs omfattet av lovens virkeområde. Utvalget vil foreslå at denne ordningen videreføres i den nye havressursloven. I forslag til ny havressurslov vil totalkvote således kunne fastsettes for enhver viltlevende marin ressurs som har et målbart kvantum gjennom antall individer, størrelse eller vekt.

Nasjonal totalkvote for bestander som forvaltes i samarbeid med andre stater

For bestander som vandrer mellom ulike kyststaters økonomiske soner og tilstøtende områder (eks. torsk, lodde, NVG-sild, makrell mv.) fastsettes det en totalkvote på bakgrunn av internasjonale forhandlinger mellom de kyststatene som sammen forvalter bestanden, og hver av partene tildeles en andel av totalkvoten.

Kyststatenes fastsettelse av totalkvote bygger på rådgivning fra ACFM (Advisory Committee on Fisheries Management) som er en rådgivende komité under ICES - som foretar beregninger av bestanden på grunnlag av innsamlede data fra utførte forskningstokt, beregnet utkast og landet kvantum.

Norge er folkerettslig forpliktet til å holde seg innenfor den tildelte kvoten. Det er imidlertid opp til norske myndigheter å bestemme hvordan den norske andelen av totalkvoten skal fordeles. Vanligvis reguleres kvoten ved at den fordeles på norske deltagende fartøy etter gitte fordelingsnormer. Regulering kan også skje gjennom for eksempel tids- eller områdebegrensninger eller åpent fiske til norsk andel av totalkvoten er nådd. For at den nasjonale kvoten ikke skal overskrides må det ved fordeling av kvoten til de deltagende fartøy tas hensyn til påregnelig fangst fra fritidsfiske, bifangst i annen høstingsaktivitet, havforskning, praktiske fiskeforsøk mv.

Dersom det ikke blir enighet om en felles totalkvote for vandrende bestander kyststatene imellom, vil det være opp til den enkelte kyststat å ensidig fastsette nasjonal totalkvote. Slik fastsettelse vil kunne by på vanskelige avveininger, da andre kyststater erfaringsmessig kan velge å overbeskatte for å kunne posisjonere seg i senere for­hand­linger, ettersom høstingsvirksomhetens betyd­ning for kyststaten er et relevant moment etter FN-avtalen om fiske på det åpne hav art. 7 e). For å ivareta Norges bevaringsplikt for viltlevende marine ressurser, vil det kunne være hensiktsmessig å godta en avtale som innebærer en begrenset overbeskatning fremfor ingen avtale som kan innebære fri beskatning eller begrenset overbeskatning. Man ser av dette at gjennomføring av en økosystembasert tilnærming til forvaltningen av vandrende bestander er avhengig av at de involverte kyststater på et internasjonalt nivå kan bli enige om et totaluttak og høstingsmønster som ivaretar hensynet til økosystemet og dets tålegrenser for uttak. Undertiden oppstår også situasjonen hvor kyststatene er enige om anbefalt totalkvote for bestanden, men ikke om fordelingen statene imellom.

For bestander som Norge deler med andre nasjoner vil følgende kvoter vanligvis bli fastsatt:

• Totalkvoter (TAC) (fastsettes etter internasjonale forhandlinger)

• Nasjonal andel av TAC (fastsettes etter internasjonale forhandlinger)

• Gruppekvote - til en gruppe fartøy (saltvannsfiskeloven § 5)

• Kvoter til det enkelte fartøy (saltvannsfiskeloven § 5)

FN-avtalen om fiske på det åpne hav fra 1995 har for vandrende og langtmigrerende bestander i stor grad etablert et felles forvaltningsansvar for kyststater og fjernfiskestater til de vandrende bestander som ligger under et regionalt fiskeriforvaltningsorgan som NEAFC eller NAFO. Kyststatene kan hindre fjernfiskestater å utnytte kyststatenes felles bestander også på det åpne hav, etter at det er fastsatt regionale forvaltningstiltak innenfor et felles reguleringsområde.

Bestander som forvaltes av én stat alene

Bestander som ikke vandrer mellom kyststatenes økonomiske soner og tilstøtende farvann kan i prinsippet forvaltes av vedkommende kyststat alene. Eksempelvis har seien nord for 62°N tradisjonelt holdt seg innenfor Norges økonomiske sone, og Norge kan derfor fastsette egen total­kvote .

Vandrende bestander omfatter etter dagens praksis hovedsakelig fisk, sjøpattedyr og noen skalldyr i henhold til forvaltningsregimer opprettet under regionale fiskeriforvaltningsorganisasjoner som NEAFC, NAFO, og NAMMCO. Mikroalger, plankton og andre mikroorganismer vil kunne bevege seg med havstrømmer gjennom tilstøtende soner, men omfattes i dag ikke av noe etablert internasjonalt forvaltningsregime for vandrende bestander. Norge kan fastsette totalkvoter for høsting av slike ”vandrende” mikroalger, plankton og andre mikroorganismer innenfor norsk ressursjurisdiksjon, så lenge det ikke etableres et internasjonalt forvaltningsregime for disse ressursene der Norge deltar.

Stasjonære arter som kun befinner seg innenfor territorialfarvannet (skjell, kråkeboller, tang og tare mv.) og bunnfaste arter som omfattes av kontinentalsokkeljurisdiksjonen, vil i utgangspunktet ikke være omfattet av bevaringsforpliktelsene etter Havrettskonvensjonen kapittel V. En moderne ressursforvaltningstilnærming tilsier imidlertid at disse artene forvaltes etter de samme prinsipper som andre viltlevende marine ressurser. Dette følger også av den generelle forpliktelse til å verne og bevare det marine miljø etter konvensjonens art. 192. Forvaltningsskjønnet for disse ressursene vil imidlertid inntil videre utøves suverent av Norge ved fastsettelse av bevarings- og forvaltningstiltak.

Soneadgang og kvotebytte

I Norges økonomiske sone er det veletablert og langvarig praksis å gi andre kyststater tilgang til å høste basert på internasjonale forhandlinger om tilgang og kvotebytte for å oppnå en best mulig nasjonal og internasjonal utnyttelse av det marine ressursgrunnlaget i Nord-Øst Atlanteren. Et eventuelt kvotebytte må inngå i regnskapet for totalkvoten og nasjonal andel vil dermed måtte korrigeres for utveksling av kvoter.

7.2 Uttak og fordeling av marine ressurser som er underlagt totalkvote (regulerte bestander)

7.2.1 Kvotefastsettelse og fordeling

Dersom fastsatt nasjonal totalkvote ikke ble fordelt videre til grupper eller enkeltfartøy etter § 5, ville ethvert norsk fartøy med adgang og nødvendige tillatelser kunne høste ubegrenset i fri konkurranse til totalkvoten for bestanden blir nådd. En slik regulering ville komme effektive fartøy til gunst og sørge for at uttaket skjedde intensivt over et kort tidsrom. I dag foreligger det imidlertid ingen situasjoner hvor det er fastsatt en totalkvote og det likevel er fritt fiske. For å spre fangsten på kommersielle arter fordeles norsk totalkvote først på forskjellige fartøygrupper i form av gruppekvoter (§ 5, annet ledd), og deretter til enkeltfartøy (§5, tredje ledd), basert på eksempelvis kvotefaktorer. En beskrivelse av rettsanvendelsen er gitt i Rt. 1993 s. 578: ” Når kvoter skal fordeles mellom fartøyer innenfor forskjellige fartøygrupper, gir altså etter min mening § 5 annet og tredje ledd grunnlag for en todelt operasjon: Først fordeles kvotene mellom fartøygruppene etter annet ledd, deretter fordeles hver fartøygruppes kvote i medhold av tredje ledd på de enkelte fartøyer etter generelle kriterier ”. Dersom totalkvoten endres underveis i fisket eller høstingen, vil også kvotene på gruppe- og fartøynivå kunne endres tilsvarende.

Etter § 5 første ledd er det ingen betingelse at det må være fastsatt totalkvote for bestanden. Man kan også fastslegge kvotebegrensninger for bestemte tidsrom eller pr. tur for de deltagende fartøy når hensynet til en økonomisk og rasjonell utnytting av bestanden tilsier det. Det er videre adgang til kun å fordele deler av totalkvoten på enkelte grupper, mens fartøy i andre grupper må høste kvoten i fri konkurranse, jf. Ot. prp. nr. 39 (1975-1976) side 3: ” Andre fordelingsmåter kan også tenkes aktuelle: Det kan være nødvendig å kvotefordele blant visse fartøygrupper, men ikke andre eller blant visse redskapsgrupper, men ikke andre. En kan også tenke seg forskjellige fordelingskriterier nyttet for forskjellige båt- eller redskapstyper” .

Det er etter loven ingen plikt til å viderefordele gruppekvote på enkeltfartøy når det er fastsatt gruppekvote. Den rettslige konsekvens av en gruppeinndeling uten videre fordeling på fartøynivå vil være at fartøyene med konsesjon og adgang innenfor en gruppe kan høste i fri konkurranse til den felles gruppekvote er nådd.

Kvoter for de deltakende fartøyer kan fastsettes som maksimalt kvantum for bestemte tidsrom og pr. tur. Det normale er at kvotene fastsettes for en tidsperiode: fiskeåret (01.01.-31.12). Man kan imidlertid også fastsette kvantumsbegrensninger pr. tur. Slike bestemmelser følger enten av fartøyets konsesjon etter deltakerloven, jf. deltakerloven § 27, eller av de årlige reguleringene gitt med hjemmel i saltvannsfiskeloven. En begrensning etter konsesjonen vil normalt ikke kunne endres i forhold til fastsatt totalkvote, da konsesjonsvilkårene ligger fast.

7.2.2 Spesielt om fastsettelse og differensiering av kvoter på gruppenivå

Kriteriene for inndeling av grupper etter saltvannsfiskeloven § 5 annet ledd vil være redskap (konvensjonelle redskap og andre redskap), størrelse (eks. gruppe under 28 meter, gruppe under/over en bestemt bruttotonnasje) eller fartøy. Forarbeidene sier ikke noe nærmere om hva som ligger i begrepet fartøygruppe. Begrepet fartøygruppe gir et svært bredt vurderingstema som åpner for relativt mange klassifiseringer som for eksempel kystgående fartøy, havgående fartøy eller fabrikkskip . Enkeltfartøyene innenfor en klassifisert gruppe får deretter høste en nærmere bestemt andel av gruppekvoten som enten kan være lik for alle i gruppen, eller fordeles ulikt også innad i gruppen etter gittefordelingsnøkler.

De enkelte gruppene kan være svært forskjellige med hensyn til kapasitet, mobilitet, effektivitet, sysselsetting eller lønnsomhet. Dette ligger til grunn for forslaget i Ot. prp. nr. 23 (1978-1979) s. 3: ” En mest mulig hensiktsmessig utnyttelse av flåten tilsier at man forsøker å fordele flåten på de foreliggende fangstmuligheter. Dette vil også være nødvendig for å kunne rette opp de skjevheter som fangstbegrensningene har skapt mellom fartøyer av forskjellige størrelser, teknisk utrustning m.v. Det er derfor behov for en klar lovhjemmel til å kunne regulere både deltagelse og kvotestørrelsen for de enkelte fartøyer under ett for flere fiskerier ”.

Gruppedifferensiering og lovlige hensyn

Saltvannsfiskeloven § 5 tredje ledd gir hjemmel til å fordele norsk totalkvote ulikt på de enkelte grupper (differensiering). En nærmere redegjørelse av hensynene følger av Ot.prp. nr. 39 (1975-1976) side 3: “ Ad §10. Ved allerede iverksatte kvoteordninger har det vært nyttet forskjellige kriterier for å fastsette de deltakende fartøyers andeler. Kvotefastsettelse har således vært knyttet både til fartøyets lastekapasitet og til antall deltakende fiskere ombord, men slik at en har satt et maksimum såvel på lastekapasitet som på deltagere. Dette innebærer til en viss grad en forskjellsbehandling. (…)Den tilsynelatende forskjellsbehandling vil vanligvis henge sammen med faktiske forskjeller i fartøyers effektivitet og/eller lønnsevne ”.

Hjemmelen til å differensiere mellom fartøygrupper i saltvannsfiskeloven er i dag tilstrekkelig klarlagt i rettspraksis, jf. Rt. 1993 s. 578: ” Selv om uttalelsen knytter seg direkte til første ledd og ikke er aldeles klar, tyder den etter min mening på at lovgiveren mente at det skulle være adgang til kvotedifferensiering mellom de forskjellige fartøygrupper ”.

Saltvannsfiskeloven § 5 tredje ledd ble i 1988 endret slik at man ved fordelingen av kvoteandel på de enkelte fartøygrupper også kunne differensiere utfra markedsmessige hensyn som sysselsetting ved tilvirkning av fangsten om bord og i land, jf. Ot.prp. nr. 77 (1987-1988). Et legalt hensyn etter § 5 tredje ledd har også lenge vært å tilgodese fartøygrupper og fiskerier utfra regionale hensyn, jf. Rt. 1993 s. 578: ” I Høyesteretts dom i Rt. 1961 s. 554 ble det lagt til grunn at hensynet til sysselsettingen for befolkningen i kystdistriktene var et lovlig hensyn etter den tidligere saltvannsfiskelov av 1955. Stortinget har senere flere ganger fått seg forelagt retningslinjer for fiskeripolitikken hvor slike hensyn har vært fremhevet, og har gitt sin tilslutning til dette ”. Dette innebærer at man kan fordele totalkvoten forskjellig på inndelte grupper utfra hensyn til en differensiert flåte, sysselsetting, regionale hensyn og samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Når det gjelder myndighetenes vektlagte hensyn i forbindelse med en differensiert fordeling av kvoter på de ulike grupper foreligger en grundig redegjørelse i St. meld. 51 (1997-98) kapittel 7.2.3:

”Fordelingen av fangstkvoter mellom flåtegrupper må ses i sammenheng med fiskerinæringen for øvrig. Industriens behov for råstoff er således et viktig kriterium i fordelingspolitisk sammenheng. Både fangst-, tilvirknings- og eksportleddet bidrar til verdiskapingen. Dermed er det ikke tilrådelig å maksimere lønnsomheten i en del av næringen hvis dette går på bekostning av andre deler og den samlede verdiskaping. I fordelingsspørsmål er det nødvendig å se næringen i sammenheng og i et verdikjedeperspektiv.

Tradisjonelt har fordelingspolitikken vært lite fokusert mot hva som skjer med fangsten etter at den har passert kaikanten. Dette til tross for at politikken har vært at fangsten skal leveres i land til foredling og at en stor del av verdiskapingen skjer i produksjons- og markedsleddet. Helårsdrift i industrien på land er avhengig av at ressursfordelingen bidrar til jevne råstoffleveranser. De viktigste fiskeartene har imidlertid varierende tilgjengelighet gjennom året, noe som påvirker såvel kystflåtens som havfiskeflåtens fangstmuligheter. Jevn råstofftilførsel kan derfor vanskelig gjennomføres for hele fiskeindustrien.

En fordelingspolitikk som skal øke næringens totale verdiskaping må bidra til å styrke næringens konkurranseevne i markedet. De senere årene har det vært gjort flere vurderinger ut fra markedsmessige hensyn ved fastsettelsen av fiskerireguleringenehøstingsreguleringene. Dette gjelder bl.a. i makrellfisket, hvor en har søkt å tilpasse høstingenfisket til det godt betalende Japan-markedet. Fordelingspolitikken må også vurdere kvotetildelingenes konsekvenser for de til enhver tid rådende markedsutfordringer. En politikk som søker å optimalisere fordelingen av ressurser ut fra markedets krav kan imidlertid også ha uheldige konsekvenser, bl.a. fordi markedets krav til råstoffegenskaper kan stå i konflikt med den reelle fangstsammensetningen. En markedsbasert fordelingspolitikk kan øke faren for at enkelte vil høyne fangstverdien gjennom utkast”.

De siste årene har det vært fast politikk å ikke endre kvotefordelingen mellom gruppene. Dette er et viktig virkemiddel i å skape forutberegnelighet i arbeidet med å strukturere flåten. Fordelingen mellom gruppene fastsettes ulikt mellom gruppene, men er i stor grad fastsatt i samråd med fiskerne selv, jf. Ot.prp. nr. 76 (2001-02) Strukturfond pkt. 3.5:

”I 1989 gjorde Norges Fiskarlag vedtak om en langsiktig fordeling av torskekvotene mellom trålerflåten og kystflåten, den såkalte »trålstigen». Denne ble lagt til grunn ved myndighetenes fordeling av torskekvoten i de etterfølgende år. Trålstigen ble avløst av 1994-vedtaket i Norges Fiskarlag om ressursfordeling mellom kyst- og havflåten. Også dette vedtaket ble i hovedsak lagt til grunn ved myndighetenes årlige fordeling av kvotene. I 2001 har Norges Fiskarlag gjort nytt vedtak om ressursfordeling mellom fartøygruppene, der fordelingen mellom kyst- og havgruppene er omtrent som tidligere. I tillegg er det anbefalt en deling av kystgruppen i fire størrelsesgrupper og fordeling av kystflåtens kvoteandeler mellom gruppene. Fiskeridepartementet la denne fordelingen til grunn i fiskerireguleringene for 2002”.

Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det ved fordeling av kvote på fartøygrupper, i større grad bør kunne tas markedsmessige hensyn enn dagens saltvannsfiskelov gir hjemmel til. Det kan være ønskelig å tilgodese fartøy som høster råvarene på den måte og i den tilstand som gir høyest pris, uavhengig av den sysselsetting virksomheten gir om bord eller på land. Ved ressursknapphet bør samfunnet kunne benytte seg av den høstingsmåte som gir størst samfunnsøkonomisk gevinst, og samfunnsøkonomisk lønnsomme fartøygrupper bør derfor kunne gis prioritet. Utvalget foreslår derfor at den nye havressursloven hjemler en adgang til å ta rene markedsmessige hensyn som verdsettelse av produktet i markedet ved fordeling av ressursene, såfremt det kan konstateres en etablert endring. I tillegg bør det etableres hjemmel til å ta rene regionale hensyn uavhengig om det gis en sysselsettingseffekt om bord eller på land. Dette kan innebære at lukkede grupper med en høy ressursrente kan betale ut denne gjennom omfordeling til mindre lønnsomme grupper. Selv om disse hensyn til en viss grad er motstridende, har de begge gyldighet som relevante hensyn innenfor norsk marin ressurspolitikk. Et annet relevant hensyn er en fartøygruppes involvering i andre virksomheter som utnytter økosystemet, og den påvirkning de enkelte grupper har for ressursene og økosystemet som helhet. I Sjøpattedyrmeldingen St. meld. nr. 27 (2003-2004) har Regjeringen foreslått å åpne for at det gis ekstra kvoter til de fartøyene som deltar i selfangst.

I henhold til kvotebestemmelsene i den tidligere deltakerloven av 1972 §10 sjette ledd var det hjemmel for at Kongen ga nærmere bestemmelser om hvilke kriterier fartøykvoten skulle fastsettes etter, herunder om bruk av andre kriterier for fordeling enn de som er nevnt i loven. Kongens fullmakt ble aldri benyttet, og bestemmelsen ble fjernet ved lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske mv. Det må etter utvalgets mening være en målsetting at kriteriene for fordeling av kvoter på grupper og fartøy er tilstrekkelig klarlagt i loven. Utvalget går derfor ikke inn for å gjeninnføre adgang til å gi kriteriene ved forskrift.

Utvalgets medlem Berit Ranveig Nilssen er ikke enig i at den nye havressursloven skal ta større markedsmessige hensyn enn dagens saltvannsfiskelov gjør. Samfunnsøkonomiske hensyn innebærer etter dette medlemmets syn at forvaltningen må bygge på nærhets- og avhengighetsprinsippet, der ressursene skal sikre grunnlaget for sysselsetting og bosetning i kyst- og fjordområdene. Dette medlem er enig i at ved ressursknapphet bør samfunnet kunne benytte seg av den høstingsmåte som gir størst samfunnsøkonomisk gevinst og dette tilsier at den mindre flåtegruppen må tilgodeses. Denne flåtegruppen har minst gjeldsbelastning, god kvalitet på fisken og lokal- eller regional tilknytning.

Utvalgets medlem Berit Ranveig Nilssen viser videre til Kåfjord-dommen hvor Høyesterett i 1985 ga fjordfiskerne i Kåfjord i Troms, som i hovedsak er samer, erstatning fordi fisket deres var blitt begrenset som følge av utbygging av et kraftverk. Begrunnelsen fra Høyesterett var blant annet at fjordfisket var så:

”konsentrert og særpreget at den utad har framtrådt på samme måte som om det skulle være en ”rettighet” som ble utøvd”.

Gruppefordelingen i praksis

Som eksempel på hvordan fordelingen av kvoter etter saltvannsfiskeloven § 5 vil foregå, kan man bruke kvoten for torsk nord for 62°N for 2005. Man vil der ta utgangspunkt i norsk andel av totalkvoten for norsk arktisk torsk og fordele denne andelen i første omgang på redskapsgrupper (prosenttallene gjelder ved den aktuelle størrelsen på totalkvoten, og vil øke noe i favør av den konvensjonelle gruppen ved lavere totalkvote).

Kilde: Fiskeri- og kystdepartementet.

Trålgruppen i torskefiskeriene vil automatisk være adgangsbegrenset, da man etter deltakerloven kapittel III må ha spesiell tillatelse for å kunne høste med trål (tråltillatelse). De konvensjonelle redskaper innen torskefisket omfatter garn, juksa, line og snurrevad. Av disse vil en mindre andel gå inn i en åpen gruppe (gruppe II), og en større andel fordeles til en lukket gruppe (gruppe I) hvor man må oppfylle gjeldende vilkår for adgang med hjemmel i deltakerloven § 21. Gruppe I er igjen delt opp i en størrelsesgruppe over 28 meter og en under 28 meter med tilhørende undergrupper (den såkalte Finnmarksmodellen for 2005).

Kilde: Fiskeri- og kystdepartementet.

Nedenfor er en samlet oversikt over kvotefordelingen på de ulike grupper i høsting etter torsk nord om 62° fra 1990-2002.

Kilde: Fiskeri- og kystdepartementet.

7.2.3 Spesielt om fastsettelse av kvoter på fartøynivå

Når en totalkvote er fordelt på grupper, kan den med hjemmel i § 5 tredje ledd fordeles på fartøynivå etter flere reguleringsmodeller. Lovens ordlyd innebærer imidlertid at fordeling etter fordelingsnøkler innad i en definert gruppe må skje utfra objektive kriterier som størrelse, lastekapasitet mv, jf. § 5 annet ledd ettersom fordelingsnøkler i praksis innebærer opprettelse av undergrupper innad i en gruppe. Utfra fordelingsnøklene kan det fastsettes ulik kvotefaktor innad i en gruppe, som indikerer fartøyets relative andel av gruppekvoten. I utgangspunktet får hvert fartøy lik kvote innenfor samme gruppe. Dette er også utgangspunktet i Rt. 1993 s. 578: ”Fordi fartøyene innenfor de forskjellige kategorier er relativt homogene, er det naturlig med like kvoter mellom dem”. Likevel gir § 5 innenfor flere grupper hjemmel til at et fartøy får fastsatt sin andel av gruppekvoten beregnet etter bestemte fordelingsnøkler. Slike fordelingsnøkler kan også gå ut på at et fartøy med fysisk lengde 18 meter og som har adgang til å delta i torskefisket nord for 62°N, faller inn under reguleringsgruppenmed fartøy mellom 15 og 21 meters lengde likevel blir gitt en kvoteandel basert på en hjemmelslengde på for eksempel 14 eller 24 meter, fordi fartøyet er forlenget eller skiftet ut med større eller mindre fartøy etter en fastsatt skjæringsdato. Hjemmelen til å fastsette fordelingsnøkler innad i en fartøygruppe følger ikke direkte av ordlyden, men er en konsekvens av at § 5 gir hjemmel til å lage så mange undergrupper som er hensiktsmessig innenfor inndelingskriteriene og lovens formål. Det er i forarbeidene forutsatt at hjemmelen skal brukes på denne måten, jf. Ot.prp. nr. 85 (1981-82) s. 18.

Innenfor en fartøygruppe kan det beregnes en overregulering ved fastsettelse av fartøyenes kvote. Overregulering innebærer at fartøyenes kvote samlet sett er satt høyere enn gruppens reelle andel. Ved overregulering vil fisket stanses når gruppekvoten er nådd, hvilket innebærer en risiko for at fartøyets kvote ikke er fisket opp idet gruppefisket stanses.

Fartøykvoter

Dersom gruppekvoten blir fordelt slik at summen av kvoter til hvert enkelt fartøy tilsvarer gruppekvoten, har hvert enkelt fartøy i praksis – om ikke i juridisk forstand – et garantert kvantum. Slike kvoter omtales som fartøykvoter. Ved fartøykvoter vil man være garantert å kunne fiske årets kvote, såfremt det ikke skjer endringer i total- eller gruppekvoten. Fartøykvoter gir større fleksibilitet med hensyn til når på året fartøyene velger å ta kvoten. Periodisering forekommer imidlertid også for grupper som er regulert med fartøykvoter. Fartøykvoter anvendes gjerne i høstingsvirksomheter der en har kjennskap til at samtlige fartøy vil komme til å utnytte sin kvote fullt ut, og hvor behovet for refordelinger (se under) kun i begrenset grad er til stede.

Maksimalkvoter

Dersom summen av kvoter tildelt hvert enkelt fartøy er større enn gruppekvoten, omtales farøtyets kvote som en maksimalkvote. Denne maksimalkvoten er da et største kvantum som vedkommende fartøy kan fiske. Det er imidlertid ingen garanti for å få ta ut dette kvantumet, idet høstingen blir stoppet når gruppekvoten er tattopp. Denne reguleringsformen innebærer en større eller mindre grad av konkurranse mellom fartøyene om kvantum. Maksimalkvoter har gjerne vært benyttet i fiskeri der fangstinnsats og fangstkvantum varierer mye mellom de deltakende fartøy, for å sikre at gruppekvoten og dermed totalkvoten blir høstet. Differansen mellom summen av maksimalkvotene og den faktiske gruppekvoten omtales som overregulering, og beregnes i prosent av den faktiske gruppekvoten. Dersom gruppekvoten for eksempel er 10.000 tonn og summen av maksimalkvotene er 13.000 tonn, er overreguleringen 30%.

Refordelinger

Krav om refordeling av kvoter vil bli fremsatt dersom det er åpenbart at en med gjeldende kvoteregulering på fartøynivå ikke vil klare å ta opp gruppekvoten. I enkelte høstingsvirksomheter foregår det en debatt mellom næring og myndigheter om når det rette tidspunkt for en refordeling vil være, og ikke minst er størrelsen på refordelingen gjenstand for debatt. I andre virksomheter er refordelingsdato fastsatt på forhånd. Ulempen med refordelinger er at ubenyttet kvantum først frigjøres seinere i sesongen. For fartøy som ønsker å høste tidlig, vil refordelinger slå uheldig ut.

Samlekvote

Med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 5 fjerde ledd første punktum kan fartøykvoter som høstes med samme redskap fastsettes med en samlet kvote for flere regulerte bestander - såkalt samlekvote. I 2001 ble det iverksatt et pilotprosjekt for kystflåten der et begrenset antall fartøy fikk anledning til å fiske torsk, hyse og sei nord for 62°N innenfor en samlet begrensning eller kvote. Dette var reguleringsmessig en nyskaping, ettersom kystflåten tradisjonelt har vært nødt til å forholde seg til tre ulike kvoter og bifangst av den enkelte art når kvoten var oppfisket. Med pilotprosjektet fikk fartøyene anledning til å avvike fra de enkelte kvotene for torsk, sei og hyse under forutsetning av at den samlede fangst ikke overskred den samlede begrensning eller kvote, basert på visse omregningsfaktorer for sei og hyse til ”torskeenheter” og en maksimal andel torsk av samlekvoten. Ordningen ble i 2002 innført for samtlige fartøy under 15 meter største lengde som fisker med konvensjonelle redskap, og er videreført i 2003 og 2004.

Målsettingen om å skape mer ro i høstingsvirksomheter og redusere kappfisket, slik at de enkelte fiskere bedre kunne utnytte lokale fortrinn, synes i stor grad å være oppnådd og fiskerne er jevnt over positive til denne reguleringsformen. Tilsvarende var det en målsetting at ordningen skulle bidra til å redusere driftskostnadene, men det er p.t. for tidlig å konstatere om ordningen har hatt en slik effekt. Et negativt aspekt er imidlertid at samlekvotereguleringen hittil har bidratt til overbeskatning av torskekvotene. Dette er imidlertid søkt korrigert ved justeringer av omregningsfaktorene, for å gjøre det mer attraktivt å fiske sei og hyse, og ved justeringer av hvor stor andel av samlekvoten som kan høstes som torsk.

7.2.4 Industrikvote

Det finnes en del fartøy i torsketrålgruppen som er eid av fiskeforedlingsbedrifter, på grunnlag av dispensasjon fra lovens hovedregel om at aktive fiskere skal eie fiskefartøyene. Slik dispensasjon kan gis i medhold av deltakerloven § 6 tredje ledd når næringsmessige og regionale hensyn tilsier det. Disse fartøyene vil blant annet kunne bidra til å sikre foredlingsbedriftene råstoff i perioder hvor kystflåten ikke har fisken tilgjengelig.

Departementet har etablert en prøveordning i 2004 og 2005, hvor bedriftene får anledning til å nytte lokale kystfartøy, gjennom for eksempel leieavtaler, til å fiske kvoter som tildeles bedriftens trålfartøy. Formålet har særlig vært å undersøke om en slik ordning kan

• øke ferskhetsgraden/kvaliteten på råstoffet som tas inn i produksjonen

• bidra til større samsvar mellom råstoff som tas inn og ordrereserven til anlegget

• legge til rette for produksjon av ferskt råstoff over en større del av året

• redusere bedriftens fangstkostnader

• frigjøre kapital som i dag er bundet i fartøy, og kanalisere denne kapitalen over til utvikling av kompetanse og teknologi for fangst og oppbevaring/oppforing av levendefanget fisk.

Siktemålet har således vært å se om de kvoter som i dag tildeles industrieide trålfartøy, kan utvikles til en form for ”industrikvoter”.

Prøveordningen skal evalueres i 2005.

Utvalgets vurdering

Utvalget anser at intensjonene med denne ordningen er gode. Det kan likevel være grunn til å peke på at det kan oppstå problemstillinger knyttet til kvotefordelingen mellom ulike grupper dersom en slik ordning blir gjort permanent, og den kan ha langsiktige konsekvenser for deltakerlovens prinsipp om at fiskeflåten skal være eid av fiskere.

Det kan også være grunn til å påpeke at en slik ordning vil kunne ha konsekvenser for den nasjonale kontroll over de marine ressursene. Norge oppnådde i EØS-avtalen varig unntak fra avtalens regler om fri kapitalflyt og fri etableringsadgang, for så vidt gjelder eierskap til fiskefartøy. Unntakene gir Norge anledning til å opprettholde forbudet mot en større utenlandsk eierandel enn 40% i et fiskefartøy. Unntakene gjelder ikke eierskap til fiskeforedlingsbedrifter, men dersom det utenlandske eierskapet i en bedrift som eier fiskefartøy overstiger 40%, har Norge anledning til å gi bedriften pålegg om å selge fiskefartøyene.

Dersom en bedrift blir tildelt kvoter direkte, i stedet for å eie fiskefartøy som blir tildelt kvoter, vil det oppstå et spørsmål om restriksjonene på utenlandsk eierskap kan anvendes overfor bedriften. Det kan argumenteres for at intensjonen bak unntaket i EØS-avtalen for så vidt gjelder eierskap til fiskefartøy, må tilsi at man også i et slikt tilfelle kan nekte utenlandske eierskap til bedriften som overstiger 40%. Det vil i den forbindelse være et argument at også EU-retten aksepterer restriksjoner på eierskap til fiskefartøy for å sikre at man oppnår de hensyn som ligger til grunn for den relative stabilitet i fordelingen av fiskekvoter mellom medlemslandene, og dersom en kvote tildeles en bedrift i stedet for et fartøy, vil de samme hensyn tilsi at restriksjonene må gjelde for eierskapet til bedriften.

Slike forhold faller imidlertid utenfor utvalgets mandat, og man har derfor ikke funnet grunn til en grundigere diskusjon av dette. Utvalget har tolket sitt mandat dit hen at man skal foreslå oppdaterte og tidsmessige lovhjemler for ulike reguleringssystemer, og så vil det være en etterfølgende politisk diskusjon på hvilken måte og i hvilken grad disse hjemlene skal nyttes. Lovforslaget inneholder derfor en hjemmel for tildeling av slik industrikvote.

Mindretallets vurdering

Utvalgets medlemmer Reidar Nilsen og Berit Ranveig Nilssen går imot forslaget i lovutkastet § 4-2 om at kvoter også kan fordeles til industribedrift som driver bearbeiding av viltlevende marine ressurser.

I Norge har det vært et etablert prinsipp at adgangen til å drive ervervsmessig høsting skal være forbeholdt aktive fiskere. Dette prinsipp er senest videreført i den nye deltakerloven av 1999 gjennom lovens regler om ervervstillatelse. Det har også vært en sterk binding mellom fartøyer og høstingsmuligheter, idet et fartøy ikke kan brukes til å høste annet enn de høstingsmuligheter det selv er tildelt.

Det er gjort enkelte unntak fra prinsippet om fiskereid flåte ved at det ut fra spesielle regionale hensyn er gitt dispensasjon til konkrete fiskeindustribedrifter til å eie fiskefartøyer og få tildelt kvoter. I de senere år har det skjedd en oppmykning av tidligere begrensninger på eierkonsentrasjon ved slikt eierskap til fartøy. Det har også vært gitt adgang til å fiske slike trålkvoter med andre fartøyer.

Mindretallet er skeptisk til den senere tids utvikling. De ser det nevnte forslag i lovutkastet § 4-2 som ytterligere et skritt på veien vekk fra det grunnleggende utgangspunkt om fiskereid flåte og den naturlige arbeidsdeling mellom fiskere og industribedrifter i norsk fiskerinæring. Her er det ikke tale om dispensasjoner ut fra bestemte hensyn til konkrete anlegg, men en generell og alminnelig adgang til å tildele alle norske fiskeforedlingsbedrifter kvoter som de kan disponere fritt i forhold til fartøy.

Mindretallet vil også vise til en annen side ved dette forslaget. På grunn av et unntak i EØS-avtalen fra reglene om fri kapitalbevegelse kan utenlandske interesser i dag ikke kjøpe seg inn i norske høstingsvirksomheter. Adgangen til å kjøpe fiskeindustribedrifter er ikke begrenset, men dersom disse eier fiskefartøyer, kan utenlandske eiere pålegges å selge fartøyene.

Unntaket går konkret ut på at Norge kan beholde de restriksjoner som gjaldt for utenlandske statsborgeres rett til å eie fiskefartøyer, da EØS-avtalen ble undertegnet i 1992. Dette unntaket vil ikke kunne gi grunnlag for restriksjoner på kjøp av fiskeindustribedrifter med direkte tildelte kvoter, og forslaget i lovutkastet § 4-2 vil altså åpne for at norske fiskekvoter kan komme på utenlandske hender. Også av denne grunn vil medlemmene Reidar Nilsen og Berit Ranveig Nilssen gå klart imot dette forslaget

7.3 Særlige vilkår ved kvoter

Periodisering

Myndighetene har etter saltvannsfiskeloven § 4 annet ledd annet punktum hjemmel til å fordele den samlede gruppekvoten til fartøygruppe over flere perioder.

Bestemmelsen sier ikke noe nærmere om hvilke grupper av fartøy som kan pålegges periodiserte kvoter, men det er klart at bestemmelsen er myntet på grupper av deltagende fartøy opprettet i forbindelse med kvotefordeling etter § 5. Periodisering kan fastsettes både ved fartøykvoter og maksimalkvoter.

Periodisering innføres for å fordele høstingsaktiviteten i løpet av året. For eksempel kan året deles i tre perioder med et gitt kvantum tilgjengelig i hver periode. Dersom en fartøygruppe for eksempel har en samlet gruppekvote på 40.000 tonn fisk, kan gruppekvoten reguleres med periodekvoter på eksempelvis 20.000 tonn for perioden 1. januar – 1. mai, 10.000 tonn for perioden 1. mai – 1. september og 10.000 tonn for perioden 1. september – 31. desember. Myndighetene vil da stoppe høstingen dersom det samlede fangstkvantum kommer opp i 20.000 tonn før 1. mai, og så gjenåpne fisket etter 1. mai. Periodisering benyttes for å unngå at hele kvoten blir tatt ut i løpet av en kort periode og for å sikre industrien en jevnere råstofftilgang gjennom året.

For fartøy som høster på flere bestander til forskjellige tider av året, kan en tvungen oppdeling av kvoten spredd utover året fremstå som uheldig i forhold til disponering av mannskap og tilsig av ressursene. Det vil ofte kreve større innsats og omkostninger å høste deler av kvoten senere på året. Periodisering vil derfor by på vanskelige avveininger mellom hensynet til jevn råstofftilførsel til marked og industri og hensynet til enkeltfartøyets ønske om å disponere kvoten fritt innenfor reguleringsåret. Periodisering refererer seg for øvrig til tidspunktene (periodene) en gitt kvote kan høstes på. Det vil finnes andre tidsbegrensninger som fredningstid (§ 4 b) og tidspunkt for utseiling (§ 4 j), men disse vil referere seg til når man generelt kan høste på en bestand eller start og sluttid i fiskerier eller høstingsvirksomheter.

Regionale hensyn ved kvotefordelingen

Saltvannsfiskeloven § 4 annet ledd gir hjemmel for å sette av en del av totalkvoten av et fiskeslag til fordeling til fartøy som forplikter seg til å levere fangsten for tilvirkning ved landanlegg i bestemte distrikt.

Slike distriktskvoter ble brukt i perioden 1983 til 1991, da en viss del av torskekvoten ble holdt tilbake ved den ordinære kvotefordelingen. Denne delen ble så etter søknad tildelt ferskfisktrålere som forpliktet seg til å levere fangsten for tilvirkning ved anlegg i Øst-Finnmark. Hensikten med denne kvotefordeling var å sikre at en viss del av totalkvoten ble levert til anlegg i dette området, for dermed å danne grunnlag for aktivitet og arbeidsplasser på land.

Etter 1991 falt behovet for ordningen i stor grad bort, da råstoff fra russiske fartøy ble landet i store kvanta i Finnmark ut over på 90-tallet. De siste årene, etter at det russiske råstoffet i stor grad blir landet frossent eller går forbi Finnmark etter omlasting til transportfartøy i åpen sjø, har det igjen oppstått en diskusjon om hvorvidt det er behov for å nytte slike distriktskvoter i reguleringene, og dette har også blitt koblet til diskusjonen om lokal forvaltning av de viltlevende marine ressursene.

Stortinget har gjentatte ganger påpekt viktigheten av at de viltlevende marine ressursene ses på og forvaltes som en nasjonal ressurs. Dette er utgangspunktet for utvalgets drøftelse og forslag.

Utvalget anser at gode grunner tilsier at loven gir anledning til å ta regionale hensyn ved forvaltningen av ressursene og ved fordelingen av kvoter blant de fartøyene som på nasjonalt plan fyller vilkårene for å delta i den enkelte høstingsvirksomheten. Det at loven gir anledning til å ta slike regionale hensyn, innebærer at myndighetene får anledning til å nytte ressursene som et distriktspolitisk virkemiddel, dersom man ønsker det. Det gir også anledning til å ivareta statens forpliktelser overfor den samiske befolkningen. Dette må imidlertid i så fall gjøres ved å prioritere enkelte distrikter eller regioner, og derved alle som bor i vedkommende distrikt eller region, og ikke på individuelt etnisk grunnlag. Dette er i samsvar med Sametingets eget uttrykte ønske om at særordninger ikke skal gis på individuelt etnisk grunnlag, men rettes inn mot distrikter eller regioner hvor den samiske befolkningen særlig er representert.

Utvalget har på dette grunnlag foreslått å endre dagens bestemmelse i saltvannsfiskeloven § 4 annet ledd i denne retning, i stedet for dagens bestemmelse om levering for tilvirkning i enkelte områder. Tilvirkningskravet vil ikke kunne oppfylles av fartøyeier, bortsett fra i de tilfellene hvor fartøyet er eid av en fiskeindustribedrift. Dette innebærer derfor at fiskereide fartøy og industrieide fartøy vil ha ulike muligheter for å delta i høsting på en slik tilleggskvote, idet fisker vil være avhengig av industrieier for at vilkåret om tilvirkning faktisk blir oppfylt. Etter utvalgets vurdering er dette uheldig, og utvalget har derfor foreslått en endret formulering som viser at bestemmelsen skal kunne nyttes til å ivareta regionale hensyn mer generelt og på ulike måter.

Utvalget har derimot ikke foreslått lovbestemmelser om regional forvaltning av ressursene, i den betydning at ressursene deles for eksempel mellom fylkene og det overlates til fylkesnivået å fordele kvoter til fartøy hjemmehørende i eget fylke. Visse regionale bindinger i enkelte viktige høstingsvirksomheter må aksepteres, men utvalget kan vanskelig se at en slik forvaltningsmodell vil oppfylle Stortingets forutsetning om å forvalte ressursene som en nasjonal ressurs. Det er en stor prinsipiell forskjell på en modell hvor man tar regionale hensyn ved fordelingen av en nasjonal kvote til fartøy som i henhold til nasjonale regler fyller vilkårene for å delta i den aktuelle høstingsvirksomheten, og en modell hvor for eksempel fylkeskommunale myndigheter forvalter en viss andel av kvoten og fordeler denne til fartøy i eget fylke. Det å foreslå uttrykkelige lovbestemmelser om en slik forvaltningsmodell innebærer en politisk beslutning som utvalget oppfatter å ligge utenfor sitt mandat. Det bør også være påpekt at en slik modell vil innebære risiko for pro-forma registreringer av fartøy og eierskap til fartøy, dersom det blir ulikheter i kvotestørrelsene eller i andre vilkår for kvotetildeling som gjør det mer lukrativt å være hjemmehørende i det ene fylket fremfor det andre.

Konsum eller ikke-konsum

I Ot. prp. nr. 51 (1954-1955) s. 16-17 kommer det frem at man av beskyttelseshensyn ønsket en generell hjemmel for å forby visse anvendelser av fangsten, som i dag er hjemlet i saltvannsfiskeloven § 4 k). I forarbeidene nevnes oppmaling av fangsten som en typisk anvendelse, men hjemmelen er etter forarbeidene ment å omfatte enhver senere anvendelse av fangsten etter at den er brakt om bord. Det avgjørende vil være at det foreligger beskyttelseshensyn å ivareta innenfor formålsbestemmelsen i § 4 første ledd, jf. Ot.prp. nr. 51 (1954-1955) s. 17.

Det er ikke gitt forskrifter med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 4 k). Salgslagenes kompetanse til å dirigere fangst etter råfiskloven § 6 omfatter også dirigering til en bestemt anvendelse etter nærmere vilkår. Salgslagenes rett til å styre fangstene vil ikke omfatte ressurser etter havressursloven som ikke er omfattet av salgslagenes omsetningsrett etter råfiskloven. Videre innebærer ikke salgslagenes kompetanse adgang til å forby bestemte anvendelser, men derimot en rett til å styre fangster til noen mottagere fremfor andre.

Kilde: ©Jean Gaumy, Eksportutvalget for fisk

7.4 Utelukkelse fra eller fangst­begrensning i kvoteregulerte ­høstingsvirksomheter

Etter saltvannsfiskeloven § 5 fjerde ledd tredje punktum er det hjemmel til å utelukke fartøy fra et kvoteregulert fiskeri eller begrense fartøyenes kvoteandel for en sesong av gangen, når fartøyene samlet sett får en rimelig fangstordning gjennom andre fiskerier. Formålet med bestemmelsen vil være å tilgodese fartøy som har vedkommende fiskeri som hovedfiske fremfor fartøy som livnærer seg på flere fiskerier eller høstingsvirksomheter. Det er ingen særlig ressursmessig situasjon som må ha oppstått. Det eneste kriterium etter loven er at fartøyene samlet får en rimelig fangstordning. Hva som regnes som en rimelig fangstordning må bero på en skjønnsmessig vurdering, men det er i Ot. prp. nr. 85 (1981-82) s. 19 uttalt: ” En slik reduksjon forutsettes bare benyttet i spesielle tilfeller når det er åpenbart at vedkommende gruppe får kompensasjon i andre fangstmuligheter. Utelukkelse bør ikke skje i de hovedfiskerier vedkommende gruppe har konsesjon for ”. Reduksjonen av kvote eller utelukkelse må skje utfra sannsynlig beregning av de totale fangstmuligheter, jf. Ot. prp. nr. 85 (1981-82) s. 19.

Bestemmelsen er tidligere benyttet overfor trålere som har bedrevet garn- og linefiske, og for ringnotfartøy, jf. Ot.prp. nr. 85 (1981-82) s. 18 og 19. På 90-tallet ble bestemmelsen også brukt til å redusere seikvoten for trålere som også har reketrålkonsesjon i forhold til øvrige trålere. Utvalget har ikke foreslått bestemmelsen videreført.

7.5 Ressursrente og overkapasitet

I vanlige næringer oppnåes en normal avkastning på investert kapital når en har betalt forbruket av andre innsatsfaktorer som arbeidskraft og korrigert for risiko. Hvis noe skjer som endrer denne avkastningen, vil det endre antall aktører i næringen. For eksempel vil økt etterspørsel eller en teknologisk nyvinning i utgangspunkt gi bedre lønnsomhet i en næring, og derfor trekke nye aktører til næringen inntil lønnsomheten igjen blir normal. Tilsvarende vil dårligere enn normal lønnsomhet være et signal om at det er for mange aktører i næringen. Det spesielle med industrier hvor en utnytter naturressurser er at hvis en utnytter disse ressursene på en optimal måte, vil de gi opphav til en ekstra avkastning på investert kapital. Denne ekstraavkastningen er ressursrenten og er som oftest betydelig.

Ressursrenten i et fiskeri eller annen høstingsvirksomhet kan beskrives som den meravkastning som kan realiseres når fangstene landes med best mulig teknologi og går til best mulig anvendelse. Med meravkastningen menes fortjeneste utover det arbeidskraft og kapital vil få betalt i annen næringsvirksomhet. Flere akademiske studier har antydet at den i snitt er om lag halvparten av fangstverdien i fiskerier, men den varier med art, pris og bestandsstørrelse. I oljenæringen kan ressursrenten utgjøre så mye som 80% av produksjonsverdien. For aktørene i en ressursbasert næring vil ressursrenten hvis den realiseres fremstå som spesielt god lønnsomhet. Dette vil derfor trekke investeringer til næringen både fra eksisterende og nye aktører. Med en gitt bestand (og enda klarere med en gitt totalkvote) vil dette da gi overkapasitet i fiskeriet. Overkapasiteten vil bygges opp inntil lønnsomheten i fiskeriet blir normal og meravkastningen forsvinner. Meravkastningen som ressursrenten gir opphav til er følgelig hovedårsaken til at en i de fleste fiskerier har betydelig overkapasitet og det er et klart forhold mellom manglende realisering av ressursrente og overkapasitet.

I ethvert fiskeri vil det være en ressursrente. Det er viktig å ha en forståelse for dette begrepet når en diskuterer struktureringstiltak, fordi det er ressursrenten og i hvilken grad den realiseres som bestemmer graden av overkapasitet i et fiskeri. Avhengig av reguleringsform er det også muligheten for å høste en ressursrente som skaper kappfiske. Ressursrenten vil nå sitt maksimale nivå hvis bestanden i tillegg forvaltes optimalt.

Det er viktig å legge merke til at meravkastningen vil bli påvirket både av hvordan en fanger fisken og hvilken anvendelse den går til. Dette innebærer at en ikke nødvendigvis skal benytte fangstteknologien som gir lavest fangstkostnad, fordi dette kan begrense hvilket marked fisken selges i. Det innebærer også at en realisering av ressursrenten kan forhindres både ved at en øker fangstkostnadene og ved at inntektspotensialet reduseres. I et fiskeri hvor det drives kappfiske vil vanligvis begge deler skje, fordi kappfisket gir økt innsatsfaktorbruk og dårligere kvalitet for fangsten samtidig som store landinger innenfor et begrenset tidsrom ytterlig begrenser hvilke markeder som kan betjenes. Fordi fisk og andre viltlevende marine ressurser er fornybare ressurser, vil en gjennom forvaltning også kunne påvirke størrelsen på bestanden og derigjennom størrelsen på ressursrenten, dog begrenset av naturens bærekapasitet.

For enkeltaktørene i et fiskeri er det rasjonelt å bygge opp overkapasitet og delta i et kappfiske, fordi de utnytter det som fremstår som en god investeringsmulighet. I en tradisjonell industri ville det også vært det, og ved å utnytte muligheten den spesielt gode lønnsomheten gir ville en økt verdiskapingen i samfunnet. I et fiskeri er det imidlertid sløsing med samfunnets ressurser fordi en kan lande de samme fangstene uten denne overkapasiteten. Sløsingen har to hovedkomponenter, 1) ressursrenten realiseres ikke, og 2) de faktorene som skaper overkapasiteten brukes ikke i andre sektorer hvor de kunne bidratt til verdiskapingen i samfunnet. Dette gjør også at rasjonalet for at ressursrenten skal realiseres er todelt. En ønsker å realisere ressursrenten for at den merverdien som ligger i naturressursene samfunnet disponerer skal tilfalle samfunnet, og en ønsker å realisere ressursrenten for å unngå den sløsing som overkapasitet i en sektor gir.

For at samfunnets verdiskaping skal bli størst mulig bør i utgangspunkt hele ressursrenten realiseres. I praksis er dette imidlertid svært vanskelig fordi det er vanskelig å beregne størrelsen på ressursrenten og fordi den fluktuerer med variasjoner i ressursgrunnlaget, markedspriser og alt annet som påvirker verdien av et fiskeri. Dette tilsier at en gjerne bør være noe konservativ i anslagene på ressursrentens størrelse hvis den skal kreves inn. Næringsaktørene vil imidlertid alltid ta en betydelig risiko på bakgrunn av de samme faktorer som påvirker størrelsen på ressursrenten, og en vil alltid ha perioder hvor de går med underskudd, uavhengig om ressursrenten kreves inn eller ikke. Det man primært influerer ved å realisere deler av ressursrenten er kapasitetsstørrelsen i fiskeflåten og de landbaserte som er avhengig av denne.

De viktigste samfunnsøkonomiske betraktningene for et effektivt kvotesystem gjelder hvordan en sikrer en effektiv utnyttelse av de totale kvotene som settes. Fra et samfunnsøkonomisk ståsted ønsker en å maksimere verdiskapningen i enhver næring fordi dette gir den største verdiskapningen i samfunnet totalt (der det finnes eksternaliteter må disse taes hensyn til). Dette tilsier at kapasiteten i marine fangstnæringer skal settes slik at hele ressursrenten realiseres. Videre skal fartøy- og redskapstyper som benyttes kunne endres over tid slik at flåten til enhver tid er så effektiv som mulig gitt de markedsforhold næringen står ovenfor. Det finnes imidlertid en mengde grunner til at samfunnsøkonomiske betraktninger ikke skal være enerådende for hvordan kvotene fordeles, fordi dette også har betydelige samfunnsmessige konsekvenser. For eksempel har det vært tradisjon i norsk fiskeripolitikk for at ressursrenten ikke realiseres eksplisitt, fordi den overkapasiteten en da får i fiskeriene gir større bosetting langs kysten. En kan etter utvalgets mening si at det kan være et motsetningsforhold mellom å ønske flest mulig ansatte i fiskerinæringen langs kysten og å ønske størst mulig verdiskapning i fiskerinæringen. Kvotesystemet må følgelig kunne reflektere begge disse målene, og mellomløsninger som vekter dem forskjellig.

Det ble ovenfor påpekt at i et uregulert fiskeri eller i et fiskeri hvor reguleringen ikke sikrer at uttaket blir gjort på en fornuftig måte, så vil fiskeriet tiltrekke seg nye aktører inntil lønnsomheten blir på lik linje med landbasert industri når en har justert for risiko. Dette synes uforenelig med observasjonen om at lønnsomheten er svært dårlig i store deler av flåteleddet i norsk fiskerinæring. Hovedårsaken til dette er at produktiviteten og dermed avkastningen til forskjellige faktorer på land øker over tid, noe som ikke minst kan sees fra økningen i reallønnen. Med gitte ressurser må derfor antallet fiskere synke over tid for at en inntektsutvikling tilsvarende det som skjer i andre yrker opprettholdes. Men det er nettopp dårlig lønnsomhet som er markedets signal på at det er overkapasitet i en næring, og dårlig lønnsomhet er i så måte et signal på at det er for mange aktører i de aktuelle fiskerier.

For andre naturressursbaserte næringer som petroleum og kraftproduksjon er ekstrabeskatning av ressursrenten et av de viktigste virkemidlene for å føre verdiene av ressursene tilbake til samfunnet. Det er imidlertid i Norge liten tradisjon for å hente noe av ressursrenten ut av fiskerinæringen, og i den begrensede grad det gjøres er det lisensavgifter etc., hvor beløpene ikke er betydelige. Et unntak er de nye laksekonsesjonene som om de tildeles skal betales med 5 millioner kroner pr. konsesjon. Så lenge man gjorde et bevisst valg ved å la ressursrente gå til opprettholdelse av overkapasitet og dermed bosetting langs kysten er dette heller ikke et viktig tema. De siste to tiår har imidlertid lønnsomhet blitt stadig viktigere i fiskeripolitikken og fartøykvoter er blitt innført for stadig større deler av flåten. I enkelte fartøygrupper, spesielt ringnot, realiseres i dag en betydelig del av ressursrenten og bidrar til god lønnsomhet i denne delen av flåten, og en lignende utvikling er sannsynlig for flere fartøygrupper. Så langt har gevinstene ved individuelle kvoter helt og holdent tilfalt fiskerne i de aktuelle fartøygrupper. Etter hvert som en stadig større del av ressursrenten realiseres som finansielt overskudd vil det bli viktig å ha verktøy til å om ønskelig inndra deler av denne til samfunnet. Hvis ikke kan reguleringssystemet komme under press fordi det oppleves som urettferdig at relativt få personer får anledning til å berike seg betydelig på noe som i utgangspunkt oppfattes som en fellesressurs.

I et fiskeri med en totalkvote og uten ytterligere reguleringer vil det bli investert i kapasitet helt til den risikojusterte avkastningen er som på land, flåten får betydelig overkapasitet og ingen ressursrente realiseres. Med økende inntektsnivå på land vil dette over tid også gi dårlig lønnsomhet for aktørene i fiskeriet. Hvis en ser bort fra regionale prioriteringer, er dette grunnlaget for at ytterligere reguleringer har vært pålagt de fleste fartøygrupper. Dette gjør også at adgangsbegrensinger er helt essensielt for en lønnsom utnyttelse av ressursene.

Ressursrenten kan realiseres selv om staten ikke krever den inn. Dette skjer hvis en har et reguleringsregime hvor det ikke er i aktørenes interesse å konkurrere om en størst mulig del av fangsten. I praksis skjer dette i fiskerier med sterke nok adgangsbegrensinger, og vanligvis med fartøykvoter. Når en går fra en situasjon med stor overkapasitet vil graden av kapasitetsreduksjon være den viktigste faktoren for hvor mye av ressursrenten som realiseres. I dette tilfellet tilfaller den realiserte ressursrenten de som deltok i fiskeriet når reguleringene ble endret slik at renten faktisk ble realisert, og de som selger seg ut av fiskeriet tar renten med seg. Denne løsningen er fra et samfunnsøkonomisk ståsted like effektiv som en løsning hvor renten faktisk inndraes av myndighetene, og vil hvis reguleringsregimet ellers er like gi samme kapasitetsreduksjon (hvis en tar hensyn til at enhver avgiftsinnkreving gir en inneffektivitet, vil dette faktisk kunne være mer effektivt). Hovedforskjellen er at en sier at det var de som deltok i fisket på et gitt tidspunkt som har rettigheten til ressursen heller enn samfunnet, og som derfor får anledning til å realisere renten. De to løsningene har følgelig forskjellig fordelingseffekt.

Hvis staten på vegne av hele samfunnet skal inndra hele eller deler av ressursrenten er det mange måter å gjøre dette på. Tre hovedformer synes å være mest aktuelle. En kan pålegge en avgift per enhet landet av en ressurs eller som en prosentandel av verdien av ressursen som landes. En kan pålegge en avgift for å delta i fisket, og en kan auksjonere ut rettigheten. De forskjellige metodene gir forskjellig risikodeling mellom fisker og regulator, og vil i forskjellig grad avsløre fiskers betalingsvillighet og dermed fiskers egne estimat på ressursrenten. Auksjon er den fordelingsformen hvor fisker i størst grad avslører betalingsvillighet og som i de fleste tilfeller vil gi størst inndragningseffekt. Det et imidlertid også den innkrevningsformen som gir fisker størst risiko.

Ressursrenten vil være der uavhengig av om den realiseres eller ikke. Hvis den ikke realiseres vil den imidlertid som nevnt over føre til overkapasitet i fiskeriet og lavere verdiskapning i samfunnet ellers. Denne overkapasiteten tar form både som en større fiskeflåte enn en ellers ville hatt, og en større serviceapparat på land som betjener flåten. Overkapasiteten gir med andre ord større bosetting langs kysten. Det finnes ingen samfunnsøkonomiske argumenter for at fiskeriene skal benyttes til opprettholdelse av denne bosettingen, men det finnes klare samfunnsargumenter for det. Det er derfor en politisk avveining i hvilken grad ressursrenten skal realiseres og i hvilken grad den skal benyttes til å opprettholde overkapasitet i fiskeriene og derigjennom bidra til høyere bosetting langs kysten. Ressursrenten kan også tas ut på andre måter, for eksempel leveringplikt med det formål at råstoffet skal danne grunnlaget for arbeidsplasser langs kysten.

Utvalgets vurdering

Utvalget finner det nødvendig at et moderne lovverk inneholder hjemmel til å hente ut ressursrente, når tilgangen til viltlevende marine ressurser er begrenset gjennom konsesjons-, adgangs- og kvoteordninger. Utvalget tar ikke stilling til om, hvor eller hvordan en eventuell ressursrente bør realiseres. Gjennomføring vil kreve særskilte utredninger av administrative og økonomiske konsekvenser.

For å sikre at utnyttelsen av ressursene er fornuftig og for å unngå uønsket overkapasitet, bør kvotesystemet sikre at en betydelig del av ressursrenten realiseres. Dette kan skje både ved bruk av fartøykvoter og gjennom en ressursavgift. Av fordelingspolitiske årsaker bør en ressursavgift også kunne benyttes som virkemiddel for å kreve inn ressursrente i marin høsting hvor denne realiseres i et fartøykvotesystem.

Utvalget mener likevel at det i en del eksisterende høstingsvirksomheter er klare samfunnsmessige hensyn som tilsier at en bør tillate et kvotesystem hvor ressursrenten i mindre grad realiseres. I hovedsak vil dette være tilfelle for de minste fartøyene hvor blant annet rekruttering til næringen er et argument for et mer åpent fiske. Aktivitet langs kystene er også et argument som kan brukes for å tillate at ressursrenten realiseres som overkapasitet. For noen aktiviteter, og spesielt ved utnyttelse av nye ressurser kan forvaltningskostnader også være et argument for at ressursrenten ikke skal realiseres, og sågar at det ikke settes en kvote i fiskeriet, da begrensninger på fangstinnsats kan være mer hensiktsmessige virkemidler.

Utvalgets medlem Berit Ranveig Nilssen mener at ressursrenten ikke bør realiseres for den mindre flåten i sjøsamiske områder. Dette både av hensyn til rekruttering til fiskeryrket og fordi fiske er en del av det materielle grunnlag for samisk kultur, næring, språk og identitet. De små og mellomstore båtene er også selve bærekjelken i opprettholdelse av bosettingen i samiske kyst- og fjordområder.

Utvalgets medlem Berit Ranveig Nilssen vil videre ta avstand fra at overkapasitet i den mindre flåtegruppen fører til høyere bosetting og et større serviceapparat langs kysten i negativ samfunnsøkonomisk sammenheng. For kyst- og fjordbefolkningen er fiske hovednæringen og den norske stat har en forpliktelse både ovenfor den sjøsamiske befolkning og andre som bebor kyst- og fjordområdene til å opprettholde deres muligheter og rettigheter til de marine levende ressurser. Det er etter dette medlems mening heller ikke samfunnsøkonomisk lønnsomt å redusere den mindre flåtegruppen, slik at fjordene og kystområdene avfolkes.

7.6 Forvaltningsavgift

For at en skal ha nødvendig kunnskap om de ulike høstingsvirksomheters innvirkning på bestander og økosystem, og for å kunne sette kvoter som gir en bærekraftig utvikling av virksomhetene, er en betydelig forskningsinnsats nødvendig. Da denne forskningen er nødvendig primært fordi det gjøres kommersiell høsting av havets ressurser, benevnes den som forvaltningsforskning og skilles fra vanlig akademisk forskning.

Utfra en rimelighetsbetrakting mener mange at spesielle tjenester myndighetene i et land yter en næring må betales av næringen selv. I økende grad betraktes også denne type tjenester som subsidier til en næring (Milasso, Matteo (1998) Subsidies in World Fisheries: A Reexamination, World Bank Technical Paper No. 406). Dette gjør også næringer som mottar denne type støtte utsatt for antidumpinglager.

Denne type tjenester kan betales både ved direkte avgifter og mer generelle avgifter. Hva som er mest hensiktsmessig er avhengig av typen tjeneste. Fra og med 2005 gir saltvannsfiskeloven hjemmel til å kreve inn en særskilt kontrollavgift.

Utvalgets vurdering

Utvalgets mening er at departementet må ha en generell adgang til å innkreve en forvaltningsavgift, og departementet må kunne fastsette en slik avgift slik det finnes mest hensiktsmessig. Avgiften må kunne utformes både som en generell avgift relatert til kvoter, verdi eller kvantum av fangst og mer spesifikt ovenfor den som benytter en tjeneste. En slik avgift vil ha samme type effekt som en generell ressursavgift, men er forskjellig ved at anvendelsen av avgiften er begrenset til forvaltningsformål i høstingen av marine ressurser. Hvorvidt en slik avgift faktisk skal innkreves, blir et politisk spørsmål hvor man blant annet kan ta hensyn til det totale avgiftstrykket på næringen.

7.7 Begrenset eiendomsrett til kvoter

Den økonomiske tanken bak eierskap til høstingsrettighetene er at eierskap vil gi aktørene insentiv til å forvalte ressursene på mest mulig bærekraftig måte. Dersom kvotene gis begrenset varighet er tanken at disponeringen vil skje kortsiktig ut fra kvotenes varighet, mens dersom fiskerne forvalter ressursgrunnlaget selv på ubegrenset tid vil høstingen skje utfra langsiktig motivasjon. Det er likevel ikke holdepunkter for å si at aktørene vil avstå fra kortsiktige løsninger som kvote- og utkastjuks ved eierskap til ressursene. Et system med fri eller høy omsettelighet vil imidlertid bidra til at innsatsen effektiviseres ved at kvotegrunnlaget hentes på mest mulig lønnsom måte.

Utgangspunktet i dag er at det er fartøyet som er gitt offentligrettslig adgang til å høste et gitt maksimalkvantum av gruppekvoten, mens eier av fartøyet ikke har noen eiendomsrett til kvoten. Myndighetene står derfor fritt til å refordele totalkvoten mellom fartøygrupper, stanse høstingen eller utelukke fartøygrupper, uavhengig om eier av et fartøy har konsesjon til å bedrive et bestemt fiske, jf. Rt. 1995 s. 1044.

Kilde: © Kjell Ove Storvik, Eksportutvalget for fisk.

I Norge kan man kjøpe fartøy for fortsatt drift og høste på fartøyets kvote dersom man som ny eier får konsesjon og adgang innenfor gruppen hvor fartøyet har kvoteposisjon. Ved å benytte seg av enhetskvoteordningen kan eier slå sammen kvoter fra flere fartøy ved å ta fartøyet som overfører kvote ut av høsting. Ved strukturering etter strukturkvoteordningen får fartøyet tilgang til kvoteposisjonen til det fartøy, i visse tilfeller med en avkorting. Forutsetningen for at det skal være attraktivt for aktørene å kjøpe fartøy med kvoteposisjon med tanke på strukturering, vil da være at fordelingen mellom de enkelte fartøy- og redskapsgruppene ligger fast etter dagens fiskeripolitikk. Struktureringseffekten innad i en gruppe vil forsvinne eller reduseres dersom gruppens kvotegrunnlag reduseres etter omfordeling mellom gruppene. På Island er det rettslig sett ikke adgang til å omfordele mellom gruppene, ettersom en ITQ (individual transferable quota) der representerer en fast andel av totalkvoten (ikke gruppekvoten) på lik linje med en aksje, jf. islandske fiskeriforvaltningsloven § 11. En kvoterettighet vil derfor i et slikt system ha karakter av en eiendomsrett, hvor forvaltningen ikke kan omfordele andeler mellom fartøygrupper. Disse rettighetene vil også for øvrig ha karakter av personlig rettigheter som ofte kan selges på tvers mellom aktørene uavhengig av gruppetilhørighet. Flere stater som New Zealand, Australia, Canada og Malaysia har etablert lignende system der fartøyene har fått eierforhold til kvotene. Det er vanskelig å endre systemet i ettertid fordi den som kjøper kvoten har betalt en sum som er svært nær totalverdien av all fremtidig bruk av kvoten. Et slikt system vil i stor grad være irreversibelt uten større omkostninger for staten. På New Zealand har systemet (New Zealand Quota Management System) medført at staten har måttet kjøpe tilbake kvoterettigheter fra private.

Det norske fordelingssystemet kan ikke sammenlignes med disse rettighetsbaserte systemene, men politiske myndigheter har fastsatt at kvotefordelingen mellom gruppene skal ligge fast. For eksempel ble det uttalt i Stortingsmelding nr. 20 (2002-2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten s. 15 at ” Regjeringen mener at fortsatt stabilitet omkring disse fordelingsspørsmålene betyr mye for fiskerinæringens videre utvikling. Stadige omfordelinger mellom gruppene vil utelukkende føre til usikkerhet om fremtidig kvotegrunnlag, og dermed manglende sikkerhet for de investeringer som er nødvendige for å skape fremtidens fiskeflåte ”. Videre ble det uttalt at en ” stabil fordeling mellom fartøygruppene er også en grunnleggende forutsetning for at strukturtiltakene i de ulike gruppene skal få den tilsiktede effekt. Strukturering må skje innenfor forutsigbare rammer for kvotefordelingen. Bare da kan den enkelte næringsutøver på forsvarlig vis kunne vurdere sine alternative muligheter ”.

Utvalgets vurdering

Utvalget er av den oppfatning at eierskap til høstingsrettigheter er til hinder for å foreta de samfunnsøkonomiske grep som er nødvendige for å oppnå lønnsomhet i tradisjonelle fiskerier eller annen høstingsaktivitet. Kvotefordeling skal fortsatt være offentligrettslige vilkår for tilgang til kvoter, og kvoteandelen etter struktur- og driftstiltak utgjør kun fartøyenes posisjoner innad i gruppen. Samtidig er det viktig å understreke at en fast ressursfordeling i struktureringsperioden synes å være eneste måte man kan motivere aktører til å tilpasse flåten til ressursgrunnlaget.

7.8 Strukturordninger

Det klare utgangspunkt i dagens regelverk ved fordeling av kvoter innad i en gruppe, er at hvert fartøy som oppfyller de samme objektive vilkår innenfor en gruppe skal ha lik kvoteandel. Med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 5a kan departementet innenfor konsesjonsbelagte trål- og ringnotgrupper, dele gruppekvoten i et antall like kvoter, som kan være større enn antall deltakende fartøy i vedkommende fartøygruppe (enhetskvoter). Som et unntak fra regelen om lik fordeling, kan kvotene etter § 5a fordeles ulikt innenfor gruppen. Det kan deretter innføres ordninger som kvotebytte. Et fartøys kvote kan således etter nærmere vilkår overføres til et annet fartøy mot at det fartøy som overfører kvote tas ut av høsting. Formålet med ordningen er å oppfordre aktører til å ta kapasitet ut av fisket, og øke lønnsomheten ved at ressursgrunnlaget høstes med færre fartøy innenfor en kvotegruppe. Kvoten kan overføres til ett eller flere fartøy enten midlertidig eller uten tidsbegrensning. Uten enhetskvoteordningen er regelen etter § 5 og deltakerloven at eier kun kan høste med det fartøy som innehar kvoteposisjonen i henhold til merkeregisteret.

Driftsordninger brukes som betegnelse for ordninger for midlertidig utveksling av kvoter mellom fartøy, uten at noe fartøy tas permanent ut av høsting. Strukturordning brukes som betegnelse for en ordning hvor et fartøy må tas permanent ut av alt fiske for at kvoter skal kunne overføres til annet fartøy. I strukturordningene blir kvotene fordelt med utgangspunkt i deltakende fartøy forut for iverksettelsen av ordningen. Departementet bestemmer om strukturkvoten skal avkortes, lengden av tidsrommet strukturkvoten kan tildeles, samt fordelingen av strukturkvoten mellom gruppen og fartøyet som får overført kvote.

Etter saltvannsfiskeloven § 5a annet ledd kan slike ordninger også innføres for andre fartøy som deltar i grupper som er underlagt adgangsbegrensninger innenfor et fiskeri eller en høstingsvirksomhet. Samlet sett kan drifts- og strukturordninger fastsettes for enhver gruppe som er lukket gjennom særskilte aktivitetskrav med hjemmel i deltakerloven § 21 eller som er konsesjonsbelagt med spesialkonsesjon etter deltakerloven kapittel III. Adgangsbegrensning er i seg selv et viktig premiss for strukturering av en gruppe, ettersom det bare er i lukkede grupper at gjenværende enkeltfartøy vil ha som insentiv at kapasiteten i gruppen reduseres. Dette forutsetter at fartøy trekkes ut av fiske permanent eller midlertidig. Den tidligere enhetskvoteordningen og nå strukturordningen er et viktig tiltak for å bringe balanse i forholdet mellom fangstkapasitet og ressurstilgang for ulike flåtegrupper.

Kilde: Fiskeri- og kystdepartementet.

Det er fastsatt strukturkvoteordninger for torsketrålerflåten, ringnotflåten, grønlandsrekeflåten, seitrålerflåten, industritrålflåten og konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter, samt for kystflåten. Ordningen for kystflåten omfatter kystfartøy med hjemmelslengde for kvotetildeling mellom 15 og 28 meter.

Med hjemmel i § 5a er det også etablert en såkalt driftsordning for kystflåten, hvor fartøyets kvote (eller en viss andel av kvoten) tillates fisket av et eller flere andre fartøy. Driftsordninger åpner opp for en midlertidig utvidelse av kvotegrunnlaget for det enkelte fartøy gjennom overtakelse av kvote fra et annet fartøy. Fartøy som ønsker å benytte seg av driftsordninger må få en godkjenning av myndighetene i hvert enkelt tilfelle. Godkjenningen gjelder for ett år av gangen.

I St. meld. nr. 20 (2002-2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten s. 8 er det gitt en gjennomgang av ordningen:

”Driftsordningen kan prinsipielt fungere på tre ulike måter;

1. Fiskeren kan samarbeide med en annen fisker og overføre kvotegrunnlaget fra ett fartøy til et annet, og ta begge kvotene på det ene fartøyet.

2. Fiskeren kan velge å spesialisere driften innen for eksempel pelagiske høstingsaktiviteter som sild og makrell eller bunnarter som torsk, sei og hyse. Kvotene fra to fartøy som begge har adgang til å høste på alle disse fiskeslagene i samme gruppe, kan da gjensidig utveksles med det resultat at det ene fartøyet får dobbel pelagisk kvote mens det andre får dobbel bunnfisk-kvote.

3. Fiskeren kan velge å splitte opp et fartøys kvote som fordeles på flere andre. En kan da velge å beholde noe selv eller legge fartøyet i opplag for den gjeldende perioden”.

Driftsordninger gir ikke varig strukturering, siden fartøy kun tas midlertidig ut av høsting eller en bestemt høstingsvirksomheti. Kvotene av samme fiskeslag kan maksimalt utveksles i tre år innenfor en periode på fem år.

Med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 9b kan departementet ved forskrift pålegge den som leverer fangst å betale en avgift av fangstverdien til et strukturfond for kapasitetstilpasning av fiskeflåten. Formålet med Strukturfondet er at det skal bidra til en fiskeflåte som er tilpasset ressursgrunnlaget gjennom å kjøpe ut og kondemnere kystfartøy. Kvoteandeler som blir frigjort går tilbake til den reguleringsgruppen som det kondemnerte fartøyet tas ut fra. Over tid vil kapasiteten i de enkelte grupper reduseres, samtidig som kvotegrunnlaget økes for gjenværende fartøy.

I St. meld. nr. 20 (2002-2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten s. 68 anbefales at fartøy over 15 meter struktureres gjennom strukturordninger, mens strukturfond som virkemiddel benyttes overfor fartøy under 15 meter. Dette har sammenheng med at pengene får tatt ut flest driftsmiddel (fartøy) der kvoten er lav og dermed har lavere verdi. Det vil derfor være strukturfondet som etter dagens struktureringspolitikk er virkemiddelet overfor de minste fartøyene. Hjemmelen er gjort tidsbegrenset til fem år.

Utvalgets vurdering

Utvalget vurderer driftsordninger som et tiltak som kan gi en mer rasjonell drift for enkeltfartøy, selv om det ikke tas ut kapasitet. Strukturordninger er en frivillig og effektiv ordning som tar ut kapasitet og er således i samsvar med prinsipper for tilpasning av flåtekapasitet slik dette er beskrevet i FAOs adferdskodeks for ansvarlig fiske, (jf. FAOs adferdskodeks art. 6.3, 7.1.8, 7.2.2 og 7.6.1). Ordningene øker også verdiskapingen i høstingsvirksomhetene og dermed næringens bidrag til velferden i det norske samfunnet. Det er samtidig klart at selv om strukturordningene og driftsordningen som så langt har vært benyttet inneholder klare begrensinger for restruktureringen. Et system med fullstendig fri omsetning av kvoter gi sterkest restrukturering, og også størst verdiskapning i fiskeriene. Det vil imidlertid også medføre størst endringer i dagens struktur i flåten så vel på som på land og dermed ha de sterkeste samfunnsmessige konsekvensene.

Økt fleksibilitet for strukturtilpasning på både kort og lang sikt kan gies i to hoveddimensjoner. Den første er at struktureringen foregår ved bruk av et marked som kvoteauksjoner eller omsettelige kvoter. Det vil da være mer eksplisitt at det er markedet som strukturerer bort dem som ikke kan drive effektivt nok. Dette vil gi sterkere kapasitetstilpassing fordi det i mindre grad krever relasjoner mellom de involverte fiskere før samarbeid innledes, og det vil gjøre verdien av kvotene mer eksplisitt. Den andre dimensjonen er færre tilleggsbetingelser som avkortning og myndighetsfastsatt tidsbegrensning. Driftsordningen gjelder i dag for et år av gangen. Det er imidlertid ingen åpenbare grunner til av kvotene ikke skulle kunne deles i kortere perioder om fiskerne fant det mer hensiktsmessig. En for eksempel tenke seg at når det er mye torsk som om våren så kan det være hensiktsmessig å benytte flere fartøy enn om høsten når det er mindre torsk tilgjengelig. Generelt vil enhver begrensing gjøre strukturtilpassing mindre interessant, og hvordan en utformer regelverket vil derfor være avhengig av hvilken vekt en legger på en ønsket struktur og hvilken vekt en legger på størst mulig verdiskaping. Det er utvalgets mening at regelverket bør gi mulighet for at reguleringssystemet til enhver tid er tilpasset den ønskede kombinasjon av struktur og fleksibilitet.

Et spørsmål som krever spesielle hensyn gitt næringens historiske utvikling, er om en ved strukturordninger for kvoter mellom fartøy skal kunne overføre kvotene på tvers av tilhørighet innen fiskerier og størrelses-, redskaps- eller fartøygrupper. Ved at flere fartøy tas ut av høsting vil dette bidra til økt strukturering. Det vil også øke verdiskapningen i høstingsvirksomheten fordi de som oppnår størst verdiskaping for kvotene som vil være villig til å betale høyest pris. Det vil imidlertid kunne bli en skjev struktur som ikke opprettholder dagens mål om en differensiert flåte. Systemet vil kunne få karakter av tilnærmet fri omsetning av kvoter, og dette vil kunne gå på bekostning av samfunnsmessige og geografiske hensyn. Noen hevder også at det vil føre til at kapitalsterke flåtegrupper får overført kvote fra mindre kapitalsterke grupper. Dette er det faglig belegg for bare i den grad noen aktører har bedre tilgang til kapitalmarkedet enn andre slik at forventet lønnsomhet ikke lenger er viktigste kriterium for tildeling av kapital. Utvalgets vurdering er at fokuset på strukturering innad i grupper utgjør et veivalg som kan ivareta både regionale og samfunnsøkonomiske målsettinger. Teknologi og marked endrer til stadighet omgivelsene næringen opererer i, og stiller til stadighet nye krav. Dette tilsier at gruppene må kunne endres. Samtidig er forutsigbarhet viktig både for en rasjonell næringsutøvelse. Dette tilsier at gruppen bør være stabile. Det er departementet som definerer hva som er de forskjellige gruppene, og hvis det er ønskelig med en annen flåtestruktur kan da departementet oppnå dette med å endre gruppene. Dette gir systemet faste rammer samtidig som det er en betydelig mulighet for fleksibilitet. Det er utvalgets mening at dette er en struktur som er tjenelig fordi myndigheten da til enhver tid kan velge den ønskede fleksibilitet.

Et tilknyttet spørsmål er om kvoter skal kunne tildeles andre enn fartøy. I lovverket brukes i dag leveringsplikt for å sikre at enkelte bedrifter får tilført råstoff. Det er også mye som tyder på at verdikjedene som norsk fisk skal selges gjennom i fremtiden vil kreve stadig større grad av leveringssikkerhet enn det som er mulig i dag. De mulighetene som er blitt gitt gjennom driftsordningen trekker også i retning av en stadig større vekt på en rasjonell bruk av ressursene. Det synes i så måte å være få argumenter mot at også industribedrifter og andre kjøpere av fisk skal kunne få tildelt kvoter utover de etablerte tradisjoner. Det faktum at fartøykvoter nå er blitt den dominerende kvotetildelingsformen, samtidig som forskjellige strukturordninger blir stadig mer utbredt vil føre til betydelige endringer i den norske fiskeflåten. Det har alltid vært et nært avhengighetsforhold mellom flåtestruktur og bedriftsstruktur, og det er da ikke unaturlig at bedriftene på land får være med å påvirke denne struktureringsprosessen. Det at bedriftene har bundet kapital opp i landanleggene kan også i fremtiden være en viktig årsak til at fiskeflåten fortsatt har en lokal tilknytning. Å gi en rett til å eie kvote uten å være fisker vil bryte med intensjonen i deltagerloven. Det vil utfordre den strukturen i flåten en har i deg, hvor fartøyene i hovedsak er selvstendige og fiskereide.

Bruken av strukturordninger vil bedre lønnsomheten i flåten og også bidra til at deler av ressursrenten vil bli realisert monetært. Med dagens system tilfaller denne verdien den som disponerer fartøy med kvote når reguleringssystemet endres, eller som disponerer kvoten når bestandsendringer, ny teknologi eller markedsbevegelser gjør at den realiserte delen av ressursrenten økes. Utvalget mener at samfunnet bør ha mulighet til å inndra deler av denne renten gjennom de virkemidler myndighetene finner hensiktsmessig.

Utvalget kan ikke se at det er tungtveiende samfunnsøkonomiske argumenter for at aktører skal få eierrettigheter til en fartøykvote på ubestemt tid, selv om det er argumenter for at enkeltaktører skal kunne disponere en kvote over det tidsrom en investering depresieres. Derimot er det viktig å tillate endringer i forvaltningsregimet ettersom ny kunnskap oppnås.

Utvalgets medlem Berit Ranveig Nilssen vil understreke at det fra samisk side er inntatt et klart standpunkt mot omsettelige kvoter. Subsidiært vises det til situasjonen på New Zealand der maoriene har ført en lang kamp mot staten for å få tilbake tapte fiskerettigheter. Etter et politisk kompromiss har staten kjøpt inn fiskerettigheter til maoriene. De kontrollerer nå cirka en tredjedel av landets fiskekvoter og har også fått en betydelig finansiell kompensasjon. Utvalgets medlem Berit Ranveig Nilssen viser til Sametingets sak 36/02 hvor Sametinget enstemmig gikk i mot at det innføres ordninger hvor det tas sikte på å redusere gruppen av mindre fartøyer, da denne type strukturtiltak og omsettelige kvoter vil føre til ytterligere tap av fiskerettigheter i kyst- og fjordflåten. Det vises også til at St.meld. nr. 32 (1991-92) tok hensyn til en utredning som ble laget av professor Carsten Smith, og visste direkte til denne hvor det konstateres at staten har en rettsplikt til å gi den samiske befolkningen muligheter til å sikre og utvikle sin kultur, herunder det materielle grunnlaget, som for eksempel fiske, og at samene har krav på særtiltak hvis det er nødvendig. Dette ble fulgt opp av Regjeringen som fastslo blant annet:” De retningslinjene som utredningen gir med hensyn til den samiske befolkningens rettstilling i forbindelse med fiskerettigheter, må tas hensyn til ved framtidige reguleringer som vil berøre denne folkegruppens næringsgrunnlag ”. I Innst. S. Nr. 50 (1992-93) sier flertallet i Stortinget at hvis det ikke skulle være mulig å oppfylle målsettingene gjennom generelle ordninger, ”…må det kunne tas i bruk særordningar, helst for heile distrikt med samisk busetnad”.

7.9 Områdetildeling

Etter saltvannsfiskeloven § 4 bokstav a) kan totalkvote fordeles på områder. Dette er imidlertid forskjellig fra å bestemme at hele eller deler av en gruppekvote skal høstes innenfor et geografisk område, da man i praksis må sette én totalkvote for samme bestand. Allokering av områder har til dels blitt ivaretatt gjennom havdeling etter § 4 g), men havdeling er teiginndeling som går på fartøy eller fartøygrupper, uavhengig av hvor en kvote bør høstes.

Utvalget er derfor av den oppfatning at forvaltningen av hensyn til ressursene eller markedet bør kunne bestemme at hele eller deler av gruppekvoten for en bestand må høstes innenfor angitte områder. Dette vil være eventuelle særlige vilkår ved fiske av kvoten, som på mange måter vil ha likhetstrekk med periodisering. Slik regulering kan også få virkning som periodisering på grunn av bestanders vandringer, dersom bestandene kun befinner seg innenfor det tildelte område i et visst tidsrom av året.

7.10 Alternative kvotereguleringer (kvotedager m.m.)

Fellesnevneren for fastsettelse av kvote for bestemte tidsrom eller pr. tur etter saltvannsfiskeloven § 5, er at kvoten fastsettes etter avmålte kvantum. Et alternativt system er at fartøy eller person får tildelt et visst antall dager det kan høstes på, hvor det kan bedrives fri høsting innenfor perioden. Systemet er utbredt på Færøyene der det også påstås å gi ressursmessige gevinster ved at bestanden bygger seg raskere opp på grunn av et kortere, men mer intenst fisketrykk. Det færøyske system kombinerer også kvotedager med områdetildeling. Systemet har sine fordeler ved at det i særlig grad vil redusere utkast, ettersom fartøyene kun har et begrenset antall kvotedager å høste på. Ulempene med systemet er at det er vanskelig å beregne fangstuttaket når man fastsetter antall kvotedager. Systemet må derfor kombineres med virkemidler som å stanse fisket, dersom det er fastsatt totalkvote som er i ferd med å nås på grunn av uventet tilgang. Kvotedager vil i slike tilfeller få karakter av maksimalkvoter. Innenfor enkelte fartøygrupper kan slik regulering gjøre fangstinnsatsen mer optimal for enkeltfartøy, mens det for andre fartøygrupper vil gi en konkurransesituasjon som kan slå uheldig ut.

Utvalgets vurdering

Utvalget mener at regulering gjennom kvotedager er en alternativ reguleringsform som ny havressurslov bør hjemle. Særlig for ressurser som det ikke høstes av i dag, vil dette være et alternativ til tradisjonelle kvantumsbegrensninger. Man kan da regulere og fordele fangstinnsats gjennom tilmålte kvotedager uten å bruke fastlagte vilkår i konsesjonene etter deltakerloven. Kvotedager vil også være et alternativ for høsting på arter der det er vanskelig å beregne en anbefalt totalkvote, hvor man likevel bør begrense fangstinnsatsen av hensyn til å være føre var.

Det vil imidlertid være et åpent spørsmål om slik regulering passer for norske forhold i de etablerte fiskeriene. En klar forutsetning for gjennomføring av et slikt system er derfor etter utvalgets mening at det vil gi ressursmessig eller samfunnsøkonomisk positiv effekt, og fiskerne selv ønsker en slik regulering.

7.11 Tillatt innblanding av bifangst i kvoten

Som redegjort for nedenfor under kapittel 8.1 gir saltvannsfiskeloven § 4 e) hjemmel til å fastsette bestemmelser om tillatt innblanding av bifangst i fartøyets fangst ved direktefiske etter kvote eller konsesjon. Maksimalt innblandingskvantum kan fastsettes ved direktefiske på både regulerte og uregulerte bestander. Hjemmelen har to anvendelsesområder:

Bestemmelsen kan for det første i et direktefiske gjøre en forbudt handling tillatt ved at det gis tillatelse til å ha iblandet en viss andel av eksempelvis individer over minstemål i fangsten. For det andre kan bestemmelsen om tillatt innblanding av bifangst gi regler som begrenser den totale innblandingen av bifangst i et direktefiske, eksempelvis at bifangst av makrell ikke kan overstige 10% av fangsten på sild. Begrensningen kan fastsettes for en bestemt art eller generelt for alle andre arter enn målarten. Dette benyttes ved såkalt uunngåelig bifangst når man erfaringsmessig vet at det er uunngåelig å få et større innslag av bifangst innenfor visse fiskerier til tross for selektiv redskap. Bestemmelsen vil bli brukt ulikt utfra hvilket fiskeri det er snakk om; hvilke redskap, når på året fisket foregår og hvor fisket foregår. Konsekvensen av at tillatt innblanding av bifangst overstiges, blir at den overskytende del inndras etter saltvannsfiskeloven § 11 tredje ledd.

7.12 Omregningsfaktorer ved beregning av kvoter

Kvoter fastsettes i såkalt ”rund vekt” som er et uttrykk for høstet kvantum i hel og ubearbeidet tilstand. Videre fastsettes fangststatistikk både nasjonalt og internasjonalt i rund vekt. En betydelig andel av fisk som leveres fra fisker er bearbeidet før den omsettes – eksempelvis sløyd og hodekappet fisk, frosset eller filetert. For beregning av ressursuttaket er det nødvendig å kunne regne om fra bearbeidet vekt til rund vekt. Denne omregningen skjer etter fastsatte omregningsfaktorer. For å få en mest mulig korrekt registrering av uttaket fra havet er det svært viktig at omregningsfaktorene er så presise at de reflekterer utbyttet ved de ulike produkter som leveres. Med hjemmel i saltvannsfiskeloven §§ 4 t), 5 og 9 er det fastsatt en rekke omregningsfaktorer i fisket. Dette gjelder i vesentlig grad omregning fra produsert fangst til rund vekt. I ressurskontrollsammenheng har den vesentligste delen av kontrollen frem til i dag foregått på fiskefartøyene, enten ved kai eller på havet. Av praktiske grunner har kontrollen relatert seg til beregninger basert på romvolum eller ved opptelling av kartonger m.v. En har derfor også bestemmelser knyttet til lagerkapasitet/lasteromsvolum omregnet til rund vekt.

7.13 Salgsorganisasjonenes kompetanse til å fastsette kvoter

Departementet fastsetter fartøykvoter med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 5. Kvoter imidlertid også fastsettes av salgslagene etter saltvannsfiskeloven § 6.

Etter råfiskloven § 5 kan salgslagene også fastsette fangstbegrensninger av hensyn til markedet. Dette ligger utenfor kompetansen gitt i saltvannsfiskeloven § 6, jf. Ot. prp nr. 85 (1981-82) om lov om saltvannsfiske mv. s. 19: ” Salgsorganisasjonene kan i henhold til råfiskloven fastsette kvoter utfra omsetningshensyn, jf. råfiskloven § 5. Dette er en helt annen funksjon som utøves av hensyn til fiskerne ”.

Bestemmelsen er en ren delegasjonsbestemmelse til salgslagene om å foreta kvotefordelingen etter saltvannsfiskeloven § 5. Slik kvotefastsettelse kan kun utføres av salgslagene etter bemyndigelse, og kun i henhold til gitte fordelingsnormer fastsatt av departementet, jf. s. 19: ” En salgsorganisasjon vil ikke kunne gis myndighet til å fastsette fordelingsnormene. Etter dette vil salgsorganisasjonene bare ha myndighet til å fastsette det enkelte fartøys kvote etter en foretatt beregning på grunnlag av de fastsatte normer og uten utøvelse av noe skjønn ”.

Utvalgets vurdering

Kompetansen er aldri blitt benyttet. Departementet fastsetter i dag fartøykvoter til de deltagende fartøyer etter innstilling fra Reguleringsrådet. En slik delegasjonsbestemmelse vil i dag neppe ha noen praktisk anvendelse. Utvalget foreslår således at bestemmelsen ikke videreføres i ny havressurslov.

7.14 Reguleringsrådets rolle ved kvotefastsettelse (høringsprosess)

Reguleringsrådet erstatter en ordinær høringsprosess og fungerer etter saltvannsfiskeloven § 10 som et rådgivende organ for Fiskeri- og kystdepartementet. Rådets uttalelse kan innhentes ved reguleringer etter saltvannsfiskeloven § 4 (reguleringsfullmakter) og § 8 (forbud mot fiske med trål), men skal alltid innhentes ved fastsettelse av fartøykvoter etter § 5. Innføring av nye ordninger og permanente redskapsbegrensninger fastsettes imidlertid normalt på vanlig måte gjennom høringsrunder.

Ordningen med Reguleringsrådet innebærer at man kan innhente tidstap som følge av internasjonale forhandlinger og utviklingen i fisket mot slutten av året, før fasetteselse av reguleringer til fiskeårets start 1. januar. Reguleringsrådet holder normalt to møter i året, ett i desember og ett i juni som vurderer mindre justeringer av årets reguleringer. Rådet består av de viktigste representanter for næringen og andre representanter med særlig partsinteresse, og rådets funksjon er å gjøre rede for de faktiske og rettslige konsekvenser av en regulering innenfor de forskjellige fiskerier eller fangstvirksomheter som blir berørt av reguleringene. Andre berørte interesseorganisasjoner kan delta under møter i rådet som observatører.

Reguleringsrådets rolle ved prosessen med å fastsette fartøyenes kvoter kan illustreres slik:

Kilde: Fiskeri- og kystdepartementet.

Reguleringsrådet avgir innstilling om fordeling av kvotegrunnlaget på de deltagende fartøy (fastsettelse av fartøykvoter) og konkrete utøvelsesbestemmelser som periodisering av høsting, bifangstbestemmelser, eventuelle utskiftings- og dispensasjonsadganger, osv. De nasjonale reguleringsforskriftene gjelder for ett år av gangen, men kan endres i løpet av året, avhengig av utviklingen i høstingen. Strukturelle endringer i reguleringen av høsting søkes foretatt i forarbeidet til kommende års regulering, mens justeringer som endring av maksimalkvoter, bifangstbestemmelser, refordelinger mellom grupper osv. foretas gjennom året.

Kilde: Fiskeri- og kystdepartementet.

Forvaltningsloven § 37 innebærer ved fastsettelse av forskrifter en høringsplikt. For at saken skal være ”så godt opplyst som mulig” etter forvaltningsloven § 37, må det kreves at de med særlig kunnskap og relevante interesser på området belyser sakens natur for den kompetente beslutningsmyndighet. Forvaltningsorganet må på sin side opplyse de berørte om aktuelle reguleringer, slik at den enkelte part skal kunne forutberegne sin rettsstilling og komme med eventuelle innsigelser.

Forvaltningsloven § 37 tredje ledd bestemmer at forvaltningsorganet selv kan bestemme prosedyre som skal benyttes for gjennomføringen av høringene. Det er heller ikke stilt noen krav til hvor lang høringsfristen skal være. I sin prinsipputtalelse (saksnummer: 2001/10286 EO) har Lovavdelingen i Justis- og politidepartementet uttalt: ” Forvaltningsloven legger altså ingen bestemte føringer på hvilken høringsmetode forvaltningen kan velge, så lenge høringsfunksjonen blir ivaretatt ”.

Samtidig uttales at det må foreligge et klart behov for å fravike ordningen etter forvaltningsloven § 37: ”Unntak fra forvaltningsloven bør bare gjøres når det er klart at forvaltningslovens alminnelige regler skaper for store problemer i praksis. Slike unntak bør i så fall vurderes samlet for de ulike lovene slik at man i størst mulig grad oppnår ensartede regler. Den planlagte sammenslåingen av flere av lovene på området synes å være en passende anledning for en slik helhetlig vurdering av forholdet til forvaltningsloven”.

Det avgjørende for om lovens krav er oppfylt må dermed være om kontradiksjonsprinsippet blir ivaretatt gjennom dagens prosedyre, samtidig som det må være et klart behov for å fravike normalordningen i forvaltningsloven § 37. Det vises her til et sammenlignbart område gjennom jordbruksavtalene som også er forskrifter. Disse er gjennom langvarig praksis unntatt fra høring. I NOU 1988:10 s. 34 - 35 ble det foreslått helt eller delvis å unnta jordbruksavtalene fra forvaltningsloven § 37, men dagens praksis baserer seg fortsatt på at høringsplikten ivaretas ved at de berørte parter selv deltar under forhandlingene, og at forvaltningen etter forvaltningsloven § 37 tredje ledd selv kan bestemme hvordan forhåndsvarslingen skal foregå.

I praksis blir Reguleringsrådets medlemmer tilsendt sakspapirer i forkant av Reguleringsrådsmøtet. Sakspapirene blir samtidig lagt ut på direktoratets nettsider. Myndighetene frigir dermed informasjon som offentligheten utenom Reguleringsrådets medlemmer selv må oppsøke.

I henhold til § 3 i gjeldende instruks for Reguleringsrådet av september 2003 kan rådets leder oppnevne observatører etter meldt interesse, som også kan gis talerett. Det er ikke fastsatt frist for uttalelse. Dette må således bero på hvor meget saken haster og hvor komplisert den er. I det minste må det antagelig kreves at den som uttaler seg får reell anledning til å utferdige et innspill, samtidig som forvaltningen må ha tid til å vurdere innspillet før forskriften gis. Uttalelser skal inngis skriftlig i henhold til forvaltningsloven § 37 femte ledd.

Utvalgets vurdering

Utvalget foreslår at det i loven opplyses at ordningen med Reguleringsrådet unntar departementet fra høringsplikt i henhold til forvaltningsloven § 37. Ordningen sikrer en rask muntlig behandling av saksforholdet med en skriftlig innstilling til departementet i reguleringssaker. På grunn av tidspress som beskrevet ovenfor, vil det ikke være mulig å gjennomføre skriftlige høringer på forsvarlig måte.

Rådets funksjon er å gi et formelt råd til forvaltningen om hvordan ulike høstingsvirksomheter skal reguleres. Bruk av Reguleringsrådet vil være naturlig ved regulering og fordeling av fartøykvoter hvor saken ikke dreier seg om ett konkret forslag fra departementet, men hvor flere mulige løsninger diskuteres av de berørte parter for å kunne gi forvaltningen et råd om hvilken fordeling og reguleringsmodell som næringen under ett vil være mest tjent med i kvoteåret. Når saken imidlertid dreier seg om et enkeltforslag fra departementet (eksempelvis forskrifter om redskapsbruk, områdebegrensninger mv), vil rådet normalt ikke bli spurt om å gi et formelt råd, og det normale vil her være en alminnelig høring av forskriftsforslaget. Utvalget foreslår derfor at regelen om at rådet skal benyttes ved fastsettelsen av fartøykvoter videreføres.

Ved behandling av saker i rådet må det imidlertid skilles mellom rett til å gi uttalelser om saken (kontradiksjon) og rett til å gi formelle råd om reguleringene til kompetent myndighet (forslagsrett). Høringsplikten etter forvaltningsloven § 37 omfatter kun rett til å få kjennskap til sakens opplysning og rett til å uttale seg om saken overfor kompetent myndighet før beslutning fattes. Forvaltningen står fritt til å søke særlig rådgivning hos de som er sterkest berørt av reguleringene, uten at dette går på bekostning av andre interesseorganisasjoners rett til kontradiksjon i samsvar med forvaltningsloven § 37. Som ledd i Reguleringsrådets rådgivende funksjon kan rådgivningen begrenses til de næringsinteresser, befolkningsinteresser og regionale interesser som direkte berøres av reguleringene. Utvalget foreslår her at departementet gis kompetanse til å gi forskrifter om hvem som bør delta som medlemmer i Reguleringsrådet.

Samtidig må det være klart at dersom rådets behandling skal tre i stedet for en vanlig høringsprosess, må de nærings-, miljø og øvrige interesseorganisasjoner som berøres, gis rett til å uttale seg om de formelle råd som rådet gir, før beslutning tas. Andre interessenter enn de som er direkte berørt av reguleringene må derfor under prosessen få tilgang til nødvendige opplysninger om saken og gis adgang til å uttale seg til kompetent myndighet i samsvar med forvaltningsloven § 37. Interessenter vil i praksis få liten tid til å vurdere saksforholdet og påtenkte reguleringer, og bør om ønskelig få anledning til å delta i rådets muntlige behandling som observatører for å kunne avgi uttalelse til departementet før beslutning tas.

Dersom de endelige forskriftene ligger innenfor det saksforhold som er diskutert av Reguleringsrådet og gjort tilgjengelig for offentligheten, må det antas at forvaltningslovens krav etter forvaltningsloven § 37 er oppfylt. Utvalget antar derfor at kravene om sakens opplysning etter forvaltningsloven § 37 blir rimelig tilfredsstilt gjennom dagens ordning. Utvalget foreslår her at departementet gis kompetanse til å gi forskrifter om hvordan rådets behandling kan ivareta en adekvat høringsfunksjon, og foreslår at oppebærelse av høringsfunksjonen ved rådets behandling er et vilkår for at saksbehandlingen skal tre i stedet for vanlig høring etter forvaltningsloven § 37.

Århuskonvensjonen og gjennomføring av miljøinformasjonsloven gir for øvrig offentligheten selvstendige rettigheter til å få svar på spørsmål vedrørende reguleringene uavhengig av dagens praksis. Miljøinformasjonsloven gjelder i tillegg til offentlighetsloven og det må derfor foretas en selvstendige vurdering av slike forespørsler uavhengig av forvaltningslovens og offentlighetslovens regler, se nærmere kapittel 6.6.

7.15 Adgang til å høste viltlevende marine ressurser som ikke er underlagt totalkvote (uregulerte bestander).

Uregulerte ressurser som ikke er underlagt total- eller fartøykvoter omfatter blant annet kommersielt omsatte arter som reke i nord, breiflabb, steinbitt, lange, brosme, tobis, pigghå og skate, men også uutnyttede arter på lavere nivå i næringskjeden som krill og raudåte og bunnfaste arter. Et fartøy med ervervstillatelse vil kunne høste direkte på uregulerte bestander dersom det har fått innvilget konsesjon for å fiske på disse. Konsesjonen gir adgang til å bedrive høsting eller en hovedvirksomhet, som ofte er knyttet opp mot arter som er underlagt fangstbegrensninger, men det er også gitt konsesjoner for høsting av uregulerte bestander. Det er da innenfor konsesjonen adgang til å høste og ilandføre andre arter som bifangst, dersom det ikke er fastsatt begrensninger for tillatt innblanding av bifangst i et bestemt fiske. I dag vil det imidlertid normalt ikke gis ervervstillatelse dersom eier av et fartøy ikke har et driftsgrunnlag, som normalt vil innebære at fartøyet som skal benyttes har kvoteadgang. Myndighetene vil dermed søke å unngå tiltak som innfører økt kapasitet. Selv om det ikke fastsettes total- eller fartøykvoter for disse bestandene, vil fangst på uregulerte bestander i stor grad være begrenset gjennom innsatsreguleringer. I enkelte konsesjoner som for reke er det også fastsatt begrensninger i maksimal fangst pr. tur, Disse begrensningene i konsesjonen ligger fast, uavhengig av om det er fastsatt kvoter i fisket. Dersom et fartøy overstiger fangstbegrensninger fastsatt i konsesjonen, kan fangsten inndras etter deltakerloven § 27.

Årsaken til at det ikke fastsettes totalkvote vil være forskjellig. For arter på lavere nivå i næringskjeden, vil det ofte være manglende behov på grunn av lav utnyttelsesgrad. For kommersielle arter som det ikke fastsettes totalkvote for, vil det i noen tilfeller kunne være manglende kunnskap om bestandenes tilstand på grunn av stor spredning, dypvannsnivå eller små landete kvanta. En bestand kan som nevnt ovenfor også være uregulert som følge av at det ikke er kommet i stand en internasjonal avtale for bestanden, eller forvaltningsregime for artene. Andre marine arter som tang og tare vil det på den annen side være lite formålstjenlig å fastsette kvantumsbegrensninger for. Det vil for tang og tare være mer hensiktsmessig å forvalte ressursene gjennom åpning og lukking av høstingsfelt som i dag, som nedbeites for så å lukkes til bestanden er gjenoppbygget.

Det følger av føre-var-prinsippet at man ikke skal benytte manglende kunnskap som begrunnelse for å utsette kostnadseffektive tiltak for å hindre miljø- og ressursforringelse. Selv om det ikke kan etableres sikre beregninger av en anbefalt totalkvote, fastsettes andre forvaltningstiltak som fredningstid, fangsttid, maskevidde, åpning og lukking av høstingsfelt mv. Begrepet uregulert bestand kan i så måte være misvisende da disse bestandene blir regulert på annen måte enn ved å fastsette et maksimalt tillatt fangstkvantum. Innføring av ny innsats er videre begrenset gjennom konsesjonssystemet.

7.16 Adgang til å høste viltlevende marine ressurser utenfor erverv

Kvotesystemet er beregnet på fiske, fangst og annen høsting som skjer i erverv. Dette forutsetter konsesjon (ervervstillatelse) etter deltakerloven. Utenom kvotesystemet er det likevel en viss adgang til å høste levende ressurser fra havet, såfremt uttaket skjer i medhold av nedenstående regelverk:

7.16.1 Praktiske høstingsforsøk

Etter saltvannsfiskeloven § 2 fjerde ledd kan Fiskeridirektoratet tillate praktiske høstingsforsøk uten hensyn til bestemmelsene i eller i medhold av denne lov. Bestemmelsen er en ren dispensasjonshjemmel som kan dispensere fra begrensninger gitt i både lov og forskrifter (derogasjon), herunder krav om kvote og deltagelse for å høste på kvoteregulerte bestander. Praktiske høstingsforsøk kan ikke gis på en måte som strider med internasjonale forpliktelser, jf. begrensningene i § 3. Dette innebærer at de må tillates innenfor de marginer som beregnes for uttak til høsting utenfor erverv og havforskning. Praktiske høstingsforsøk innebærer testing av redskap eller høstingsmetoder og vil ikke ha omsetning av viltlevende marine ressurser som formål. Deltakerloven anser ikke havforskning og praktiske høstingsforsøk som ervervsmessig høsting, jf. deltakerloven § 3, annet ledd. Det kan dermed gis tillatelse til også å benytte spesiell redskap til forsøkene, uten at det krever spesiell tillatelse etter deltakerlovens kapittel III. Utvalget foreslår at hjemmelen videreføres på samme måte i ny havressurslov.

7.16.2 Høsting utenfor erverv

Høsting som adspredelse eller sport, med sikte på matauk eller som tilleggsinntekt tillates uavhengig av registrering i fiskermanntallet eller om en driver fiske og fangst som næring.

Saltvannfiskeloven § 4a inneholder en særbestemmelse om redskapsbegrensning for ikke-manntalsførte høstere, som innebærer at en under høsting utenfor erverv uansett ikke kan høste med mer enn :

• håndsnøre, fiskestand og en maskindrevet juksa eller dorg,

• garn med samlet lengde på inntil 210 meter,

• line med inntil 300 angler og

• inntil 20 teiner eller ruser.

Uansett hvor mange personer som befinner seg i ett fartøy, kan det ikke høstes med større samlet redskapsmengde enn det som er nevnt ovenfor. Saltvannfiskeloven skiller heller ikke mellom høsting i og utenfor erverv. Det innebærer blant annet at de vide reguleringsfullmaktene i lovens § 4 også kan komme til anvendelse også på fritidshøsting. Loven inneholder videre et uttrykkelig forbud mot at ikke-manntalsførte fiskere høster med trålredskap, snurrevad og not. Departementet kan gi dispensasjon for bruk av landnot.

Saltvannfiskeloven § 4a kom inn ved en lovendring i 1997, etter at spørsmålet om regulering av fritidsfiske var vurdert av en arbeidsgruppe med representanter blant annet fra fiskerimyndighetene, Norges Fiskarlag, Norges Fritids- og småfiskerforbund, Norges Fritidsfiskarlag og Norges Jeger- og Fiskerforbund.

Det vises til Ot. prp. nr. 69 (1995-96) og Næringskomiteens to innstillinger Innst. O. nr. 55 (1996-97) og nr. 76 (1996-97).

Det var uenighet om behovet for en slik redskapsbegrensning, og det ble pekt på at allmennhetens adgang til å utnytte fiskeressursene er en grunnleggende og viktig del av vår kystkultur og for bosetningen langs kysten. Tradisjonen langs kysten med kombinasjon av fiske og annet arbeid eller næringsvirksomhet, spesielt landbruk, ble også trukket frem. Flertallet mente likevel at det var behov for konkrete redskapsbegrensninger, mens mindretallet mente at det ville være et for stort inngrep i allemannsretten å regulere fritidsfisket langs hele kysten på denne måten for å bøte på enkelte problemer i avgrensede deler av landet. Mindretallet ville fortsatt bygge på lovens adgang til å iverksette lokale reguleringer av fisket i bestemte områder hvor det er behov for det. Adgangen til å bruke en maskindrevet juksa eller dorg kom imidlertid først inn under Næringskomiteens behandling av saken. Bakgrunnen for redskapsbegrensningene var således et ønske om å balansere et utgangspunktet om en allmenn rett til høsting av ressursene i havet, særlig som bidrag til matauk og trivsel, med hensynet til å beskytte yrkesutøvernes grunnlag for å utøve sitt yrke

Det finnes ikke sikre tall for hvor mye fisk som tas av fritidsfiskere totalt. Det fisket som utøves i rekreasjonsøyemed, til matauk og av turister er det i praksis ikke mulig å tallfeste med særlig grad av sikkerhet. Utenlandske turister kan for øvrig ikke drive fiske med de redskapsmengder som er definert i saltvannsfiskeloven § 4a, idet utlending som ikke er bosatt i Norge i henhold til bestemmelsen i § 3 tredje ledd i lov 17. juni 1966 om forbud mot at utlendinger driver fiske mv i Norges territorialfarvann, bare kan drive ”sportsfiske med håndredskap”. Derimot vil fiskesalgslagene ha oversikt over de kvanta som omsettes lovlig av fritidsfiskere.

Dersom en ønsker å omsette sin fangst, må dette i alle tilfeller gjøres gjennom et salgslag på grunn av salgslagenes rett til førstehåndsomsetning av råfisk i medhold av råfiskloven. Tallene viser at fritidsfiske for omsetning ikke har særlig omfang innenfor pelagisk sektor. Total omsetningen for eksempel av makrell varierte mellom ca 3 300 kg til ca 13 000 kg i årene 1997 til og med 2003, til en verdi som varierte mellom ca 27 000 kr til ca 98 000 kr. Den mest aktive enkeltpersonen omsatte i samme periode for ca kr 25 000. Fritidsfiskernes omsetning er derimot langt større innenfor bunnfisksektoren. Bare i Norges Råfisklags distrikt, som omfatter området fra og med Nordmøre og nordover, ble det i perioden 1997 til og med 2002 omsatt et totalt kvantum på 13 millioner kg, til en verdi av ca 128 millioner kr. Antall personer som leverte fangst pr år var lavest i 1997, med 940 personer, og høyest i 2000, 2570 personer.

Disse tallene inkluderer en sterkt økende skjellsanking i Trøndelagsfylkene. Dersom man ser bare på de adgangsbegrensede og kvotebelagte fiskeslagene torsk (inkludert skrei), hyse og sei, viser Råfisklagets statistikk at det i perioden ble omsatt for totalt 87,8 millioner kr fra fritidsfiskere. Den laveste omsetningen var i 1997, med 4,2 millioner kr, og den høyeste i 2000 med 21,4 millioner kr.

Tallene for enkeltpersoner viser at den mest aktive fritidsfiskeren i Råfisklagets distrikt leverte fangst av torsk (inkludert skrei), hyse og sei for i gjennomsnitt 106 000 kr pr år i denne perioden. Den 10. mest aktive leverte for i gjennomsnitt 58 000 kr. Dersom man ser bare på 2002, viser det seg at det var 9 enkeltpersoner med en fangstverdi på over 100 000 kr. I hele perioden er 149 forskjellige enkeltpersoner registrert med en fangstverdi på disse artene i Råfisklagets distrikt på over 100 000 kr. Dersom man ser på alle fiskeslag, inkludert skjell, viser det seg at 235 fritidsfiskere har hatt leveranser på over 100 000 kr totalt de siste seks år. (Opplysningene er hentet fra Fiskeridepartementets høringsnotat 3. oktober 2003 om tiltak for vern av norsk kysttorsk mv.).

Salgslagenes lovfestede enerett til førstehåndsomsetning omfatter også fangst høstet utenfor erverv. Til tider har det vært begrensninger på høsting utenfor erverv blant annet slik at det har vært forbud mot omsetning av fangst av torsk i de perioder den ervervsmessige høsting etter torsk nord for 62°N har vært stanset. I andre tilfeller har det vært bestemmelser i reguleringsforskriftene for torsk som forbyr høsting utenfor erverv utover eget og egen husstands forbruk.

Utvalgets vurdering

Utvalget anser at det ikke er grunn til å gjøre noen endringer i de konkrete redskapsbegrensningene. Den redskapsmengden som fremgår av dagens bestemmelse, og som dette utvalget foreslår videreført er resultatet av en prosess hvor de relevante hensyn har vært vurdert, og fremstår som en rimelig balanse mellom de ulike hensyn som gjør seg gjeldende.

Derimot vil utvalget foreslå at redskapsbegrensningen heretter skal gjelde når det foregår ”høsting med fartøy som ikke er registrert som høstingsfartøy”, i stedet for å rette seg mot personer som ikke er ført i fiskermanntallet. Det er fartøyet som bør være av interesse, og ikke om vedkommende person er manntallsført eller ikke. Det er for eksempel ikke krav om at eieren av et trålfartøy skal være manntallsført for at trålfartøyet skal kunne drive fiske. Derimot må fartøyet være registrert for at det skal kunne drives ervervsmessig fiske. Det er således skillet mellom registrert eller ikke-registrert fartøy, som er det reelle skillet mellom ervervsmessig eller ikke-ervervsmessig fiske i deltakerlovens system. Dette bør derfor også være utgangspunktet for havressurslovens regler om redskapsbegrensning i fritidsfiske.

Dette innebærer også at en yrkesfisker, som for eksempel arbeider som mannskap om bord på et havfiskefartøy, vil være underlagt redskapsbegrensningene når man driver fiske fra et fritidsfartøy. Det samme gjelder en fiskefartøyeier.

Utvalget anser at denne endringen vil skape klarere linjer for hva som gjelder for de ulike personkretsene, i de ulike situasjonene. Alt fiske som foregår fra et registrert fiskefartøy vil etter dette falle utenfor redskapsbegrensningen, mens alt fiske som foregår fra et ikke-registrert fartøy faller innenfor.

Saltvannsfiskeloven § 4a annet ledd inneholder i dag et uttrykkelig forbud for ikke-manntallsførte fiskere mot å fiske med trål, snurrevad og not. Utvalget anser at det ikke er behov for dette, idet det samme følger av opplistingen av tillatte redskaper i første ledd, både i dagens bestemmelse og i utvalgets forslag.

På bakgrunn av at utvalget foreslår at begrensningen skal rette seg mot høsting med fartøy som ikke er registrert, er det heller ikke behov for å videreføre saltvannsfiskeloven § 4a tredje ledd om at det ikke kan fiskes med større antall redskap enn nevnt i første ledd fra ett enkelt fartøy.

Saltvannsfiskeloven § 4a siste ledd gir i dag hjemmel for å fastsette forskrifter om ”utforming av redskap, hva som er å anse som redskap og om gjennomføring av fritidsfiske etter denne paragraf”. Utvalget anser for det første at det ikke er behov for en separat forskriftshjemmel om ”utforming av redskap” i fritidsfiskebestemmelsen. Lovforslaget gir andre hjemler for å fastsette slike bestemmelser, og bakgrunnen for slike regler vil være den samme uansett om det dreier seg om redskap som nyttes av en fritidsfisker eller i yrkesfiske. Dette vil være forhold som redskapens seleksjonsevne, krav til at materiale skal brytes ned dersom for eksempel et garn går tapt under fiske osv. Utvalget ser derfor ikke behov for å denne særskilte hjemmelen.

Utvalget kan videre vanskelig se behov for forskrifter om ”hva som er å anse som redskap”. Redskap vil i utgangspunktet være enhver innretning som er egnet til høsting av ressursene, og det vil neppe oppstå spesielle problemer knyttet til forståelsen av de begrepene som er nyttet i første ledd ved oppregningen av tillatte redskaper.

Når det gjelder hjemmelen for å gi forskrifter om ”gjennomføring av fritidsfiske etter denne paragraf”, har denne i praksis bydd på en del tolkningstvil om hva som egentlig ligger i bestemmelsen. ”Forskrifter til gjennomføring” anses normalt å være forskrifter om praktiske forhold knyttet til iverksettelse eller gjennomføring av de aktuelle materielle bestemmelser, og dermed ikke forskrifter som selv gir materielle regler i tillegg til det som fremgår av hjemmelsloven. Slike forskrifter om hvordan høstingen skal utføres, i hvilke områder og til hvilke tider, regler om maskevidde osv, kan imidlertid fastsettes med hjemmel i lovforslagets øvrige bestemmelser med virkning både for fritids- og yrkesfisket.

Derimot kan det være behov for å fastsette regler om ytterligere begrensninger i fritidsfisket, for eksempel når yrkesfisket er strengt regulert eller for den saks skyld forbudt. En slik situasjon har for eksempel oppstått ved reguleringstiltakene til vern om kysttorsken, hvor yrkesfiske er underlagt en rekke begrensninger og hvor det oppstod spørsmål om hvordan man samtidig kunne innføre særlige begrensninger på fritidsfisket for å ivareta det samme formålet om å begrense fiskepresset på kysttorsken. Utvalget vil derfor foreslå en uttrykkelig hjemmel for å fastsette særlige begrensninger i fritidsfisket. Slike begrensninger bør hjemles her, for å gi et signal til gruppen om at begrensninger kan innføres og for å være lett tilgjengelig for den som ønsker å sette seg inn i hvilke særlige begrensninger som gjelder for fritidsfiske.

Forskriftshjemmelen bør for det første omfatte begrensninger i eller forbud mot omsetning av fangst. Det er ikke urimelig at myndighetene har hjemmel for å fastsette begrensninger i omsetningsretten, for eksempel i tilfeller hvor yrkesfisket etter samme fiskeslag er stanset.

Det bør dernest kunne fastsettes kvantumsbegrensninger i fritidsfiske, hvis det anses nødvendig. Utvalget ser at slike bestemmelser vil være vanskelig å kontrollere, men dette bør ikke være til hinder for at det for eksempel blir fastsatt bestemmelser om at man bare kan fiske til eget konsum eller inntil et visst kvantum for omsetning.

Endelig bør det også kunne fastsettes særlige områdebegrensninger for fritidsfiske, for eksempel som et ledd i en total tiltakspakke i situasjoner som krever at det innføres begrensninger på alle som beskatter en bestand og hvor det er nødvendig å fordele byrdene og de mulighetene som faktisk skal være tilgjengelig, mellom ulike grupper.

Bestemmelsen om fritidsfiske har medført noen problemer knyttet til den personkretsen den retter seg mot. Det har blant annet oppstått spørsmål om en manntallsført yrkesutøver kan høste også utenfor erverv , uten å være underlagt disse begrensningene. Utvalget vil derfor søke å klargjøre bestemmelsen. Utvalget mener også at bestemmelsen bør inneholde hjemmel til å begrense eller forby omsetning av fangst fra høsting utenfor erverv, eller fastsette kvantumsbegrensninge for fritidshøsting på visse arter. Selv om kvantumsbegrensninger kan fastsettes i medhold av andre bestemmelser i loven og omsetningsbegrensninger kan gis i medhold av råfiskloven, vil slik hjemmel innebære en forenkling som gjør reglene lettere tilgjengelige for målgruppen (fritidshøstere).

Utlendingers adgang til høsting utenfor erverv

Utgangspunktet etter fiskeriforbudsloven er at det er forbudt for den som ikke er norsk statsborger eller likestilt med norsk statsborger å drive høstingsaktivitet i territorialfarvannet. Fra dette forbudet gjøres det et unntak i lovens § 3 som tillater utenlandske statsborgere å drive sportsfiske med håndredskap. Departementet kan gi forskrifter om hva som skal anses som håndredskap. I tillegg kan det fastsettes forskrifter i medhold av saltvannsfiskeloven kapittel II som regulerer denne høstingen, jf. saltvannsfiskeloven § 1 fjerde ledd. Hittil er det ikke fastsatt redskapsbegrensninger eller andre begrensninger utover det som følger av fiskeriforbudsloven . Dette innebærer blant annet at regler om minstemål ikke gjelder for turisters høsting.

I løpet av 90-tallet har ressursturisme vokst frem til å bli en viktig del av det norske reiselivsmarkedet. Antallet turister som kommer til Norge i forbindelse med marin høsting er anslått til ca. 224 000 i år 2000 og den årlige veksten er anslått til ca. 35 000 turister. Det er enighet mellom forvaltningen, fiskeri- og turistnæringen om at høsting i form av sportsfiske er positivt for kysten og for landet, mens storskala mataukhøsting eller endog erversmessig høsting ikke bør få fortsette. For å begrense storskalahøsting er det foreslått ulike tiltak, blant annet innføring av minstemål. Etter å ha gjennomført en høring av dette spørsmålet konkluderte Fiskeridirektoratet likevel med at det ikke bør innføres slike begrensninger.

7.16.3 Undervisningskvoter.

Hjemmelen som benyttes for å tildele undervisningskvoter er saltvannsfiskeloven § 2 fjerde ledd, hvor det står at: ”Fiskeridirektoratet kan tillate at vitenskapelige undersøkelser og praktiske fiskeforsøk utøves”. I utgangspunktet var denne hjemmelen ikke ment å omfatte undervisningskvoter, men myndighetene har tolket ordlyden utvidende slik at en begrenset bruk av fartøy i undervisningssammenheng kan forstås som ”praktiske fiskeforsøk”.

Undervisningskvoter er innført som en ordning for å søke å rekruttere ungdommer til havressursyrket, og for å bidra til at videregående skoler skal kunne gjennomføre en tilfredsstillende undervisning i praktiske ressursfag. Ordningen administreres av Fiskeridirektoratet og omfatter undervisningskvoter til videregående skoler for kurs i ”Grunnkurs naturbruk” og ”VK Fiske og fangst”. Skoler som tilbyr andre former for marin ressursfaglig utdannelse, for eksempel fiskeindustri eller fiskehandel, har ikke fått tildelt undervisningskvoter. Det er i tillegg blitt tildelt noen begrensede kvoter til enkelte ungdomsskoler langs kysten. Noen av skolene gjennomfører høsting med eget fartøy eller leiefartøy, mens andre inngår avtaler med rederier om utplassering av elever på kommersielle fartøy. På landsbasis behandles det mellom 15 og 20 søknader om undervisningskvoter hvert år. Skolene tildeles en gitt mengde av ulike fiskeslag per skoleår. For skoleåret 2004-2005 er det til sammen gitt 160 tonn bunnfisk nord for 62°N, 1.000 norsk vårgytende sild, 1.000 tonn makrell og 1.000 tonn nordsjøsild.

Når det gjelder undervisningskvotene av torsk, hyse og sei nord for 62°N avregnes disse kvoten som er satt av til forskning i den årlige avtalen mellom Norge og Russland. Kvotene på pelagiske fiskeslag fastsettes ikke som en del av avtalene med tredjeland, men fastsettes nasjonalt som en del av kvotene som avsettes til forskningsformål. Kvotene har vært beskjedne, og særlig når det gjelder bunnfisk er det stadig et ønske fra institusjonene om økte kvoter. Kvotene på pelagisk økte noe i perioden 2000-2003, før de igjen ble strammet inn for skoleåret 2003/2004 og 2004/2005.

Ordningen med undervisningskvoter har bred støtte blant kystbefolkningen, da dette anses for å være et viktig tiltak i arbeidet med å rekruttere ungdommer til havressursyrket. Fra enkelte hold er det hevdet at incentivet til å søke om slike kvoter for noen skoler er inntekstgrunnlaget som ligger i skolekvoten, og ikke selve den opplæringen. Like fullt er det bred enighet om at ordningen må videreføres i en eller annen form. Av denne grunn foreslår også utvalget at den nye havressursloven gir hjemmel til å tildele undervisningskvoter. Hjemmelen for direktoratet til å kunne tildele kvoter til opplæringsformål, bør formuleres slik at det blir opp til direktoratet å utforme det nærmere innholdet i ordningen.

Utvalgets medlem Berit Ranveig Nilssen vil vise til at det er stort behov for rekruttering til fiskeryrket og mener at det må settes av egne kvoter for å rekruttere ungdommer til fiskeryrket. Utvalgets medlem Berit Ranveig Nilssen vil også vise til ungdomsfiskeordningen som har vært praktisert de senere år. Ordningen som har omfattet ungdom mellom 12 og 25 år har vist seg å være et nyttig redskap for å skape interesse hos ungdommer for fiskeryrket og fiskerinæringen. Dette medlem mener at denne ordningen må videreføres ved at det avsettes kvote til en ungdomsfiskeordning.

Rekrutterings- og ungdomsfiskerordningene vil også gi rekruttering til fiskerilinjene i videregående skole og høyere utdanning innen fiskerifaget.

7.16.4 Kvoter til ressursbasert havforskning

Saltvannsfiskeloven § 2 fjerde ledd gir Fiskeridirektoratet hjemmel til å tillate vitenskapelige undersøkelser uten hensyn til andre bestemmelser i eller i medhold av loven. Hjemmelen benyttes til å tillate kvoteuttak til havforskning, og tillatelse kan gis uten hensyn til andre reguleringer som er fastatt for den aktuelle bestand. Bestemmelsen gir således dispensasjon fra eventuelle andre uttaksbegrensninger eller forbud fastsatt i forskrift. Kvoter avsatt til havforskningsformål må likevel inngå i den nasjonale andel av totalkvoter som er fastsatt etter internasjonal avtale med annen stat, og en slik tillatelse må derfor gis innenfor det nasjonalt avsatte kvantum.

Kilde: Foto: ©Havforskningsinsituttet.

På Havforsknings-instituttets ordinære tokt med egne fartøy er bruk av fiskeredskap, fortrinnsvis trål, ment for å registrere art og sammensetning i de akustiske fiskere-gistreringene. Størrelsene på nødvendige forsknings-kvoter vil nødvendigvis variere fra år til år.

En antydet størrelsesorden vil være 2 500 tonn torsk i Barentshavet, 500 tonn annen bunnfisk i Barentshavet, 2 500 tonn blåkveite, 2 000 tonn makrell, 1 500 tonn NVG-sild og 300 tonn Nordsjøsild.

7.17 Tilpasninger i deltakerloven i forhold til kvotesystemet som følge av havressurslovens utvidede virkeområde

Alle større uttak av viltlevende marine ressurser i erverv må kunne kontrolleres i forhold til et register og et eventuelt konsesjonssystem i henhold til de internasjonale bevaringsforpliktelser Norge har påtatt seg – slik at myndighetene effektivt kan håndheve nødvendige uttaksbegrensninger. Dette gjør seg ikke minst gjeldende for større uttak på lavere nivå i næringskjeden, som med letthet vil påvirke bestander oppover i næringskjeden. I dag kontrolleres aktørenes innsats og deltagelse i de kommersielle fiskeri- og høstingsvirksomhetene gjennom konsesjonssystemet i deltakerloven, hvor konsesjon gir hjemmel til å stå i merkeregisteret. Merkeregisteret utgjør en nasjonal oversikt over aktive fiskefartøy og deres gruppetilhørighet, som igjen vil avklare hvilken adgang fartøyet har. Gjennom det såkalte Fartøyregisteret har man etablert en oversikt ikke bare over fartøyene og hvem som eier disse, men også over hvilke konsesjoner og deltakeradganger et fartøy har i norsk fangst og fiske. Registrering er en basal forutsetning for å kontrollere det faktiske uttaket, og dette må det tas hensyn til ved utvidelse av virkeområdet i havressursloven til alle viltlevende marine ressurser.

Kontrollsystemet er også for en stor del av ressursene basert på salglagenes kontrollvirksomhet (se pkt. 11.6). Viltlevende marine ressurser, som ikke omfattes av deltakerloven eller omsettes og kontrolleres etter råfiskloven, kan unntas i et mindre og enklere kontroll- og registersystem. Eksempelvis er det for tang- og tarehøsting etablert et eget fartøyregister utenfor deltakerloven etter forskrift 13. juli 1995 nr. 642 om høsting av tang og tare § 8. Avgjørende for hva slags kontrollregister som benyttes, vil uansett være om deltakerloven får anvendelse eller ikke. Dersom noen vil høste andre viltlevende marine ressurser enn fisk og sjøpattedyr, er spørsmålet om eier og fartøy er underlagt deltakerlovens virkeområde og dermed konsesjons- eller registreringsplikt, og i tillegg kan ilegges adgangsbegrensninger etter loven.

I vurderingen om deltakerloven får anvendelse på høstingen, må det for det første skilles mellom høsting som foregår med og uten fartøy. Deltakerloven gjelder utelukkende fiske og fangst med fartøy, slik fartøy er definert etter sjøloven. For det andre vil deltakerloven holde utenfor fangst- og fiske som ikke skjer i erverv. Deltakerloven vil utenfor disse tilfellene regulere ”adgangen til å drive ervervsmessig fiske og fangst med fartøy”.

Avgjørende for om deltakerloven får anvendelse på høsting av andre viltlevende marine ressurser enn fisk og sjøpattedyr, blir hva som legges i begrepet ervervsmessig fangst. Begrepet fangst kan i vid betydning omfatte alt som tas opp fra havet, jf. Rt. 1969 s. 1159 (s. 1166). Det er imidlertid klart at deltakerloven i forarbeider har tatt sikte på å regulere tradisjonell fiskerivirksomhet og fangst av sjøpattedyr. Deltakerloven kan imidlertid antas å få anvendelse for annen høsting gjennom en utvidet tolking av begrepet ”fangst”, dersom dette er nødvendig av hensyn til kontroll over deltakelsen i bestemte høstingsvirksomheter. Denne tolkingen er i tråd med lovens formål, som opererer med begrepene ”ressursgrunnlaget” og ”de marine ressurser”, jf. § 1 a) og c). At formålet kun nevner fangstkapasiteten til flåten kan ikke tas bokstavelig, ettersom loven også klart regulerer fangst av sjøpattedyr. I motsatt fall må deltakerloven endres med tanke på at annen ervervsmessig høsting også skal innbefattes. Alternativt må det legges opp særlige registreringsordninger for annen ervervsmessig høsting med hjemmel i den nye havressursloven.

Utvalgets vurdering

Et viktig spørsmål, dersom deltakerloven gis anvendelse for andre høstingsvirksomheter enn fisk og sjøpattedyr, er hvem som skal ha adgang til å høste av disse. Bør det kreves tilknytning til fiske- og fangstyrket for uttak av raudåte, krill, plankton og så videre? Det samme spørsmål kan også stilles for innsamling av viltlevende rogn, skjell og marine planter, herunder bunnfaste arter, som direkte eller indirekte skjer ved hjelp av fartøy. Høsting av andre viltlevende marine ressurser enn fisk og sjøpattedyr kan i fremtiden bli nærmere knyttet til for-, kjemisk- eller annen industri enn til tradisjonell rederivirksomhet. Av den grunn bør adgang til eller konsesjon til ervervsmessig høsting av viltlevende marine ressurser med fartøy også kunne gis til landbasert marin industri og til fiskebåtrederier. Man står her overfor nye, tekniske og ikke minst økonomiske utfordringer som innebærer at de selskap som satser også må kunne eie driftsmidlene enten det er landindustri eller rederier.

Etter deltakerloven § 6 tredje ledd kan det ved enkeltvedtak eller forskrift gjøres unntak fra krav til eier om tidligere aktivitet som fisker eller fangstmann. Det er intet i veien for at dispensasjonsbestemmelsen kan benyttes også utenfor fiske, så lenge det er antatt at deltakerloven får anvendelse på høstingen, og dispensasjon er i tråd med lovens formål.

I tillegg til ervervstillatelse, kreves spesiell tillatelse etter deltakerloven § 12 for høsting med trål, reketrål, ringnot, fangst av hval eller fangst av sel. Formålet med slike konsesjoner er å begrense antall fartøy med aktive redskap. Teknisk vil det være mulig å ta opp levende marine organismer på lavere nivå i næringskjeden med konvensjonelle (passive) redskap. Trål og liknende aktive redskap benyttes i dag til uttak av organismer som krill, plankton, alger og raudåte. Det er påregnelig at fangstmetoder i fremtiden vil videreutvikle denne teknikken, som i alle tilfeller vil måtte klassifiseres som aktiv og høyeffektiv redskap. En effektiv seleksjon i uttaket av små organismer og sjødyr på lavere nivå i næringskjeden vil være teknisk mulig, men dette må utvikles ettersom en oppnår erfaring fra praktisk fiske. Imidlertid vil det være påkrevet at det holdes kontroll på de aktører som kan høste med slik redskap. Det bør således kunne legges til rette for utnyttelse av viltlevende marine ressurser på lavere nivå i næringskjeden og også bunnfaste arter, så langt høstingen ikke vil få negative virkninger for det øvrige ressursgrunnlaget. Kongen kan i den forbindelse ved forskrift etter deltakerloven § 14 gjøre unntak fra kravet om spesiell tillatelse for fiske og fangst etter bestemte arter. Man kan også tildele spesiell tillatelse etter særlige grunner, selv om hovedregelen er at nye spesielle tillatelser skal lyses ut etter § 16. Det kan fastsettes særlige vilkår for slik tillatelse, og spesiell tillatelse kan for øvrig avslås etter §§ 7 og 8 eller trekkes tilbake etter §§ 10 og 11.

Tre alternativer for å kontrollere annen høstingsvirksomhet fra fartøy enn høsting av fisk og sjøpattedyr, og som kan differensieres utfra hvilken ressurs det skal høstes av, utpeker seg: For det første kan en tenke seg at deltakerloven ikke får anvendelse og at havressursloven etablerer et eget system og register for høstingen, herunder hvilke redskap som kan benyttes og regler om kontroll av fartøyets uttak, tillatelse og gjeldende reguleringer. For det andre kan en tenke seg at deltakerloven får anvendelse og at høstingen krever alminnelig ervervstillatelse for fartøy over 50 fot. Deltakerloven § 6 tredje ledd kan benyttes til å gi dispensasjon fra kravet om tidligere fiskeri- og fangsttilknytning for fartøy over 50 fot. Høsting med aktive redskap kan unntas fra kravet om spesiell tillatelse etter deltakerloven § 14, eller nye tillatelser kan utstedes innenfor nye høstingsvirksomheter. For det tredje kan en tenke seg at det ikke etableres registrerings- eller konsesjonsplikter for høstingen etter noen av lovene, og at uttaket holdes nede gjennom redskaps-, område- og tidsbegrensninger, samt at en kun beholder kontroll av at reguleringene overholdes.

Deltakerloven og saltvannsfiskeloven må etter utvalgets syn fortsatt anses for komplementære lovverk, idet begge lover bygger på premisser fastsatt i den andre lov. Ved uforenlige rettsfølger gis reguleringer etter saltvannsfiskeloven likevel forrang, ettersom deltakerloven skal forsås i samsvar med saltvannsfiskeloven, jf. deltakerloven § 4 tredje ledd. Etter utvalgets vurdering bør ikke balanseforholdet mellom lovene endres ved at saltvannsfiskeloven erstattes av en ny havressurslov

Etter utvalgets syn bør den nye havressursloven også regulere fartøyer som egne rettssubjekter. Kontrollapparatet er nasjonalt og internasjonalt bygget opp rundt et system, som medfører at det kun er registrerte fartøy som får høste andeler av en satt totalkvote. Det vil ikke være mulig å kontrollere ressursuttaket uten et register- og evt. konsesjonssystem, som deltakerloven regulerer.

Når det gjelder deltakerlovens virkeområde, mener utvalget det er godt belegg for å anse begrepet fangst for også å omfatte annen ervervsmessig høsting enn fiske og fangst av sjøpattedyr. Det vil likevel være naturlig å endre deltakerloven, og utvalget er av den oppfatning at deltakerloven § 2 om virkeområde bør endres til å gjelde: ervervsmessig fiske og fangst eller annen ervervsmessig høsting av viltlevende marine ressurser med fartøy. Deltakerloven vil dermed kunne omfatte høsting av eksempelvis tang og tare fra fartøy.

Utvalget mener at deltakerloven bør gis anvendelse i de fleste tilfeller av marin høstingsvirksomhet utfra kontrollhensyn, samt mulighetene for å skape lønnsomme rammevilkår ved overkapasitet innenfor forskjellige høstingsvirksomheter. Det vil etter utvalgets mening være mest hensiktsmessig å samle all vesentlig fangstkapasitet under deltakerloven, ettersom uttak innen andre høstingsvirksomheter vil påvirke ressursgrunnlaget til etablerte fiskerier og fangstvirksomhet. Dersom det etter deltakerloven søkes om generelle og spesielle tillatelser for høsting på lavere nivå i næringskjeden, vil kapasitetsøkningen måtte vurderes i forhold til ressursgrunnlaget i vid forstand. Det bør tas hensyn til kapasitetsøkningens påvirkninger oppover og nedover i næringskjeden i forhold til etablert fangstkapasitet i tilstøtende fiskerier eller fangstvirksomhet. Større uttak på lavere nivå i næringskjeden vil være vanskelig å forutse konsekvensene av, og det bør derfor utvises varsomhet i vurderingen av å innføre ny kapasitet, selv om ressursgrunnlaget som det høstes av isolert sett kan tåle innførselen.

Når det gjelder ervervsmessig fangst eller høsting fra land, antar utvalget at slik innsamling eller høsting, av praktiske grunner neppe kan anta slike proporsjoner at det vil være nødvendig med noen form for registrering av personer. Det er først og fremst gjennom bruk av fartøy, som kan oppsøke ressursene og frakte med seg et betydelig kvantum, at registreringsbehov vil gjøre seg gjeldende. Kontroll av høsting fra land og fritidsfiske fra fartøy, vil således skje ved kontroll av redskap og eventuelt etter begrensninger om enkeltuttak, jf. Rt. 1992 s. 432.

På den annen side antar utvalget at høsting etter viltlevende marine ressurser i fremtiden ikke nødvendigvis må gjøres med et fartøy, slik det er definert etter sjøloven, jf. deltakerloven § 2 og saltvannsfiskeloven § 1. Etter hvert som teknikken tillater det og gjør det lønnsomt vil undervannsfartøy, luftfartøy eller amfibiekjøretøy kunne benyttes i høstingen av viltlevende marine ressurser. De samme hensyn som gjør seg gjeldende for registrering av fiske- og fangstfartøy, tilsier at andre farkoster enn fartøy etter sjøloven bør kunne registreres til ervervsmessig høsting, dersom det er rasjonelt og hensiktsmessig.