11 Kontrollregler
11.1 Kontroll med høsting av viltlevende marine ressurser
Etter saltvannsfiskeloven § 45 er det Fiskeridirektoratet som kontrollerer at uttaket av viltlevende marine ressurser foregår på lovlig måte. Direktoratet fører kontroll med om uttaket skjer innenfor gitte tillatelser, på lovlige tidspunkter og sted, med lovlig redskap og at alle pliktige opplysninger om ressursuttaket gis til rett myndighet på korrekt måte.
Kontroll utøves i dag i hele kjeden frem til eksport. De eksisterende hjemlene utnyttes fullt ut. Det drives også en viss kontroll i utlandet, gjennom samarbeid med utenlandske myndigheter om kontrollgjennomføring og innsamling av opplysninger.
Fiskeridirektoratet skal i følge saltvannsfiskeloven § 45 første ledd føre kontroll med bestemmelsene i følgende lover:
lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske mv,
lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst
lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone,
lov 17. juni 1966 nr. 19 om forbud mot at utlendinger driver fiske mv. i Norges territorialfarvann,
lov 14. desember 1951 nr. 3 om omsetning av råfisk og
lov 24. juni 1994 nr. 34 om registrering som kjøper i første hånd av råfisk mv. samt forskrifter gitt i medhold av disse lovene.
Når det gjelder den havgående ressurskontroll utføres den primært av Kystvakten med egne fartøyer. Kystvakten er en del av det militære forsvar, men Kystvakten skal etter kystvaktloven § 9 føre sjøgående kontroll med reglene i følgende lover:
lov 5. desember 1917 om registrering og merking av fiskefartøyer
lov 16. juni 1939 nr. 7 om fangst av hval
lov 20. april 1951 om fiske med trål
lov 22 mars 1957 nr. 4 om fangst av isbjørn
lov 17 juni 1966 nr. 19 om Norges fiskerigrense og om forbud mot at utlendinger driver fiske mv innenfor fiskerigrensen
lov 16 juni 1972 nr. 57 om regulering av deltakelsen i fisket
lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone
lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske
Kystvaktens personell er etter kystvaktloven § 21 første ledd gitt begrenset politimyndighet når det gjelder kontroll av lovverk som det er vist til i kystvaktloven § 9. Fiskeridirektoratet er ikke gitt politimyndighet i utøvelsen av sin kontrollkompetanse etter saltvannsfiskeloven § 45, men kan kreve bistand av politiet. Fiskeridirektoratets kontrollører har etter saltvannsfiskeloven § 45 likevel samme adgang som Kystvakten til uhindret adgang til fartøy og andre steder der kontrollopplysninger finnes.
Figur 11.1 KV Harstad.
Kilde: ©Kystvakten.
I tillegg til dette har Fiskeridirektoratet også et ansvar i forhold til den ressurskontroll som drives av salgslagene etter saltvannsfiskeloven § 45a. Salgsalgenes virksomhet er beskrevet i kap. 5.6 om råfiskloven, mens salgslagenes kontrollansvar er beskrevet i kap 11.6. Fiskeridirektoratet utøver sin kontrollvirksomhet under bestemmelsene i § 45 i samarbeid med andre etater, spesielt Tolletaten og Skatteetaten.
Utvalget foreslår at både Fiskeridirektoratets og Kystvaktens kontroll og håndhevingskompetanse i samsvar med gjeldende lover legges til grunn for hele havressurslovens utvidede virkeområde.
Figur 11.2 Kontrollører.
Kilde: ©Ernst Inge Espeland
11.2 Tilrettelegging for kontroll
11.2.1 Fiskeridirektoratets adgang til fartøy, rederikontor mv.
I saltvannsfiskeloven § 45 annet ledd angis hvem Fiskeridirektoratet kan utføre sin kontroll overfor, og på hvilke steder direktoratet skal ha uhindret adgang. Bestemmelsen gir i utgangspunktet direktoratet adgang til alle relevante kontrollsteder og nødvendige kontrollopplysninger i forhold til fartøyer og deres eiere.
Fiskeridirektoratet skal etter saltvannsfiskeloven § 45 annet ledd gis uhindret adgang til fartøy og rederikontor. Fartøy kan i denne forbindelse være alt fra et lite fartøy som det drives fritidsfiske fra, til regulære fiskefartøy eller et større fartøy som transporterer fisk uten at den er fisket med fartøyet (omlast). Med rederikontor menes kontor til eier av fartøy som benyttes i høstingsvirksomhet til høsting eller transport.
Fiskeridirektoratet skal etter saltvannsfiskeloven § 45 annet ledd for øvrig gis uhindret adgang hos enhver som i ervervsøyemed er i besittelse av fisk beregnet på oppbevaring, transport eller omsetning. Transportører er dekket enten transporten skal skje på land, i luften eller på sjøen. Adgangen er ikke avgrenset til fisk i bestemte tilstander, og gjelder uavhengig av om fisken er fersk, frossen eller ferdig bearbeidet og transportert vekk fra anlegget som tok i mot den første gang den ble landet. Den sentrale begrensningen er at vedkommende aktør må være i besittelse av fisken i ervervsøyemed. Dette utelukker således kontroll av høsting utenfor erverv.
I følge saltvannsfiskeloven § 45 annet ledd i.f. skal direktoratet gis uhindret adgang hos den som er i besittelse av dokumenter vedrørende fisk som nevnt i annet ledd. Det er ikke krav at disse har eller har hatt besittelse av fisken. Dette omfatter ”enhver som i ervervsøyemed er i besittelse av fisk beregnet på oppbevaring, transport eller omsetning”, da de var i besittelse av fisken.
Det følger av saltvannsfiskeloven § 45 tredje ledd at: ” Fiskeridirektoratet skal, hos enhver som omfattes av annet ledd, gis uhindret adgang til å kontrollere regnskap og andre relevante dokumenter og opplysninger uansett hvordan disse oppbevares, og skal gis uhindret adgang til relevante gjenstander. Ansvarshavende eller dennes representant skal gi Fiskeridirektoratet nødvendig bistand og opplysninger, legge frem relevante gjenstander og dokumenter m.m ”. Bestemmelsen gir Fiskeridirektoratet en generell adgang til alle relevante opplysninger uansett hvordan opplysningene er oppbevart, som for eksempel elektronisk lagret på datasystemer, videogram, discer osv. Videre pålegges ansvarshavende på stedet å bistå direktoratet med å fremskaffe slike opplysninger og for øvrig orientere om hvor relevante opplysninger er lokalisert.
Om bord i fartøy skjer det i en del tilfeller at fangstdagbok, rom, maskiner, innretninger eller andre opplysninger kan bli ført ferdig eller tilpasses før adgang til det relevante stedet om bord blir gitt. I andre sammenhenger er relevante opplysninger oppbevart i rom, som inspektørene ikke gis adgang til; for eksempel lugarer.
På land opplever kontrollørene i praksis problemer på tre områder. For det første møter kontrollørene ytre sperringer i form av gjerder eller låste dører/porter. Gjennomføringen av blant annet tiltak rettet mot terror, har medført at en del kaianlegg er pålagt å gjerde inn sine områder. For det andre oppstår det problemer i forbindelse med regler om bekledning og innslusing i produksjonsanlegg i medhold av matloven. Etter etablering av Mattilsynet er kontrollører (inspektører) møtt med at de ikke har adgang til anlegget uten å kle seg om eller benytte sluser. For det tredje blir kontrollører ofte nektet adgang inntil ansvarshavende er kommet til stede. På samme måte nekter ofte enkeltpersoner i bedriftene å legge frem opplysninger eller dokumenter inntil ansvarshavende er kommet tilstede.
Utvalgets vurdering
Utvalget foreslår å endre betegnelsen ansvarshavende eller dennes representant, slik at plikt til å gi direktoratet adgang i kontrollen omfatter enhver som er til stede. Dette innebærer at mannskap om bord i fartøy eller ansatte på rederikontor er pliktige til å gi Fiskeridirektoratet stedlig adgang, uavhengig av om enkeltpersoner som for eksempel skipper eller direktør er til stede eller ikke er tilgjengelige. Det samme vil gjelde personell på stedet som ikke er ansatt i høstings- eller produksjonsvirksomhet, som vaktpersonell. En vakt på et sted hvor relevante opplysninger oppbevares vil således etter loven være pliktig til å gi direktoratets kontrollører umiddelbar tilgang gjennom å åpne stengsler, porter og på annen måte tilrettelegge for mest mulig hurtig adgang. Det følger av lovforslaget at det er plikt til å gi umiddelbar adgang, jf. lovutkastet § 12-2 første og annet ledd.
Når det gjelder plikten til å gi videre bistand utover stedlig adgang under kontrollen, slik som fremleggelse av dokumenter og andre opplysninger, foreslås dette fortsatt knyttet til ansvarshavende eller dennes representant, jf. lovutkastet § 12-2 tredje ledd. Tilgang til dokumenter og andre opplysninger skiller seg ut fra stedlig adgang ved at ikke enhver i bedriften har tilgang til slike opplysninger, og det bør derfor være ansvarshavende eller dennes representant som fremlegger slike opplysninger. Denne regelen må også sees i sammenheng med at det etter gjeldende lov og lovutkastet er ansvarshavende eller dennes representant som skal undertegne kontrollørens rapport. Slik undertegning utgjør ingen erkjennelse av de faktiske forhold, men gjøres for å stadfeste at ansvarshavende eller dennes representant har vært til stede under kontrollen. Utvalget foreslår også at direktoratet gis hjemmel til å kunne pålegge at bestemte dokumenter oppbevares bestemt på særlige steder, for eksempel at fangstdagboken skal oppbevares i styrehuset.
Hjemmel til å åpne emballasje og tine frosne varer med henblikk på kontroll av varen utledes i dag fra den generelle hjemmel i saltvannsfiskeloven § 45 tredje ledd. Kontrollørene opplever en del kritikk for måten åpningen har skjedd på, og det klages over omfanget og kostnader for eieren av fisken. Av hensyn til klarhet i regelverket foreslår utvalget at det gis en klar hjemmel i ordlyden til å kunne åpne og tine varer, uten refusjon av kostnader knyttet til å lukke emballasjen igjen, jf. lovutkastet § 12-2 femte ledd.
11.2.1.1 Særskilt om overflødige kontrollhjemler
I saltvannsfiskeloven § 45 sjette ledd første punktum er Fiskeridirektoratet gitt hjemmel til å undersøke rederiregnskap. Bestemmelsen synes overflødig, idet en i saltvannsfiskeloven § 45 annet ledd er gitt adgang til rederikontor og med hjemmel i tredje ledd har tilgang til alle relevante opplysninger, herunder regnskap. Det legges til grunn at en ved å benytte hjemmelen i tredje ledd har tilgang til alle de relevante opplysningene som vedkommende kontrollobjekt besitter. Saltvannsfiskeloven § 45 sjette ledd siste punktum anses således også som overflødig, i det den gir Fiskeridirektoratet hjemmel til å pålegge bedrifter eller selskap som leverer fangst eller produkter til utlandet å gi de opplysninger som er nødvendige av hensyn til kontroll.
Etter saltvannsfiskeloven § 45 sjette ledd første punktum er Fiskeridirektoratet gitt hjemmel til å pålegge fryseribedrifter å gi opplysninger om fangst som mellomlagres. Bestemmelsen antas å være overflødig etter at saltvannsfiskeloven § 9a fikk utvidet virkeområde ved lovendring i 2001. Med hjemmel i den utvidede § 9a er det innført veieplikt, plikt til å utstede landingsseddel og føre journal. I kontrollsammenheng dekkes fryseribedriftene av saltvannsfiskeloven § 45 annet og tredje ledd. Disse bestemmelser vil dekkes opp av lovforslaget § 12-2 første og annet ledd.
I saltvannsfiskeloven § 45 sjette ledd siste punktum er Fiskeridirektoratet gitt hjemmel til å pålegge fartøy som leverer fangst til utenlandske aktører å gi de opplysninger som er nødvendige av hensyn til kontroll. Fartøy som lander eller leverer til utenlandske aktører er omfattet av plikten til å utstede landings- eller sluttsedler på samme måte som når de lander fangst i Norge. Hjemmelen er dermed overflødig, og foreslås ikke videreført.
11.2.2 Regulering av omlasting av fangst og melding ved avslutning av høsting av kontrollmessige grunner
Omlasting innebærer at et høstingsfartøy overfører fangst til et transportfartøy eller annet høstingsfartøy, som fører fangsten i land. For utenlandske fartøy er det i dag fastsatt forbud mot omlasting i fiskeriforbudsloven § 5 første ledd. Departementet har etter fiskeriforbudsloven § 5 tredje ledd en begrenset adgang til å dispensere fra omlastingsforbudet ved havari og liknenede, og for norskfanget fisk dersom hensynet til avsetningsforholdene tilsier det, og hensynet til produksjonen ved foredlingsanleggene i land ikke taler mot det. Forbudet og dispensasjonsadgangen etter fiskeriforbudsloven gjelder tilsvarende i Norges økonomiske sone i medhold av soneloven § 3 i.f. Omlastingsforbudet vil imidlertid kun få virkning i den økonomiske sonen og ikke i fiskerisonen utenfor Jan Mayen eller fiskevernsonen utenfor Svalbard.
For utenlandske fartøy er det også fastsatt forskrifter om inn- og utseiling til norsk økonomiske sone i medhold av soneloven i forskrift 13. mai 1977 nr. 2 om utlendingers fiske og fangst i Norges økonomiske sone § 8, samt diverse andre forskrifter om utlendingers fiske og fangst i norske farvann. Det må som regel inngis såkalt aktiv- og passivmelding ved inn- og utseiling, samt melding om avslutting og igangsetting av høsting.
Saltvannsfiskelovens virkeområde omfatter omlasting ved kontroll av omsetning av fisk, og utvidelsen av virkeområde i henhold til Ot. prp. nr. 92 (2000-2001) ble således gjort utelukkende med tanke på kontrollformål. Utvalgets forslag til virkeområde for ny havressurslov omfatter omlasting for å kontrollere at høsting er i samsvar med bestemmelser fastsatt i eller i medhold av loven. Innenfor det foreslåtte virkeområdet kan det derfor gis hjemmel til å regulere når, hvor og hvordan omlasting skal skje, samt å gi melding om forestående eller utført omlasting. Slik hjemmel har ikke eksistert for norske fartøy etter saltvannsfiskeloven. Muligheten til å gi regler om når, hvor og hvordan omlasting skal skje vil sikre at kontrollen kan rettes inn mot de fastsatte steder og tider for omlasting av fangst. Omlasting som skjer utenom fastsatte steder og tider, uten at det er inngitt melding eller som på annen måte ikke skjer på foreskrevet måte, vil således i seg selv utgjøre en overtredelse.
Det finnes heller ingen generell plikt til å melde havneanløp til Fiskeridirektoratet, eller til å fremstille seg for kontroll på eller innenfor bestemte posisjoner (designated ports), og samtidig oppgi hvor stor fangst en har om bord. For mottakere på land finnes i dag hjemmel til å pålegge enhver som skal motta fangst å gi melding om anløp på forhånd. Pålegg kan gis for et tidsrom av maksimalt 3 måneder om gangen. Hjemmelen brukes i dag under en del sesonghøsting. Det finnes imidlertid ikke hjemmel til å pålegge at opplysninger om kvantum som skal losses inkluderes i meldingen. Meldeplikten gjør det likevel lettere å prioritere i den daglige gjennomføringen av kontrollen.
Som ledd i pålagte konsesjonsvilkår, praktiseres i dag likevel et pålegg om meldeplikt for fabrikktrålerne. Tang- og taretrålere er også pålagt slik meldeplikt med hjemmel i kontinentalsokkelloven § 2 tredje ledd ved skifte av tarefelt eller avslutning av høstingen på feltet etter forskrift 13. juli 1995 nr. 642 om høsting av tang og tare § 10 annet ledd. I forhold til fabrikktrålerne, har det fra tid til annen fremkommet kritikk mot påleggene, som stort sett går på at tidsfristene er for korte. I det daglige blir det gjort endringer i meldeplikten slik at melding lar seg gjennomføre uten større problemer, på en måte som samtidig gjør det mulig å drive en effektiv kontroll.
Utvalgets vurdering
Utvalget finner at det er behov for en generell hjemmel til å regulere eller forby omlasting av kontrollmessige årsaker. Det er kontroll- og ressursmessige grunner til at det er ønskelig med regulering av omlasting, og slik regulering skal ikke fastsettes av markedsmessige hensyn. Adgangen til omlasting vil for eksempel kunne begrenses, slik at omlasting bare kan skje i visse områder til bestemte tider. Dette vil bidra til at kontrollen kan rettes inn mot de fastsatte kontrollsoner. Videre bør det være adgang til å pålegge høster eller omlaster å melde fra om forestående eller utført omlasting, og gjennom slik melding redegjøre for omlastet mengde og fangstens sammensetning. Dette er viktig for å sammenholde høstingsfartøyets fangstdagbok med det som ilandføres av omlastingsfartøyet. En slik hjemmel gir også mulighet til å regulere norske fartøys omlasting, eller omlasting fra utenlandske fartøy i fiskerisonen utenfor Jan Mayen eller fiskevernsonen utenfor Svalbard dersom forskriftene uttrykkelig fastslår at de skal gjelde der.
Videre bør det være generell hjemmel til å pålegge den som skifter høstingsområde eller avslutter høstingen å gi melding om endringen i status for aktiviteten innen fastsatte frister. En slik plikt til å melde havneanløp, skifting av høstingsfelt eller avslutting av høsting, og samtidig oppgi hvor mye fangst som er om bord, er til stor hjelp for å prioritere i den daglige gjennomføringen av kontrollen.
Det vil også være til stor hjelp for myndighetene å kunne pålegge fartøy å fremstille seg på eller innenfor bestemte posisjoner eller lande ved bestemte mottak (designated ports) for å kunne kontrollere ilandført fangst effektivt på felles steder. Forslag til bestemmelser som nevnt ovenfor er foreslått i lovutkastet § 8-5.
11.3 Undersøkelse, plombering og stansing av fartøy
Reglene om undersøkelse, plombering og stansing av fartøy hjemles i lov 13. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske mv. § 45 fjerde ledd. Første punktum etablerer en rett for Fiskeridirektoratet til å stanse fartøy ved pålegg og undersøke disse. Retten til å stanse og undersøke gjelder også steder som nevnt i saltvannsfiskeloven § 45 annet ledd (rederikontor og enhver som er i besittelse av fisk). Hjemmelen omfatter dermed rett til å stanse og undersøke eksempelvis omlastskip, men også andre transportører som lastebiler på land.
Bestemmelsen i annet punktum om at ansvarshavende kan pålegges å stanse fisket og trekke redskapet er sentral for å kunne drive kontroll med selve redskapenes utforming, og for å vurdere om redskap og plassering er innrettet i samsvar med eventuelle bifangstregler. I tredje punktum er Fiskeridirektoratet gitt kompetanse til selv å trekke redskap og fortøyninger under sin kontrollvirksomhet. Bestemmelsen benyttes ikke like ofte som bestemmelsen i første punktum, men den har likevel betydning for kontrollvirksomheten. Når kompetansen til selv å trekke redskap benyttes, er det som oftest tale om mindre redskap, for eksempel teiner og garn nært land.
Hjemmelen i saltvannsfiskeloven § 45 fjerde ledd fjerde punktum til å plombere redskap, rom og oppbevaringssteder for fisk, dokumenter, gjenstander og opplysninger er en meget viktig bestemmelse i kontrollsammenheng. Plombering sikrer både gjennomføring av kontrollen og at ansvarshavende eller dennes representant kan utøve sin funksjon under kontrollen på en god måte. I det daglige er det adgangen til å plombere lasterom om bord på fartøy og lager på land som benyttes oftest. De andre plomberingsmulighetene som bestemmelsen gir, er sentrale som kontrollverktøy, selv om de ikke brukes i samme omfang.
I henhold til saltvannsfiskeloven § 45 fjerde ledd i.f. kan Fiskeridirektoratet om nødvendig kreve hjelp av politiet til å gjennomføre kontrollen. Adgangen benyttes svært sjelden og først etter at det er konstatert at det foreligger forsøk på å hindre utførelsen av kontrollen, som utgjør en straffbar handling.
Utvalget foreslår ingen materielle endringer i forhold til i saltvannsfiskeloven § 45 fjerde ledd.
11.4 Inspektører og observatører om bord i fartøy.
Lov 13. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske mv. § 45 femte ledd gir hjemmel til å plassere inspektører og observatører om bord for å kontrollere virksomheten. Nødvendig kost og losji skal gis på fartøyets kostnad, og fartøyet skal stille kommunikasjonsutstyr gratis til disposisjon. I dag benyttes adgangen til å plassere inspektører om bord i de fleste tilfeller av personell underlagt Overvåkningstjenesten for Fiskefelt. Egne inspektører er tilsatt for å drive kontroll på havet. Hjemmelen er viktig i den forstand at den gir Fiskeridirektoratet mulighet til å være tilstede om bord på fartøyene både for kortere og lengre tidsrom. Ordningen anses med de rette inspektørene og den riktige organiseringen å være effektiv i forhold til formålet med kontrollen. Det er tre rene inspektørstillinger i dag. Dette er imidlertid for lite til at det oppnås en særlig synlig effekt utover de fartøy som har inspektører om bord.
Adgangen til å plassere observatører om bord benyttes i dag ikke innenfor regulær høsting i norske farvann, men dette er noe som vil kunne endre seg særlig som følge av styrket internasjonalt samarbeid om slik kontrollvirksomhet .
Utvalget foreslår ingen materielle endringer i saltvannsfiskeloven § 45 femte ledd.
11.5 Register for satellittdata og andre kontrolldata
Lov 13. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske mv. § 45 syvende ledd gir Fiskeridirektoratet hjemmel til å opprette et register for satellittdata. Som nevnt i 11.8.2 kan departementet i medhold av saltvannsfiskeloven § 4 s) gi regler om plikt til å ha nødvendig utstyr for satelittsporing.
Et register for satellittdata er i dag opprettet, og inneholder alle opplysninger som er sendt Fiskeridirektoratet fra norske fartøy automatisk. Alle fartøy over 24 meter skal ha installert godkjent utstyr om bord. Utstyret sender en gang hver time fartøyets posisjon, kurs og fart til Fiskeridirektoratet. Opplysningene blir lagret i en database og kan hentes frem til forskjellig bruk. Utenlandske fartøy sender opplysningene til egen flaggstat som videresender dem til Fiskeridirektoratet når fartøyene befinner seg i norske farvann. Norske fartøy over 15 meter som fisker i EU-farvann og EU-fartøy over 15 meter som fisker i norske farvann er også underlagt sporingsplikt. Opplysningene fra disse lagres i samme database. Opplysningene benyttes i kontrollsammenheng, til utredning, forskning og i beredskapssammenheng. For det siste formålet er Hovedredningssentralene gitt begrenset leseadgang. Det er gitt en egen forskrift om registeret, dets drift og bruken av opplysningene det inneholder.
Opplysningene som er å finne i registeret har stor betydning og det forventes at opplysningene vil få en enda større betydning i fremtiden, spesielt i kontrollsammenheng.
Utvalget foreslår at Fiskeridirektoratet i tillegg til registeret over satellittdata skal gis adgang til å opprette register over opplysninger til bruk for kontrollformål. En slik hjemmel bør også kunne åpne for etablering av ytterligere registre for andre typer data som oversendes via satelittsporingssystemet.
Uten egen lovhjemmel for å opprette slike registre vil en være avhengig av konsesjon fra Datatilsynet. Registeret over satellittdata er en hensiktsmessig modell som sikrer er god og tilpasset regulering spesielt gjennom muligheten til å gi egne forskrifter om registeret og bruken av opplysningene.
11.6 Salgslagenes kontrollansvar
Salgslagene skal føre kontroll med at saltvannsfiskeloven og bestemmelser gitt i medhold av loven overholdes, jf. lov 13. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske mv. § 45a Salgsorganisasjonenes kontrollansvar mv..
Ansvaret for kontroll er begrenset til opplysninger som naturlig følger av salgslagenes virksomhet, særlig kontroll med at fangstuttak og landet fangst er i samsvar med regulerings- og kvotebestemmelsene. Opprinnelig var kontrollansvaret avgrenset til kvotekontroll med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 7 og for øvrig med grunnlag i alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om best mulig beslutningsgrunnlag for vedtak. I 1990 ble salgslagenes rolle og ansvar som kontrollinstans utvidet ved at de skulle medvirke til ressurskontrollen for øvrig, og ved lovendring av saltvannsfiskeloven § 45a i 2001 ble kontrollansvaret utvidet fra et medvirkningsansvar til et selvstendig ansvar for å ”utføre kontroll” med at saltvannsfiskeloven blir overholdt, begrenset til opplysninger som naturlig følger av lagenes virksomhet.
I praksis fører salgslagene således kontroll frem til førstegangsomsetning, ved å kontrollere at landingsopplysninger og omsetningsopplysninger samsvarer med fangsten på landingsseddel og sluttseddel. Den praktiske betydning av kontrollhjemlenes plassering i råfiskloven eller saltvannsfiskeloven er imidlertid liten, da det er snakk om relativt identiske opplysninger som kontrolleres på forskjellige stadier. Formålet med kontroll av fangsten i forhold til de opplysninger som er gitt, vil likevel være forskjellig om de kontrolleres i henhold til saltvannsfiskeloven § 45a eller råfiskloven § 7.
Salgslagenes kontroll etter råfiskloven § 7 innebærer kontroll på omsetningstidspunktet, og innebærer blant annet at salgslaget skal sikre korrekt oppgjør, eller reagere mot leveringer i strid med omsetningsretten etter § 2, jf. § 6a. Innen enkelte fiskerier er det for eksempel adgang til å låssette fangsten, hvoretter omsetningen i praksis vil skje ute på havet når kjøper henter fangsten. Kontrollplikten etter råfiskloven § 7 innebærer blant annet kontroll av at slik omsetning går riktig for seg. Sluttseddelen inneholder omsetningsopplysninger som pris, kvantum og kjøper. Det følger av regelverket at sluttseddel skal utskrives "straks" etter levering, og undertegnes av kjøper og fisker. Dette er nærmere definert i salgslagenes forretningsregler. Undertegning av sluttseddel/bryggeseddel må uansett skje før båten forlater mottaksstedet.
På pelagisk sektor foregår kvotekontrollen i dag løpende, noe som innebærer at fisker ikke får oppgjør for fisk utover kvote. Det gjøres altså et kutt i den siste utbetalingen direkte. Dette anses å være en korrekt måte å håndtere slike saker på av hensyn til både fisker og forvaltningen. Innen hvitfisksektoren foregår kontrollen etterskuddsvis i alle salgslag. Det vil si at vedtak først fattes etter at all verdi er utbetalt. Det er registrert tilfeller opptil 2 år etter. I denne sammenheng opplyses at det for tiden utvikles database for kvoteavregning i Fiskeridirektoratet. Denne vil gi det salgslaget der båten er hjemmehørende løpende tilgang til opplysninger om fangst landet i andre lags distrikt, og legge til rette for fortløpende kontroll av kvote.
Kontrollen etter saltvannsfiskeloven §§ 7 og 45a innebærer i det vesentlige kontroll av opplysninger på landingstidspunktet. Salgslagene har også kompetanse til å bidra med kontrollpersonell på kai, men i dag er Sildesalgslaget og Råfisklaget de eneste lagene med kontrollører. Kontrolloppgavene til salgslagene og Fiskeridirektoratet ved landing av fangst etter saltvannsfiskeloven er identiske, med unntak av at direktoratets kontrollkompetanse også omfatter senere trinn på verdikjeden, jf. saltvannfiskeloven § 45. Salgslagenes kontroll er også avgrenset etter saltvannsfiskeloven § 45a første ledd annet punktum: ”Kontrollen etter foregående punktum skal være begrenset til opplysninger som naturlig følger av salgsorganisasjonens virksomhet etter lov 14. desember 1951 nr. 3 om omsetning av råfisk, særlig kontroll med at fangstuttak og landet fangst er i samsvar med bestemmelser fastsatt i medhold av §§ 4, 5, 5a, 6 og 11 i loven her”. Fangsten skal således veies ved landing, og det skal kontrolleres at det er riktig art som er fisket med korrekt innblanding av bifangst. Salgslagene kan også bedrive etterkontroll ved eksempelvis å sjekke gårsdagens sedler.
Det er dermed salgslagene som foretar den løpende kvoteavregning av de kommersielt viktige bestandene i Norge i dag. Fiskeridirektoratet har en kontrollerende funksjon overfor salgslagene ved å påse at kontrollen fungerer, gjennom oppsyn og stikkprøver. Salgslagene har informasjon om fartøyenes kvoter, og kontrollerer at fiskemottakers registreringer om mottatt råstoff er korrekt. Det er landingsopplysningene (landingsseddelen) som er sentrale i den løpende kvoteavregningen.
Det er etter saltvannsfiskeloven § 12 forbudt å omsette fangst som er tatt i strid med reguleringer etter saltvannsfiskeloven, og salgslagenes omsetningsrett med tilhørende kontrollplikt bidrar til å forhindre slik ulovlig omsetning. Omsetnings-, tilvirkings- og utførselforbudene med hjemmel i råfiskloven § 2 får således i seg selv kontrollmessig betydning, ettersom man ikke lovlig kan disponere over fangst til kommersielle formål uten at salgslagene har godkjent disposisjonen. Godkjenning forutsetter at salgslagene er gitt opplysninger om fangsten, som muliggjør kontroll og avregning av uttaket mot fartøyets kvotegrunnlag
Salgslagene har etter gjeldende lovgivning ikke omsetningsrett for andre viltlevende marine ressurser enn de som er nevnt i råfiskforskriften, som igjen er begrenset av lovens biologiske virkeområde etter § 1. Etter saltvannsfiskeloven § 45a skal også salgslagene i utgangspunktet kun kontrollere opplysninger, som ”naturlig følger av salgsorganisasjonens virksomhet etter lov 14. desember 1951 nr. 3 om omsetning av råfisk”. Dersom den biologiske ressursen ikke omfattes av salgslagenes omsetningsrett etter råfiskloven, foreligger det neppe kontrollplikt for salgslagene etter saltvannsfiskeloven. Et eksempel på dette er leppefisk som tidligere ikke lå innenfor råfiskforskriften og salgslagenes omsetningsrett. Leppefisk kunne imidlertid raskt underlegges salgslagenes omsetningsrett ved endring av råfiskforskriften, ettersom leppefisk var omfattet av råfisklovens biologiske virkeområde.
Salgslagene har i dag etter loven heller ikke administrativ inndragningskompetanse og rett til verdien av inndratt fangst for ressurser som ikke omfattes av salgslagenes omsetningsrett. Saltvannsfiskeloven § 7 refererer i dag til ”den salgsorganisasjon som førstehåndsomsetningen er lagt til”. Fiskeridirektoratet har riktignok generell kompetanse til å fastsette vedtak om administrativ inndragning innenfor lovens virkeområde etter saltvannsfiskeloven § 11 og deltakerloven § 27, uavhengig av salgslagenes omsetningsrett. Imidlertid skal verdien av inndratt fangst tilfalle ”vedkommende salgsorganisasjon” og ”den salgsorganisasjon som førstehåndsomsetningen er lagt til”, ved vedtak fattet av Fiskeridirektoratet etter saltvannsfiskeloven § 11 og deltakerloven § 27. Dessuten er kompetanse til å inndra fangst som følge av overfiskede fartøykvoter eksklusivt lagt til salgslagene etter saltvannsfiskeloven § 7. Det kan dermed ikke inndras etter saltvannsfiskeloven § 7 for de ressurser som ikke er omfattet av salgslagenes omsetningsrett.
Utvalgets vurdering
Det er etter utvalgets oppfatning i stor grad et politisk spørsmål om en marin biologisk ressurs skal omfattes av salgslagenes omsetningsrett, ettersom ervervsmessig høsting av ressursen da underlegges salgslagenes bestemmelser om minstepris, lagsavgift, dirigeringsinstruks m.v., samt råfisklovens generelle omsetnings-, tilvirkings- og utførselforbud. Utfordringene innen kontrollarbeidet må således løses på annen måte, dersom det ikke er aktuelt å innta ressursen i salgslagenes omsetningsvirksomhet.
Kontroll av fangst som ikke omfattes av salgslagenes omsetningsrett, må tilpasses høstingen av den enkelte ressurs. Etter utvalgets mening vil det ikke være påkrevet å opprette et kvoteavregningssystem der uttaket av naturlige grunner er oversiktlig eller av svært begrenset omfang. Ved stillesittende og lite mobile arter, kan høstingens påvirkning i mange tilfeller overvåkes ved selvsyn ved å oppsøke området og undersøke flora og fauna. Eksempelvis kan tang og tare trolig høstes og overvåkes som i dag med åpning og lukking av hele tarefelt. Taren vokser seg tilbake til gammelt nivå i løpet av fire til fem år. Det er dermed ikke noe ressursmessig behov for at salgslagene eller annen kontrollinstans kontrollerer og avregner uttaket. Uttakskontroll er først og fremst viktig ved migrerende bestander, hvor oversikten og den vitenskapelige sikkerheten er mindre ved vurdering av bestander og rekruttering. Omfanget av høstingen vil her også være en avgjørende faktor. Er etterspørselen etter den marine ressurs liten, vil det være liten grunn til å stille strenge krav til uttakskontroll. Man kan da klare seg med anslag, og eventuelt fastsette redskaps-, tids-, og områdebegrensninger som sporadisk kontrolleres på stedet.
Kontrolloppgavene må videre etter utvalgets mening legges der hvor uttaket vil påvirke økosystemet og andre kommersielle bestander på en negativ måte, basert på etterspørsel, vitenskapelig sikkerhet og betydning for andre viktige arter i næringskjeden. Den tekniske utvikling, og særlig den bioteknologiske, gjør det sannsynlig at etterspørselsbildet for viltlevende marine ressurser vil endre seg i fremtiden. Nye masseuttak må kunne kontrolleres på en tilfredsstillende måte. Etter Utvalgets vurdering bør en ny havressurslov etablere et hjemmelsgrunnlag for alternative kontrollformer.
Utvalget foreslår som løsning for ressursuttak som må kontrolleres jevnlig, at departementet gis adgang til å pålegge høstere å omsette viltlevende marine ressurser som ikke regnes som råfisk gjennom en salgsorganisasjon eller annen kontrollerende institusjon. En slik løsning vil bidra til at råfisklovens regler om minstepris, dirigering, lagsavgift osv. ikke får anvendelse, samtidig som ressursen kan omsettes gjennom en salgsorganisasjon, som har etablerte systemer for kvoteavregning og kontroll. Dersom en slik løsning skal være aktuell, må salgslagene kompenseres for det kontrollansvar lagene påtar seg uten å få trukket inn lagsavgift. Midler fra ulovlig fangst som ikke er råfisk bør også kunne tildeles vedkommende salgsorganisasjon fra Havressursfondet i medhold av lovutkastet § 13-3 annet ledd. Deler av en slik finansiering kan dermed skje gjennom tilbakeførte midler fra ulovlig fangst som ikke er råfisk. Alternativt kan råfiskloven endres, slik at annen fangst enn råfisk kan omfattes av salgslagenes omsetningsrett uten at salgslagene gis rett til å fastsette minstepris, dirigere fangster osv. Salgslagene vil da ha rett til lagsavgift, men samtidig ha plikt til å forestå avregning og kontroll av slik fangst. Utvalget har i kap. 16.2.5 gitt et forslag til lov som åpner for dette. Dersom ingen løsninger som involverer salgslagene er aktuelle, kan også uavhengige kjøpere etter forslaget pålegges å avregne fangst mot kvote. Administrativ tilbakeføring av slik fangst eller tilsvarende verdi må imidlertid foretas av departementet eller annen myndighet som er gitt slik kompetanse.
11.7 Kontrollplikter for høsting i erverv.
Med hjemmel i saltvannsfiskeloven er det gitt nærmere regler i forskjellige forskrifter som pålegger ervervsutøvere både på sjøsiden og landsiden kontrollplikter. Påleggene er gitt for å hindre at ulovlige handlinger lett kan utføres, og for å sikre at det blir gitt tilstrekkelige og korrekte opplysninger om uttaket fra ressursene i havet.
Etter saltvannsfiskeloven §§ 9 og 9a foreligger det en plikt for både fiskefartøy og mottaker til å gi oppgave til salgslagene om fisket, mottaket og omsetningen av fangsten. De nærmere vilkår er regulert i blant annet forskrift 13. november 1995 nr. 884 om oppgave- og opplysningsplikt og forskrift 26. juli 1993 nr. 772 om oppgaveplikt for fiske- og fangstfartøy mv.
11.7.1 Landings- og sluttseddel
Hjemmelen for å utstede landings- og sluttseddel finnes i råfiskloven § 7 og saltvannsfiskeloven § 9a, men opplysningene kontrolleres i medhold av saltvannsfiskeloven § 45 for Fiskeridirektoratet og saltvannsfiskeloven § 45a for vedkommende salgsorganisasjon, jf. råfiskloven § 7 første punktum.
De fleste fangster omsettes og landes samtidig, mens det ved for eksempel frysing av fangsten kan gå noe tid før den omsettes. Omsetningsopplysningene på sluttseddelen vil i slike tilfeller bli sluttført senere enn landingstidspunktet. I 2001 ble derfor salgslagenes kontrollplikt utvidet og ytterligere forankret i lovverket gjennom en endring i råfiskloven § 7: ” Kontrollen omfatter også råfisk som blir landet, herunder overført fra fiskefartøyet til annet fartøy eller overført til oppdrett eller havbeite, uten at omsetning finner sted ”. Bestemmelsen hjemler i dag forskrift 22. januar 2003 nr. 57 om landings og omsetningsopplysninger som delvis er trådt i kraft. Fiskeridirektoratet har fått i oppgave å utforme de nærmere bestemmelser om blant annet landingsopplysninger. Hovedformålet med å innføre landingsseddelen var å innføre kvoteavregning basert på landet og ikke omsatt kvantum.
Landingsseddel-forskriften innfører oppgaveplikt for de tilfellene der fisk landes uten at den samtidig omsettes i første hånd. Opplysninger skal gis på landingsseddel og innebærer at de samme opplysninger skal gis som på en sluttseddel med unntak av pris. Landingsopplysninger skal skrives når en fangst landes, uavhengig av om fangsten samtidig omsettes. Kravet til landingsseddel omfatter også overføring fra fiskefartøy til et annet fartøy, og det omfatter fangster overført til oppdrett eller havbeite, uten at omsetning finner sted. Opplysningsplikten omfatter således enhver som mottar, oppbevarer, omlaster eller omsetter fangst fra ethvert fartøy. En ordinær førstehåndskjøper vil nå lovlig kunne operere som mottaker av fisk for mellomlagring uten å kjøpe den. Dette vil ikke være en levering, men en landing. Landing kan også skje i andre sammenhenger, for eksempel til annet fartøy. I tillegg kan landing skje etter at fisken er omsatt i første hånd og tilhørende sluttseddel er utstedet, for eksempel landing fra føringsbåt til landanlegg.
Utvalgets vurdering
Saltvannsfiskeloven § 9a ble i 2001 endret for å gi hjemmel til å pålegge utstedelse av landingsseddel. Ordlyden i saltvannsfiskeloven § 9a omfatter nå enhver som mottar, oppbevarer og omsetter fangst. Man er således etter lovendringen ikke lenger begrenset av råfiskloven § 7 og råfisklovens virkeområde. Dette taler etter utvalgets mening for at det bør innføres en felles hjemmel i den nye havressursloven både for oppgaveplikten og sanksjonene. Utvalgets forslag er gitt i lovutkastet § 8-6, samt kap. XIII hva angår sanksjonene.
11.7.2 Føring av fangstdagbok og andre rapporteringsplikter
Departementet har etter saltvannsfiskeloven § 9 første ledd hjemmel til å gi forskrifter som pålegger eier eller bruker av fiske- og fangstfartøy å gi oppgave til fiskeriadministrasjonen eller salgsorganisasjonene om ” fangstkvantum, størrelsessammensetning, fiskeslag, fangsttid, fangstområde, fiskeredskap, fangstens verdi, avgang fra fangstfeltet, ankomst til havn, til hvem og til hvilken anvendelse fangsten skal leveres og regnskap for fartøyets drift ”. I medhold av annet punktum kan departementet gi nærmere forskrifter utover ovennevnte, herunder om opplysninger i forhold til selvtilvirkning, forhåndsvarsling og levering mv.
De minste fartøyene, dvs. fartøy under 13 meter, er etter forskriftene ikke pålagt spesielle plikter til å føre fangstdagbok. Fartøy mellom 13 og 21 meter skal føre forenklet fangstdagbok, mens fartøy over 21 meter skal føre ordinær fangstdagbok. Enkelte større fartøy skal i tillegg sende rapporter til Fiskeridirektoratet, og ombordprodusenter av hvitfisk skal i tillegg sende rapporter også ved fiske i Norges økonomiske sone. Det gjelder enkelte utvidelser av føringsplikten for enkelte mindre fartøy under 21 meter. For fiske i andre lands soner og i internasjonalt farvann gjelder egne regler om rapportering.
Kjernen i plikten til å føre fangstdagbok er lik enten det er tale om forenklet eller ordinær fangstdagbok. Fangstområde, art og kvantum skal fortløpende føres inn og alle opplysninger skal være ført inn før ankomst til havn. Ved føring av ordinær fangstdagbok, skal opplysningene om fangsten fra et hal/kast føres inn i boken før neste tas om bord. Plikten til å føre dagbok innebærer at fisker må beregne mengde fisk som tas om bord og som slippes ut. Om bord i fartøyer kan det være forskjellige fysiske forhold som påvirker omfanget av arbeid den enkelte fisker må legge ned i estimeringen.
Formålet med dagboken i forhold til landingskontroll er å hindre at det landes fisk som ikke registreres på landings-/sluttsedler. Kontrollen ved landing på kai sjekker normalt forholdet mellom det som er ført i dagboken og det som er ført på seddel. I og med at dagboken skal være ferdig ført ankomst havn og fisker ikke vet om han blir underlagt kontroll, blir det vanskelig å unndra større kvantum fisk fra registrering på landings-/sluttsedler. I lys av hvor store kvantum som landes fra de mindre fartøyene og antall landinger fra slike fartøy, er det grunnlag for å si at effekten av plikten til føre dagbok er stor også for disse.
Kontroll av bifangst og andre forhold som skjer under høsting kan ikke bare foretas ved landing siden høstingen gjerne skjer i flere områder på samme tur med forskjellige regler. Fartøy som er pålagt å føre ordinær fangstdagbok er større og opererer ofte over lengre tid på havet av gangen. Plikten for slike større fartøy til å føre ordinær fangstdagbok dagbok gjør det dermed mulig å kontrollere at reglene er overholdt i de enkelte områdene. Fartøyer som er underlagt plikt til sende rapporter under høstingen til Fiskeridirektoratet er pålagt plikten primært for statistikkformål.
Overtredelse av reglene om føring av dagbok representerer i dag flertallet av de sakene som forfølges som regelbrudd avdekket gjennom kontrollvirksomheten. De fleste av sakene er formalovertredelser, som normalt avgjøres med advarsler. Saker som omfatter unnlatt føring av dagboken i sin helhet eller større avvik i art og kvantum, fører til politianmeldelse.
For å sikre at mottakeren ikke urettmessig tilegner seg fisk, er høster gjennom reglene om veiing og føring av sedler, gitt uhindret adgang til å følge veiingen og overvåke denne. På denne måten sikres høster den kontrollmulighet vedkommende trenger, og det seddelførte kvantumet kan dermed benyttes som sammenligningsgrunnlag.
Utvalgets vurdering
Etter utvalgets mening bør ikke plikten til å føre fangstdagbok være begrenset til fisk, men gjelde for uttak av alle viltlevende marine ressurser som vil bli omfattet av ny havressurslov.
Utvalget foreslår at det i ny havressurslov i § 8-4 gis hjemmel til å kreve at fangstopplysninger formidles på den mest effektive måte i samsvar med utviklingen på området. Kostnadene bør begrenses til de fartøy og høstingsvirksomheter der behovet gjør det påkrevet etter en kost-nytte-vurdering.
11.7.3 Oppgaveplikt for mottaker
Mottaker av landet fangst har plikt til å kontrollere mottaket. Plikten er etablert i forskrift 22. januar 2003 om opplysningsplikt ved landing og omsetning av fisk, gitt med hjemmel i lov 13. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske mv. § 9 og 9a, i tillegg til lov 14. desember 1951 nr. 3 om omsetning av råfisk mv. § 7. Overtredelser av reglene om føring av sedler hos mottaker utgjør den andre majoritetsgruppen av overtredelser som avdekkes gjennom kontrollvirksomheten. Kontrollen retter seg primært mot kjøpere og mottakere. For å opprettholde en tilstrekkelig preventiv effekt av kontrollen er det viktig å legge til rette for at etterprøving hos mottaker i forhold til fangstdagbok kan gjennomføres på en så enkel og effektiv måte som mulig.
Mottaker av fangsten skal etter saltvannsfiskeloven § 9a gi oppgaver om ”fangstuttaket”. Ved landing av fangst skal all fangsten veies fortløpende og det skal utstedes landingsseddel eller sluttseddel straks etter at landingen er fullført og før fisker forlater mottaksstedet. Dette muliggjør kontroll av om seddelen er fylt ut og inneholder korrekte opplysninger ved at fangsten fremdeles befinner seg på stedet.
Plikten til å veie fangsten fortløpende under lossingen og føre sluttseddel ble innført i 1990. Man baserte seg da på å bruke det samme dokumentet som allerede ble fylt ut ved all førstehåndsomsetning av fangst. Sluttseddel ble nemlig brukt av alle salgslag allerede. Sedlene ble sendt til salgslagene som foretok kvotekontroll og videresendte opplysningene til Fiskeridirektoratet. Dagens forskrift baserer seg i utgangspunktet på det samme systemet ved at opplysningene skal gis på sedler som sendes salgslaget. Opplysninger skal gis på landingsseddel dersom fangsten landes uten at den samtidig omsettes i første hånd, mens opplysningene gis på sluttseddel dersom omsetningen skjer samtidig. På denne måten unngår man at aktørene må fylle ut et dokument til kontrollformål og et annet til omsetningsformål.
I medhold av samme forskrift er mottakere av fangst pålagt å føre journal med opplysninger om all fangst som er mottatt. Journalen skal hovedsakelig bestå av opplysninger som allerede finnes på sedlene. I tillegg skal det for ikke omsatt fangst, føres inn opplysninger om uttak fra lager. Det er lagt til rette for elektronisk føring av pliktig journal. Formålet med denne plikten er å legge til rette for enklere og mer effektiv gjennomføring av kontroll, blant annet fordi opplysingene blir gjort lettere tilgjengelig.
11.7.4 Registreringsplikt for kjøpere i første hånd og mottakere.
Kjøpere i første hånd av råfisk er underlagt registreringsplikt i medhold av lov 24. juni 1994 nr. 34 om registrering som kjøper i første hånd av råfisk m.v. Lovens formål er etter § 1 ” å føre tilsyn med omsetningsleddene i førstehåndsomsetningen av råfisk mv .”. Hensikten med en slik registreringsordning er å få en samlet oversikt over de aktuelle kjøperne til enhver tid. Sett i et kontrollperspektiv er dette viktig. For at Fiskeridirektoratet og salgslagene effektivt skal kunne utøve den kontrollmyndighet de er pålagt etter blant annet saltvannsfiskeloven og råfiskloven, er det avgjørende å ha en oversikt over kjøpergruppen. En slik oversikt vil bedre muligheten for å drive kontroll med at omsetningsreguleringer og fiskerilovgivningen generelt overholdes. Kjøper av fangsten er også forpliktet til å oppgi opplysninger om fangsten etter råfiskloven § 7 annet ledd, ved utferdigelse av landings- eller sluttseddel.
11.8 Kontrollplikter om bord i høstingsfartøy
11.8.1 Tekniske dokumenter og tegninger
Med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 4 første ledd q) kan det gis regler om plikt til å ha godkjent kalibreringsdokumenter, lasteromtegninger og stuingsoversikter om bord.
Det er i forskrifts form gitt pålegg om å ha godkjente kalibreringsdokumenter om bord i fartøyer som er utstyrt med isvanns- eller RSW-tanker. Formålet med dette er å gjøre det mulig å benytte peiling av tankene som et ledd i kontrollen. Slik regler bidrar til å bedre kontrollen, selv om Fiskeridirektoratet ikke selv benytter peiling av tanker som noe sentralt kontrollverktøy i forhold til norske fartøy. Betydningen er større ved kontroll av utenlandske fartøy på havet.
I forhold til fartøy utstyrt med vanlige lasterom for føring av fersk eller frossen fangst er det for fartøyer over 24 meter innført en plikt til å ha kontrollerte tegninger av lasterom om bord ved høsting i farvann under norsk jurisdiksjon. Tegningene skal angi det enkelte roms brutto lagringskapasitet i kubikkmeter. Lagringskapasitet er sentral når det skal beregnes hvor mye fisk som befinner seg i et rom, eller for å avdekke om rommet er tilpasset for å unndra fangst fra kontroll. Betydningen for kontrollen er størst på havet og det knytter seg ikke spesielle problemer til plikten i dag.
I medhold av samme bestemmelse i lov om saltvannsfiske kan det også innføres plikt til å føre stuingsoversikt. Det er ikke gitt slike regler, men for tiden foreligger konkrete forslag om det. Det antas at slike regler vil kunne være forholdsvis effektive som et kontrollverktøy, med tanke på opptelling av fangstbeholdningen. Dette fordrer imidlertid at føring av oversikt med feil innhold belegges med sanksjoner.
11.8.2 Satelittsporing og påbud om annet kontrollutstyr
I medhold av saltvannsfiskeloven § 4 første ledd s) kan det gis regler om plikt til å ha og anvende bestemt utstyr for kontroll, rapportering og posisjonsbestemmelse. Ved forskrift er det innført plikt til å ha godkjent utstyr om bord som automatisk sender opplysninger om fartøyets posisjon, kurs og fart en gang hver time. Slik automatisk overføring av posisjonsopplysninger benevnes som satellittsporing. Opplysningene sendes til Fiskeridirektoratet og blir oppbevart i et eget register opprettet i medhold av saltvannsfiskeloven § 45 syvende ledd.
Opplysningene benyttes til blant annet kontrollformål. I forhold til håndheving av plikten er de største problemene knyttet til at en del fartøyer ikke sender pliktige opplysninger. Grunnen til manglende overføring av signal kan være flere, fra forsettlige handlinger der utstyr slås av eller manipuleres, uaktsomme handlinger eller årsaker som ikke kan lastes høster, for eksempel når fartøyet beveger seg inn i en for høster ukjent satellittskygge.
Det pågår utvikling av programvare for automatisk sending av også andre pliktige opplysninger i form av rapporter fra fartøyene. Hjemmel som i § 4 første ledd s) vil være viktig når slike programmer er ferdig utviklet og klar til utplassering. Opplysningene representerer et viktig i verktøy i kontrollsammenheng og vil utvikles videre over tid og gi enda større effekt. Utviklingen går i retning av at større og større deler av flåten vil bli underlagt samme plikt. Det kan også tenkes at slik plikt kan innføres overfor rene omlastingsfartøy.
11.8.3 Plikt til adskilt stuing og sortering
Regler som pålegger adskilt stuing og sortering kan innføres med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 4 første ledd r). Med adskilt stuing menes at forskjellige arter eller produkter skal holdes adskilt i rommene om bord i et fartøy. Formålet er å gjøre kontroll av den aktuelle lasten lettere. Frem til i dag er det ikke gitt regler som pålegger adskilt stuing om bord.
Det har flere ganger vært foreslått innført slike regler, men hensynet til sikkerhet om bord i fartøyene har medført at forslagene ikke er tatt til følge. Det dreier seg om hensynet til fartøyenes stabilitet. Til vanlig er det slik at rommene fylles på en fastlagt måte for å beholde stabilitet. Adskilt stuing medfører at rommene ikke lengre kan fylles på samme måte, noe som kan medføre stabilitetsproblemer. Problemer kan unngås dersom rom deles opp med skott. I dag er det bare et fåtall helt nye fartøy som er bygd slik at adskilt stuing kan gjennomføres.
Utvalget finner at hjemmelen bør videreføres. En slik hjemmel vil være viktig ved gjennomføring av kontroll. Imidlertid bør hjemmelen fortsatt ikke benyttes dersom adskilt stuing eller sortering av deler av fangsten vil gå utover fartøyets stabilitet og sjøsikkerheten for øvrig. Utvalgets forslag er gitt i lovutkastet § 8-1 første ledd.
11.8.4 Tilgjengelighet på radio
Med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 9 annet ledd første punktum kan deltakere i fiske og fangst pålegges å lytte på radio for å motta meldinger om reguleringer som blir iverksatt til bestemte tider. Annet punktum gir departementet hjemmel til å gi nærmere regler om kunngjøring av slike meldinger. Etter tredje punktum kan høster også pålegges å lytte og besvare anrop på radiotelefon. Plikten til å selv holde seg oppdatert om regelendringer og således unngå rettsvilfarelse følger av rettspraksis, uavhengig av bestemmelsen.
Utvalgets vurdering
Utvalget mener at bestemmelsen bør videreføres for å tydeliggjøre yrkesutøvers ansvar for å holde seg oppdatert innenfor de høstingsvirksomheter som bedrives til enhver tid, og overtredelse av bestemmelsen i seg selv vil kunne medføre straffansvar. Lovens forutsetning om at meldinger om reguleringer gis til bestemte frekvenser til fastsatte tider vil videre være til hjelp for yrkesutøveren i å holde seg oppdatert, og regelen gis derved for en stor del av hensyn til yrkesutøveren selv. Utvalget ønsker videre at loven skal kunne ta høyde for fremtdidig utvikling i kommunikasjonsteknologi. I lovforslaget § 7-6 foreslås derfor at hjemmelen også omfatter plikt til å anskaffe og bruke annet kommunikasjonsutstyr.
Utvalget ønsker også å videreføre plikten etter saltvannsfiskeloven § 9 annet ledd tredje punktum til å lytte på og besvare anrop på radiotelefon. En slik plikt er viktig å lovfeste for at fartøy ikke skal unndra seg, forsinke eller på annen måte vanskeliggjøre gjennomføringen av kontroll eller generelle pålegg som Kystvakten eller annen myndighet anviser.
11.8.5 Forbud mot å ha visse typer redskap og utstyr om bord under høsting
Med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 4 første ledd m) kan det gis regler om forbud mot å ha visse typer redskap om bord eller regler om hvordan slike skal oppbevares om bord.
I dag er det ikke gitt regler som forbyr å ha om bord redskaper som ikke lovlig kan benyttes i det området fartøyet befinner seg i. Hovedgrunnen for dette er at det for en del fartøy er slik at de under samme tur fisker i forskjellige områder. Forbud mot å ha om bord utstyr som ikke er lovlig i et område ville medføre at fartøy måtte gå til land for å hente annen redskap i forbindelse med skifte av område. Fiske nord og sør for 64°N med trål er et eksempel. Maskevidden er 120 millimeter sør for grensen og 135 millimeter nord for. Det er ikke gitt regler om forbud mot å ha om bord redskap eller deler av redskap som uansett ville være ulovlig.
I de såkalte maskeviddeforskriftene for fiske etter fisk og sild, samt reker og sjøkreps, er det fastsatt regler om redskap som ikke oppfyller kravene i det fiskeriet som fartøyet driver. Utgangspunktet i reglene er at det forbudt å ha redskap på dekk som ikke oppfyller kravene for den fangst som drives. Likevel kan deler av slikt redskap oppbevares på dekk når det ikke lettvint kan tas i bruk. Sentrale deler av en trål skal være fradelt resten av redskap, stuet vekk, dekket av presenning og surret.
Hovedformålet med reglene er å hindre at ulovlig redskap lett kan tas i bruk under høsting. De reglene som finnes er relativt enkle å kontrollere og håndheve og skaper derfor ikke spesielle problemer.
I medhold av saltvannsfiskeloven § 4 første ledd p) kan det gis regler som forbyr eller regulerer bruken av bestemte typer utstyr som kan benyttes til sortering eller dumping av fisk eller ferdig produkt. Det er inntil nå bare gitt regler som forbyr bruk av sorteringsinnretninger om bord i fartøy som fisker makrell. I andre fiskerier foreligger det varierende grad av behov for tilsvarende regler hovedsakelig for å gjøre det vanskeligere å dumpe fangst. De reglene som eksisterer er enkle å kontrollere og håndheve i medfører ikke problemer i særlig grad. Utvalgets forslag er gitt i lovutkastet § 8-1 første ledd.
11.9 Kontrollkriterier
11.9.1 Faktorer for beregning av rund fisk.
I medhold av saltvannsfiskeloven § 4 første ledd t) kan det gis regler om faktorer for beregning av rund vekt for fangst som landes, produseres, oppbevares eller transporteres.
Hjemmelen ble innført ved lov 15. juni 2001 nr. 51 til saltvannsfiskeloven § 4 første ledd t). Omregningsfaktorer har blitt benyttet i statistikksammenheng også før systemet med kvoter ble innført. Etter at kvoter ble innført oppstod det et behov for å kontrollere at ikke kvotene ble overhøstet. Kvotene er gitt i rund vekt, men fangsten ofte landes i mer eller mindre bearbeidet grad. Kvantumet oppgis i produktvekt på sedlene. Omregningsfaktorer benyttes for å regne om produktvekten til rundvekt som så belastes kvotene. Gjennom det samme systemet blir statistikkbehovet også dekket.
Det har eksistert regler for bruk av omregningsfaktorer i kvotesammenheng lenge før lovendringen i 2001. Hjemmelen har vært utledet av de generelle reguleringsfullmaktene. Disse reglene er ikke endret etter lovendringen. Det foreligger et behov for endringer i dette regelverket, et arbeid som akkurat har startet opp. Eventuelle nye regler vil bli hjemlet i utvalgets forslag § 8-2.
Noe av behovet for endringer av eksisterende regler skriver seg fra saker avdekket under kontroller. Det viser seg at det til en viss grad produseres filetprodukter om bord i fabrikkfartøy som det ikke finnes offisielle omregningsfaktorer for. Dette synliggjøres ikke gjennom fangstdagbokføringen og sedlene. Føringen baserer seg på produkter som ikke er i samsvar med det som faktisk produseres og kvoteavregningen blir ikke korrekt i forhold til det som faktisk høstes regnet i rundvekt.
Vann som følger med fangsten når den veies representerer et annet problem i kvoteavregningssammenheng. Noe vann følger med og skal ikke belastes kvoten. På pelagisk sektor er det med hjemmel i bokstav t innført egen forskrift om vanntrekk. Dette er et trekk som gjøres etter veiing og som skal synliggjøres på seddelen. Kvoten belastes med det kvantum en står igjen med etter fratrekket. Det er ulik praksis langs kysten i dag når det gjelder vanntrekk knyttet til hvitfisk. Det er således behov for å harmonisere vanntrekksbestemmelsene gjennom å innføre tilsvarende regler på hvitfisksektoren.
Hjemmelen i lovutkastet gir også mulighet til å innføre faktorer til bruk i kontrollsammenheng. Kontrollen baserer seg ofte på kontroll av ferdig produkt. Siden opplysningene på sedlene, som jo er det tallet som etterprøves, er gitt i produktvekt må det foretas en omregning for å kunne sammenligne. I denne sammenhengen er det ofte behov for andre faktorer enn det som benyttes i kvoteavregningssammenheng fordi det ofte er tale om andre produkter, hovedsakelig mer bearbeidede. Det er ikke innført regler om slike faktorer.
11.10 Meddelelse av opplysninger til bruk i kontroll
En effektiv ressurskontroll er avhengig av et godt samarbeid mellom flere offentlige etater. Det eksisterer imidlertid bestemmelser om taushetsplikt for andre etater med noe forskjellig utforming, som kan innebære at det kan bli vanskelig å frita forskjellige kontrollerende myndigheter fra lovpålagt taushetsplikt. Et eksempel her er lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven) § 3-13 nr.1 som stiller opp en generell taushetsplikt, mens det i loven § 3-13 nr. 2 oppstilles unntak som gir offentlig myndighet opplysningsrett i visse tilfeller. Fiskeridirektoratet vil i mange tilfeller ha behov for tilgang til opplysninger i Skatteetaten om forhold som hører under Fiskeridirektoratets ansvarsområde, for eksempel om svart omsetning av fisk. Problemet er imidlertid at det ikke er gjort noe unntak fra taushetsplikten for opplysninger som er relevante for ressurskontroll. I dag løses problemet under betraktningen av at svart omsetning av fisk kan medføre avgiftsunndragelse, slik at unntaket i § 3-13 nr. 2a om avgift kan komme til anvendelse. Det er imidlertid ikke en god løsning i det daglige at saksbehandlere skal lete etter unntak på denne måten,
I enkelte lover forutsettes at taushetsbelagte opplysninger kun kan utgis når andre lover positivt fastslår en rett til slike opplysninger. Et slikt eksempel er lov 10. juni 1966 nr. 5 om toll (tolloven) § 8 nr. 2 bokstav g, som unntar myndighetene fra taushetsplikt ” til andre ifølge lovpåbud som fastsetter eller klart forutsetter at taushetsplikten ikke skal være til hinder for å gi opplysningene . ”Den beste løsning i forhold til å utveksle nødvendige kontrollopplysninger mellom havressursloven og blant annet tolloven og ligningsloven, vil således være en generell hjemmel om utveksling av opplysninger til kontrollformål.
I forbindelse med vedtakelsen av lov 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten § 20 ble det vedtatt en egen bestemmelse som løste spørsmålet for Kystvaktens del. Kystvaktloven § 20 har følgende ordlyd: ” Kystvaktens tjenestemenn kan uten hinder av taushetsplikt gi vedkommende kontrollmyndighet, politi eller påtalemyndighet opplysninger som har naturlig sammenheng med Kystvaktens oppgaver i medhold av denne lov. Taushetsplikt som påhviler tjenestemenn i andre kontrollmyndigheter, politi og påtalemyndighet er ikke til hinder for at disse meddeler opplysninger som nevnt i første ledd til Kystvakten. Kongen kan gi nærmere bestemmelser om utveksling av opplysninger etter første og annet ledd .”
Utvalgets vurdering
Utvalget finner det nødvendig at Fiskeridirektoratets personell uten hinder av taushetsplikt kan motta relevante opplysninger som har naturlig sammenheng med Fiskeridirektoratets kontrollvirksomhet fra annen kontrollmyndighet, politi eller påtalemyndighet. På samme måte bør kontrollopplysninger kunne meddeles andre veien, slik at Fiskeridirektoratet har klar hjemmel til å bistå andre offentlige kontrollører. Av den grunn foreslår utvalget at det gis en tilsvarende hjemmel som kystvaktloven § 20. En slik hjemmel antas å tilfredsstille både Fiskeridirektoratets og andre kontrollmyndigheters behov for utveksling av relevante kontrollopplysniger innenfor lovens virkeområde.
Forslaget forutsetter at kontrollpersonell og relevante opplysninger skal forstås vidt, og omfatte enhver relevant opplysning for vedkommende som i embeds medfør bedriver lovpålagt kontrollvirksomhet. Imidlertid forutsettes at opplysningene kun kan benyttes til utførelse av slik kontroll, og ikke kan benyttes i kontroll som ikke er lovpålagt eller i andre sammenhenger.