6 Statens eiendomsrett og forvaltningsansvar

6.1 Statlig eiendomsrett til viltlevende marine ressurser

Utvalget er etter mandatet utredningsoppgave pkt. 3 bedt om å utrede ” om havressursloven bør og kan inneholde en bestemmelse om statens eiendomsrett til de levende marine ressursene i havet. Bestemmelsen bør avklare i hvilken grad man kan utnytte levende marine ressurser på privat grunn, som ikke faller inn under reguleringen av havbeite og havbruk ”.

6.1.1 Rettslig utgangspunkt

Eiendomsrett kan defineres som den rett som hjemler eieren av en formuesgjenstand all den rådighet over den, som ikke er særlig unntatt i lov eller andre rettsregler. Rådigheten deles gjerne i en juridisk rådighet (retten til å selge m.v.) og en fysisk rådighet (rett til hugge, høste, bruke o.s.v.). Eiendomsrett kan også avgrenses negativt ved at eier kan hindre andres rådighet over eller utnyttelse av gjenstanden.

Utgangspunktet for viltlevende marine ressurser er at ”ville dyr og vill fisk ansees som eierløse”, jf. Thor Falkanger: Tingsrett (Oslo 1996) s. 54. I Rt. 1999 s. 14 uttales også at fisk er å regne som eierløse før høsting. Av den grunn har man tradisjonelt sagt at rett til å fiske i saltvann er en allemannsrett. I en artikkel om allemannsretten i Lov og rett 1999 s. 170 av Thor Falkanger er det beskrevet: ”Endelig minner jeg om at vi har vidtgående allemannsrettigheter til fiske i saltvann, noe som har en blek parallell i det frie midtparti i endel av våre store innsjøer. Disse almene fiskerettighetene holder jeg utenfor - fordi her har man ingen konflikt almenhet-grunneier”.

Forslaget til ny havressurslov vil ha all utnyttelse av viltlevende marine ressurser som virkeområde. Det er således et spørsmål om det av prinsipielle grunner vil være hensiktsmessig å etablere en formell eiendomsrett for staten, som vil gi ryddigere forhold i rettslige spørsmål vedrørende adgang, fordeling og uttak av ressursene. På den måten blir statens suverene rett til å forvalte og fordele ressursene på en best mulig samfunnsøkonomisk og rettferdig måte tydelig. Eksempelvis vil statlig eiendomsrett til ressursene fungere som et logisk (men ikke rettslig nødvendig) premiss for ressursrente av den meravkastning deltakere i et lukket fiskeri nyter godt av. Staten er i dag allerede eier av bunnfaste arter i medhold av lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster § 2, første punktum. Ved utvidelse av virkeområdet i ny havressurslov til alle viltlevende marine ressurser vil det være konsekvent å utvide eiendomsretten til alle marine arter og bestander, fremfor at staten kun har eiendomsrett til bunnfaste arter.

Som det fremgår under pkt. 6.1.3 er det svært ulike bestemmelser i annen ressurslovgivning. Disse forskjellene har på flere punkt historiske begrunnelser. Etablert privat eiendomsrett er en vesentlig del av dette. Om slike private rettigheter skal undergis statlig eiendomsrett, må det etter legalitetsprinsippet foreligge hjemmel i lov. Etter Grunnloven § 105 skal det ytes full erstatning ved ekspropriasjon.

Når det gjelder utnyttelse av marine genressurser, vil dette måtte knyttes opp mot tre eiendomsaspekt: Det første er eiendomsretten til den fysiske ressursen, som vil kunne overføres fra staten til ny eier gjennom lovlig høsting eller bioprospektering, eller gjennom omsetning. For det andre vil eiendomsretten kunne omfatte det genetiske materiale (gener og molekylærforbindelser og den informasjon disse inneholder) som er adskilt fra den fysiske ressursen. For det tredje er det en immateriell eiendomsrett til oppfinnelser fra utnyttelse av det genetiske materialet, som etter patentlovgivningen gir patenthaver beskyttelse mot andres tilsvarende utnyttelse. Dette siste eiendomsaspektet skal ikke være knyttet opp mot ressursen eller det genetiske materiale som sådan, men mot en oppdaget utnyttelse av ressursen. Ettersom statlig eiendomsrett eventuelt vil være knyttet til den fysiske ressurs og iboende genetiske materiale, vil statlig eiendomsrett ikke være til hinder for patentbeskyttelse av en bestemt utnyttelse.

6.1.2 Rettslig forankring i Havrettskonvensjonen og forholdet til norsk økonomiske sone

Havrettskonvensjonen fastsetter en rettsorden for havene i forholdet mellom suverene stater med sikte på lette internasjonalt samkvem og fremme en fredelig bruk av havene. Konvensjonen bygger således på grunnleggende folkerettslige prinsipper om suverene rettigheter og statens overhøyhet over ressursene i økonomisk sone og på kontinentalsokkelen. En bestemmelse om at retten til ressursene tilligger staten er derfor et signal både utad og innad om at det kreves tillatelse til å utnytte alle forekomster i havet. Retten til ressursene innebærer også en eksklusiv rett til ressursforvaltning.

Konvensjonen regulerer imidlertid ikke direkte forholdet eller rettighetsfordelingen mellom staten og dens rettssubjekter, slik som f.eks. de internasjonale menneskerettighets-konvensjonene gjør. Det er således opp til statene selv å bestemme hvordan de ressurser Havrettskonvensjonen etablerer rettigheter til skal allokeres. En ny bestemmelse som slår fast prinsippet om statens eiendomsrett til ressursene må også forstås med denne begrensning. Blant annet vil den norske stat verken ha eksklusiv eller uinnskrenket eiendomsrett til bestander og ressurser som beveger seg ut av norske jurisdiksjonsområder. Norge er dessuten bundet av klare forpliktelser til å gi andre stater adgang til ressursene både i og utenfor norske jurisdiksjonsområder samt samarbeide om deres forvaltning.

Det er på den annen side intet i Havrettskonvensjonen eller andre ressursrelaterte konvensjoner Norge er bundet av som forhindrer at den nasjonale ressurslovgivningen også tar stilling til eiendomsforholdene, f.eks. slik den australske lov gjør ved å skille mellom den alminnelige eiendomsrett til viltlevende marine ressurser og eiendomsretten til oppdrettsfisk alet på gyldig lisens. Kontinentalsokkellovgivningen bygger for eksempel på at denne automatisk faller inn under den norske stats suverene rettigheter. Ved kgl.res. av 31. mai 1963 ble det slått formelt fast at de undersjøiske områder utenfor kysten er undergitt norsk statshøyhet for så vidt angår utforskning og utnyttelse av naturforekomstene. Dette innebærer at bunnfaste arter som i dag omfattes av kontinentalsokkelloven allerede er underlagt bestemmelser om statlig eiendoms- og forvaltningsrett.

En lov kan for øvrig ikke regulere andre staters rettigheter og plikter, kun rettsstillingen til private så langt staten har jurisdiksjon. Ettersom eiendomsrett fastsatt i lov ikke kan forplikte stater, kan den for eksempel ikke forstås som å omfatte en forholdsmessig del av de vandrende bestander som forvaltes i fellesskap. Den norske stat vil på samme måte være forpliktet til å samarbeide om og følge bevaringstiltak for bestander som forvaltes sammen med andre stater. Havrettskonvensjonens bestemmelse om å gi andre stater adgang til overskuddet av en fastsatt totalkvote vil også komme til anvendelse, uavhengig av en statlig eiendomsrett. En internasjonalt fremforhandlet forpliktelse til å gi utenlandske fartøy tilgang, vil videre binde staten til å gi adgang til å høste i norske jurisdiksjonsområder på samme måte som i dag. Eiendomsrettens element av eksklusivitet vil overfor private rettsubjekter være begrenset av de plikter som er pålagt Norge i sin marine ressursforvaltning. Statlig eierskap til ressurser innenfor norsk stedlig fiskerijurisdiksjon vil på denne måte kun være reelt i forhold til private rettssubjekter. I forhold til utenlandske private rettssubjekter er en geografisk begrenset eiendomsrett til ressursene i samsvar med den jurisdiksjonskompetanse kyststaten har etter havretten.

Den eiendomsrett som foreslås vil ikke gå lenger enn de eksklusive og suverene rettigheter en kyststat allerede har i så måte. Statlig eiendomsrett vil være begrenset geografisk. Utenfor norsk jurisdiksjon kan loven kun få anvendelse på norske rettssubjekters handlinger. Lovforslagets stedlige virkeområde etter § 1-3 avgrenser i den forbindelse Norges eiendomsrett til ressurser som befinner seg innenfor norske fiskerijurisdiksjonsområder og som vokser på norsk kontinentalsokkel. Med andre ord vil eiendomsretten som følge av lovens virkeområde opphøre idet ressursen beveger seg ut av norske fiskerijurisdiksjonsområder. Eierskapet omfatter således samtlige ressurser innenfor norsk stedlig fiskerijurisdiksjon, men ingen ressurser utenfor norsk jurisdiksjon.

Utvalget antar således at statlig eiendomsrett på nasjonalt rettsnivå vil være uproblematisk, da eiendomsretten ikke innebærer noen realitetsendring i forhold til Norges folkerettslige rettigheter og forpliktelser. Et eksempel på at andre stater har erklært eiendomsrett på nasjonalt nivå er Island, som i sin fiskeriforvaltningslov av 1990 § 1 slår fast at de marine bestander fra islandske fiskefelt er ”det islandske folks felles eiendom”. Et annet eksempel er færøyske fiskerilov av 1994 § 1, som ikke bare fastslår det færøyske folks eiendomsrett til ressurser i færøysk økonomisk sone og territorialfarvann, men også erklærer eiendomsrett til enhver fiskerettighet utenfor færøysk økonomisk sone, som er tildelt Færøyene. Folkerettslige begrensninger vil uansett følge av lovforslagets § 1-7, hvoretter lovens regler gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten eller overenskomst med fremmed stat.

6.1.3 Bestemmelser om offentlig eiendomsrett i annen ressurslovgivning

Spørsmålet om offentlig eiendomsrett til naturressurser er løst på ulike måter i annen ressurslovgivning. Det er også ulike ulovfestede regler. For enkelte ressurser er det slik at eiendomsrett først etableres ved uttak. Det er ulike regler om hvem som har rett til uttak i slike tilfeller. For enkelte ressurser er det også forskjellige regler avhengig av ressursens nærmere beskaffenhet.

Lov 29. mai 1981 nr. 38 om viltet (viltloven) bygger på at vilt i naturlig fri tilstand ikke er undergitt noens umiddelbare rådighet eller besittelse. Viltet er således heller ikke statens eiendom. Dette følger av eldre sikker rettsoppfatning, og er ikke kommet direkte til uttrykk i loven. Grunneier eller likestilt er i de fleste tilfeller gitt enerett til jakt og fangst (jf. viltloven kap VII). Tilsvarende gjelder etter viltloven § 44 for borttak av egg og dun. Slik lovlig virksomhet etablerer en eiendomsrett. Viltloven § 48 har en egen bestemmelse om viltfondets og kommunens eiendomsrett.

Vilt (unntatt hjortevilt og bever) som ulovlig er felt, innført til Norge eller ulovlig holdes fanget, eller verdien av dette, tilfaller Viltfondet. Hjortevilt og bever tilfaller vedkommende kommune. Dette skjer automatisk. Det behøves ikke noe særskilt rettsskritt. Det samme gjelder forlatte egg, egg som oppbevares ulovlig, fallvilt og vilt som er avlivet i medhold av viltloven § 12 (rovvilt som gjør skade) og § 14 a (vilt felt for å ivareta offentlige interesser av betydning), av humanitære grunner eller under nødverge eller nødstilstand. Viltfondet disponeres til fremme av viltforvaltningen. Reglene for bruk av det statlige viltfondet fastsettes i de årlige budsjettproposisjoner. Regler for bruk av det kommunale viltfond er fastsatt i forskrift 23. mai 2000 nr. 520 (jf. viltloven § 43). Tilegnelse av fallhorn o.l. anses ikke omfattet av foranstående, men som en selvstendig okkupasjonsrett for enhver. Viltloven videreførte på disse pkt. uten nærmere drøftelser bestemmelsene i lov om viltstellet, jakt og fangst av 14.desember 51.

Lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefiske og innlandsfiske m.v. har bestemmelser tilsvarende viltloven. Av lovens § 47 fremgår det at anadrome laksefisk som er ulovlig fanget og bragt i land eller verdien av denne tilfaller Fiskefondet. Fiskefondet skal finansiere fiskekulturtiltak, og styres av Miljøverndepartementet etter retningslinjer fastsatt av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet (jf. lakse- og innlandsfiskloven § 29).

Lov 21. juni 1963 nr. 3 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster (Kontinentalsokkelloven) fastslår i § 2 at retten til undersjøiske naturforekomster tilligger staten. Bestemmelsen omfatter også de forekomster som ligger innenfor de ellers gjeldende sjøgrenser, altså forekomstene under sjøterritoriet. Det fremgår av lovens forarbeider at det ikke ble funnet grunn til å ta standpunkt til spørsmålet om de forekomster som ligger innenfor grensen av de private eiendommer som ligger ut mot sjøen (jf. Ot. prp. nr. 75 (1962-63) s. 3).

For å få en hensiktsmessig ressursforvaltning av tang og tare ble det ved lov 24. juni 1994 nr. 33 vedtatt endringer i Kontinentalsokkelloven. I Ot. prp. nr. 46 (1993-94) s. 1 er følgende sagt om lovens geografiske virkeområde og eiendomsretten til tang:

”Tang som tilhører algegruppen Fucales, utgjør en stor del av våre algeressurser. Derfor har arbeidsgruppen funnet det riktig også å behandle tangforekomstene. Tang høstes nesten alltid på grunnere vann enn 2 meter, og er dermed i stor utstrekning underlagt privat eiendomsrett. I praksis faller således tanghøsting i stor grad utenfor Kontinentalsokkellovens ansvarsområde. En forventer at tang og andre alger også vil bli beskattet ved tarehøsting. Omfanget antas imidlertid å være lite, slik at det ikke er behov for regulering av slik utilsiktet beskatning av tangforekomstene”.

I samme Ot. prp. s. 2 sies følgende:

”Kontinentalsokkelloven omfatter derfor tang og tare. Dette innebærer at ingen kan drive taretråling uten tillatelse. Et vesentlig unntak fra dette er strandeiers enerett til tang- og tareforekomster etter strandretten”.

Kontinentalsokkelloven omfattet opprinnelig også petroleumsforekomster. Det ble gitt egen lov om petroleumsvirksomhet 29. november 1996 nr. 72 (Petroleumsloven). Det fremgår av lovens § 1-1 at den norske stat har eiendomsrett til petroleumsforekomster. Bestemmelsen tilsvarer Kontinentalsokkelloven § 3 første ledd. Det fremheves i forarbeidene at ved å benytte begrepet ”eiendomsrett” i stedet for ”rett” har en ikke ment å snevre inn statens totale beføyelser over petroleumsressursene (se Ot. prp. nr. 43 (1995-96) s. 26). Det fremgår direkte av nevnte bestemmelse at den norske stat har eksklusiv rett til forvaltning av disse ressursene. Hva som regnes som petroleumsforekomster er definert i lovens § 1-6 b.

For mineraler går et hovedskille i norsk rett mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler. Skillet har lange tradisjoner og er historisk begrunnet. Mutbare mineraler er mineraler med egenvekt 5 eller høyere. Mineraler med lavere egenvekt er ikke mutbare. Reglene om de mutbare mineralene er samlet i lov 30. juni 1972 nr. 70 om bergverk (bergverksloven) og i lov 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom mv. (industrikonsesjonsloven). For kontinentalsokkelen gjelder dog særreglene ovenfor. Den første bergverksordningen i Norge av 1539 bygget på prinsippet om at Kongen hadde eiendomsretten over metaller og malmer (det såkalte bergregalet). Etter bergregalet er staten eier av de mutbare mineralene i undergrunnen selv om grunnen er eid av andre. Grunneieren er derimot eier av de ikke-mutbare mineralene på sin eiendom. Minerallovgivningen er under revisjon, jf. NOU 1984:8 om utnyttelse og forvaltning av mineralressurser og Ot. prp. nr. 35 (1998-99) med forslag til ny lov om erverv av og drift på mineralressurser (mineralloven). Sistnevnte ble tilbaketrukket og nytt høringsnotat har vært ute på høring. Det er ikke foreslått endringer i eierforholdet til de to gruppene mineraler.

Etter lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) av 24. november 2000 nr. 82 § 13 tilhører vassdrag som hovedregel eieren av den grunn det dekker. Etter samme lov § 44 tilhører grunnvannet eieren av den grunn som grunnvannet befinner seg i eller under, hvis ikke annet følger av særlige rettsforhold.

Rett til skog og beite er i utgangspunktet underlagt vanlig privat eiendomsrett. Tilsvarende gjelder for nøtter høstet i utmark og fortært på stedet (jf. straffeloven § 400, første ledd). På ”Multebærland” i de tre nordligste fylker er det å plukke og medta multer en grunneierrett (jf. straffeloven § 400, annet ledd). Det er og særregler for plukking av multer på statens umatrikulerte grunn i Finnmark, jf. lov 12. mars 1965 nr. 12 § 5a.

6.1.4 Eiendomsrettens innhold i forhold til dagens rettstilstand

Etablering av statlig eiendomsrett reiser i utgangspunktet problemstillinger i forhold til dagens saltvannsfiskelov §§ 7 og 11. Formelt tilfaller ifølge saltvannsfiskeloven §§ 7 og 11 verdiene fra inndratt fangst vedkommende salgslag, og midlene benyttes dels til kontroll og går dels tilbake til fiskerne i form av utjevningsmidler eller tilskudd for ilandføring av ulovlig fangst, se nærmere kap. 8.6. I forhold til statlig eiendomsrett kan denne ordning fremstå som paradoksal, men salgslagenes eiendomsrett gjelder i dag retten til de administrativt inndratte midler (den inndratte fangsten eller dennes verdi) og ikke ressursene i havet. Etter utvalgets forslag vil midlene i ny havressurslov i stedet tilfalle Havressursfondet, hvoretter staten ved departementet bestemmer hvilke formål midlene skal benyttes til.

Det vil på prinsipielt grunnlag innvendes fra enkelte at statlig eiendomsrett bryter med allmennhetens historiske rett til å fiske i sjø basert på sedvanerett, jf. blant annet Frostatingsloven XVI kap. 7 og kgl. res. 27. mai 1775 § 6, hvor det sies: ”De herligheder, som hitindtil have være tilfælles for hele Bygder eller Almuen i Almindelighed, være sig Fiskerie i havet og de store Elve.. forblive fremdeles til saadan almindelig Brug”. Enkelte vil også anføre at det i avgrensede sjøområder eksisterer særlige historiske retter til fiske i sjø knyttet til grunnen, jf. eksempelvis Rt. 1983 s. 569.

Rettstilstanden er likevel allerede endret fra et fritt og åpent fiske, hvor det tidligere også var rom for særrettigheter til fiske i sjø, til et forvaltningsregime der alt uttak må begrenses og kontrolleres. Gjeldende rett i dag er at alt yrkesfiske i sjø er forbudt uten ervervstillatelse (med adgangsbegrensninger innenfor visse fiskerier), mens fritidsfiske utenfor erverv kun er tillatt med begrenset redskap. Fiskerimyndighetene har således lenge regulert og begrenset utøvelsen av alt fiske i sjø, noe som har blitt nødvendig som følge av den teknologiske og økonomiske utvikling. Dersom fiske eller høsting ikke har foregått i samsvar med fiskerilovgivningens foreskrevne regler, kan fangsten eller dens verdi inndras administrativt. Dette er velkjente omstendigheter.

Tidligere frie rettigheter har derfor blitt innskrenket av hensyn til bevaring av fiskeressursene og de marine økosystem, uten at det kan påberopes erstatning for tap av tidligere frie rettigheter, jf. Rt.1961 s. 1554: ” Det er ikke påvist noe grunnlag for at de etter gjeldende rett skulle ha noe rettskrav på erstatning fra staten. Det dreier seg ikke om et ekspropriasjonsartet inngrep i velervervede rettigheter som etter vanlige rettsregler. (…) Forbudet er et regulerende inngrep i fiskerinæringens interesse, direkte hjemlet i § 4 i loven om saltvannsfiskeriene ”. En statlig eiendomsrett er heller ikke i strid med friluftsloven av 28. juni nr. 16 1957.

6.1.5 Eiendomsrettens grenser

Statlig eiendomsrett til viltlevende marine ressurser kan lett oppfattes som at andre enn eier ikke kan utnytte gjenstanden uten tillatelse. En slik betraktning kan utledes fra eiendomsbegrepets negative avgrensning ved at eier kan hindre andres rådighet over gjenstanden, jf. Thor Falkanger: Tingsrett (Oslo 1996) s. 38. Eiendomsrett kan også oppfattes som at andre må respektere eierens enerådighet, jf. Eckhoff og Smith Forvaltningsrett 6. utgave s. 248.

All ressurslovgivning med statlig eiendomsrett krever i dag tillatelse eller konsesjon for lovlig utnyttelse av eiergjenstanden. Det bør derfor stilles spørsmål om stilltiende samtykke eller tålt bruk fra statens side (ved at handlingen ikke er forbudt) er tilstrekkelig rettslig sett, for at utnyttelse av statlige ressurser skal være tillatt, eller om utnyttelsen eksplisitt må være tillatt i loven eller i medhold av loven. Utvalget legger her til grunn at staten ikke behøver hjemmel i lov for å begrense eiendomsrett gitt ved lov, ettersom legalitetsprinsippet kun gjelder ved inngrep i borgernes rettsstilling. Å åpne for andres fysiske og rettslige rådighet over ressursene (ved å tillate andre delvis rådighet) vil gjøre inngrepet i borgernes rettsstilling mindre, og det må derfor antas at staten står fritt til å tillate andre å rå over ressursene, uten at slik tillatelse må følge av loven eller i medhold av loven. Det er for øvrig antatt at statlig eller kommunal eiendomsrett er undergitt særskilte begrensninger når det dreier seg om områder og gjenstander som er beregnet til allment bruk, jf. Eckhoff og Smith Forvaltningsrett 6. utgave s. 248. Begrensningen i offentlig eiendomsrett innebærer at inngripende innskrenkninger i privates frihet til å utnytte offentlig eiendom, krever hjemmel i lov uavhengig av det offentliges enerådighet. En statlig eiendomsrett vil derfor i seg selv ikke være tilstrekkelig for å kunne regulere uttak av viltlevende marine ressurser.

Videre kan etablering av eiendomsrett forutsette at bruken skal fortsette på samme måte som før, jf. Rt. 1996 s. 1232. Statens positive rådighet knyttet til eiendomsrett kan også være formålsbegrenset i lov, eksempelvis ved regler om at ressursene skal komme hele det norske samfunn til gode, jf. petroleumsloven § 1-2. Da staten som eier kan innskrenke sin enerådighet uten hjemmel i lov, vil konsesjonsplikt kun oppstå i den grad staten som eier pålegger det.

Når staten ønsker å tillate bruk av eiergjenstanden, kan tillatelse skje på flere måter: direkte i lov, i medhold av lov eller gjennom stilltiende samtykke. Her vil utvalgets forslag til § 6-1 som regulerer fritidshøsting, i forhold til statlig eiendomsrett være uttrykk for at staten tillater fritidshøsting utenfor erverv, når utnyttelsen skjer på foreskrevet måte, dvs. innenfor fastsatte redskapsbegrensninger. Uttak i erverv vil som i dag være tillatt når uttaket skjer i samsvar med reguleringer og gitte tillatelser. Eiendomsrettsbegrepet er således ikke til hinder for at folket eller utvalgte grupper gis partielle og tidsbegrensede rettigheter i forhold til ressursene av eier i medhold av lov. Eksempelvis er det for statsallmenninger (natureiendom eid av staten hvor bruksretter tilstås) gitt private bruksrettigheter som beiterett, seterrett mv., jf. fjelloven 6. juni 1975 nr. 31. Statens enerådighet står heller ikke i veien for at en større gruppe personer, eksempelvis fritidsfiskere, gis fri adgang til ressursene på nærmere angitte vilkår, eller at yrkesfiskere med konsesjon kan høste av uregulerte bestander.

En statlig eiendomsrett til de viltlevende marine ressursene vil åpenbart være av formell art, ettersom ingen kan ha besittelsen til eller oppsyn med de fysiske ressursene; de besitter seg selv all den tid de er viltlevende. Staten vil således ha rettslig, men ikke faktisk rådighet over ressursene, på samme måte som med bunnfaste arter. Staten som eier av ressursene kan således i kraft av sin rettslige rådighet, nekte andre fysisk rådighet over ressursene. Manglende fysisk rådighet over ressursene medfører at staten eksempelvis ikke kan holdes ansvarlig for skadevoldende handling begått av en viltlevende marin ressurs som følge av etablert eiendomsrett.

6.1.6 Statlig eiendomsrett og forholdet til privat grunn

Enkelte viltlevende marine ressurser vil fysisk befinne seg på privat eiendom og i mange tilfeller omfattes av privat eiendomsrett. Det legges til grunn at strandeier i utgangspunktet har en eiendomsrett som også innbefatter viltlevende marine ressurser. Hva denne omfatter og hvor langt ut i sjøen den går er ikke entydig fastslått. Reglene på dette område er ulovfestede. Havressurser som kan omfattes av dette er f.eks. tang og ville østers og skjell. Problemstillinger knyttet til dette er grundig behandlet i NOU 1988:16: ”Eigedomsgrenser og administrative inndelingsgrenser” særlig s. 26 flg og s. 49 flg. De privatrettslige regler som her omhandles underbygges også av strl. § 399, første ledd nr. 2. Sivillovbokutvalet har i forslag til lov om eigedomsgrenser og administrative inndelingsgrenser foreslått følgende bestemmelse:

”§ 14 Strandeigaren har retten til å ta tang, tare, skjel, sand og grus

utetter til 15 meter djupne rekna ved vanleg fjøre sjø, endå om

det er lenger ute enn nemt i § 13”.

Det videre arbeidet med dette lovforslag synes ikke prioritert, og en må fremdeles forholde seg til de ulovfestede regler.

De rettslige grenser er på flere punkt usikre. Ved vedtagelsen av kontinentalsokkelloven var Lovavdelingen i Justisdepartementet kritisk til at en ikke regulerte forholdet til private grunneiere nærmere, jf. brev fra Lovavdelingen i Justisdepartementet av 24. mai 1963. Det ble vist til at nærmere formulering av avgrensningene ville medføre vanskeligheter ”fordi det etter gjeldende rett både er uklart hvor langt den private eiendomsrett strekker seg ut i sjøen og hvilke rettsregler som i tilfelle gjelder for utnytting m.m. av den private undersjøiske grunn”. Etter en samlet vurdering kom en til at det i en midlertidig lov var ”ubetenkelig” å vedta den formulering det var gjort forslag om. Loven er nå en permanent lov. Petroleumsloven det samme. De rettslige uklarheter er de samme i dag som ved vedtak av nevnte lover. Dette underbygger at en også i dette lovforslag unnlater å gå nærmere inn på de konkrete grenser. Om omfanget av privat eiendomsrett var nærmere klarlagt ville det fremdeles være vanskelig å fastsette de økonomiske verdier og det vil omfatte et stort antall rettighetshavere. Ønsket regulering vil kunne oppnåes med statens eksklusive rett til ressursforvaltning. De ressurser som er underlagt privat eiendomsrett er en liten del av de samlede marine ressurser. Signalverdien av en hovedregel om statlig eiendomsrett vil ikke svekkes ved unntak på dette punkt.

Eiendomsrett til privat grunn gir ikke eier rett til enhver utnyttelse av alle viltlevende marine ressurser som befinner seg på grunnen og i tilhørende sjøområde. Sivillovbokutvalget definerer i NOU 1988:16 på s. 29 grunneiers rett i sjøområdet til å omfatte blant annet ”utfyllingsrett, rett til tang og tare, sand og grus, rett til laksefiske med faststående reiskapar m.m.” Imidlertid gjøres det klart at det utenom lakse- og innlandsfisk ikke foreligger noen særrett til å fiske på privat grunn. Dette sies klart på s. 29 slik: ”vanleg fiske på sjøen er fri for alle både innanfor og utanfor det området som er underlagt privat eiendomsrett”.

6.1.7 Utvalgets vurdering

Utvalgets utgangspunkt er at det bør fastsettes statlig eiendomsrett til samtlige viltlevende marine ressurser om dette kan fremme lovens formål. Bunnfaste arter som i dag omfattes av kontinentalsokkelloven, og som nå foreslås overført til havressursloven, er allerede underlagt statlig eiendomsrett (jf. kontinentalsokkelloven § 2). Det fremstår som naturlig å opprettholde denne eiendomsrett, og samtidig utvide den statlige eiendomsrett til de øvrige levende ressurser i vill tilstand.

Statlig eiendomsrett må knyttes til statens forvalterrolle for ressursene, hvoretter ressursene allokeres videre av eier til de som står for verdiskapingen på samme måte som i dag. Det er staten som har ansvaret for at bestandene og det marine økosystem er i balanse og produserer et høstingsverdig overskudd. Videre er det staten som bestemmer hvem som skal få tilgang til ressursene. Statlig eiendomsrett i lov er ikke til hinder for at private gis permanent eller langvarig rett til en bestemt utnyttelse av statens eiendom. Ettersom det er staten som forvalter og er ansvarlig for de politiske prioriteringer, gir det en viktig symbolverdi å fastslå statlig eiendomsrett til både de fysiske ressursene og marint genetisk materiale.

Utvalgets forslag til statlig eiendomsrett vil kun gjelde de fysiske ressurser i ”vill tilstand”, noe som innebærer at eiendomsretten opphører når ressursen høstes (statlig deriliksjon). Det finner således ikke sted en eiendomsovergang fra staten til den som høster lovlig. I stedet opphører den statlige eiendomsrett til det høstede individ når ressursen ikke lenger befinner seg i vill tilstand. Når fangsten er høstet på lovlig måte, vil høster på denne måte bli eier av fangsten gjennom originært erverv. Eiendomsretten til arvestoffet i marint genetisk materiale vil imidlertid aldri opphøre fra statens side, ettersom genetisk materiale kun kan eies av stater. En slik konstruksjon medfører at ulovlig høsting innebærer en krenkelse av den statlige eiendomsrett med de strafferettslige konsekvenser en slik krenkelse kan medføre, under forutsetning av utvist skyld. Videre vil staten ha rett til erstatning for uhjemlet utnyttelse av eiergjenstanden ved et økonomisk tap. Lovforslaget inneholder her to mekanismer for å kreve erstatning for uhjemlet utnyttelse som har påført staten et tap; ­tilbakeføringsinstituttet hvor ulovlig fangst eller fangstens verdi blir Havressursfondets eiendom, samt hjemmel til å kreve avståelse av fordeler fra marin bioprospektering når norsk genetisk materiale er benyttet uten tillatelse.

Utvalget har vurdert alternative løsninger som å fastslå statens eksklusive rett til forvaltning av de viltlevende marine ressurser, erklære eiendomsrett til det norske folk (i stedet for staten), samt å utelate en statlig eiendomsrett helt. Utvalget har også vurdert å opprette en sjøallmenning. En allmenning er et område hvor brukerne tilstås bruksrettigheter og som eies av alle. Staten eller folket kan utenfor territorialfarvannet ikke eie eller ha eksklusiv rett til et havområde etter Havrettskonvensjonen, kun en suveren rett til å utnytte ressursene innenfor et område. Utvalget mener derfor jurisdiksjon må antas i forhold til ressursene innenfor norsk stedlig fiskerijurisdiksjon slik den bestemmes av Havrettskonvensjonen.

Utvalget avgrenser den statlige eiendomsrett mot viltlevende marine ressurser som vokser på privat grunn, avgrenset etter ressursenes tilknytning til grunnen. Denne betraktningen er likevel noe usikker, da teori og rettspraksis tar utgangspunkt i eiers beføyelser knyttet til bruk av eiendommen i sjø – ikke til ressursene som sådan. Den private eiendomsrett bør utfra premisset om tilknytning til grunnen ikke omfatte viltlevende marine ressurser som midlertidig befinner seg på privat grunn; eksempelvis villfisk som befinner seg i vannsøylen eller krepsdyr som vandrer over privat grunn. Opphavet til ressursen kan i slike tilfeller ikke knyttes til grunnen, slik det kan med arter som vokser fast på grunnen. Utfra disse betraktninger må det spørres i hvilken grad eiendomsretten skal omfatte ressurser som ligger mer eller mindre i ro på privat grunn uten å være fast tilknyttet grunnen, som skjell, østers osv. Disse kan være drevet inn på grunnen, men vil likevel kunne ha oppnådd varig tilknytning ved å ha vokset på grunnen over lengre tid. At ressursen vokser på privat grunn bør i den forstand ikke bare forstås som bunnfaste arter som vokser fra grunnen, men også ressurser som skjell, østers osv. som i stor grad ligger stille innenfor eiendommens grenser. Utvalgets forslag legger derfor opptil en utvidende fortolkning av uttrykket ”vokser på privat grunn”, for å hindre motstrid med privat eiendomsrett. Utfra dette kan man tolke eiendomsretten dit hen at viltlevende ressurser som enten vokser i eller på annen måte er knyttet til privat grunn, eller som har opprinnelse fra land eller ferskvann, ikke omfattes av statens eiendomsrett. Med begrepet viltlevende avgrenses også mot levende marine ressurser i privat eie, se pkt. 5.2 og 5.3. En fisk eller hummer vil således være i privat eie innenfor en havbruks- eller havbeitelokalitet, inntil den forflytter seg fra lokaliteten og retten til gjenfangst er utløpt.

Utvalget forslag til statlig eiendomsrett omfatter også det genetiske materiale (gener og molekylærforbindelser og den informasjon disse inneholder) som er adskilt fra den fysiske ressursen. Etter Biomangfoldkonvensjonen art. 15 er det statene som ressursen har tilknytning til, som innehar suveren rett til et bestemt genetisk materiale, og som kan bestemme hvem som skal få tilgang til å utnytte informasjonen. Privatpersoner kan således ikke skaffe seg en eksklusiv rett til det genetiske materiale eller iboende informasjon fra viltlevende ressurser. Lovforslaget fastslår således at eiendomsretten her ikke kan erverves (overføres til private), og eiendomsretten til det genetiske materiale opphører heller ikke etter høsting. Statlig eiendomsrett er dog ikke et nødvendig rettslig premiss for å stille vilkår ved systematisk leting i felten etter funksjonelle genressurser (bioprospektering), eller kreve en andel av det økonomiske utbyttet fra utnyttelsen av en norsk marin genressurs. Eksempelvis foreslår Biomangfoldlovutvalget i sitt forslag til naturmangfoldlov at ”Genressurser er en felles ressurs”.

Dagens lovtekniske løsning i saltvannsfiskeloven er at høsting er tillatt, med mindre adgangen til å høste ikke er begrenset eller forbudt ved forskrift. Utvalget har diskutert grundig om den statlige eiendomsrett bør få lovtekniske konsekvenser i form av at havressursloven positivt må åpne for all høstingsvirksomhet, dersom høstingen skal være lovlig. Dette lovtekniske utgangspunkt gjelder for utenlandske fartøy etter fiskeriforbudsloven og lov om Norges økonomiske sone, men ikke for norske fartøy etter saltvannsfiskeloven. Utvalget finner at statlig eiendomsrett i seg selv ikke må medføre noen speilvending av lovens rettslige utgangspunkt, selv om ressurslovgivning med etablert offentlig eierskap (kontinentalsokkellovven og petroleumsloven) har forbud mot utnyttelse som utgangspunkt. Dette følger av at en statlig eiendomsrett i seg selv ikke er tilstrekkelig for å forplikte borgerne, og at staten kan tillate andres bruk av eiergjenstanden i medhold av loven eller gjennom stilltiende samtykke. Utvalget mener at speilvending av den grunn må begrunnes utfra hensynet til ressursene selv. Dette diskuteres under kap. 6.3.

Utvalgets medlem Berit Ranveig Nilssen kan imidlertid ikke støtte en etablering av statlig eiendomsrett til de viltlevende marine ressurser, og angir følgende begrunnelse: Samene som urfolk har i dag rettigheter til fiskeriallmenningen. Overføring av eiendomsretten til staten er ikke vurdert i intern og folkerettslig sammenheng av utvalget, og dette kan være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser overfor samene som urfolk, slik at dette spørsmålet må utredes før rettighetene kan overføres. Etter urfolks tradisjonelle oppfatning er det videre unaturlig at staten eller private kan ha eiendomsrett til viltlevende ressurser, slik som de marine ressursene. Disse er gitt oss til felleseie som en del av vårt materielle kulturgrunnlag.

6.2 Forvaltning av marine økosystemer

6.2.1 Innledning

Utvalget foreslår i lovutkastet til ny havressurslov at det i forvaltningen av viltlevende marine ressurser og genetisk materiale skal tas hensyn til en økosystembasert tilnærming, biologisk mangfold og viktige områder for livssyklusen til viltlevende marine ressurser. Videre åpnes det for at forvaltningsmyndighetene skal kunne fastsette forvaltningsmål for viltlevende marine ressurser.

En økosystembasert tilnærming til forvaltningen av marine økosystemer har som grunntanke at økosystemets struktur og virkemåte skal bevares, selv om de ressursene systemet produseres beskattes jevnlig. Det er derfor nødvendig å ha mer kunnskap og en bredere forståelse av hvilke konsekvenser menneskelige aktiviteter har på økosystemet enn det som ligger til grunn for mer tradisjonell fiskeriforvaltning.

De marine økosystemene påvirkes både av naturlige svingninger og menneskeskapte påvirkninger av havmiljøet gjennom forurensning, forstyrrelse av leveområder og ved uttak av ressurser gjennom høsting. Høsting påvirker størrelsen på bestanden av målarten, og kan medføre endringer i bestandenes struktur, som alder og genetisk sammensetning. Slik høsting og fangst får også konsekvenser for andre arter enn målarten, fordi det er et avhengighetsforhold mellom artene i næringskjeden. Videre tas arter som uønsket bifangst. I sokkelhavene og langs kontinentalsokkelen kan bruk av bunnredskaper medføre skade på bunndyr og bunnhabitater. Forurensing påvirker havmiljøkvaliteten og derved også livs- og produksjonsvilkårene for levende organismer. Spesielt er stoffer som langsomt nedbrytes i naturen og som akkumuleres i næringskjeden et problem. Dioksiner, PCB og kvikksølv er eksempler på slike. Tilførsel av forurensning til det marine miljøet kommer fra landbasert industri og annen virksomhet, skipstrafikk og oljevirksomhet til havs. Oljevirksomheten og skipstrafikken representerer en potensiell fare for det marine miljø dersom det skjer ukontrollerte utslipp, men også operasjonelle utslipp kan gi langtidseffekter som vi i dag ikke har tilstrekkelig kunnskap om. Menneskelig aktivitet påvirker også økosystemet gjennom introduserte organismer og spesielt bunnhabitater gjennom grusuttak, legging av rør og ved forsøpling.

Det har vært en gradvis utvikling når det gjelder å se menneskelige aktiviteter som berører havmiljøet i en større sammenheng. Denne forståelsen fikk sin internasjonale tilslutning ved Johannesburg-toppmøtet i 2002 (WSSD), der det ble satt som mål å innføre en økosystembasert tilnærming til forvaltningen av havene innen 2010.

På regionalt nivå har det vært fokusert på økosystembaserte tilnærminger i en rekke fora de senere år. ICES har definert økosystembasert tilnærming som ” en integrert forvaltning av menneskelige aktiviteter basert på kunnskap om økosystemenes dynamikk for å oppnå bærekraftig bruk av varer og tjenester fra økosystemene, og opprettholdelse av økosystemenes integritet ”. En tilsvarende definisjon er lagt til grunn i St.meld. nr.12 (2001-2002) Rent og Rikt hav side 16. I 1997 ble fiskeri- og miljøvernministrene rundt Nordsjøen enig om å utvikle økosystembasert tilnærming som en del av strategien for å integrere miljø og fiskerispørsmål i Nordsjøen. På den 5. Nordsjøkonferansen i Bergen i 2002 var etablering av en slik tilnærming til forvaltningen av Nordsjøen et hovedtema. Det ble vedtatt et rammeverk som klargjorde de ulike elementene i en slik tilnærming og hvordan disse virker inn på hverandre. Utvikling av miljøkvalitetsmål, bruk av vitenskapelig rådgivning, overvåkning og brukermedvirkning ble spesielt fremhevet.

I St. meld. nr. 12 (2001-2002) Rent og Rikt hav lanseres forvaltningsplaner som det sentrale verktøyet for å samordne og koordinere ulike sektormyndigheter slik at den samlede miljøpåvirkningen på lang sikt ikke blir større enn at økosystemets struktur, funksjon og biologiske mangfold kan bevares.

6.2.2 Marine økosystemer i norske hav­områder

Økosystemer kan beskrives som et komplekst samspill mellom ikke-levende og levende komponenter avgrenset i tid og rom. De er konkrete deler av naturen, der grenseflatene for ett gitt økosystem ikke er absolutte eller tette, men kan være en naturlig avgrensning, for eksempel en front mellom vannmasser. Havstrømmer og vind fører organismer inn og ut av økosystemet og organismene påvirker hverandre direkte og indirekte i løpet av sitt opphold der. Mange av artene i økosystemet forekommer bare i deler av det, eller har en utbredelse som strekker seg utenfor økosystemets grenser. Relasjonene mellom artene kan også endre seg fra en del av økosystemet til en annen, eller over tid.

Det er hensiktsmessig å inndele norske havområder i såkalte store marine økosystemer. Disse utgjør naturlig avgrensede økosystemer som følge av naturlige avgrensninger som kyst, havstrømmer og sokkel. Det finnes i alt tre slike store økosystemer i norske forvaltningsområder; Barentshavet, Norskehavet og Nordsjøen. I tillegg må kystområdene regnes som en særlig kategori innenfor disse tre store økosystemene.

Kilde: Illustrasjoner© Havforskningsinstituttet og Eksportutvalget for fisk

Barentshavet

Barentshavet er et sokkelhav atskilt fra Norskehavet i vest og Nordishavet i nord. I sørøst grenser det opp mot Kvitsjøen og mot øst er det forbindelse med grunnhav med kalde vannmasser i Karahavet. Atlantisk vann strømmer inn i Barentshavet fra vest og blir gradvis omdannet ved avkjøling og blanding til kaldt arktisk vann. Det arktiske vannet renner ut av Barentshavet som Bjørnøyastrømmen i vest og som en dypere strøm gjennom St. Anna-rennen mot Polbassenget i nord. Det atlantiske vannet i sør og det arktiske vannet i nord er atskilt som en skarp polarfront i det vestlige Barentshavet mens skillet er mer gradvis og diffust i øst. Dette skillet i vannmasser er også et biogeografisk skille med ulike dominerende arter av dyreplankton i sør og i nord. Innstrømningen av atlantisk vann er variabel og denne variasjonen har stor betydning for økosystemet bl.a. gjennom variabel utbredelse av is og variasjon i de fysiske forhold for planktonproduksjon. Torsk og lodde er de dominerende fiskeartene i Barentshavet, men sild er også en viktig komponent i økosystemet. Bestanden av norsk-arktisk torsk er sterkt avhengig av lodde som næring. Norsk vårgytende sild opptrer i store mengder når store årsklasser rekrutterer til bestanden, men oppholder seg i Barentshavet bare som ungsild. Den beiter bl.a. på loddelarver og gode årsklasser av sild hindrer trolig god rekruttering til loddebestanden. Andre viktige fiskearter er hyse, sei, uer, blåkveite, gapeflyndre og polartorsk. Det er også betydelige mengder med reke. Torsk, sild og sei har sine viktigste gyteområder utenfor Barentshavet. Uer og blåkveite er i stor grad knyttet til skråningen utenfor kontinentalsokkelen og har en uklar avgrensning i forhold til Norskehavet. Hval og sel er viktige komponenter i faunaen i Barentshavet. Det er også store kolonier med sjøfugl i deler av Barentshavet.

Norskehavet

Norskehavet er et avgrenset dyphav med to hovedbassenger. I den østlige delen er atlanterhavsvann dominerende, men i vest er det kalde arktiske vannmasser. Frontene mellom disse vannmassene er viktige for fordelingen av raudåte og krill og for utbredelsen av fiskebestandene. Norskehavet domineres av de pelagiske artene sild, kolmule og makrell. Dette er imidlertid ikke gyteområde, men oppvekst- og beiteområde for disse artene. Norskehavet har også store bestander av mesopelagiske arter som laksesil, lysprikkfisk og blekksprut. Bunnfisk som blåkveite, lange, brosme og uer opptrer helst i utkanten, langs kontinentalsokkelskråningen. Norskehavet er et viktig oppvekst- og beiteområde for laks. Det er også et viktig område for sel, hval og sjøfugl.

Nordsjøen

Nordsjøen er et grunt sokkelhav atskilt fra det dypere Norskehavet i nord med forbindelse i øst til Østersjøen og via Skagerrak og Kattegat og i sør til Atlanterhavet via Den engelske kanal. Vannsirkulasjonen i Nordsjøen er i retning mot klokken. Nordsjøen blir deler av året invadert av fisk fra nærliggende områder. I den nordlige delen kommer vestlig makrell fra områdene vest for De britiske øyer og i den sørlige delen kommer hestemakrell opp gjennom Den engelske kanal. Ellers er sild den dominerende pelagiske arten. Tidligere var også nordsjømakrell en stor bestand og det har til tider vært betydelige mengder med brisling. Av bunnfisk er torsk, hyse, sei, hvitting, øyepål, tobis og rødspette de vanligste. Tidligere var pigghå en vanlig art. Historien viser perioder der forholdet mellom bunnfisk og pelagisk fisk forstyrres. Sjøfugl i Nordsjøen tar betydelige mengder småfisk og er avhengig av fiskeforekomstene. Sjøpattedyr, mest sel og småhval, er topp-predatorer i økosystemet.

Kilde: Foto© Manuele De Mattia, Eksportutvalget for fisk

Kystområdene

Det er ingen klar økologisk grense mellom hav og kyst, og kystområdene må på mange måter betraktes som deler av de tre store økosystemene. Flere av de viktigste gytefeltene for de store havbestandene finnes på kystbankene og inne i fjordene, likeså deler av oppvekstområdene. Sild overvintrer på kysten og seien har praktisk talt hele sitt oppvekstområde der. Kysten har stort mangfold. Det er en rekke mindre områder som kan betraktes som økosystemer og som er utsatt for påvirkninger og trusler som må vurderes i mindre skala på lokalt nivå. Av de viktigste kystegne fiskebestandene kan nevnes kysttorsk og brisling, og det finnes en rekke lokale rekeforekomster. Kysten er også viktig i livssyklusen til mange sjøfugler og sjøpattedyr.

6.2.3 Økologiske sammenhenger

Felles for de norske store marine økosystemer er at om lag 10 % av biomassen videreføres mellom trofiske nivå (se figuren nedenfor), noe som gir en raskt avtagende biomasse oppover i næringskjeden. Dette medfører også at økosystemene har en avtagende produksjon med økende trofisk nivå. Imidlertid har fisk og pattedyr større spredning i alder sammenlignet med grupper av organismer lavere i næringskjeden. Dette fører til at størrelsen i planktonbestandene jevnt over viser større naturlig variasjon fra ett år til et annet enn det som er tilfelle hos fisk og pattedyr.

Kilde: Illustrasjon: Kurt Tande

Ved å sammenholde biodiversitet og marin produksjon i våre store økosystemer, er Barentshavet og Norskehavet preget av noen få effektive næringskjeder, mens Nordsjøen har større artsrikhet og derfor et mer sammensatt næringsnett. Dette fører til at noen av våre store økosystemer kan være mer krevende å forvalte enn andre.

I tillegg bidrar havstrømmer og fronter i havet til områdemessige forskjeller i produksjon og næringstilgang både innenfor og mellom våre store økosystemer. Dette fører til at bestander av fisk og pattedyr viser stor fleksibilitet i valg av beitehabitat for å optimalisere mattilfanget, noe som i tid og rom skaper stor dynamikk i koplingen mellom rovdyr og byttedyr.

6.2.4 Økosystembasert forvaltning av ­viltlevende marine ressurser

Inntil for omtrent 25 år siden ble forvaltningsbeslutninger i stor grad bestemt av sosioøkonomiske, politiske og kulturelle forhold. Med den teknologiske utviklingen har farene for overfiske økt og den biologiske rådgivningen har derfor blitt en stadig viktigere del av beslutningsgrunnlaget når kvoter fastsettes. Fisketrykket har vært sterkest på de kommersielt viktigste enkeltbestandene, følgelig har også fokus i rådgivningen vært knyttet til disse bestandene. Med økende kunnskap og bevissthet om betydningen av ikke-kommersielle bestander og den øvrige økologiske konteksten, har økosystemperspektivet i rådgivning og forvaltning etter hvert gjort seg gjeldende.

Målsettinger og forvaltningsmål

En økosystembasert tilnærming innebærer en revurdering av målsettinger og forvaltningsmål. Målsettingene vil i denne sammenheng være overordnede, til dels generelt definerte strategiske mål (miljøkvalitetsmål), mens forvaltningsmål vil være konkrete underordnede operative mål for bestander, definerte økosystemer eller for en definert virksomhet. Hvilke målsettinger som søkes oppnådd og hvilke forvaltningsmål som bør settes, kan variere fra økosystem til økosystem. I og med at de ulike arter og bestander er ledd i en næringskjede, vil uttak av en ressurs få følger for andre arter. Et eksempel fra norsk ressursforvaltning er forvaltning av sjøpattedyr. Enkelt sett kan man si at sjøpattedyr og mennesket høster av samme matfat. En stor bestand av sjøpattedyr betyr mindre tilgjengelig fisk for mennesket. Hvor stort bør da uttaket av sjøpattdyr være? Eller bør man sette av en kvote fisk til sjøpattedyr – og hvor mye? Tilsvarende målkonflikter vil kunne oppstå ved forvaltning av andre bestander.

Ifølge FAOs retningslinjer for økosystembasert ressursforvaltning, kan aktuelle forvaltningsmål være å forbedre økosystemets helse, gjenoppbygge nedfiskede bestander, opprettholde reproduksjonspotensialet til målartene, opprettholde biologisk mangfold, beskytte viktige habitater, redusere uønsket bifangst, redusere spøkelsesfiske, redusere usikkerhet og risiko, forbedre de institusjonelle rammer, utbedre jurisdiksjonsgrunnlaget, forbedre beslutningsrammene, forbedre statistikk og datainnsamling, ha overvåkning og egnede indikatorer, forbedre forskningskapasiteten, samt utarbeide samlede forvaltningsplaner for angitte marine områder.

En nødvendig konsekvens av en økosystembasert tilnærming vil være at en må inkludere flere parallelle målsetninger for forvaltningen. Det vil si at man på den ene side må forvalte og utvikle målsetninger og operasjonelle forvaltningsmål basert på den best tilgjengelige informasjon om ressurstilgangen i øyeblikket, og på den andre siden tenke langsiktig ved å ta hensyn til økosystemets funksjon og evne til å absorbere påvirkninger over tid. Forvaltningen må også kunne håndtere at informasjonen som er tilgjengelig er usikker og sammensatt, og gjerne har flere og motstridende formål.

6.2.5 Utvalgets vurderinger

I samsvar med utviklingen av en økosystembasert ressursforvaltning er formålet for den nye Havressursloven å sikre en samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av viltlevende marine ressurser hvor det tas hensyn til de marine økosystemer gjennom bærekraftig utnyttelse og langsiktig bevaring.

Det vesentlige nye elementet i lovrevisjonen er at lønnsomhet også vurderes som en funksjon av et varig og livskraftig høstingsgrunnlag, siden lønnsomhet forutsetter et produktivt økosystem. Utvalgets oppfatning er at prinsippet om bærekraftig utnyttelse er fullt forenlig med prinsippet om økosystembasert tilnærming til forvaltningen.

En økosystembasert tilnærming tilsier også at tidligere atskilte fag og forvaltningsområder i større grad ses i sammenheng. Regionalt samarbeid og koordinering mellom relevante organisasjoner og programmer, inkludert regionale fiskeriforvaltningsorganisasjoner, er viktig. I tillegg vil forvaltningen måtte være basert på åpenhet, være inkluderende og således gi rom for alle relevante interessenter. Hvem som er interessenter vil variere fra sak til sak, men vil kunne dreie seg om et bredt spekter av organisasjoner, private selskaper, statlige instanser og enkeltpersoner.

Videre foreslår utvalget at forvaltningen gis adgang til å sette forvaltningsmål for viltlevende marine ressurser. Slike mål vil måtte være førende for kvotefastsettelser og andre reguleringer om gjennomføringen av høstingen og vil bidra til å sette årlige reguleringsvedtak inn i mer langsiktige rammer. Loven vil innenfor den nye og utvidede formålsrammen gi forvaltningen en rekke reguleringsfullmakter som i noen grad går lenger enn det som følger av gjeldende saltvannsfiskelov. En helhetlig tilnærming tilsier at ressursforvaltningen og utnyttelsen av ressursene anses som integrerte deler av det marine økosystemet.

En økosystembasert forvaltning av viltlevende marine ressurser vil etter utvalgets mening i stor grad kunne bygge på de forvaltningsredskaper en har i dag, samtidig som disse videreutvikles i årene som kommer etter hvert som ny kunnskap kommer til. Det vil videre være naturlig å bygge på den naturlige avgrensingen av norske havområder i store marine økosystemer og kystområder.

Dette innebærer også, slik utvalget ser det, at viktigheten av estimering av enkeltbestander neppe vil avta ved utviklingen av en økosystembasert forvaltning. Gode estimater av enkeltbestander er en forutsetning for å kunne vurdere relasjoner mellom bestander og deres miljø. Metoder og modeller må derfor forbedres hele tiden.

Etter utvalgets vurdering vil en operasjonalisering av økosystembasert tilnærming kreve at det fremover fokuseres på følgende områder:

• Utvikling i den vitenskapelige rådgivningen gjennom bedre beregningsmodeller, større kunnskap om interaksjoner og bedre undersøkelsesteknologi som er rettet mot en fremtidig helhetlig forvaltning av områdene.

• Videreutvikling av de tradisjonelle enkeltbestandsmodellene. I denne sammenheng vil det også være viktig å utarbeide beskatningsstrategier for de enkelte fiskebestandene som bidrar til å holde fiskebestandene på nivå der de gir god avkastning.

• Forvaltningsmyndighetene må i større grad sikre at det faktiske uttaket er i samsvar med det som er fastsatt. Dette tilsier et fortsatt sterkt fokus på utkast og uregistrert fangst.

• En bør i økende grad legge til grunn et flerbestandsperspektiv og kunnskapen om artsinteraksjoner må økes. Dette innebærer også å vurdere konsekvenser av klimaendringer, havstrømmer og temperatursvingninger og deres betydning for artsutbredelse i norske farvann og mattilfanget i næringskjeden, samt tilpasning av høstingsmønstre til bestandenes livssyklus og vandringer. I tillegg vil virkemidler som etablering av særlig beskyttede områder være aktuelt.

• Miljøeffekter av høstingsvirksomhet som utilsiktet bifangst og skader på bunnhabitater vil i stor grad være bestemt av hvilke redskaper som brukes. Slike påvirkninger kan reduseres ved redskapsreguleringer, redskapsmodifikasjoner, stengte områder og økt innsikt og oppmerksomhet blant fiskere. I forhold til bifangst kan mye gjøres ved å benytte mer selektive metoder og ved periodevis stengning av områder.

• Dialog med relevante interessenter for utvikling av målsetninger, samt for å identifisere, vurdere og akseptere kunnskapsgrunnlaget for forvaltningsbeslutningene, tilpasningsdyktighet i forvaltningen, slik at den er i stand til å ta hensyn til ny informasjon og andre tilbakemeldinger, og justere forvaltningsbeslutninger i forhold til dette.

6.2.6 Mindretallets vurderinger

Utvalgets medlem Berit Ranveig Nilssen vil understreke at det er et overordnet prinsipp at de viltlevende marine ressurser forvaltes på samenes egne premisser og i tråd med nasjonale og internasjonale urfolksforpliktelser. Forvaltningen av sjøallmenningen bør tilpasses nærhets- og avhengighetsprinsippet og varetas gjennom lokale- og regionale forvaltningsmodeller, hvor Sametinget er med i forvaltningen. Dette gjelder spesielt reguleringer i kyst- og fjordområdene hvor det er samiske fiskeriinteresser og hvor fiske på enkelte eller alle bestander kan forbeholdes tradisjonelt samisk fiske. Dette forutsetter at lokale fiskestammer, områder og fiskerier identifiseres. Når det gjelder sjøpattedyr, vil spesielt forvaltning av sel være av interesse for fiskere i sjøsamiske områder.

Nærhets- og avhengighetsprinsippet innebærer at alle som bor i et område og er avhengig av de lokale ressursene til opprettholdelse av kultur, næring og språk, skal ha førsterett til ressursene. Utvalgets medlem Berit Ranveig Nilssen vil også vise til at Sametinget går inn for at det opprettes fiskeripolitiske soner i sjøsamiske områder. De historiske rettighetene til fiske tilbakeføres til disse sonene og de levende marine ressursene forvaltes av Sametinget i samarbeid med lokale- og regionale myndigheter.

6.3 Spørsmål om innføring av et bevaringsprinsipp i forhold til ervervsmessig høsting (speilvending)

6.3.1 Biomangfoldlovutvalgets forslag til bevaringsprinsipp

Saltvannsfiskeloven bygger på et prinsipp om at høsting av levende marine ressurser er tillatt, så lenge det ikke er satt begrensninger ved forskrift med hjemmel i loven. I dag drives det kommersiell høsting på ca 90 bestander. Biomangfoldlovutvalget har i NOU 2004:28 foreslått innført et såkalt bevaringsprinsipp for alle viltlevende virveldyr, herunder også fisk. Biomangfoldlovutvalget foreslår følgende lovbestemmelse om dette (§ 15 i utvalgets lovforslag):

”Uttak av eller skade på viltlevende virveldyr, herunder egg og rogn, skal ikke skje uten at det er åpnet for det i lov eller vedtak med hjemmel i lov. Det samme gjelder for skade på deres reir og bo eller hi. Bestemmelsen er ikke til hinder for ferdsel eller virksomhet som skjer i samsvar med aktsomhetsplikten i § 6”.

Biomangfoldlovutvalget har videre foreslått en bestemmelse med kriterier for når det kan tillates høsting (§ 16 i utvalgets lovforslag):

”Vedtak om å tillate høsting treffes med hjemmel i

1. lov 29. mai 1981 nr. 38 om jakt og fangst av vilt,

2. lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske m.v., eller

3. lov 15. juni 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v.

For arter som bevaringsmålet i § 5 gjelder for, kan vedtak om å tillate høsting bare treffes når

1. det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon for at arten produserer et høstingsverdig overskudd i Norge, og

2. arten har betydning som næringsmiddel eller produksjonsfaktor eller annen ressursbetydning.

Ved avgjørelsen om å tillate høsting og om fremgangsmåten ved høsting skal det videre legges vekt på artens funksjon i økosystemet og den virkning høstingen kan ha på det biologiske mangfold for øvrig. Det skal også legges vekt på høstingstradisjonen i vedkommende område og på skade som arten gjør.

Bifangst ved fiske er tillatt så langt det følger av saltvannsfiskeloven eller lakse- og innlandsfiskloven. Sjøfiske til privat forbruk er tillatt om ikke annet følger av saltvannsfiskeloven eller lakse- og innlandsfiskloven.

For bestander av vilt eller fisk som høstes i felleskap med eller etter avtale med andre stater, anvendes reglene i annet og tredje ledd så langt det lar seg gjøre”.

Innføring av dette bevaringsprinsippet ville innebære et forbud mot kommersiell høsting med mindre det for den enkelte fiskeri-, fangst- eller høstingsvirksomhet åpnes for høsting. Samtidig innføres krav om dokumentasjon for at bestanden produserer et ”høstingsverdig overskudd” for at det kan åpnes for høsting. Et slikt overskudd kan beskrives som uttak som på sikt ikke medfører at gytebestanden kommer under et nivå som kan forrykke populasjonens relative stabilitet.

Som nevnt drives det i dag kommersiell høsting på ca. 90 bestander i norske fiskerier. Havforskerne har i dag en mer eller mindre omfattende overvåking av ca. 40 bestander, mens det for ca. 20 er iverksatt kvotereguleringer eller andre former for særlige reguleringstiltak.

Det fremgår av Havressurslovutvalgets mandat at man skal ”vurdere hensiktsmessige grensesnitt og koblinger mellom havressursloven og fremtidig lovgivning for en samordnet forvaltning av biologisk mangfold”. Utvalget har likevel funnet det riktig selv å ta stilling til spørsmålet om speilvending av loven i forhold til gjeldende saltvannsfiskelov, til tross for forslaget fra Biomangfoldlovutvalget om innføring av bevaringsprinsippet også innenfor virkeområdet til saltvannsfiskeloven og det forslaget som her fremmes til en ny havressurslov.

6.3.2 Utvalgets vurdering av spørsmålet om speilvending av havressursloven

Utvalget er delt i spørsmålet om den nye havressursloven bør bygge på det bevaringsprinsippet som er foreslått av Biomangfoldlovutvalget.

Flertallet , som består av Christen A. Mordal, Reidar Nilsen, Berit Ranveig Nilssen, Kurt Tande, Arne Wåge og Vidar Landmark, ser at det kan argumenteres for dette som et fremtidsrettet forvaltningssystem, hvor man under gitte forutsetninger gjennom en speilvending av loven presumptivt kan oppnå større kontroll over ressursuttaket. Hvis dette er riktig, vil det kunne sies å lette overgangen til en økosystembasert ressursforvaltning, og fremstår i så fall som en del av et helhetlig grep for å legge til rette for en forbedret ressursforvaltning.

Flertallet er også oppmerksom på at Biomangfoldlovutvalget, jf. merknadene til § 16 i NOU 2004:28 side 587 og 588, har fremholdt at hva som utgjør ”tilstrekkelig dokumentasjon” for at det foreligger et høstingsverdig overskudd for en art må avgjøres konkret og at relevante faktorer blant annet vil være ”hvilket kunnskapsnivå som allerede foreligger, hvor lett det er å fremskaffe kunnskap og hvor stort antall individer det er aktuelt å høste”. Av merknadene fremgår også at det ”stilles ikke krav om at dokumentasjonen skal være av en bestemt karakter”. Det fremholdes imidlertid at det ”bør … kreves at dokumentasjonen er så vitenskaplig basert som mulig, iallfall for arter som er gjenstand for omfattende høsting”. Biomangfoldlovutvalget oppsummerer selv dette med at ”(d)okumentasjonen bør omfatte kunnskap både om bestandens størrelse og utvikling, og om høstingens faktiske omfang”.

Dette kan forstås slik at Biomangfoldlovutvalget argumenterer for at kravene for å åpne for høsting kan reduseres i enkelte tilfeller, slik at høsting på arter hvor man forventer at høstingen blir begrenset, kan tillates uten at det først er lagt ned en omfattende forskningsinnsats for å dokumentere tilstanden for vedkommende art. Det må også forstås slik at fangsthistorien til vedkommende art er et relevant moment. ”Høstingstradisjonen i vedkommende område” er for øvrig nevnt som et eget moment i utvalgets forslag til § 16 tredje ledd, men det fremgår av merknadene til dette leddet at ”vektleggingen av høstingstradisjonen må skje innenfor hovedvilkårene i annet ledd”. Dette vil således, i henhold til Biomangfoldlovutvalgets forslag, ikke være et selvstendig moment ved avgjørelsen av å åpne for høsting på en art.

Flertallet ser det slik at de næringsmessige konsekvensene av et slikt sett av kriterier for når det kan åpnes for høsting, vil være høyst uklare både på kort og lang sikt. I Havressurslovutvalgets mandat er det påpekt at en ny havressurslov vil være en viktig næringslov for fiskerinæringen, foruten å være en forvaltningslov. Det heter videre i mandatet at reglene derfor må innrettes mot en langsiktig optimal samfunnsøkonomisk og miljømessig forsvarlig utnyttelse av våre viltlevende marine ressurser. Utvalgets oppdrag er således blant annet å foreta en avveining og harmonisering av hensyn.

Flertallet vil presisere at hensynet til en bærekraftig utvikling på lang sikt må være overordnet de kortsiktige interessene, og at man derfor har forsøkt å vurdere hvilke reguleringsmessige fordeler man kan oppnå ved en speilvending.

I dag har vi

• fiskerier som er kvoteregulert,

• fiskerier som er kvoteregulert og adgangsbegrenset,

• fiskerier hvor det er iverksatt beskyttelsestiltak i form av områdestengninger, periodestengninger, minstemålsbestemmelser, bifangstregler og/eller redskapsreguleringer for å styre beskatningsmønsteret i en ønsket retning, og

• fiskerier som er forbudt på grunn av bestandssituasjonen.

Disse tiltakene er iverksatt på grunnlag av forskningsbasert kunnskap for å sikre en bærekraftig utvikling, og med det oppfylle våre bevarings- og forvaltningsforpliktelser. Innenfor rammen av dagens innretning av loven, vil man fortsatt regulere ved kvoter og adgangsbegrensninger de fiskeriene hvor de forskningsbaserte forvaltningsrådene fra norske og utenlandske havforskerne tilsier det. Man vil fortsatt kunne iverksette tekniske beskyttelsestiltak, og eventuelt utvide disse til nye arter, dersom utviklingen tilsier det, og dersom det viser seg nødvendig vil man kunne iverksette kvotereguleringer for fiskerier som i dag ikke er kvoteregulert.

Dette betinger imidlertid at forskningsinnsatsen styres ut fra en vurdering av hvor behovet for slik innsats er størst.

Biomangfoldlovutvalgets forslag til naturmangfoldlov vil, slik lovhierarkiet er tenkt, være en overordnet lov om beskyttelse av det biologiske mangfold. Det innebærer at kriteriene i denne loven for når det kan åpnes for høsting, vil være overordnet havressurslovens bestemmelser. En speilvending av havressursloven i forhold til dagens saltvannsfiskelov, vil derfor medføre en risiko for at både forskningsressurser og administrative ressurser vil måtte prioriteres i retning av fiskerier som man av næringshensyn ønsker å åpne, for eksempel fordi det pågår høsting av disse arter ved lovens ikrafttredelse.

Flertallet ser nødvendigheten av økt forskningsinnsats for å styrke den grunnleggende kunnskapen om våre marine økosystemer. Imidlertid er det flertallets vurdering at det ikke kan være riktig at begrensede ressurser skal styres bort fra de arter/bestander hvor behovet for forskningsbasert kunnskap er størst på grunn av artens/bestandens økonomiske betydning, på grunn av artens/bestandens rolle i et økosystem eller fra de arter/bestander hvor det reelt er grunn til å tro at utviklingen kan komme til å gå i gal retning. En speilvending vil på denne bakgrunn for eksempel kunne medføre at man må akseptere at fiske på enkelte arter/bestander blir forbudt på grunnlag av manglende administrativ kapasitet og forskningsbasert kunnskap om situasjonen.

Flertallet er oppmerksom på at dette i utgangspunktet ikke vil bli situasjonen for de største og på nasjonalt plan viktigste fiskeriene, som fisket etter norsk arktisk torsk, hyse, sei, makrell og norsk vårgytende sild, som allerede er underlagt kvotereguleringer på grunnlag av forskningsbaserte forvaltningsråd.

Derimot kan det fort bli en problemstilling at myndighetene ikke kan prioritere de undersøkelser som er nødvendige for å åpne for høsting av bestander som hittil ikke har vært kommersielt utnyttet. Man kan tenke seg særlig mekanismer for ulike former for prøvefiske, men gitt de kriterier som er foreslått fra Biomangfoldlovutvalget vil man uansett måtte foreta visse administrative eller forskningsmessige grep for å åpne for slik høsting. En speilvending vil dermed føre til at næringsaktører som er tilpasningsdyktige, innovative og som ser nye muligheter, blir hemmet i sine muligheter til å utvikle nye fiskerier. Speilvendingen innebærer at terskelen for å utvikle nye fiskerier kan bli høyere, og at man vil måtte bruke administrative og forskningsmessige ressurser før man vet om den aktuelle bestanden i det hele er kommersielt interessant.

Det bør også tas i betraktning at det vil foreligge betydelig usikkerhet om hvordan vage, lovfestede kriterier for når det kan åpnes for et fiskeri, vil bli brukt i en fremtidig debatt om hva som er en bærekraftig ressursforvaltning. Det kan pekes på erfaringer, for eksempel fra sjøpattedyrforvaltningen, hvor vitenskapelig baserte standpunkt viser seg å ha liten påvirknings- eller gjennomslagskraft. En speilvending legger til rette for ytterligere debatt i denne retningen, og kan dermed tenkes å kunne redusere gjennomslagskraften av vitenskaplig baserte standpunkt i ulike internasjonale sammenhenger. Det er verdt å minne om at det er svært få av våre fiskebestander som forvaltes av Norge alene.

Flertallet ser altså fare for en betydelig usikkerhet om hvordan slike kriterier vil bli forstått og praktisert i fremtiden. Dette gjelder i og for seg uavhengig av hvilke merknader man i dag måtte knytte til forståelsen av kriteriene, og medfører på sikt både en risiko for ubegrunnede begrensninger i det ressursgrunnlaget norske fiskere kan høste av og en uheldig vridning av forskningsinnsatsen i retning av forskning som utelukkende er nødvendig for å forsvare høstingen av bestander som det ut fra saklige vurderinger ikke er grunnlag for å stille spørsmålstegn ved.

Som det ble tatt utgangspunkt i innledningsvis, ser flertallet at det kan sies at en speilvending vil bidra til å legge til rette for en økosystembasert ressursforvaltning. Flertallet kan imidlertid ikke se at en speilvending gjennom innføring av bevaringsprinsippet, på noen måte er avgjørende for å kunne gjennomføre en slik forvaltning. En økosystembasert forvaltning er først og fremst avhengig av forbedret kunnskap om sammenhengen mellom ulike arter og bestander og deres miljø, samt rapportering av uttaket av fra de aktuelle bestandene.

Kontroll over totaluttaket – i betydningen kunnskap om hva som faktisk blir tatt ut fra et område – er først og fremst avhengig av hvilke rapporteringskrav som stilles i medhold av andre bestemmelser i loven og hvordan forvaltningen klarer å systematisere og behandle innhentede opplysninger. God statistikk over uttaket er uansett en forutsetning for å kunne forvalte ressursene på en god måte, og flertallet kan vanskelig se at statistikken blir bedre, bare ved at loven speilvendes.

Flertallet kan på denne bakgrunn ikke se hvilke reelle fordeler innføring av bevaringsprinsippet og speilvending av havressursloven skulle gi, som kan forsvare den usikkerhet næringen med dette både direkte og indirekte kan bli påført. Et endringsforslag som kan påføre næringen ulemper og som kan påvirke administrative og forskningsmessige prioriteringer i en uheldig retning, bør etter flertallets oppfatning medføre åpenbare positive konsekvenser som oppveier disse potensielle negative virkninger, dersom man skal gå inn for det.

Utvalgets medlem Berit Ranveig Nilssen, som inngår i dette flertallet, vil i tillegg bemerke at det etter hennes syn er et vesentlig moment at forvaltningen av fiskeressursene bør bygge på nærhets- og avhengighetsprinsippet, slik at de sikrer grunnlaget for bosetting i samiske kyst- og fjordområder. Nærhets- og avhengighetsprinsippet innebærer at alle som bor i et område og er avhengig av de lokale ressursene til opprettholdelse av kultur, næring og språk, skal ha førsterett til høsting av ressursene. Det samiske folk har etter dette medlems oppfatning ikke hatt innflytelse over forvaltningen av de marine artene, og det har vist seg at reguleringene ikke har tatt hensyn til det sjøsamiske fisket. Forvaltningen har heller ikke tatt hensyn til de rettighetene befolkningen har, både ut fra sedvane, alders tids bruk og internasjonale bestemmelser til vern om urfolk. En speilvending kan utvide statens skjønnsmessige handlingsrom, og tilsvarende redusere fiskernes rett til å drive høsting. Dette er for dette medlem et tungtveiende tilleggsargument for å gå mot speilvending av loven.

6.3.3 Mindretallets forslag om innføring av et bevaringsprinsipp (speilvending)

Mindretallet bestående av Frank Asche, Harald L. Grønlien (leder), Lene Lind og Lindis Nerbø går inn for å bygge på det bevaringsprinsipp som er foreslått av Biomangfoldlovutvalget (NOU 2004:28), slik at det kreves tillatelse til åpning av ervervsmessig høsting av viltlevende marine ressurser. Etter mindretallets mening vil dette gi et mer fremtidsrettet lovgrunnlag i samsvar med føre-var prinsippet. Bevaringsprinsippet vil også være i tråd med føringene i mandatets pkt. 5 for Havressurslovutvalget om å tilstrebe en harmonisering med den fremtidige naturmangfoldloven.

Flertallets begrunnelse for å gå mot en slik harmonisering knytter seg til en vurdering av situasjonen for kommersielle bestander, og da særlig kommersielle fiskerier.

Vurderingen tar etter mindretallets syn ikke i betraktning at speilvending av loven vil forplikte myndighetene til å ta ansvar i forvaltningen av alle viltlevende marine ressurser, og ikke bare de arter som til enhver tid er gjenstand for kommersiell beskatning. Den tar heller ikke i betraktning at et viktig formål med den herværende utredning nettopp er å klargjøre virkeområdet i forhold til å ivareta miljøhensyn, og dermed sammenhengen mellom naturmangfoldloven og sektorlovgivningen.

En helt sentral nyvinning ved denne revisjonen av saltvannsfiskeloven, er utvidelsen av virkeområdet til å omfatte alle viltlevende marine ressurser og dermed gi et meningsfylt lovgrunnlag for en helhetlig og økosystembasert tilnærming til den marine ressursforvaltningen. Ved en slik utvidelse vil det være avgjørende at man samtidig etablerer kontroll med all høsting av de ressurser som omfattes av loven. Bedre fangstteknologi, nye utnyttelsesmåter og økt press på allerede beskattede ressurser kan føre til at andre arter og bestander enn dem som høstes i dag blir aktuelle høstingsvirksomheter. En unnlatelse av å speilvende loven vil innebære en videreføring av nåværende system med ensidig fokus på bestander som er gjenstand for kommersiell interesse, uten plikt til å foreta en aktiv forutgående vurdering av alt uttak. Virkningen av denne betydelige lovrevisjonen vil dermed bli minimal.

Bunnfaste arter er i dag underlagt systemet med åpning av høsting i lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster (kontinentalsokkelloven). Et samlet utvalg har foreslått at forvaltningen av bunnfaste arter flyttes fra kontinentalsokkelloven til ny havressurslov for å sikre en hel­hetlig økosystembasert forvaltning av samtlige viltlevende marine ressurser. Flyttingen av forvaltningsansvaret vil imidlertid innebære at utnyt­telsesforbudet i kontinentalsokkelloven § 2 ikke lenger gjelder bunnfaste arter, og utvalget har foreslått at kontinentalsokkelloven § 2 tredje ledd om tang og tare fjernes som følge. Dersom ikke lovrevisjonen skal medføre at korallrev, tang og tare m.m. får en svekket beskyttelse som følge av at loven ikke speilvendes, må konsekvensen av at forvaltningsansvaret flyttes, bli at det fastsettes et generelt utnyttelsesforbud for bunnfaste arter i medhold av ny havressurslov, som det deretter kan dispenseres fra. For bunnfaste arter vil en derfor fremdeles måtte ha særskilt tillatelse i forskrift for å kunne høste kommersielt av disse, mens kommersiell høsting av andre fiskearter vil være tillatt med mindre det uttrykkelig er forbudt. Det er uheldig at flertallet går inn for å etablere ulike forvaltningsregimer for høsting av bunnfaste arter og de øvrige viltlevende marine ressurser.

Mindretallet kan heller ikke slutte seg til at en harmonisering med Biomangfoldlovutvalgets forslag vil innføre vage eller uklare lovkriterier for forvaltningen. De kriterier det her er snakk om må i stor grad sies å være kjent og i samsvar med forpliktelser Norge allerede uttrykkelig har påtatt seg på ressursområdet - ikke minst når det gjelder gjennomføringen av føre-var prinsippet. Dette prinsippet – med klar adresse til regelgiverne - innebærer at lovgiver må sørge for et regelverk som gjør det mulig å forhindre negative miljøvirkninger. Muligheten til å opptre i samsvar med føre-var prinsippet begrenses betydelig dersom forvaltningen allerede i utgangspunktet kan fraskrive seg ansvar for å kontrollere deler av ressursuttaket.

Med speilvending vil bevisbyrden for å iverksette tiltak mot negative miljøvirkninger bli snudd, slik at det er forsvarligheten av høstingen som må dokumenteres – ikke om det foreslåtte forvaltningstiltaket er godt nok vitenskapelig dokumentert og begrunnet. I dag er det forvaltningen og forskerne som overfor næringen må dokumentere et gitt forvaltningsvedtak om å for eksempel fastsette en nullkvote, slik forslaget eksempelvis har vært for kysttorsk. I slike sammenhenger kan det stilles spørsmålstegn ved om den vitenskapelige kunnskapen er god nok for å iverksette tiltaket i foreslått utstrekning, med den følge at et anbefalt forvaltningstiltak ikke iverksettes fullt ut på grunn av manglende vitenskapelig sikkerhet.

Speilvending vil også kunne forhindre at relevante forvaltningsvedtak fastsettes for sent. Et eksempel på slik for sen fastsettelse er knyttet til høsting av haneskjell, hvor regulering og forbud kom på plass for sent til å forhindre miljøforringelse. Dersom man skal nærme seg en økosystembasert forvaltning, må forvaltningen sette mål i forkant og ikke først agere etter at fareindikatorer allerede er påvist. Dette blir ofte resultatet for de såkalte uregulerte bestander (bestander uten totalkvote) som ifølge flertallets beregninger allerede i dag omfatter om lag 30 bestander som det høstes på.

Mindretallet finner det ikke sannsynlig eller trolig at en speilvending vil svekke havressursloven som næringslov, da det er innsats og aktivitet som skal være avgjørende for kravene til dokumentasjon. Forvaltningen vil på samme måte som i dag tillate høstingsvirksomheter som er bærekraftige i samråd med næringen, i samsvar med lovens formål om at forvaltningen skal være samfunnsøkonomisk lønnsom. Det vil tilligge forvaltningens skjønn å vurdere kravene til dokumentasjon og den påfølgende beregningen av det høstingsverdige overskudd i samsvar med lovens formål.

For ressurser som antas å være i en tilfredsstillende tilstand, vil det kunne åpnes for høsting før virksomheter er igangsatt. Ved begrenset uttak vil kravet om tilstrekkelig dokumentasjon forstås med lempe, slik at forskning ikke er påkrevet for høstingsvirksomheter av mindre omfang. Uttak er uansett en viktig del av datainnsamlingen til forskning, og en ordning med prøvefiske vil således gi betydelig bedre forvaltningskontroll enn i dag, samtidig som lønnsomme virksomheter vil kunne få tilgang til nye ressurser uten noe betydelig forarbeide. På samme måte vil man kunne åpne generelt for høsting på bestander som det ikke er mulig å fastslå en totalkvote for, når man erfaringsmessig kan gå ut fra at bestanden tåler påregnelig innsats. Biomangfoldlovutvalget legger også til grunn at hvis det foreligger ”informasjon om at en bestand beskattes i svært liten grad, vil man ofte ut fra alminnelig biologisk kunnskap kunne fastslå at beskatningen er bærekraftig” , jf. NOU 2004:28 s. 250.

Mindretallet kan derfor vanskelig se at det kan foreligge noen begrunnet usikkerhet ved lovanvendelsen rundt hva som er ”tilstrekkelig dokumentasjon” slik flertallet viser til. Mindretallet legger til grunn at grunnlaget for å åpne for høsting alt i alt må bero på om forvaltningen kan si seg overbevist om at bestanden tåler forventet beskatning etter en helhetlig vurdering, der kravene om dokumentasjon må forstås med rimelighet i samsvar med lovens formål. Forvaltningen vil altså etter eget skjønn måtte ta selvstendig stilling til hvilke dokumentasjonskrav som er nødvendige for å sikre at bestanden holdes på et bærekraftig nivå. Begrepet ” tilstrekkelig dokumentasjon ” gir dermed etter mindretallets vurdering forvaltningen den nødvendige fleksibilitet til å videreføre et ansvarlig og næringsvennlig beskatningsmønster både på kort og lang sikt. Forskjellen fra dagens system vil være at loven uttrykkelig pålegger det offentlige å ta risiko og ansvar i forkant av høstingen gjennom en aktiv vurdering og beslutning for alle ressurser som høstes kommersielt. Dette anses å være i samsvar med lovens nye system. Mindretallet kan således ikke slutte seg til den vurdering at den mest effektive kontroll og gjennomføring av en helhetlig forvaltningspolitikk kan skje utelukkende ved etterfølgende kontroll og statistikkoppbygging.

Det er også et moment i mindretallets vurdering at en speilvending av saltvannsfiskelovens utgangspunkt ikke vil innebære noe nytt rent lovteknisk. Samme system benyttes i dag overfor utlendinger etter lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone og lov 17. juni 1966 nr. 19 om forbud mot at utlendinger driver fiske mv. i Norges territorialfarvann, og som nevnt ovenfor i forhold til bunnfaste arter som tang og tare, samt korallrev mv.

Speilvending av loven vil føre til en noe større arbeidsbelastning for forvaltningen, ettersom uttak av uregulerte bestander til forskjell fra i dag også blir gjenstand for uttaksregulering - og det således ikke bare vil være et spørsmål om konsesjon for at høsting på uregulerte bestander skal være tillatt. Selv når det ikke kan fastsettes en totalkvote for bestanden, skal det etter et speilvendt system foretas en vurdering av innsats/uttak i forhold til bestandens antatte tåleevne. Den arbeidsmengde og innsats forvaltningen må legge i en slik vurdering, vil være avhengig av omfanget av høstingen.

Lovforslaget kan dermed også etter hvert medføre behov for økt forskningsinnsats på bestander hvor uttaket er av et visst omfang og kan forventes å øke. Videre legger mindretallet til grunn at forvaltningen vil måtte se på måter å inkorporere mer helhetlige data om økosystemers tilstand og prosesser i sine beregninger. Forvaltningsplaner og forvaltningsmål som vil kunne bygge på et bredere sett av indikatorer for økosystemers tilstand, vil også kunne veilede i en bestandsvurdering. Det er viktig at forvaltningen (både nasjonalt og internasjonalt) definerer forvaltningsmålsettinger og blir enige om fordeling av totalkvoten, også på mer langsiktig og helhetlig basis.

Det forutsettes imidlertid ikke i forslag til ny naturmangfoldlov at vitenskapelig dokumentasjon og rådgivning for sektorlovgivningen skal være fullt utbygd umiddelbart for høsting på alle bestander. Det legges tvert imot til grunn at den nødvendige forskningsinnsats og det nødvendige arbeid i forvaltningen for øvrig må kunne utvikles over tid. De økonomiske og administrative kostnadene vil dermed ikke umiddelbart bli større som følge av dette lovforslaget. Utgangspunktet for forvaltningen må likevel være at overvåkingen forbedres gradvis, og at en forsøker seg frem med overgangsordninger som gjør en endring mulig å praktisere. Mindretallets vurdering er at flere av disse utfordringene vil komme også uavhengig av en speilvending, etter hvert som nye høstingsvirksomheter igangsettes og press på uttak av flere ressurser økes. En speilvending av loven vil gi forvaltningen en mulighet til å ligge i forkant av utviklingen og legge grunnlaget for en mer bærekraftig ressursforvaltning.

Når det gjelder bestander Norge forvalter sammen med andre stater vil en ikke alltid kunne oppnå enighet om et uttaksnivå som etter norske beregninger anses som det mest forsvarlige. Påstander om norsk underutnyttelse vil kunne føre til krav om økt kvoteandel fra andre stater i senere forhandlinger (jf. FN-avtalen om fiske på det åpne hav art. 7 nr. 2) og eventuelt krav om adgang til å høste ikke-utnyttede ressurser (jf. Havrettskonvensjonen art. 62 nr. 2). Dette er likevel ikke forhold som tilsier at en ikke fra norsk side skal tilstrebe en mest mulig optimal, ansvarlig og bærekraftig forvaltning og derigjennom bidra til økt internasjonal oppslutning om prinsipper som de aller fleste av våre nabostater også har forpliktet seg til. Større ansvarlighet i regionale og globale fiskerier har vært en internasjonal målsetting i lang tid.

6.4 Bevaring av det biologiske mangfold og etablering av marine beskyttede områder som ledd i den marine ressursforvaltningen

6.4.1 Innledning – forholdet til Biomangfoldlovutvalget

I utvalgets mandat heter det at det er ønskelig at utvalget i samråd med Biomangfoldlovutvalget tilstreber en internrettslig klarering av de forpliktelser Norge har påtatt seg for å bevare et felles levende og rikt biologisk mangfold. Det heter også at et viktig formål med utredningen er å ”klargjøre virkeområdet i forhold til å ivareta miljøhensyn”.

Kilde: Foto©Roald Borkenhagen.

NOU 2004:28 gir en grundig beskrivelse av arbeidet med marine verneområder, inkludert arbeidet i det rådgivende utvalg for marin verneplan (det såkalte Skjoldalutvalget). Det gis videre en presentasjon av gjeldende rett for forvaltning av det marine miljø, inkludert saltvannsfiskeloven. Når det gjelder vern i hav, vises det til at dagens naturvernlov er den eneste loven som gir hjemmel for å gi et område (ved vedtak av Kongen i statsråd) et mer varig og generelt vern mot all virksomhet av betydning for miljøet og verneverdiene i et område. Biomangfoldlovutvalget foreslår å anvende de samme kategoriene for vern i hav som på land, men med enkelte tilpasninger som er nødvendige av hensyn til det marine vernet, jf. utkast til ny naturmangfoldlov § 38 (”særlig om verneområder i sjø”). Det heter videre i utredningen side 63 at dette forslaget ikke utelukker ” at Havressurslovutvalget foreslår regler om særskilt beskyttelse i noen områder mot fiske, annen høsting eller en bestemte redskapsbruk som anses som et trussel mot det biologiske mangfoldet. Vern og andre former for beskyttelse vil kunne supplere hverandre, slik det også er foreslått i arbeidet med marin verneplan ”.

6.4.2 Områdebeskyttelse som verktøy i den marine ressursforvaltningen

Med hjemmel i saltvannsfiskeloven har det i lang tid vært iverksatt beskyttelsestiltak mot høsting innenfor angitte områder både i forbindelse med årlig fiske- og fangst, så vel som områdebegrensninger av mer varig art . Av de høstingsforbud som gis på årlig basis, er det flere som videreføres fra år til år, slik at de i praksis innebærer en permanent regulering. Beskyttelsen av uer i den økonomiske sonen er et slikt eksempel

I medhold av saltvannsfiskeloven er det dessuten opprettet fem marine beskyttede områder for å skjerme korallrevene Iverryggen, Røstrevet, Sularyggen, Tislerrevene og Fjellknausene mot bunntråling. I tillegg til forbud mot bruk av bunntrål i bestemte områder, er det i korallrevforskriften fastsatt et særlig aktsomhetskrav for fiskeriaktivitet i nærheten av kjente korallrevforekomster. Korallrevet Selligrunnen i Trondheimsfjorden ble midlertidig vernet etter naturvernloven i 2000, i påvente av marine verneplan.

En ny forskrift om vern av sårbare habitater i internasjonalt farvann ble fastsatt i desember 2004. Forskriften har som formål å beskytte sårbare habitater mot ødeleggelser som følge av høstingsaktivitet, og dermed bidra til en forsvarlig ressursforvaltning blant annet ved å sikre reproduksjons- og oppvekstområder for mange arter. Forskriften gjelder for norske fartøyer innenfor nærmere angitte områder i internasjonalt farvann.

Marine beskyttede områder kan være et nyttig redskap i den marine ressursforvaltningen. For eksempel kan beskyttede områder innrettes mot å skjerme gyte- og rekrutteringsområder og dermed bidra til å hindre rekrutteringssvikt for den aktuelle bestand grunnet overfiske eller andre former for press. En vellykket ressursforvaltning er avhengig av å ha et bredt spekter av virkemidler for å være tilpasningsdyktig og bærekraftig. Å bevare bestander og grunnlaget for disse, samt å begrense negative miljøvirkninger av høstings- og havbruksvirksomhet, hører inn under sektoransvaret til Fiskeri- og kystdepartementet, og opprettelse av marine beskyttede områder under aktuell ressurslovgivning kan være et av flere mulige virkemidler i den forbindelse.

Marine beskyttede områder kan etter utvalgets mening imidlertid ikke erstatte andre former for forvaltningsredskaper, herunder åpning og lukking av høstingsfelt eller sesong-, kvote-, størrelses- og redskapsrestriksjoner som vil fortsette å utgjøre de alminnelige reguleringstiltak.

6.4.3 Effekten av marine beskyttede ­områder

Innenfor rammen av Biomangfoldskonvensjonen har en ad hoc teknisk ekspertgruppe utarbeidet en rapport om marine verne-/beskyttede områder (CBD Technical Series No. 15, 2004). I denne rapporten fremheves mange positive erfaringer med marine beskyttede områder i forhold til viltlevende marine ressurser. Det finnes få undersøkelser av effekten av marine beskyttede områder for norske farvann. Imidlertid fremheves det i undersøkelser fra andre områder at marine beskyttede områder kan gi økning i antall og biomasse av fisk og økning i størrelse og utvidelse av alderssammensetning, med større innslag av stor og gammel fisk. Dette gir igjen større reproduksjon som kan gi bedre rekruttering til bestandene. Bedre reproduksjon og rekruttering innen beskyttede områder kan ha positive ringvirkninger for områdene rundt, både ved utvandring av fisk og spredning av larver og yngel. Andre positive virkninger ved etablering av beskyttede områder kan være bedring av påvirkede habitater og økning i artsmangfoldet.

Erfaringene med marine beskyttede områder som er kommet til over de senere år spenner over et vidt register av habitater og ressurser. Erfaringene inkluderer stengning av områder som del av ressursforvaltningen. Her er det ofte hensyn til gyteområder med gytefisk og oppvekstområder med mye yngel og ungfisk som er begrunnelsen for stengning. Det er imidlertid klart at effekten av et marint beskyttet område er størst for forholdsvis stasjonære arter, som krepsdyr, skjell og fisk (for eksempel revirhevdende), og i gyteområder. Effekten avtar med artenes mobilitet, og det er på det nåværende tidspunkt liten grunn til å anta at marine beskyttede områder vil ha noen effekt for mobile arter som pelagisk fisk.

Positive virkninger ved stengning og etablering av beskyttede områder vil også måtte vurderes i sammenheng med andre generelle tiltak. Dersom stengning av et område fører til forskyvning eller forsterkning av høsting i andre og tilliggende områder kan dette motvirke positive effekter.

6.4.4 Utvalgets vurdering

Regulering av fiskeredskaper og uttak samt områdebegrensninger har lenge vært sentrale instrumenter i den marine ressursforvaltningen. Ulike former for beskyttelse av marine områder er således allerede integrerte ledd i ressursforvaltningen, se omtale ovenfor.

Utvalget mener derfor det bør innføres en særskilt hjemmel for mer langsiktige områdereguleringer i tillegg til de årlige reguleringer. Havressursloven vil kunne regulere enhver høstingsaktivitet eller annen utnyttelse av marint liv, også utenfor lovens stedlige virkeområde for norske rettssubjekter. Beskyttelse av et område mot høstingsaktivitet vil kunne gis av hensyn til enkeltbestander, men også av hensyn til økosystemets beste som helhet, hvor også marint biologisk mangfold vil være en viktig bestanddel. Restriksjoner på høstingsvirksomhet i et slikt område må imidlertid stå i forhold til det en ønsker å beskytte.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn en hjemmel i lovutkastet § 2-1 til å begrense eller forby virksomhet som omfattes av lovens virkeområde med formål å beskytte bestanddeler i det marine økosystem. Dette er i samsvar med det foreslåtte formål etter § 1-1 og forvaltningshensynet nedfelt i § 1-6 c), og med ønsket om å kunne harmonisere lovforslaget med Biomangfoldlovutvalgets forslag.

6.4.5 Introduksjoner av fremmede arter og genmodifiserte organismer

Introduksjon og spredning av fremmede arter og organismer vurderes i dag som en alvorlig trussel mot det biologiske mangfold i havet. Problemstillingen var kjent allerede i forbindelse med forhandlingene om Havrettskonvensjonen, og konvensjonens art. 196 pålegger statene å treffe alle tiltak som er nødvendige for å hindre, begrense og kontrollere forurensing av det marine miljø som skyldes bruk av teknologi under deres jurisdiksjon eller kontroll, eller forsettlig eller utilsiktet innføring i en bestemt del av det marine miljø av fremmede eller nye arter som kan føre til betydelige og skadelige forandringer i det. Bestemmelsen er ment å skulle ivareta naturtilstanden i havmiljøet og viser således til ”verne og bevare” - elementet i konvensjonens art. 192 (”protect and preserve”).

Spørsmålet om introduksjon av fremmede arter har for norske forhold vært aktuelt når det gjelder kongekrabbe som første gang ble tatt i Varangerfjorden i 1977. Kongekrabben ble transportert fra Kamtsjatka til Murmansk-kysten på 1960-tallet. Hensikten var å bygge opp en fangstbar bestand. Fra midten av 1970-tallet ble det tatt enkelteksemplarer som bifangst på norsk og russisk side. Gjennom Gråsoneavtalen mellom Norge og Russland (1978) ble det satt et forbud mot fangst av kongekrabbe. Fra 1994 har de to land drevet begrenset forskningsfangst på arten. I oktober 2002 åpnet Norge for første gang for et kommersielt fiske etter kongekrabbe i et område fra Kinnarodden til russergrensen.

Utsettelsen av kongekrabben ved Murmansk-kysten skjedde før vedtakelsen av konvensjonen om biologisk mangfold (1992). Denne konvensjonens artikkel 8 h pålegger imidlertid partene både å hindre innføring av, kontrollere eller utrydde fremmede arter som truer økosystemer, habitat eller arter, og er derfor relevant i vurderingen av forvaltningen av arter som f.eks. kongekrabben. Biomangfoldskonvensjonens bestemmelser vil også være relevante i forhold til ulike former for ny ”havbruk” som innebærer utsetting av nye arter.

Under Biomangfoldskonvensjonen er det utarbeidet retningslinjer med sikte på å unngå skadeeffekter av introduksjoner av fremmede arter og organismer. I St.meld. nr. 42 (2000-2001) om Biologisk mangfold er det gitt en beskrivelse av den generelle politikken på dette feltet. St. meld nr. 12 ”Rent og rikt hav” (2001 - 2002) har en spesiell omtale av introduksjoner i marine miljøer: ”Introduksjoner av fremmede organismer i marint miljø er en svært alvorlig trussel mot arter og leveområder. Kunnskapene om marine organismesamfunn og habitater er begrenset, og marine økosystemer er ofte sammenhengende og med få naturlige spredningshindre. Disse faktorene gjør at en introduksjon ett sted lett kan spres videre og gi skadeeffekter i andre områder. Fremmede arter og bestander spres tilsiktet ved utsetting eller som «blindpassasjerer» på handelsvarer, utsatte arter eller transportmidler, f.eks. gjennom begroing eller utskifting av ballastvann på skip. Introduserte organismer i det marine miljø vil i praksis være omtrent umulig å bli kvitt. (jf. omtalen av kongekrabben over).”

IMO vedtok i februar 2004 en internasjonal konvensjon om kontroll og forvaltning av ballastvann og sedimenter fra skip. Hensikten med konvensjonen er å hindre de potensielt katastrofale konsekvenser av spredningen av skadelige akvatiske organismer innført via skips ballastvann.

Utvalgets vurdering

Biomangfoldlovutvalget foreslår i sin utredning NOU 2004 : 28 et nytt lovgrunnlag for introduksjoner av fremmede arter. Det foreslås hjemmel til å bekjempe fremmede arter som utgjør en trussel mot naturlig flora eller fauna eller andre viktige samfunnshensyn.

Dagens saltvannsfiskelov har i § 4 siste ledd et forbud mot å ”sette ut organismer og levende rogn i fjorder og havområder”, uten at departementet har gitt tillatelse. Utvalget foreslår at saltvannsfiskeloven § 4 i.f. ikke videreføres i forslag til ny havressurslov, som følge av at Biomangfoldlovutvalget foreslår felles lovgivning for utsett av introduserte arter og genmodifiserte organismer i miljøet både på land og i sjø i forslag til ny naturmangfoldlov.

6.5 Vitenskapelig havforskning og internasjonale samarbeidsplikter

6.5.1 De alminnelige regler om vitenskapelig havforskning

Både når det gjelder bevaring og forvaltning av viltlevende marine ressurser, interesse for det tilhørende genetiske materialet og behovet for å bevare det marine biomangfold, er det i dag allment akseptert at vitenskapelig overvåkning og vitenskapelige data må ligge til grunn for beslutningstaking.

Havrettskonvensjonen del XIII inneholder regler om utenlandsk vitenskapelig havforskning og kyststatens adgang til regulering av slik forskning i egne jurisdiksjonsområder. Konvensjonen inneholder imidlertid ingen regler om forskning i nasjonal regi og i praksis har denne vært regulert gjennom den alminnelige ressursforvaltningen.

I samsvar med art. 238 har alle stater rett til å drive vitenskapelig havforskning under hensyntaken til andre staters rettigheter. Retten korresponderer med en alminnelig plikt til å ”fremme og fasilitere” forskning, jf. art. 239 og statene er også forpliktet til å utarbeide rimelige regler, regulering og prosedyrer for å fremme og tilrettelegge havforskning utført i samsvar med konvensjonen i områder utenfor sjøterritoriet. Dette innebærer også at utenlandske forskningsfartøyer i alminnelighet må gis adgang til havner og ytes annen nødvendig assistanse.

Utenlandsk havforskning kan kun skje for fredelige formål, jf. artikkel 240 og art 301. Forskningen skal heller ikke gripe inn i annen legitim bruk av havet eller slik utnyttelse av de marine ressurser som faller inn under statenes suverene rettigheter, jf. Havrettskonvensjonen art. 256 nr. 8. Utnyttelse av marint genmateriale og bioprospketering faller også inn under slike suverene rettigheter.

I sjøterritoriet har dessuten kyststaten også enerett til å regulere, tillate og drive vitenskapelig havforskning. Slik havforskning skal etter Havrettskonvensjonen art. 245 kun drives med kyststatens uttrykkelige samtykke og på de betingelser som stilles. Bestemmelsen er et utslag av den alminnelige suverenitet kyststaten kan utøve i sitt sjøterritorium. Konvensjonen har ingen særskilt bestemmelse om forskningsvirksomhet i indre farvann, men det følger av alminnelige folkerettslige prinsipper at all forskning i disse farvann fullt ut er underlagt kyststatens suverenitet. Etter Havrettskonvensjonen art. 246 har kyststaten også rett til å regulere, tillate og drive vitenskapelig havforskning i sin økonomiske sone og på sin kontinentalsokkel når det skjer i overensstemmelse med relevante bestemmelser i konvensjonen. Kyststatens alminnelige kompetanse i disse to områder er en annen og mer begrenset enn i sjøterritoriet, ettersom konvensjonen her krever at kyststaten under ”normale omstendigheter” skal gi sitt samtykke til vitenskapelige havforskningsprosjekter som andre stater eller kompetente organisasjoner ønsker å gjennomføre i dens økonomiske sone eller på dens kontinentalsokkel, såfremt prosjektene gjennomføres i overensstemmelse med konvensjonen utelukkende for fredelige formål (jf. artikkel 301) og for å øke vitenskapelig kunnskap om det marine miljø til gagn for hele menneskeheten.

Havforskning kan heller ikke utgjøre rettslig grunnlag for krav på eller av det marine miljø og ressursene, jf. art. 241. Dette er et prinsipp som bl.a. kan få stor betydning i forhold til uttak av og kommersiell patentering av genressurser med grunnlag i forskningsaktivitet. Utvalget foreslår imidlertid nå at slik bioprospektering reguleres på linje med annen kommersiell ressursutnyttelse, se kap. 4.2.2.1.

Reglene i Havrettskonvensjonen omfatter også internasjonale organisasjoners rett til å drive forskning, men inneholder ingen spesielle regler om disse. I Vedlegg VIII anerkjennes imidlertid UNESCOs Intergovernmental Oceanographic Commission ansvar på området

Kravet til nasjonal lovgivning som settes i konvensjonen (se nr. 3) er at man skal fastsette regler og prosedyrer som sikrer at et samtykke til å drive vitenskapelig havforskning ikke blir forsinket eller nektet uten rimelig grunn. Ordlyden i artikkel 246 tilsier at det her siktes til den rent vitenskapelige havforskning. Eller det man gjerne kaller grunnforskning eller forvaltningsforskning. I den norske forskriften til gjennomføring av Havrettskonvensjonen del XIII som ble vedtatt 27. mars 2001, ble det ikke ansett som nødvendig å trekke opp skillet mellom slik forskning og forskning etter art. 246 nr. 5 a), som omfatter undersøkelse av direkte betydning for Norges suverene rettigheter etter Havrettskonvensjonen del V og VI (økonomisk sone og på kontinentalsokkelen) og som man står fritt til å nekte selv om de omfattes av del XIII. Det forutsettes i forskriften at dersom man kommer inn på det området som omfattes av de suverene rettigheter etter del V og VI, skal det relevante regelverk komme til anvendelse foran denne forskriften. Dette regelverket vil være den nye havressursloven, hvor det i lovforslaget § 6-2 gis hjemmel til å tillate havforskning uten hensyn til andre bestemmelser i eller i medhold av loven.

Den norske havforskningsforskriften gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten eller overenskomst med fremmed stat, jf. forskriften § 2. Dette innebærer bl.a. at det kan gjelde særordninger for enkelte stater på grunnlag av folkerettslig avtale. Et slikt avtalefestet samarbeid om gjensidig fiskeriforskning har man f. eks. med Russland under Den norsk-russiske fiskerikommisjon. Utenriksdepartementet er samordningsansvarlig for dette samarbeidet.

Forskningsforskriften er ikke gjort gjeldende for Svalbards eller Jan Mayens indre farvann, sjøterritorium eller for de respektive fiskerisoner rundt disse øygruppene. Det kan reises tvil om Svalbardloven § 4, jf. Jan Mayenloven § 2 siste ledd, gir hjemmel til en slik generell regulering av utenlandsk vitenskapelig havforskning i indre farvann og sjøterritorium som forskriften tar sikte på. Videre gir ikke folkeretten grunnlag for å utøve forskningsjurisdiksjon i 200 mils sonene utenfor nevnte havområder, så lenge det ikke er proklamert full økonomisk sone rundt dem, jf. også lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone § 7b.

Med hjemmel i bestemmelsen i Svalbardloven § 4 om adgangen til å utforme alminnelige forskrifter om bl.a. fredning av dyr, planter og naturformasjoner mv. har Miljøverndepartementet fastsatt en forskrift om opprettelse av fuglereservater og større naturvernområder på Svalbard av 1. juni 1973 som også har visse bestemmelser om vitenskapelig havforskning. I medhold av forskriften vil sysselmannen på Svalbard kunne gi tillatelse til vitenskapelige undersøkelser dersom dette ikke er i strid med opprettelsen av henholdsvis naturreservatene og nasjonalparkene. Dette vil også kunne få konsekvenser for deler av Svalbards indre farvann og territorialfarvann. Utenfor disse områdene er det ikke krav om tillatelse, men de alminnelige bestemmelser om vern av naturmiljøet og kulturminnene som er gitt i medhold av Svalbardloven § 4 får anvendelse også for slik virksomhet. Forskriften av 1973 vil gå foran forskningsforskriften.

6.5.2 Internasjonalt forskningssamarbeid som grunnlag for den nasjonale ­ressursforvaltningen

Havrettskonvensjonen art. 61 nr. 5 pålegger stater å utveksle tilgjengelige vitenskapelige opplysninger, fangststatistikker og andre data som er relevante for bevaring av fiskebestandene gjennom internasjonale organisasjoner. I tillegg til Havrettskonvensjonen er dessuten Norge part i en rekke regionale og subregionale samarbeidsfora som også baserer sine forvaltningsvedtak på anbefalinger fra en vitenskapskomite- eller et vitenskapsråd, dette gjelder for eksempel både i IWC, NAFO, NEAFC, SEAFO og Den norsk-russiske Fiskerikommisjon.

Innenfor FN-systemet finnes det en rekke havforskningsprogrammer, både innenfor FNs organisasjon for kultur og vitenskap (UNESCO), innenfor FNs miljøprogram (UNEP), Verdens meteorologiske organisasjon (WMO) og Den internasjonale hydrografiske organisasjon (IHO) mv. som arbeider med å bygge større observasjons- og datasystemer for marine miljødata. UNESCOs mellomstatlige oseanografiske kommisjon (IOC) har en særlig rolle i å samordne og koordinere havforskning i FN-systemet

Konvensjonen om Det internasjonale råd for havforskning av 12. september 1964 (ICES) som Norge sluttet seg til ved kgl.res. av 30. april 1965, jf. St.prp.nr. 63 (1964-65), har som formål å fremme, organisere og programmere forskning av havets levende ressurser i samråd med partene. Videre skal Rådet publisere eller på annen måte gjøre kjent resultatene av den forskning som er blitt utført. Virksomheten konsentreres om det nordlige Atlanterhav, men konvensjonen dekker i prinsippet hele Atlanterhavet og ”de tilstøtende hav”. ICES skal også søke å etablere og opprettholde forbindelser med andre internasjonale organisasjoner og samarbeide med dem så langt som mulig. ICES holder årlige vitenskapskonferanser.

ICES og IOC har etablert en felles styringsgruppe for Global Ocean Observing System (GOOS) for å fremme utviklingen av GOOS i Nordatlanteren med det siktemål å harmonisere overvåkningen av de viltlevende marine ressurser og miljøet i Nordsjøen. Dette er gjort både for økt kostnadseffektivitet gjennom internasjonalt samarbeid, men også for å støtte utviklingen av en økosystembasert forvaltning.

6.6 Hensynet til åpenhet og allmen­hetens deltakelse i offentlige beslutningsprosesser

Lov 5. september 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet, regulerer allmennhetens tilgang til miljøinformasjon, det offentliges plikt til å skaffe seg relevant miljøinformasjon og allmennhetens mulighet til å delta i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet. Under begrepet miljøinformasjon regnes blant annet informasjon om biologisk liv, biologisk mangfold og dets enkelte bestanddeler. Dette følger av Århuskonvensjonen art. 2 nr. 3, som definerer miljøinformasjon som informasjon om ”tilstanden til miljøelementer som luft og atmosfære, vann, jordsmonn, landområder, landskap og naturområder, biologisk mangfold og dets enkelte bestanddeler, herunder genetisk modifiserte organismer, og den innbyrdes vekselvirkningen mellom disse elementene”. At tilstanden til biologiske ressurser omfattes av begrepet miljøinformasjon, kommer også frem i Ot. prp. nr. 16 (2001-2002) s. 36: ” Det må for det første være informasjon om miljøets tilstand. Dette kan være rene faktaopplysninger, slik som antall truede arter, fiskebestanden i fjellvann eller vannkvalitet. Men det er ingen grunn til å utelukke vurderinger eller forklaringer av de faktiske opplysningene, for eksempel om tålegrenser i naturen, årsaker til skader og utviklingstrekk ”. Loven gjelder etter § 4 for norske offentlige organer og for virksomheter som er etablert i Norge. Fiskeriforvaltningen og fiskerinæringen omfattes således av miljøinformasjonsloven.

Offentlighetsloven § 1 presiserer i et nytt femte ledd at miljøinformasjonsloven gjelder i tillegg til offentlighetsloven. Dette presiseres også i miljøinformasjonsloven § 3, og innebærer at miljøinformasjonsloven utgjør et selvstendig rettslig grunnlag for å kunne få tilgang på relevant miljøinformasjon innenfor fiskeriforvaltningens virkefelt, dersom dokumentet inneholder faktiske opplysninger og vurderinger om miljøet, jf. miljøinformasjonsloven § 2. Imidlertid kan forvaltningen avslå krav om miljøinformasjon etter § 11, dersom det er ”et reelt og saklig behov for det i det enkelte tilfelle og informasjonen eller dokumentet informasjonen finnes i, kan unntas fra offentlighet i medhold av offentlighetsloven”. Etter annet ledd skal forvaltningen i et slikt tilfelle veie de miljø- og samfunnsmessige interesser mot de interesser som ivaretas ved et avslag. Tredje ledd anviser også et prinsipp om meroffentlighet, når kun deler av informasjonen bør nektes utlevert. Forvaltningen er likevel etter § 12 alltid forpliktet til å utlevere miljøinformasjon om helseskadelig forurensning eller forurensning som kan forårsake alvorlig skade på miljøet, forholdsregler for å hindre eller redusere slik skade og ulovlige inngrep i eller ulovlige skader på miljøet.

Miljøinformasjonsloven har egne bestemmelser om offentlige organers plikt til å ha kunnskap om miljøforhold, og for allmennhetens rett til miljøinformasjon direkte fra private. Det påhviler det offentlige og næringsvirksomheter etter §§ 8 og 9 å ha tilgjengelig relevant informasjon på et overordnet nivå i forvaltningen og innenfor egen virksomhet. Etter § 20 skal det ved utarbeidelse av regelverk, planer og programmer som kan ha betydning for miljøet, gis nødvendig informasjon og mulighet til å komme med innspill. Dette skal gjøres på stadier og med tidsrammer som sikrer reell mulighet til å påvirke beslutningene. For regelverk, planer eller programmer som kan ha vesentlige konsekvenser for miljøet, skal det gjennomføres en offentlig høring.