2 Bakgrunnen for ny lov om havressurser
2.1 Behovet for revisjon av saltvannsfiskeloven
Utvalget er etter mandatets utredningsoppgave nr. 2 bedt om å vurdere ”hvordan virkeområdet i saltvannsfiskeloven kan utvides fra å gjelde fisk, hval, sel, pigghuder, skall- og bløtdyr til å omfatte forvaltning av marine organismer generelt - herunder sjøpattedyr (mer generelt enn i dag), tang og tare, koraller, samt hittil uutnyttede organismer på lavere nivå i næringskjeden mv. I tillegg bes utvalget også se på regulering av annen næringsmessig bruk av havets produksjon av havets levende ressurser”.
Saltvannsfiskelovens saklige virkeområde for de biologiske ressurser har hittil blitt utvidet etter hvert som behovet har oppstått, senest for pigghuder ved Ot. prp. nr. 92 (2000-01). Også i annen norsk lovgivning om forvaltning av vannlevende biomasse, har systemet vært å gi kompetanse til å utvide det biologiske virkeområde ved behov gjennom forskrift. Lakse- og innlandsfisklovens virkeområde kan for eksempel etter § 3 utvides til å gjelde andre ferskvannsorganismer (planter og dyr). Oppdrettsloven kan etter § 2 ved forskrift gjøres gjeldende for andre akvatiske organismer og planter i ferskvann, brakkvann og saltvann. Liknende eksempler er kjent fra andre lands havressurslovgivning.
I stedet for å videreføre systemet med en gradvis utvidelse av lovens virkeområde i samsvar med tradisjonell enkeltbestandsforvaltning, vil den nye havressursloven omfatte uttak av og tilgang til alle viltlevende marine ressurser for både aktuelle og potensielle nye utnyttelsesformål. Loven avgrenses naturlig mot forvaltningen av ikke-levende ressurser i havet.
Marine økosystemer må forvaltes slik at deres struktur, virkemåte og produktivitet oppretteholdes og kan gi grunnlag for en utbytterik høsting. Kommersielt viktige arter er en del av slike systemer på linje med andre organismer og arter. En moderne ressursforvaltning tilsier en mer helhetlig og samlet vurdering av de marine områder og de ressurser som der inngår.
Loven bør videre omfatte de arter som etter Havrettskonvensjonen art. 77 nr. 4 i utgangspunktet utgjør en del av suvereniteten over kontinentalsokkelen, men som er levende ressurser som vil kunne bli aktuelle for kommersiell utnyttelse i fremtiden. Dette er de såkalte bunnfaste (sedentære) arter, som på det stadium de kan utnyttes enten er ubevegelige på eller under havbunnen, eller er ute av stand til å bevege seg uten å være i konstant fysisk kontakt med havbunnen eller undergrunnen. Praktiske eksempler på en slik art er kråkebolle, koraller eller tang og tare. Havrettskonvensjonen pålegger ikke kyststatene å forvalte disse arter på samme måte som de arter som omfattes av konvensjonens del V. På den annen side er det neppe gode grunner til å legge andre prinsipper til grunn for forvaltningen av slike arter. Enkelte slike arter, som tang og tare, forvaltes allerede i dag av Fiskeri- og kystdepartementet, selv om de formelt hører inn under kontinentalsokkellovgivningen. En nærmere vurdering av lovforslagets saklige virkeområde er gitt i kap. 4.1-4.4, og omhandler både hvilke ressurser som omfattes av loven, og hvilke virksomheter som ved siden av høsting kan regnes som ”annen næringsmessig bruk av havets produksjon av havets levende ressurser”.
2.2 Ønsket om synliggjøring av internasjonale prinsipper
I utvalgets mandat utredningsoppgave nr. 1 er utvalget bedt om å kartlegge folkerettslige- og politiske forpliktelser Norge har påtatt seg i egenskap av å være kyststat og forvalter av de levende marine ressurser, og vurdere om disse forpliktelsene eventuelt bør tydeliggjøres i ”havressursloven”. Utvalget skal særskilt vurdere innføring av nye bestemmelser i forhold til:
Havrettskonvensjonen av 1982 og konvensjonens tillegg av 1995.
FN-konvensjonen om biologisk mangfold av 1992.
FAOs atferdskodeks for ansvarlig fiskeri av 1995.
Folkerettslige og politiske forpliktelser Norge har påtatt seg i forhold til urbefolknings- og lokale rettigheter.
Implementering av føre var- prinsippet, slik det er nedfelt i Rio-erklæringen art. 15.
Det er i dag et behov for å synliggjøre Norges folkerettslige forpliktelser for viltlevende marine ressurser i lovgrunnlaget. Utvalgets arbeid har søkt å legge til rette for at den nye havressursloven skal synliggjøre og tydeliggjøre Norges folkerettslige forpliktelser og derigjennom legge til rette for en internrettslig avklaring og harmonisering av disse.
Utvalgets arbeid tar først og fremst utgangspunkt i FNs Havrettskonvensjon av 1982 og gjennomføringsavtalen om vandrende og langtmigrerende fiskebestander av 1995 samt relaterte havressursforvaltningsavtaler og konvensjoner og relevante ikke juridisk bindende instrumenter. I oversikten over folkerettslige forpliktelser Norge har påtatt seg for så vidt gjelder forvaltning av viltlevende marine ressurser, er det avgrenset mot miljøkonvensjoner som regulerer forurensing av det marine miljø fra ulike kilder, herunder forurensning fra landbaserte kilder, luftforurensing, forurensning fra skip, dumping og forurensing i forbindelse med virksomhet på kontinentalsokkelen. Gjeldende saltvannsfiskelov berører ikke retten til skipsfart i den økonomiske sone og har heller ikke virkning på reguleringen av slik skipsfart, herunder forurensing fra skip. Videre er det avgrenset mot konvensjoner som gjelder petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen og miljø- og sikkerhetsbestemmelser knyttet til disse, samt folkerettslige regler om kabler og rørledninger. De internasjonale handelsreglene bare i den grad de får innvirkning på høstingen, bl.a. i form av forbud mot handel mv.
Utvalget har gjennomgått de relevante folkerettslige avtaler og konvensjoner under sin fremstilling i vedlegg I.
Utvalget vurderer en ny og utvidet havressurslov som tar hensyn til det samlede sett av internasjonale forpliktelser av betydning for viltlevende marine ressurser som Norge er bundet av, som et hensiktsmessig virkemiddel for en overordnet regulering av havressurspolitikken. En slik lov bør også tydeliggjøre de vurderingstemaer og formål som ligger til grunn for ressurspolitikken og som dermed utgjør rammer for forvaltningen ved utformingen av deltaljforskrifter.
Det tradisjonelle utgangspunkt er at folkerettslige avtaler og konvensjoner ikke uten videre er en del av norsk rett og at det derfor kan være behov for lovvedtak eller annet vedtak for å gjennomføre en ny forpliktelse. Dette er i norsk rett formulert som det dualistiske prinsipp.
Selv om en i Norge følger det dualistiske prinsipp, vil konvensjoner Norge er bundet av likevel være relevante rettskilder med betydelig vekt. Det såkalte presumpsjonsprinsippet fører til at norsk lov skal tolkes slik at den på best mulig måte samsvarer med Norges internasjonale forpliktelser. Dersom det skulle oppstå direkte motstrid mellom en norsk regel og en folkerettslig regel som ikke er inkorporert i norsk rett, vil imidlertid norsk lov som regel gå foran. Dette er blant annet uttrykt i et obiter dictum i Rt. 1997 s. 580, OFS-dommen:
”Dersom det er en klar motstrid mellom folkerettslige bestemmelser og norsk rett, vil imidlertid utgangspunktet måtte være at den interne rett går foran. Jeg nevner som eksempel at Stortingets utenriks- og konstitusjonskomite ved behandling av lov om gjennomføring i norsk rett av EØS-avtalen uttalte at norske domstoler må anvende lover, selv om dette medfører brudd på norske folkerettslige forpliktelser, jf. Inst O. nr. 14 (1992-93) sidene 4-5”.
Folkerettslige avtaler og konvensjoner kan innebære bestemte krav til valg av virkemiddel for gjennomføring av den forpliktelse man har påtatt seg. Dette må undersøkes særskilt i forhold til det enkelte grunnlag. Hvis norsk rett allerede er i samsvar med konvensjonens krav, vil det være tale om såkalt passiv transformasjon eller konstatering av rettsharmoni, og det er unødvendig med særskilte gjennomføringsvedtak. Det kan være at en konvensjon forutsetter at dens regler kommer klart til uttrykk i nasjonale regelverk, noe som også vil føre til at borgerne gis rettskrav på å bli behandlet i samsvar med konvensjonens regler.
For øvrig har det vært vanlig å ta inn en henvisning i en rekke sektorlover, herunder i saltvannsfiskeloven, til at loven gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten eller overenskomst med fremmed stat. En slik bestemmelse gjør at lovens øvrige regler ikke kan anvendes i strid med konvensjonen, men medfører ikke at konvensjonen utgjør en selvstendig hjemmel, ettersom legalitetsprinsippet etter norsk rett gjør det påkrevd med lovhjemmel. I teorien hevdes det dog at formuleringer i norsk lov av denne art fører til at så vel en alminnelig folkerettsregel som en konkret traktatregel Norge er bundet av, uten videre vil få virkning som intern rett og uten at transformasjon er påkrevet.
Den offentlige styring med de marine ressursene har tradisjonelt vært gjort gjennom relativt vide fullmaktslover som har gitt myndighetene stor grad av fleksibilitet til å regulere ved forskrift etter behov. Denne metoden har også vært effektiv når det gjelder gjennomføring av internasjonale forpliktelser. Teknikken med å gi en gjennomføringsforskrift ”når internasjonale avtaler eller hensynet til en økonomisk og rasjonell utnyttelse av en bestemt bestand gjør det nødvendig”, slik gjeldende saltvannsfiskelov sier, tydeliggjør imidlertid ikke hvilke vurderinger eller avveininger som er gjort.
2.2.1 Aktiv transformasjon (synliggjøring)
Også der gjennomføring gjennom særskilte vedtak ikke er nødvendig, kan det være ønskelig å gjøre dette for å oppnå en tydeliggjøring og signaleffekt om at Norge har fulgt opp en internasjonal forpliktelse.
Med synliggjøring eller såkalt delvis aktiv transformasjon, menes at en vedtar lovbestemmelser som gjengir i mer eller mindre bearbeidet form, en konvensjons bestemmelser i de enkelte lover der de naturlig hører hjemme. En prinsipiell drøftelse av fordeler og ulemper ved en slik delvis aktiv transformasjon fremgår av Ot.prp. nr. 45 (2002-2003) Om lov om endring i menneskerettsloven mv. (innarbeidning av barnekonvensjonen i norsk lov). Det fremgår her at en fordel ved å bruke synliggjøring som innarbeidingsmetode, er at de relevante konvensjonsbestemmelser gjøres mer tilgjengelige for brukerne ved at bestemmelsene blir innarbeidet i den lovgivning der de naturlig hører hjemme. Et mer brukervennlig regelverk vil også kunne bidra til bedre etterlevelse av konvensjonsbestemmelsene. En ulempe kan være at konvensjonens helhetsperspektiv går tapt, noe som også er relevant i forhold til den avveining av interesser og ulike bruksmåter som følger av Havrettskonvensjonens system. I noen grad er det imidlertid denne integrerte tilnærming en ønsker å synliggjøre i ny havressurslov. Utenfor faller imidlertid kontinentalsokkellovgivning og skipsfart som begge er former for bruk av havet som kan få innvirkning på bruken av havressursene, samt forvaltningen av anadrome arter.
Ved innarbeidning vil en også kunne tilpasse konvensjonen til norsk lovspråk og lovgivningstradisjon og presisere mer vage konvensjonsbestemmelser, noe som også øker tilgjengeligheten og brukervennligheten både for rettsanvenderne og for næringsinteressene samt befolkningen for øvrig.
Innarbeiding ved synliggjøring vil ha en signaleffekt så vel overfor utlandet som internt. Innarbeidingen vil kunne bidra til å oppdage uoverensstemmelser eller inkonsistens mellom relevante havressurskonvensjoner og norsk rett og forebygge merarbeid ved senere tvister om rettsanvendelsen. Sammenliknet med en full inkorporasjon, legger synliggjøring ikke så sterkt til rette for at norsk rett endrer seg automatisk i takt med den internasjonale utvikling. Synliggjøringen stiller derfor større krav til at lovgiverne følger utviklingen enn inkorporasjon. En viss utvikling vil likevel domstolene kunne foreta gjennom alminnelige tolkningsprinsipper, særlig presumpsjonsprinsippet.
2.2.2 Tidligere innarbeiding av folkerettslige forpliktelser av betydning for forvaltningen av viltlevende marine ressurser.
Havrettskonvensjonen inneholder ikke bestemte gjennomføringskrav og den norske ratifikasjonen medførte i utgangspunktet kun enkelte mindre lovendringer (i straffeloven og sjødygtighetsloven), jf. St.prp. nr. 37 (1995-96). Ettersom Havrettskonvensjonen både delvis kodifiserer og opprettholder tidligere sedvane- eller traktatrett, var en rekke av dens prinsipper allerede inkorporert i norsk rett. Konvensjonen fastlegger også delvis ny havrett. I St.prp. nr. 37 konstaterte man således for eksempel behov for et enhetlig regelverk for vitenskapelig havforskning i tråd med konvensjonens del XIII, og det ble derfor opplyst at en tok sikte på å utarbeide en forskrift om utenlandske fartøyers vitenskapelige undersøkelser i Norges økonomiske sone med hjemmel i lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone § 7 b). En slik særskilt forskrift til gjennomføring av Havrettskonvensjonen del XIII om utenlandsk vitenskapelig havforskning ble vedtatt ved kronprinsregentens resolusjon av 27. mars 2001. Forskriften omfatter også i utgangspunktet havforskning som innebærer uttak av genetiske ressurser.
Da Norge sluttet seg til FN-avtalen om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander i 1996, ble det heller ikke ansett nødvendig med lovendringer for å oppfylle forpliktelsene i henhold til avtalen. Ved vedtakelsen av ny lov om Kystvakten, jf. Ot.prp. nr. 41 (1996-97), ble det tatt inn en egen paragraf, § 30, som gir adgang til ved forskrift å fastsette nærmere bestemmelser om kontroll og håndhevelse i henhold til denne avtalen. Dette var i tråd med vanlig praksis. Da Norge sluttet seg til FAO-avtalen vedrørende fremme av fiskefartøyers overholdelse av internasjonale bevarings- og forvaltningstiltak på det åpne hav, jf. kgl. res av 23. desember 1994, ble det lagt til grunn at norsk lovgivning allerede var dekkende for de ordninger avtalen etablerer.
I forbindelse med tilslutning til det regionale fiskerisamarbeidet innenfor konvensjonen om det fremtidige multilaterale samarbeid om fisket i det nordøstlige Atlanterhav (NEAFC), jf. St.prp. nr. 91 (1980-81), ble det ikke tatt særlige gjennomføringsskritt. Tilslutning til konvensjonen om fremtidig multilateralt samarbeid om fisket i det nordvestlige Atlanterhav, (NAFO), jf. St.prp. nr. 66 (1978-1979), medførte heller ikke særskilte gjennomføringsskritt. Ved norsk tilslutning til konvensjonen om bevaring og forvaltning av fiskeressursene i det sørøstlige Atlanterhav (SEAFO) ble det også lagt til grunn at norsk ratifikasjon ikke nødvendiggjorde lov- eller forskriftsendringer, jf. St.prp. nr. 10 (2002-2003).
Da Norge i 2004 tiltrådte den internasjonale konvensjonen om bevaring av atlantisk tunfisk av 14. mai 1966 ble det lagt til grunn at tiltredelsen ikke nødvendiggjorde lov- eller forskriftsendringer, se St.prp. nr. 14 (2003-2004).
Da Norge sluttet seg til Den internasjonale overenskomst om regulering av hvalfangsten ved kgl.res. 27. februar 1948 nr. 675, la en ikke til grunn at ratifisering av avtalen krevde lovendringer.
Da Norge sluttet seg til avtalen om samarbeid innen forskning, bevaring og forvaltning av sjøpattedyr i det nordlige Atlanterhav (NAMMCO), jf. kgl.res. 27. mars 1992, la en til grunn at lovendringer ikke var påkrevet. Tilslutning til NASCO medførte ingen særskilte gjennomføringsskritt, jf. St.prp. nr. 31 (1982-83).
Norsk ratifikasjon av Antarktistraktaten av 1959 førte ikke til særskilte gjennomføringstiltak, jf. St.prp. nr. 83 (1959-60). Ny lovgivning ble heller ikke ansett påkrevet som følge av ratifikasjonen av konvensjonen om bevaring av antarktiske selarter, jf. St.prp. nr. 72 (1972-73). Norsk tilslutning til konvensjonen om bevaring av marine levende ressurser i Antarktis av 20. mai 1980 (CCAMLR) medførte ingen særskilte gjennomføringsskritt, jf. St.prp. nr. 78 (1982-1983). Den 13. mars 1998 ble det imidlertid fastsatt en forskrift om regulering av fisket med norske fartøyer i Antarktis. Forskriften gjelder for norske statsborgere og personer bosatt i Norge og som driver fiske med norske fartøyer i havområdene på den sørlige halvkule, som er underlagt konvensjonen av 20. mai 1980 for bevaring av levende marine ressurser i Antarktis. Det er forbud mot å drive fiske i konvensjonsområdet uten at det er innhentet tillatelse fra norske myndigheter.
Da Norge sluttet seg til Biomangfoldkonvensjonen i 1993, anså en ikke at norsk rett var til hinder for at Norge kunne ratifisere den. Samtidig ble det lagt til grunn at det på enkelte områder kunne bli aktuelt å utvikle nye lovbestemmelser for å sikre en mest mulig hensiktsmessig oppfølging av forpliktelsene under konvensjonen. I St. prp. nr. 56 (1992-93) s. 10-11 og Inst. S. nr. 168 (1992-93) s. 2, fremgikk således at det kunne bli aktuelt med nye bestemmelser for blant annet kontroll og utrydning av fremmede arter, ordninger som sikrer at det i nasjonal politikk og nasjonale programmer tas hensyn til miljøkonsekvenser som kan skade biologisk mangfold, tilgang på genetiske ressurser på gjensidig aksepterte vilkår og sikring av informasjon ved overføring av genmodifiserte organismer fra ett land til et annet. Biomangfoldlovutvalget har her utredet et forlag til ny naturmangfoldlov som bygger på prinsippene i konvensjonen (NOU 2004:28 Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold). I St. prp. nr. 56 (1992-93) s. 3 understrekes at den konkrete gjennomføringen av prinsippene er lagt opp til de enkelte stater, og at prinsippene må utvikles og tilpasses innen hver sektor: ” Bevaringsforpliktelsene er generelt formulert. (…). Det er ikke formulert spesifikke forpliktelser knyttet til sektorer som fiske, havbruk, jordbruk eller skogbruk i konvensjonen ”. Det er imidlertid senere fastsatt et omfattende program for biologisk mangfold i kyst- og havområder, som blant annet omhandler marine beskyttede områder og bærekraftig bruk av marine ressurser.
I St. meld. nr. 12 (2001-2002) Rent og rikt hav s. 56 er det angitt at en ny havressurslov vil være en viktig sektorlov for gjennomføring av Biomangfoldkonvensjonen og ny naturmangfoldlov, og bidra til iverksettelsen av hovedprinsippene.
Det følger av Biomangfoldkonvensjonen art. 22 nr. 2 at konvensjonen når det gjelder det marine miljø skal gjennomføres i overensstemmelse med statenes rettigheter og plikter i henhold til havretten. I den grad konvensjonene ikke foreskriver uforenlige rettsfølger vil dette ikke by på problemer, men i den grad det anvises uforenlige rettsfølger, må art. 22. nr. 2 forstås dit hen at reglene i Havrettskonvensjonen skal gå foran. Denne slutning følger også av Havrettskonvensjonen art. 311 nr. 2 om at konvensjonen ikke skal endre rettigheter og plikter som følger av andre avtaler som er forenlige med konvensjonen og som ikke berører utøvelse av rettigheter og plikter etter konvensjonen.
Tilslutning til konvensjonen om bevaring av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav av 22. september 1992 (OSPAR) gjorde det nødvendig å revidere eksisterende forskrifter om dumping og forbrenning av stoffer og gjenstander til sjøs fastsatt av Miljøverndepartementet den 8. juli 1980. Videre var det nødvendig å endre håndhevelsesbestemmelsen i sjødygtighetsloven § 121, samt uttrykkelig fastslå at Sjødygtighetsloven omfatter forbrenning til havs. For øvrig ble det ikke ansett nødvendig med endringer i norsk rett, jf. St.prp. nr. 39 1994-95).
Til gjennomføring av konvensjonen om internasjonal handel med truede arter av vill flora og fauna har en vedtatt forskrift nr. 1276 av 15. november 2002 til gjennomføring av konvensjon 3. mars 1973 om internasjonal handel med truede arter av vill flora og fauna (CITES).
Ratifikasjon av avtalen av 15. november 1973 om vern av isbjørn i Arktis var i stor grad samsvarende med allerede eksisterende norske regler og ratifikasjonen medførte ikke lovendring, jf. St.prp.nr. 6 (1974-75).
Ved ratifikasjonen av konvensjon vedrørende vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder av 19. september 1979 (Bern-konvensjonen) la en til grunn at den norske lovgivningen allerede er eller ville bli tilpasset de krav konvensjonen stiller. Det dreide seg da om tilpasninger i viltlovgivning, fiskerilovgivning og våpenbestemmelser i medhold av viltlovgivningen, jf. St.prp.nr. 12 (1985-86).
I den kgl. res. som lå til grunn for ratifikasjonen av konvensjon om vern av trekkende arter av ville dyr av 23. juni 1979 (Bonn-konvensjonen), ble det lagt til grunn at en tok sikte på å inngå avtaler og å etablere samarbeid som sikrer vern langs trekkveien og i vinteroppholdsstedene av en del av norske hekkende fuglearter som er utsatt for negative virkninger. For øvrig ble det verken ansett nødvendig å gjennomføre lovendringer eller innhente Stortingets samtykke til ratifikasjon.
Norge var ikke representert under forhandlingene om konvensjon om våtmarksområder av internasjonal betydning, særlig som tilholdssted for vannfugler (Ramsar-konvensjonen) av 2. februar 1971. Konvensjonen ble ikke ansett for å være av en slik art at Stortingets samtykke var påkrevet og i kgl. res. 14. juni 1974 ble spørsmålet om eventuelle lovendringer ikke vurdert.
2.2.3 Utvalgets vurdering av hvilke prinsipper som bør synliggjøres
Prinsippet om bærekraftig utvikling
Bærekraftighet og behovet for å sikre en bærekraftig utvikling i både nord og sør, har vært et gjennomgangstema på den internasjonale dagsorden siden Brundtlandkommisjonen (World Commission on Environment and Development) avga sin innstilling i 1987. Med bærekraftig utvikling forstår man en utvikling som møter dagens behov uten å redusere fremtidige generasjoners valgmuligheter for å få dekket sine behov.
I gjeldende saltvannsfiskelov knytter § 4 om reguleringsfullmakter utøvelsen av fullmaktene til behovet for å ”verne eller for å utnytte de levende ressurser i havet på en hensiktsmessig måte, når internasjonale avtaler gjør det nødvendig eller en rasjonell eller hensiktsmessig utøvelse eller gjennomføring av fiske og fangst tilsier det”. Det prinsipp som her kommer til uttrykk kan sies å være prinsippet om bærekraftig utvikling og bruk av de marine ressurser og på en måte som kan bidra til at de marine næringene de nærmeste tiår kan realisere en betydelig økt verdiskapning, som det heter i utvalgets mandat. Uttrykket «bærekraftig utvikling» finnes allerede i norsk lovgivning gjennom bestemmelser i blant annet lov 14. juni 1985 nr. 68 om fiskeoppdrett § 1, lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner § 1 og lov 2. april 1993 nr. 38 om framstilling og bruk av genmodifiserte organismer (genteknologiloven) §§ 1 og 10. Det er også dette prinsipp som kommer til uttrykk i Grunnloven § 110b første ledd annet punktum, i bestemmelsen om at « Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten ».
I NOU 2005:5 ”Enkle signaler i en kompleks verden – forslag til et nasjonalt indikatorsett for bærekraftig utvikling”, sies det i kap. 5.5.2 også noe om forvaltningen av fornybare ressurser. Som indikator for bærekraftig forvaltning av fiskebestander foreslås anbefalt kvote, vedtatt kvote og registrert fangst av norsk-arktisk torsk.
Det er etter utvalgets mening helt nødvendig at en ny norsk havressurslov bidrar til å synliggjøre dette prinsippet i forvaltningen av et viktig ressursområde. Prinsippet er således nedfelt i lovutkastet § 1-1 (lovens formål) .
Føre-var-prinsippet
Føre-var-prinsippet er et grunnleggende miljørettslig prinsipp både nasjonalt og internasjonalt. Prinsippet kommer til uttrykk i Rio-erklæringen fra 1992. Det heter i denne erklæringen at der det foreligger trussel om alvorlig eller uopprettelig skade, skal ikke mangel på full vitenskapelig visshet kunne brukes som begrunnelse for å utsette kostnadseffektive tiltak for å hindre miljøforringelse. Prinsippet har i første rekke adresse til regelgiverne, og innebærer at lovgiver må sørge for et regleverk som gjør det mulig å forhindre negative miljøvirkninger. Prinsippet har også betydning for forvaltningens skjønnsutøvelse.
Føre-var-prinsippet er nedfelt i forskjellig språkdrakt i en rekke internasjonale miljøvernavtaler og erklæringer. Prinsippet har fått befestet og styrket sin rettslige stilling i helt nye og globale miljøvernavtaler som f.eks. Cartagena-protokollen om genmodifiserte organismer fra 2000 og Stockholmkonvensjonen fra mai 2001 om organiske miljøgifter.
Prinsippet blir lagt til grunn for bevaring av biologisk mangfold i fortalen til Biomangfoldskonvensjonen:
”når det finnes en trussel om vesentlig reduksjon eller tap av biologisk mangfold, bør ikke mangelen på full vitenskapelig visshet brukes som grunn til å utsette tiltak for å unngå eller begrense denne trusselen”. Videre er prinsippet nedfelt som en alminnelig forpliktelse i OSPAR-konvensjonen av 1992, se ovenfor.
Kriteriene for en føre-var tilnærming er også utkrystallisert i FN-avtalen om vandrende og langtmigrerende bestander av 1995. Artikkel 6 i avtalen sier at partene i vid utstrekning skal anvende føre-var-prinsippet for bevaring, forvaltning og beskatning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander med sikte på å verne de levende ressurser i havet og bevare det marine miljø. Det heter videre at mangel på tilstrekkelig vitenskapelige opplysninger ikke skal kunne brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe bevarings- eller forvaltningstiltak. Vedlegg II til avtalen angir retningslinjer for anvendelse av referanseverdier i en føre-var-orvaltning. FAO-s adferdskode for ansvarlig fiskeri av 1995 oppfordrer også til en utstrakt bruk av føre-var-prinsippet i paragraf 7.5.
ICES begynte i 1998 å ta i bruk nye referansepunkter for å imøtekomme behovet for en føre-var tilnærming i rådene om nivå for ressursuttak. Disse nye referansepunktene brukes for å betegne om fiskebestander er utenfor eller innenfor sikre biologiske grenser. Det arbeides nå med å utvikle referansepunkter som skal bidra til at bestandsstørrelser ikke kommer ned mot de biologiske grenser og som kan gi bedre sikkerhet for optimal beskatning.
Etter utvalgets mening bør loven synliggjøre føre-var-prinsippet som et grunnleggende prinsipp for forvaltningen av de viltlevende marine ressurser. Anvendelsen av prinsippet bør være i samsvar med de gjeldende internasjonale retningslinjer og praksis på området. Prinsippet kommer til uttrykk i lovutkastet § 1-6 a).
Økosystembasert forvaltning
Formålet med utvidelse av saltvannsfiskelovens virkeområde er å sikre en langsiktig avkastning fra de viltlevende marine ressursene gjennom ansvarlig ressursforvaltning, rasjonelle beskatningskriterier og ansvar for biologisk mangfold. Kommersielt viktige organismer er en del av dette mangfoldet på linje med for tiden ikke-kommersielle organismer som plankton, bunnlevende organismer mv. Utvalget ser det som viktig at de marine økosystemene forvaltes slik at deres struktur, virkemåte og produktivitet opprettholdes og kan gi grunnlag for blant annet et optimalt utbytte. Dette bygger på erkjennelsen av at viltlevende marine ressurser ikke kan vurderes atskilt fra sitt miljø. Bevaring av sunne og diverse marine økosystemer og viltlevende marine ressurser er symptomer på en økosystembasert forvaltning. Økosystembasert forvaltning kan defineres som en integrert forvaltning av menneskelige aktiviteter basert på økosystemenes dynamikk. Målsetningen er å oppnå bærekraftig bruk av resurser og goder fra økosystemene og opprettholde deres struktur, virkemåte og produktivitet, jf. St.meld nr. 12 (2001-2002) Rent og rikt hav.
Begrepet ”økosystemtilnærming” har blitt utviklet innenfor flere internasjonale avtaler i løpet av de siste årene, og er blant annet sentralt i oppfølgingen av konvensjonen om biologisk mangfold (CBD). I regi av denne konvensjonen er det utviklet generelle kriterier for implementering av en økosystembasert forvaltning (de såkalte Malawi-prinsippene) som Norge har sluttet seg til.
På en egen konferanse mellom fiskeri- og miljøvernministerne rundt Nordsjøen ble man i Bergen i 1997 enige om en ytterligere integrering av tiltak innen fiskeri- og miljøvernforvaltningen gjennom utvikling og bruk av økosystemtilnærming. Prinsippet ble bekreftet og videreutviklet på Nordsjøkonferansen i Bergen i 2002. Globalt har prinsippet blitt nedfelt i den såkalte ”Reykjavik-deklarasjonen” om ansvarlig fiske i det marine økosystem fra 2001, og i handlingsplanen fra Johannesburg fra 2002 (para 30 d). Økosystembasert forvaltning er nærmere omtalt i kap. 6.2.
Etter utvalgets mening er dette også et område der norsk lovgivning bør synliggjøre at forvaltningen i så stor grad som mulig skjer etter anerkjente internasjonale prinsipper for en økosystembasert forvaltning. Prinsippet om økosystembasert forvaltning er nedfelt i lovutkastet § 1-6 b) og i § 3-1 om forvaltningsmål.
Ansvarlig høsting med fokus på bifangst
Bifangst er et globalt problem og omfatter både kommersielt omsettbare arter, ikke kommersielt omsettbare arter, arter som tas av fiskeflåter spesialisert for annen type fangst og bifangst av andre marine arter enn målarten, slik som sjøpattedyr, sjøskilpadder og sjøfugler. FAOs adferdskodeks for ansvarlig fiske oppfordrer til en minimalisering av all bifangst gjennom minimumskrav til alle ledd av forvaltningen og høtingsaktivitetene. Relevante tiltak omfatter tekniske krav til fiskestørrelse, nettstørrelse eller utstyr, utkastregulering, sesong- og områdelukninger, bruk av selektivt, miljøtilpasset og kostnadseffektivt høstings- og fiskeutstyr, samt høstingsteknikker. FAO har også fremforhandlet en internasjonal handlingsplan for å redusere tilfeldig fangst av sjøfugl i linefiskerier. Det er inngått en avtale om bevaring av albatross og petreller i forbindelse med linefiske som Norge ikke er part i. Videre er det fremforhandlet en mellomamerikansk konvensjon for beskyttelse av og bevaring av havskilpadder og deres habitater. Likende instrumenter for å bevare havskilpadder er inngått i andre havområder.
Med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 4 har en de senere år innført krav til ulike utstyrsforbedringer for å redusere dødelighet på de arter som ikke er målarter. Det er også innført et forbud mot utkast av fisk med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 11. Utkastforbudet er ment å hindre tap av nyttbart råmateriale, bidra til å oppgradere det vitenskapelige grunnlag som TAC fastsettes på grunnlag av ved at all fangst tas med i beregningsgrunnlaget og dessuten styrker bevaringen, ettersom all fanget fisk regnes mot kvotegrunnlaget. I tillegg til fisk, setter hval, delfiner, havskilpadder og sjøfugl seg fast i nett og drukner, mens sjøfugl også drukner når de hugger an til agn. Problemet med bifangst er imidlertid ikke tilstrekkelig synliggjort i gjeldende lov, og når det gjelder bifangst av andre arter enn fisk, vies dette svært liten oppmerksomhet.
Etter utvalgets syn bør en moderne havressurslovgivning også synliggjøre og understreke at høstingsstrategier, metoder og redskaper skal bidra til å redusere til et minimum utkast, fangst i tapt eller etterlatt redskap, bifangst av både fiskearter og andre arter, og ta behørig hensyn til den virkning høstingen har på økologisk beslektede arter, som sjøfugl, hval, delfiner, seler og havskilpadder, samt allment redusere til et minimum de negative virkningene på de viltlevende marine ressursene. Loven bør derfor tydeliggjøre målet om å redusere uønskede skadevirkninger ved fangsten. Kravene til miljøtilpassede produksjonsmetoder er blitt sterkere og dette må også gjelde fiskerier og annen høstingsavirksomhet. Bifangst er dessuten et fenomen som i økende grad opptar konsumenter. Problemstillingen er videre aktuell i forhold til truede arter og verneområder. Prinsippet om ansvarlig høsting kommer til uttrykk i lovutkastet § 1-6 e), hvor også uønsket bifangst er særskilt omhandlet i lovutkastet § 2-5.
En alminnelig aktsomhetsplikt
Et moderne høstingsregime bør etter utvalgets mening også tydeliggjøre at det er innrettet mot å unngå skadelige virkninger på det marine miljø, bevare det biologiske mangfold og søke å opprettholde intakte marine økosystemer, samt begrense faren for langsiktige eller irreversible virkninger av høstingen i størst mulig grad. Dette tilsier at en alminnelig aktsomhetsplikt legges til grunn. Det er således ikke alltid tilstrekkelig å utelukkende opptre med det som kan kalles den nødvendige aktsomhet. Dersom det finnes vanlig, tilgjengelig teknologi innen bransjen, som vil gi de ønskede resultater på en mindre inngripende måte, vil bruk av andre metoder ikke være i overensstemmelse med kravet til at inngrepene ikke skal bli større enn nødvendig. En alminnelig aktsomhetsplikt er ikke foreslått lovfestet i lovutkastet, men prinsippet legges til grunn for de forvaltningstiltak som fastsettes etter lovutkastet kap. VII og etter § 2-6.
Rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser
Lov 5. september 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet, som gjennomfører Århuskonvensjonen i norsk rett, regulerer allmennhetens tilgang til miljøinformasjon, det offentliges plikt til å skaffe seg relevant miljøinformasjon og allmennhetens mulighet til å delta i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet. Under begrepet miljøinformasjon regnes blant annet informasjon om biologisk mangfold og dets enkelte bestanddeler. Loven gjelder etter § 4 for norske offentlige organer og for virksomheter som er etablert i Norge. Ressursforvaltningen og fiskerinæringen omfattes således av miljøinformasjonsloven. Etter utvalgets mening bør det tydeliggjøres i den nye havressursloven at hensynet til åpenhet og offentlighetens deltakelse i beslutningsprosesser er et sentralt hensyn i forvaltningen av viltlevende marine ressurser og dessuten i tråd med våre internasjonale forpliktelser. Prinsippet kommer til uttrykk i lovutkastet § 1-6 j.
Prinsipp om internasjonalt samarbeid og sektorintegrert forvaltning
Forvaltningen av marine områder og ressurser er utpregede områder der det både må tas hensyn til konkurrerende bruk og interesser i de marine områder, samt til andre staters interesser og legitime bruk. Loven bør derfor etter utvalgets mening også synliggjøre at ressursforvaltningen til enhver tid også skal tjene som et effektivt instrument i gjennomføringen av Norges folkerettslige forpliktelser, og vedtak truffet i internasjonale organer og arrangementer av betydning for marin ressursforvaltning.
Prinsippet kommer til uttrykk i lovutkastet § 1-6 h) og i).
2.3 Behov for forenkling av regelverket
Etter mandatets utredningsoppgave nr. 9 skal utvalget ”vurdere saltvannsfiskelovens eksisterende bestemmelser på et lovteknisk grunnlag og komme med konkrete forslag til endringer basert på utvalgets drøftelser av punktene ovenfor. I tillegg skal utvalget foreta en generell gjennomgang av saltvannsfiskeloven og fremme de forslag til endringer som utvalget anser nødvendig” .
2.3.1 Forholdet mellom fullmaktsrammer og forskriftsregulering
Om inngrep av lovs art helst bør stå i lov eller forskrifts form, har tradisjonelt vært en avveining mellom hensynet til å forutberegene egen rettsstilling på den ene siden og kravet til en effektiv administrasjon på den andre. Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité vurderte i den forbindelse et forslag om å nedsette et utvalg for å evaluere den tiltakende bruk av fullmaktslover (Innst.S.nr.87 (1998-1999), jf. Dok.nr.8:15 (1998-1999)). Komitéen konkluderte med at det ikke var nødvendig å nedsette et slikt utvalg. Det ble imidlertid bemerket at Stortinget i fremtiden ville være bevisste på den kompetanse de delegerer til forvaltningen ved vurderingen av delegasjonshjemler.
Det er antatt at delegasjon er begrenset av behovet for delegasjon, jf. Rt. 1952 s. 1089 og Rt. 1956 s. 952. Spørsmålet om behovet for delegering fra lov til forskrift, ble indirekte tatt opp i forarbeidene til lov om saltvannsfiskeriene fra 1955 (Ot. prp. nr. 51 1954), men er ikke tatt opp ved senere revisjoner. Det ble i den forbindelse uttalt (s. 12): ” Selv om det kan være delte meninger om i hvilken utstrekning det i lovgivningen bør overlates andre enn Stortinget å gi bestemmelser av lovs karakter vil en som også anført av komitéen peke på at når det gjelder en lov som denne, som har til formål å sikre orden på fiskefeltet, muliggjøre rasjonelt og effektivt fiske, beskytte fiskebestanden mot overbeskatning og regulere motsetningene mellom de forskjellige fiskemetoder, er det både nødvendig og hensiktsmessig til en viss grad i selve loven bare å angi karakteren av de bestemmelser som kan utferdiges ”.
Utvalget finner at dagens behov for detaljregulering av de mange typetilfeller i ressursforvaltningen tilsier en utstrakt bruk av delegasjon til forvaltningen, ettersom forskriftene må fastsettes spesielt for de enkelte bestander, redskapstyper, fartøytyper, og for lokale områder. Å gi forskrifter om dette krever en særlig kunnskap om områdene, biologien og utøvelsen av høstingen. Imidlertid vil en slik delegasjon være avhengig av klare og presise rammer. Utvalget finner her at dagens rammer i loven kan bli klarere på hva som faktisk ligger innenfor det alminnelige formål i loven, jf. det generelle formål. Utvalget finner av rettssikkerhetsmessige hensyn at havressursloven bør styrkes ved å nærmere angi hovedformålene, og de hensyn som forvaltningen kan ta i anvendelsen av sin myndighet.
2.3.2 Behovet for en tilgjengelig lov
Det har de senere år vært fokusert på forenkling av lover og regelverk. Dette har vært en klar målsetning ved all regelutarbeidelse i departementene, jf. Regjeringens handlingsplan 2002 for et enklere Norge ”Forenkling og tilrettelegging for næringslivet” utarbeidet av Nærings- og Handelsdepartementet. Ny havressurslov er i pkt. 4.23 nevnt som et tiltak for et enklere Norge.
Det har vært en målsetting for utvalget at loven også skal være en viktig næringslov, med en form og et innhold som er tilgjengelig for brukerne. Samtidig er den også en moderne forvaltningslov, som må harmoniseres med annen naturressurs- og miljø- og sektorlovgivning. Som beskrevet under 2.3.1, må havressursloven nødvendigvis være en fullmaktslov. Utvalget har vurdert spørsmålet om forenkling og sammenslåing av forskriftsverket i tråd med mandatets pkt. 9 e, men er kommet til at dette er en oppgave for departementet og Fiskeridirektoratet, da utvalgets primæroppgave er å foreslå hjemlene for forskriftene.
Under henvisningen til drøftelsene i 2.3.1 vil utvalget likevel bemerke at mye taler for at det må være enklest å ha separate forskrifter for de enkelte høstingsvirksomheter, ettersom næringsutøverne i praksis konsulterer de forskrifter som er relevante for egen virksomhet. At antallet forskrifter er høyt og forskjelligartet utfra redskap, størrelsesgruppe, geografisk område og arter kan ikke være avgjørende i forhold til om den enkelte forskrift er enkel å forstå for næringsutøvere og forvaltning. Antallet forskrifter vil nødvendigvis være avhengig av hvor detaljregulert og ulikt man ønsker å fordele kvotegrunnlaget eller regulere fangstseleksjonen for den enkelte høstingsvirksomhet mest mulig treffende. Det høye antall forskrifter kan av den grunn tilskrives ønsket om en differensiert kvotepolitikk, samt mest mulig presis seleksjon innenfor de respektive høstingsvirksomheter. Det vil således bli mer komplisert for den enkelte næringsutøver, jo flere høstingsvirksomheter vedkommende bedriver. På generelt grunnlag vil det etter utvalgets syn neppe føre til noen forenkling å samle disse i færre forskrifter, forutsatt at det materielle innholdet ikke endres. Enkelte rasjonaliseringer i forskriftene som regulerer utøvelsesreglene kan imidlertid ha noe for seg (se kap. 8.1-8.5). Utvalget vil viser her til Fiskeridirektoratets rapport om forenkling av regler om praktisk fiske av 7. oktober 2003.
Utvalget har vurdert havressurslovens oppbygning og ordlyd med tanke på forenkling, og har i den anledning vurdert om deler av loven bør gis som forskrift. Dette har særlig vært vurdert i forhold til lovutkastet kap. IX om orden på høstingsfelt, men også i forhold til enkelte kontrollhjemler. Dersom flere av de materielle bestemmelsene i saltvannsfiskeloven ble erstattet med en fullmaktshjemmel, og forutsatt videreført i forskrift, ville loven nærmest blitt en ren fullmaktslov. Utvalget har således kommet til at det vil være hensiktsmessig og naturlig å videreføre materielle regler fra saltvannsfiskeloven i havressursloven der disse har fungert godt over lang tid, samt har sentral betydning for utøvelsen av marin høsting. Enkelte bestemmelser i saltvannsfiskeloven kap. V (Regler om orden på fangstfelt mv.) har likevel etter hvert fått mindre sentral betydning, og er foreslått flyttet fra lov til forskrift.
Forenklinger som foreslås i selve lovforslaget vil således primært dreie seg om ikke-videreføring av hjemler, tydeliggjøring av innholdet i fullmaktshjemler, bedre tematisk inndeling i loven og forenkling av lovens ordlyd under enkeltbestemmelser. Utvalget har ved siden av utvalgsmøtene avholdt et betydelig antall juridiske arbeidsgruppemøter for å oppnå dette.
Begrunnelsen for at enkelte hjemler ikke er videreført redegjøres for i kap. 16. Utvidelsen av virkeområde og mer presise hjemler har medført at saltvannsfiskeloven §§ 4 n og o, § 8a og § 45 sjette ledd første og siste punktum, antas å være overflødige. Videre har utvalget konkludert med at enkelte bestemmelser ikke behøver å videreføres på grunn av liten praktisk anvendelse, at de strider mot annen lovgivning eller at de aldri er brukt. Dette gjelder saltvannsfiskeloven § 4 tredje ledd, § 5 siste ledd i.f., § 6, § 12 annet ledd, § 15 første ledd, § 17, § 24, første ledd første punktum og § 41. Saltvannsfiskeloven § 4, i.f. er dessuten foreslått ikke videreført for å harmonisere med forslag til ny naturmangfoldlov.
Utvalget har tilstrebet en bedre tematisk inndeling enn etter dagens saltvannsfiskelov, hvor hjemlene må sies å stå tematisk spredt og blandet. Kontrollhjemlene er plassert i tematiske kontrollkapitler (kap. VIII og XII) i stedet for å være spredt i loven. Bestemmelser som gjelder kvoteregulering er plassert i eget kap. IV, mens utøvelsesreglene er plassert i eget kap. VII. I tillegg er regler som har som formål å beskytte høstingsgrunnlaget plassert i et eget kap. II. Videre er Fiskeridirektoratets kontrollkompetanse etter saltvannsfiskeloven § 45 nå delt opp i flere enkeltbestemmelser med relevante tematiske overskrifter. Utvalget antar at en slik sortering og inndeling sammen med gode overskrifter vil gjøre det lettere å orientere seg blant bestemmelsene.
Lovens ordlyd er gjennomgående rasjonalisert og kortet ned. Med kontrollhjemlene har utvalget valgt en enklere lovteknikk ved å ta ut flere eksempler på hva fullmaktshjemmelen kan brukes til (kasuistikk). Utvalget forutsetter at disse eksemplene presenteres i lovkommentarene i stedet, da de har en viss informasjonsverdi. Lovens ordlyd og oppbygning er forenklet vesentlig i bestemmelsene om lovens stedlige og personelle virkeområde, jf. saltvannsfiskeloven § 1. Lovens saklige område er også lovteknisk enklere i forhold til saltvannsfiskeloven § 2. Det kan her vises til at lovens saklige virkeområde er likt for hele loven i motsetning til saltvannsfiskeloven § 2, som angir et ulikt virkeområde for fiske og fangst av sjøpattedyr.
I anvendelsen av loven bør innføringen av formålsbestemmelsen i § 1-1 for hele loven og klargjøring av relevante forvaltningshensyn i § 1-6 bidra til at de enkelte forvaltningstiltak har klar støtte i loven. Det er lagt stor vekt på å bruke termer som er vanlige, eller som har et definert innhold.
Utvalget har i lovutkastet valgt en kapittelvis nummerering med strekinndeling, slik at nummereringen av paragrafen angir kapittelet først og deretter bestemmelsen, eks. § 1-1. Justis- og politidepartementets veilede ”Lovteknikk og lovforberedelse” anbefaler på s. 61 flg. ikke en kapittelvis nummerering på mindre lover. Utvalget antar likevel at lovens inndeling med 14 tematiske kapitler vil gjøre det enkelt å legge bestemmelser som krever nye paragrafer sist i de respektive kapitler. Saltvannsfiskeloven har i løpet av de siste 20 årene fått tilført flere nye bestemmelser, først og fremst i form av hektebestemmelser til § 4 a-t, men også gjennom § 4a, § 5a, § 8a, § 9 a og § 45 a. Utvalget antar at lovens oppbygning vil kunne inkorporere nye lovforslag under de foreslåtte kapitler. Dersom det skulle bli aktuelt å innta hele nye kapitler, for eksempel inkorporering av deltakerloven i havressursloven (vurdert blant annet i Ot.prp.nr.67 (1997-1998) om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) s. 3), vil slike kapittel kunne legges sist i loven før straffekapittelet for ikke å forrykke tidligere kapitlers plassering.
2.4 Behovet for en formålsbestemmelse
Utvalget er i mandatet pkt. 9 a bedt om å utrede ”formuleringen av en formålsbestemmelse i tråd med lovgivningens utvidede formål og Norges folkerettslige forpliktelser knyttet til forvaltningen av de levende marine ressurser, jf. i dag innledningen til saltvannsfiskeloven § 4”.
Lov 3. juni 1983 nr 40 om saltvannsfiske inneholder ingen formålsbestemmelse. I saltvannsfiskeloven § 4 første ledd er det fastsatt skjønnsmessige vilkår for å gi reguleringer i forskrift i medhold av § 4 bokstav a-t: ” For å forvalte de levende ressurser i havet på en hensiktsmessig måte, når internasjonale avtaler gjør det nødvendig eller en rasjonell eller hensiktsmessig utøvelse eller gjennomføring av fiske og fangst tilsier det, kan departementet gi forskrifter om ”:
Vilkårene i saltvannsfiskeloven § 4 første ledd har karakter av å indikere et formål med loven, idet vilkårene fastslår at forvaltningen skal være hensiktsmessig, rasjonell og gjennomføre internasjonale avtaler . Selv om disse prinsippene etter loven formelt inngår som vilkår for reguleringsfullmakten i § 4, har den i rettspraksis også blitt benyttet ved tolkingen av andre bestemmelser i loven. Av den grunn antas i dag vilkårene i § 4 første ledd å indikere et slags formål med loven, jf. Rt. 1993 s. 578 (s. 585).
Utvalgets vurdering
Utvalget foreslår at lovens formål skal være en ”samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av viltlevende marine ressurser”, som må forstås dithen at loven skal legge til rette for en best mulig samfunns- og næringsutvikling langs kysten. Vurderingen vil variere utfra hva forvaltningen vektlegger som verdifullt for samfunnet, og det som regnes som samfunnsøkonomisk lønnsomt vil i noen grad avhenge av politisk ståsted.
Formålet om samfunnsøkonomisk lønnsomhet må videre gjelde innenfor rammene av en ”bærekraftig utnyttelse og langsiktig bevaring”. Med bærekraftig utnyttelse mener utvalget beskatning av viltlevende marine ressurser på en måte og med en hastighet som på sikt ikke fører til en svekkelse av ressursenes evne til reproduksjon. Selv om et forvaltningstiltak kan oppfattes som samfunnsøkonomisk lønnsomt, kan ikke dette gå på bekostning av ressursenes bærekraft. Videre foreslår utvalget at lovens formål også skal sikre langsiktig bevaring av ressursene. Etter utvalgets mening ivaretas i utgansgpunktet langsiktig bevaring gjennom en bærekraftig utnyttelse, men langsiktig bevaring kan også innebære særlige tiltak som ledd i den løpende ressursforvaltningen som eksempelvis etablering av marine beskyttede områder.