9 Lokale utvalg, oppsyn og tilsynspersoner

Ordningen med lokale utvalg, tilsynsmenn og oppsyn etter saltvannsfiskelovens kap. VII har lange historiske røtter i fiskeriene. Formålet med å opprette tilsynsmenn og lokale utvalg er nærmere beskrevet i Innstilling til sildeloven av 1937 s. 8: ”Utvalgsinstitusjonen består som bekjent i at de fiskere innen et nærmere bestemt distrikt som fisker på samme havområde, kommer sammen under ledelse av en i fisket ikke deltagende formann, og drøfter og fastsetter bestemmelser med lovs virkning for bedriftens utøvelse. De i utvalget deltagende fiskere møter etter forutgående valg som representanter for hver sine interessegrupper, således for eksempel for linefiskere, garnfiskere osv. Denne ordning innebærer store fordeler. Fiskere får herved anledning til på basis av de høstede erfaringer å fastsette bestemmelser for årets drift”.

Ordningene sikrer lokal forankring for regler om redskapsbruk, tidspunkt for utseiling, havdeling og merking av redskap mv, og av kontrollen med at bestemmelsene blir fulgt.

9.1 Tilsynspersoner og utvalg

I medhold av saltvannsfiskeloven § 33 kan Fiskeri- og kystdepartementet for bestemte områder bestemme at det for en eller flere redskapsgrupper skal velges tilsynspersoner og utvalg for å organisere avviklingen av fisket. Utvalgenes kompetanse fremgår i dag av saltvannsfiskeloven § 35.

Utvalg opprettet etter § 33 kan for sitt distrikt og redskapsgruppe gi forskrifter innenfor nærmere fastsatte saksområder som havdeling, utplassering av redskap, merking av redskap, tidspunkt for utseiling mv. for å hindre kollisjoner mellom de forskjellige redskapsgrupper, eller for å sikre en rasjonell gjennomføring av fiske, innenfor rammen av reguleringer etter § 4. Etter saltvannsfiskeloven § 34 skal tilsynspersonene opprettholde ro og orden på fiskefeltene, gjennom veiledning og advarsler til de fartøy som deltar i fisket. Tilsynspersonene har dermed en utøvende funksjon i avviklingen av fisket, men har etter loven ingen formelle fullmakter til å håndheve reglene. Det er likevel en utpreget kutyme hos fiskerne å adlyde de råd og advarsler som blir gitt av tilsynspersonene. Lokale fiskerioppsyn kan derimot etter loven gis saklig begrenset politi- og påtalemyndighet for å håndheve regler satt av utvalgene (se nedenfor 9.2).

Ordningen med lokale utvalg og tilsynsmenn er i dag primært benyttet for direktefiske på torsk, hyse og sei. I henhold til Fiskeridepartementets forskrift 10. oktober 1989 nr. 1098 om tilsynsmenn og utvalg i saltvannsfiskeriene § 1 er slike områder opprettet i følgende distrikt:

Finnmark fylke

Vardø kommune

Breivikfjorden

Troms fylke

Tromsø og Lenvik kommuner

Berg og Torsken kommuner med Svensgrunnen

Nordland fylke

Andøy kommune

Øksnes kommune

Bø kommune

Lofoten oppsynsområde

Træna kommune

Nord- Trøndelag

Vikna kommune

Fosnes, Namsos og Namdalseid kommuner

Sør-Trøndelag

Åfjord, Roan og Osen kommuner

Valsfjorden i Bjugn kommune

Frøya kommune

Ved siden av å opprettholde ro og orden etter § 34 skal tilsynspersonene slik det fremgår av forskriftens § 6 første ledd forestå valg av utvalgsmedlemmer. Ordningen med at utvalgsmedlemmer skulle velges av de valgte tilsynsmenn var for Lofoten oppsynsområde gjeldende frem til 1994. Da ble forskriften endret gjennom ny § 12 slik at utvalgsmedlemmene nå velges av Nordland Fylkesfiskarlag, jf. § 12 annet ledd. Bakgrunnen for at valgordningen for Lofoten oppsynsområde ble endret var at fiskerne ikke møtte opp på valgmøtene, slik at det ikke var mulig å få valgt inn tilsynmenn.

Innenfor Lofoten oppsynsområde er det i dag 5 utvalgsdistrikt, og utvalgene består av 2 representanter for hver av de 4 redskapsgruppene. For utvalgsområdene Andøy, Øksnes, Bø og Træna er det noen år siden utvalgene var aktive og det er i dag ikke utvalgsvedtekter som gjelder for disse områdene.

For Finnmark er det utvalg i Breivikfjorden. Utvalget i Breivikfjorden velges ikke av valgte tilsynspersoner, men blir håndtert av Regionkontoret i Finnmark. I de to distriktene i Troms har det ikke vært utvalg siden 2001. Det er imidlertid fortsatt utvalgsvedtekter som gjelder under avviklingen av vårtorskefisket. I Trøndelagsfylkene er det utvalg i Vikna kommune og Frøya kommune, hvor det velges tilsynsmenn som deretter velger utvalgsmedlemmer. I disse områdene har en med virkning fra i år gjeninnført ordningen med at de valgte tilsynsmenn gis et særlig ansvar for avviklingen av fisket, slik som fastsatt i § 34. I følge Regionkontoret synes denne ordningen å ha fungert godt.

I Møre og Romsdal fylke er det ikke etablert eget utvalg. For dette området har Fiskeri- og kystdepartementet regulert havdelingen ved egen forskrift 2. mars 1990 om torskefiske med line, snøre, garn og snurrevad innenfor 4-mils grensen i den tid oppsyn er satt i Møre og Romsdal fylke. Forskriften er fastsatt på bakgrunn av et forslag fra Fiskeridirektoratets Regionkontor, utarbeidet i samråd med det lokale fiskarlaget.

9.2 Lokale oppsyn

Det lokale fiskerioppsynets kompetanse er å føre kontroll med at bestemmelsene i saltvannsfiskeloven og råfiskloven og forskrifter gitt i medhold av disse lover blir overholdt, jf. saltvannsfiskeloven § 39.

Oppsynets primære oppgave har derfor vært å opprettholde ro og orden på fiskefeltene, og ved veiledning og advarsel hindre overtredelse av de lokale utvalgsbestemmelsene, selv om de formelt kan gis politi- og påtalemyndighet. Av oppsynsdistriktene er det i dag kun Lofoten oppsynsdistrikt som har eget seilende fiskerioppsyn.

Inntil 1989 ble oppsynssjefen for Lofotfisket tildelt midlertidig politi- og påtalemyndighet ved kongelige resolusjoner gitt med virkning for et år av gangen. Oppsynssjefen delegerte politimyndighet til oppsynsbetjentene i sjøoppsynet og politi- og påtalemyndighet til tjenestemenn i landoppsynet. Fra og med 1989 har det ikke vært tilsatt egen oppsynssjef for Lofotfisket, men funksjonen har vært tillagt politimesteren i Lofoten og Vesterålen. Funksjonen som utvalgsformann har vært tillagt Fiskeridirektoratets regiondirektør. Det ordinære politi- og påtaleapparat har således hatt et overordnet ansvar for behandling av saker som knytter seg til fiskerioppsynet. Begrenset politimyndighet blir imidlertid også i dag tildelt oppsynspersonell i Lofotoppsynet, men da direkte av politimesteren med hjemmel i lov 4. august 1995 nr. 53 (politiloven) § 20, jf. § 4.

Saltvannsfiskeloven §§ 40 og 41 omhandler fiskerioppsynets kompetanse til å megle i tvister oppstått i forbindelse med fiske, og påtale forholdet til domstolene. Endringene som ble gjennomført i 1989 har også medført at saltvannsfiskeloven §§ 40 og 41 i dag synes å være overflødige.

9.3 Oppsummering og utvalgets vurdering

Utenom Lofoten oppsynsområde er det i dag kun opprettet utvalg etter § 33 i Breivikfjorden, Vikna og Frøya. Fra og med 2004 er det kun seilende oppsyn med tilsynsmenn i Lofoten. Utvalgsmedlemmene i Lofoten velges nå direkte av Nordland Fylkesfiskarlag og ikke av de lokale tilsynspersoner, jf. forskriftens § 12 annet ledd.

Formålet med lokale utvalg har vært å gi regler for avvikling av fiskerier eller høstingsvirksomheter, hvor de som gir reglene har innsikt i de lokale forhold som fartøy- og redskapsgrupper i området, høstingsmønstre, geografi og sesongvariasjoner. Samtidig har næringen gjennom direkte medvirkning vært sikret en mulighet til å fastsette regler næringsutøverne selv finner hensiktsmessige.

Etter utvalgets mening kan Fiskeridirektoratets regionkontorer også være godt egnet til å fastsette de lokale regler for avviklingen av fiske innenfor dagens regioner, i stedet for å opprette særskilte utvalgs- eller oppsynsområder. Eksempelet fra Møre viser at dette kan fungere godt, og fordelen er at man presiserer skillet mellom myndighetsutøvelse og næringsvirksomhet. Forutsetningen må imidlertid være at en finner mekanismer som ivaretar behovet for tett medvirkning fra næringsutøverne. Det dreier seg her om regulering på et svært lokalt plan, for å unngå redskapskollisjoner og for å legge til rette for en smidig avvikling av høstingen hvor alle redskapsgrupper gis likeverdige muligheter til å høste.

Et sentralt poeng med de lokale utvalg har vært nettopp at lokale næringsutøvere er representert i utvalgene, og selv kan finne løsninger mellom redskaps- og fartøygrupper. Dette kan løses ved at lokale næringsorganisasjoner gis forslagsrett for de reguleringer som søkes gjennomført for de enkelte høstingsvirksomheter og redskapsgrupper. Det er likevel et spørsmål om ordningen med lokale utvalg med reguleringskompetanse, helt bør oppheves, eller om denne kan virke parallelt med en ordning hvor myndighetene fastsetter reglene med en særlig og lovfestet rett for de lokale organisasjonene til å legge frem forslag, som går lenger enn det som følger av forvaltningslovens regler om forberedelse av forskrifter. Det er intet i veien for at loven gir hjemmel både for en slik ordning som man har på Møre, og en slik ordning som man har i Lofoten. Utvalget ønsker at begge løsninger skal være mulig, og foreslår således at departementet for de enkelte regioner bør bestemme om myndigheten til å gi slike lokale forskrifter skal utøves av Fiskeridirektoratets regionkontorer eller av særlig opprettede lokale utvalg.

Når det gjelder oppsyn, er det etter utvalgets mening ikke behov for egne oppsyn ved siden av Fiskeridirektoratets kontrollører og eventuelle tilsynspersoner. En sentral funksjon ved oppsynene var før 1989-reformen utøvelse av politi- og påtalemyndighet. Tildeling av politimyndighet bør etter utvalgets mening kun skje med hjemmel i politiloven, med saklig og tidsmessig begrensning. Utvalget kan i dag ikke se at det er behov for at havressursloven skal ha egne regler om dette, slik saltvannsfiskeloven har hatt. Dersom det i enkelttilfeller skulle bli behov for tildeling av politimyndighet, vil dette kunne tildeles personell i Fiskeridirektoratets ytre etat med hjemmel i politiloven § 20. Behovet for oppsyn med påtalemyndighet er i dag ikke lenger aktuelt, da den ordinære påtalemyndighet i dag fullt ut ivaretar overtredelser av ressurslovgivningen.

Derimot kan det være spørsmål om ikke meglingsinstituttet etter § 40 fortsatt har en funksjon. Utvalget mener imidlertid at en meglerrolle kan dekkes av eventuelle tilsynspersoner. Tilsynspersonene har allerede som oppgave å rådgi og påpeke overtredelser under høsting, og det bør fortsatt være mulighet til å inngå bindende forlik etter megling i fiskerisaker, som også gjelder som tvangsgrunnlag. Etter utvalgets mening er det intet i veien for at meglingen her vil kunne forestås av tilsynspersonene. Saltvannsfiskeloven § 41 om særlige rettergangsregler har i dag ingen praktisk anvendelse og foreslås strøket.

Melde- og oppgaveplikt bør på samme måte som lokale forskrifter om havdeling, utseiling mv. kunne fastsettes av regionkontorer i Fiskeridirektoratet for de fiskerier og de områder der påmelding og rapportering er nødvendig. Hele saltvannsfiskelovens kapittel VII kan etter dette utgå til fordel for en ordning med lokalt fastsatte forskrifter og tilsynspersoner med rådgivings- og meklingskompetanse. Kompetansen til å gi lokale regler etter lovutkastet § 11-1 vil være saklig begrenset til områder som havdeling, utplassering av redskap, merking av redskap, tidspunkt for utseiling mv, da lokale forskrifter kun vil kunne fastsettes etter kap. XI. Utvalget ser derfor ikke behov for å angi formålet nærmere i bestemmelsen.