3 Samfunnsøkonomisk verdiskaping

3.1 Et optimalt ressursuttak

Bestandsstørrelsen kan sikres ved å sette en totalkvote for uttaket. Flere fagdisipliner (biologi, økonomi, etc.) har teorier om hvor stort uttaket skal være. De fleste teoriene er relatert til den mulige tilveksten til en bestand, og det finnes mange mulige modeller for dette. Til felles vil de imidlertid ha at hvis bestanden kommer under et kritisk nivå vil tilveksten ikke lenger være positiv. Det finnes også en naturlig bæreevne og bestander større en dette vil få negativ tilvekst fordi det ikke finnes mat etc. til å opprettholde bestanden. Enkle modeller vil angi at det finnes en naturlig bestandsstørrelse eller likevektsnivå for bestanden når den ikke utnyttes som er lik bestandstørrelsen ved den naturlige bæreevnen. Det er imidlertid blitt stadig klarere at den naturlige bæreevnen varierer med temperatur, andre arter i næringskjeden etc., slik at det ikke er riktig å snakke om en naturlig bestandsstørrelse eller likevekstbestand som et gitt bestandsnivå. Mellom bestandens kritiske nivå og den til enhver tid naturlige bestandsstørrelsen vil bestandens tilvekst være positiv, og en vil normalt kunne høste dette overskuddet.

Den størst mulige uttaket er assosiert MSY, som er et mål som er blitt kritisert av flere årsaker. Den mest åpenbare er at nivået er vanskelig å finne, siden nivået vil variere med den naturlige bæreevnen, og hvis en beregner nivået for høyt vil kvotene som da settes medføre en nedbygging av bestanden. Fra et økonomisk ståsted betraktes ressursen som en form for kapital og en relaterer da den naturlige tilveksten til normalavkastningen i annen virksomhet samt kostnadsendringen som følger av at det er billigere å fange fisk ved større bestandsstørrelse. For ikke fornybare ressurser som olje er regelen at en skal ta ut så mye at det er uten betydning om en har ressursen i bakken eller selger dem og setter pengene i banken. For fornybare naturressurser som viltlevende marine ressurser må en også ta hensyn til verdien av at bestandene kan opprettholde seg selv, og dette gjøres i en term som angir hvordan høstningskostnadene endrer seg med bestandsstørrelse. Dette målet vil vanligvis angi en større biomasse og et lavere uttak enn det som assosieres med MSY. Det er imidlertid vanskelig å finne hva som er riktig uttak også utfra dette målet. For praktisk forvaltning er det følgelig ikke urimelig å langt på vei ignorere økonomiske betraktninger rundt bestandsstørrelse, bortsett fra å notere seg at de vanligvis vil indikere et relativt konservativt uttak. Vi vil derfor forutsette at kvotene settes av biologer som tar økonomiske hensyn gjennom de overordnede målsetningene for kvoteanbefalingene.

I noen tilfeller brukes begrensninger på fangstinnsats (redskap og/eller andre innsatsfaktorer) istedet for kvoter for å begrense høstingspresset. Vanligvis vil dette være uheldig fordi sammenhengen mellom bruk av en innsatsfaktor og fangst er upresis, og fiskere eller fangere kan i mange tilfeller i hvert fall delvis omgå reguleringens intensjon ved å øke forbruket av ubegrensede faktorer. De investeringene som gjøres for å unngå effekten av reguleringer vil være negativ i et samfunnsøkonomisk perspektiv. I utgangspunkt bør det derfor alltid settes en totalkvote for en bestand som skal reguleres. For bestander en har svært lite kunnskap om vil likevel begrensninger på fangstinnsats kunne være det mest tjenelige reguleringsverktøy. Tilfeller hvor begrensninger på fangstinnsats benyttes sammen med en totalkvote vil bli diskutert siden.

3.2 Et samfunnsøkonomisk effektivt kvotesystem

En fellesressurs som har markedsverdi vil hvis den ikke forvaltes, gi opphav til allmenningens tragedie. Allmenningens tragedie har to hovedkomponenter. For det første vil manglende eiendomsrett til ressursen gjøre at ingen påtar seg ansvaret for å opprettholde ressursens bærekraftighet, og uttaket kan følgelig bli for høyt. Dette gjør også at biomassen kan bli drevet ned til et lavere nivå enn ønskelig og muligens bli utryddet. For å drive ressursen ned til dette lave nivået og holde den der, vil for det andre altfor mange aktører utnytte ressursen slik at en får en betydelig overkapasitet. Med en fornuftig forvaltning ville en kunne sikret et like høyt eller høyere uttak med betydelig mindre innsats, samtidig som biomassen ville vært betydelig høyere. Den ekstra innsatsfaktorbruken de mange aktørene utgjør er negativ for velferden i samfunnet fordi den ikke bidrar til verdiskapningen i utnyttelsen av den aktuelle ressursen, men derimot reduserer den mulige verdiskapningen i andre sektorer hvor innsatsfaktorene kunne bidratt til økt produksjon.

Grunnlaget for at staten skal forvalte naturressurser kan følgelig i et samfunnsøkonomisk perspektiv sies å være at en ønsker unngå allmenningens tragedie. I forvaltningen av viltlevende marine ressurser har et forvaltningssystem derfor to hovedformål: å bevare ressursene og sikre en fornuftig utnyttelse av disse. Forskjellige reguleringstiltak vil være nødvendig for å nå disse målene, og tiltak som bidrar til å nå det ene målet vil ikke nødvendigvis gi noen effekt i forhold til det andre målet. Å bevare ressursene vil være det viktigste og er langt på vei en forutsetning for en fornuftig utnyttelse av ressursen. Ressursbevaring skjer i dag i stor grad gjennom fastsettelse av en total kvote for uttaket av en art (TAC), selv om det også finnes andre metoder. Felles for alle metoder som begrenser uttaket er at de vil gi for stor innsatsfaktorbruk hvis de ikke følges opp av ytterligere tiltak som sikrer en fornuftig utnyttelse av ressursene.

3.2.1 Aspekter ved innsats- eller kvote­­- regu­lering

Det finnes to tradisjonelle hovedtyper reguleringer for å oppnå en fornuftig utnyttelse av ressursene; individuelle fartøykvoter og innsatsfaktorbegrensninger. Det er viktig å ha forskjellen mellom disse reguleringstypene klart for seg. I fiskerier med individuelle fartøykvoter vil det være mulig å realisere en betydelig ressursrente, mens dette er svært vanskelig med andre reguleringsformer. Med en fartøykvote er en fisker garantert å kunne ta ut sin kvote, mens under andre reguleringsformer vil hver fisker kunne være tjent med å forsøke å ta en så stor andel av totalkvoten som mulig. Følgelig vil en i fiskerier av siste type investere i eller tiltrekke seg ny kapasitet som ikke er nødvendig uten denne konkurransen om kvoten. Denne konkurransen har gitt opphavet til uttrykket ”paragrafbåter”, som er fartøy innrettet like mye for å omgå en regulering som for vanlige funksjonsbehov. Disse investeringen gjøres helt til lønnsomheten justert for risiko er som på land og ingen ressursrente vil derfor bli realisert.

Et relativt ferskt eksempel på hvor dramatisk disse endringene kan være kan finnes i høstingen etter makrell langs kysten. I 1996 om lag doblet prisen på makrell seg som følge av at det japanske markedet begynte å etterspørre norsk makrell. Dette ga seg nærmest øyeblikkelig utslag i at antall fartøy som deltok i uttaket økte med 50% uten at kvoten endret seg. Med andre ord gjorde den ekstra fortjenesten forårsaket av høyere pris at en fikk en sterk økning i antall fartøy. Da kvoten ikke økte bidro disse ekstra fartøyene ikke til verdiskapning, men gjorde at inntekten ble fordelt på flere.

Med fartøykvoter endres fiskernes fokus fra å ta en størst mulig del av totalkvoten til å få best mulig lønnsomhet for sin kvote. Mange av de investeringene som vil være lønnsomme for det enkelte fartøy under andre reguleringsregimer, blir da uten formål, og i seg selv bidrar dette til å begrense kapasitet og forbedre lønnsomhet. Siden det enkelte fartøy får beholde dette overskuddet, vil også noe ressursrente kunne realiseres. I de fleste tilfeller vil en imidlertid gå inn i et fartøykvotesystem fra et tradisjonelt reguleringssystem med betydelig overkapasitet, og hvor alle de tidligere deltagerne har rett til kvoter. Dette vil begrense lønnsomheten, og dermed hvor mye av ressursrenten som blir realisert. For å forbedre lønnsomheten må en da redusere kapasiteten. I Norge har dette vært gjort i noen, men ikke alle høstingsvirksomheter hvor fartøykvoter har vært innført, gjennom den såkalte strukturkvoteordningen. Denne har gitt en form for langsiktig omsettelighet av kvotene ved at de kan flyttes mellom fartøy, selv om det har skjedde en betydelig avkortning av kvoten ved overflytting. Hovedargumentet for at kvoter skal være omsettelig er at de minst lønnsomme fartøyene vil være tjent med å selge sin kvote til mer lønnsomme fartøy, og i denne prosessen vil en få redusert kapasiteten.

Den reguleringsform som i de fleste tilfeller vil gi størst verdiskapning er etter en samfunnsøkonomisk vurdering et system med individuelle fartøykvoter som også er overførbare. En kan oppnå samme effekt med å sette tilstrekkelig høy ressursavgift. En avgift som er tilstrekkelig stor synes imidlertid svært problematisk i praksis og det finnes få eksempler på hvor et slik verktøy benyttes. Det nærmeste er tilfeller hvor utenlandske fiskere eller fremmede nasjoner kjøper kvoter. Det vil gi størst realisering av ressursrente og størst nedbygging av kapasitet. I de fleste land som har innført fartøykvotesystem har kvotene blitt gitt vederlagsfritt til de fiskerne som deltar i høstingen når systemet innføres. Hvis en tillater at kapasiteten bygges tilstrekkelig ned vil imidlertid en betydelig del av ressursrenten kunne realiseres. Dette gjøres ved bedre lønnsomhet for de som fortsetter å høste, og som en engangsutbetaling til de som selger seg ut. Det siste er viktig fordi prisen vil være den forventede nåverdien av kvoten over den tiden kvoten gjelder. Det er følgelig selger som tar med seg størstedelen av den realiserte ressursrenten. Kjøper må betale den i form av høyere kapitalkostnader, og får selv bare den delen av ressursrenten som kan taes ut fordi han kan drive mer lønnsomt.

3.2.2 Aspekter ved forskjellig grad av kvoters omsettelighet

Hvis størstedelen av ressursrenten tas ut, som i et system med fritt omsettelige kvoter, vil kvoteprisen kunne bli svært høy. Dette kan gjøre selgerne til millionærer. Samtidig er det vanskelig å endre systemet i ettertid fordi den som kjøper kvoten har betalt en sum som er svært nær totalverdien av all fremtidig bruk av kvoten, og vil gå konkurs hvis regimet endres. Denne types systemer kan finnes i Australia, Canada og New Zealand hvor kvoterettigheten overføres tilnærmelsesvis som eiendomsretter. Utfra effektivitetshensyn er det imidlertid lite som taler for at rettene skal være evigvarende, bortsett fra at dette impliserer at systemet ikke skal kunne endres. Bakgrunnen for ønsket om omsettelighet er ønsket om en kapasitetstilpassing. Så lenge renten er positiv vil bare kontantstrømmen over en begrenset tidsperiode være relevant for de investeringer som gjøres, og det er derfor fornuftig å ha en tidsbegrensning på kvotenes gyldighet fordi dette gir samfunnet kontroll over kvotene på lenger sikt.

Skal en innføre ressursavgifter bør dette gjøres samtidig som reguleringssystemet endres i retning av at en større del av ressursrenten realiseres, siden de som selger seg ut av høstingsvirksomheten tar med seg størstedelen av renten. Det finnes flere måter å inndra ressursrente til staten på i tillegg til en ressursavgift. I Chile er det flere fiskeri hvor 10% av kvoten auksjoneres årlig og er gyldig i 10 år. Deretter tilbakeføres kvoten til staten og fiskerne må kjøpe kvoten på nytt. I Estland hadde en i periode et system hvor hele kvoten ble auksjonert ut årlig slik at fiskerne nærmest leide kvoten årlig fra staten. Begge disse fordelingsformene bidrar til at en stor del av ressursrenten tilfaller staten. Med slike system vil en svært liten del tilfalle de eksisterende fiskerne. En får da gjennomført en betydelig kapasitetsreduksjon, men uten at de minst lønnsomme fiskerne får noen kompensasjon for å forlate virksomheten.

I Norge og flere andre land har en høstingsvirksomheter med en begrenset form for omsettelighet. Under den norske enhetskvoteordningen har en kunnet overta et annet fartøys kvote for 13 eller 18 år, men med en avkortning av den overtatte fartøys kvote som varierer mellom hvilken landsdel de aktuelle fartøy hører hjemme i. Dette systemet begrenser hvor mye ressursrente som kan realiseres, og da også hvor stor kapasitetsreduksjonen blir. For de to viktigste fartøygruppene hvor systemet har vært prøvd har det slått svært forskjellig ut. For torsketrålere har ikke lønnsomheten blitt betydelig forbedret, og det er også begrenset hvor stor kapasitetsreduksjonen har vært. For ringnot synes systemet å ha virket mye bedre, da det her realiseres en betydelig ressursrente og lønnsomheten er god. For ringnot ble imidlertid systemet med fartøykvoter innført før bestanden på norsk vårgytende sild tok seg opp, slik at en her fikk drahjelp av en sterkt økende bestand, og den nødvendige kapasitetsreduksjonen ble ikke så stor. Det viktigste var at fangstkapasiteten ikke økte med kvotene. For torsketrålerne har det også vært et problem at det ikke har vært klart hva som skulle skje med den inndratte kvoten når de 13 eller 18 årene var gått, og også en forventning om at bedre system vil komme på plass. Dette er viktig fordi verdien av kvotene er usikker fordi reguleringssystemet ikke var klart. I tillegg er det klart at en liberalisering av omsetteligheten for kvoten vil overføre betydelige verdier til de som da har fartøy i fisket. At det i liten grad har skjedd en kapasitetstilpassing for torsketrålerne bidrar selvfølgelig til at det finnes flere fartøy og sysselsettingen i flåten er større en den ellers ville vært, og den manglende strukturtilpassingen er følgelig positiv for aktivitetsnivået.

Når en går fra individuelle fartøykvoter til andre typer reguleringer forsvinner i all hovedsak god lønnsomhet, og reguleringssystemet er da med å bidra til det (Fiskerier med fartøykvoter men med betydelig overregulering regnes ikke som fiskerier med fartøykvoter siden en her ikke er garantert å kunne fange kvoten sin). I fiskerier med adgangsbegrensninger vil det likevel være press for å ta en størst mulig del av totalkvoten og en får ekstra investeringer og paragrafbåter. Klarer en å regulere innsatsfaktorbruken (fartøystørrelse, redskapstype, etc) tilstrekkelig er det likevel mulig å oppnå en viss lønnsomhet i denne type fiskerier hvis kvoten er stor nok i forhold til fangstkapasiteten. Det synes den imidlertid sjelden å være, og teknologisk utvikling gjør at selv om kvoten er stor nok i en periode, så vil økt kapasitet etter hvert redusere lønnsomheten. Uten adgangsbegrensninger er det ikke mulig at lønnsomheten i et fiskeri er bedre enn i virksomhet på land, og lønnsutviklingen på land vil over tid heller gjøre den dårligere. Det er imidlertid i denne type fiskerier kapasiteten vil være størst, lønnsomheten dårligst, men som dermed gir det største bidraget til aktivitet langs kysten. Bortsett fra argumentet om at et åpent fiskeri er nødvendig for å kunne gi rekruttering til fiskeryrket er det vanskelig å se gode samfunsøkonomiske argumenter for at adgangen til en høstingsvirksomhet skal være åpen. Skal en sikre rimelig lønnsomhet må adgangen begrenses, og det må finnes ordninger som gjør at noen forlater virksomheten over tid. Hvor mange er imidlertid et politisk spørsmål, og en er da tilbake til avveiningen mellom lønnsomhet og kapasitet.

3.2.3 Samfunnsøkonomisk lønnsom fordeling av kvotegrunnlaget

Fra et samfunnsøkonomisk ståsted er det i utgangspunkt ingen grunner til å fordele kvoten mellom fartøystyper eller fartøy med forskjellige redskapstyper. En forventer at fiskerne utfra de rådende markedsforhold, reguleringer og ressursgrunnlag vil tilpasse seg slik den enkelte fisker finner det mest lønnsomt. Reguleringer som begrenser konkurransen mellom forskjellige fartøys- og redskapstyper vil da begrense verdiskapingen og næringens konkurransedyktighet, med det mulige forbehold at reguleringer som gjør flåten mer ineffektiv faktisk kan redusere fangstkapasiteten. Hvis store og små fartøystyper og forskjellige redskapstyper skal eksistere ved siden av hverandre vil dette da være fordi forskjellige fartøy eller redskap tillater en å utnytte deler av kvoten bedre enn andre deler eller å målrette sin innsats mot bestemte markedssegment. Det er for eksempel ikke urimelig at fisk som skal leveres fersk taes av mindre mer kystnære fartøy enn fisk som skal prosesseres ytterligere. Det finnes imidlertid minst to samfunnsøkonomiske i tillegg til en mengde samfunnsmessige argumenter for at kvoten skal kunne fordeles på forskjellige fartøys- og redskapstyper. Fordi reguleringssystemet påvirker adferd, kan det være ønskelig å korrigere deler av denne. Spesielt i tilfeller hvor reguleringssystemet gjør at fi­skerne vil maksimere sin andel av totalkvoten kan det være ønskelig å la fartøys- og redskapstyper som vil kunne gjøre det bra under andre betingelser få fortsette å høste. Det er relativt usannsynlig at de fartøyene som mest effektivt fanger fisken gir størst verdiskaping fordi blant annet kvalitetsdimensjonen da kommer i annen rekke. I tillegg vil markeds- og ressursforhold variere over tid. Med de svake annenhåndsmarkedene det finnes for fiskefartøy er det kostbart å tilpasse kapasitet til endrede forhold, og det kan derfor være fornuftig å opprettholde en diversifisert struktur. Selv om det ikke er åpenbart er det mye som tyder på at dette gir størst verdiskaping over tid.

Kostnadene med å tilpasse kapasitet, og også for å sikre en jevnere inntektsstrøm, tilsier at det ville være ønskelig at en ikke bare satte neste års kvoter, men også forsøkte å anslå kvotene to til tre år frem i tid. Dette er selvfølgelig vanskelig, og estimatene vil endres etter hvert som en nærmer seg den faktiske kvotefastsettelsen. Stor variasjon i kvotene er imidlertid i seg selv vanligvis negativt i et samfunnsøkonomisk perspektiv, og alt som kan redusere variasjonen og bidra til å gjøre kvotefastsettelsen mer forutsigbar vil være positivt.

De fleste fiskere fanger forskjellige arter, og dette tilsier at en bør ha et flerbestandsperspektiv også av samfunnsøkonomiske årsaker, og ikke bare av biologiske årsaker og på grunnlag av økosystembaserte tilnærminger. Reguleringsmyndighetene bør derfor også ut fra samfunnsøkonomiske betraktninger kunne pålegge et redusert uttak av noen bestander fordi det gir større total lønnsomhet. Tilsvarende bør reguleringsmyndigheten kunne bidra til et økt uttak av noen arter utover det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt fordi det øker den totale verdiskapningen.

I den grad ressursrente realiseres har det ingen samfunnsøkonomisk betydning hvem ressursrenten tilfaller. Det er neppe samfunnsøkonomiske argumenter mot en regional fordeling av kvotene, forutsatt at regionene er store nok til å dekke den aktuelle bestand eller økosystem. Når en region ikke er stor nok til å dekke den aktuelle bestand en økosystem må en forutsette at regional forvaltning underlegges nasjonal forvaltning i de spørsmål hvor regionen i er en stor nok beslutningsenhet. Utover dette vil regional forvaltning av en bestand primært være et fordelingspolitisk spørsmål.