9 Utdanning og fordeling

9.1 Innledning

Utdanning påvirker både et lands inntektsnivå og fordelingen av inntekten. Økt utdanning hever produktiviteten i økonomien og har dermed betydning for hvor mye som kan fordeles. OECD (2009) 1 refererer til beregninger som viser at forskjell mellom land i voksnes leseferdigheter på 1 pst. er forbundet med 2,5 pst. forskjell i arbeidsproduktivitet og 1,5 pst. forskjell i BNP per innbygger.

For den enkelte har utdanning betydning for jobb- og inntektsmuligheter, og også for levekår mer generelt. Utdanning beskytter i noen grad mot arbeidsledighet og utstøting fra arbeidsmarkedet. Internasjonale kartlegginger viser at voksne med svake regneferdigheter står 2 – 3 ganger så ofte utenfor arbeidsstyrken som dem som har bedre ferdigheter. Unge voksne med svake ferdigheter er overrepresentert blant langtidsledige. I de fleste land er det spesielt fullføring av videregående opplæring som ser ut til å redusere risikoen for arbeidsledighet, mens høyere utdanning har stor betydning for lønn. Formell og uformell læring i arbeidslivet bidrar både til økt lønn og jobbsikkerhet for den enkelte.

Utdanning er også forbundet med ikke-økonomiske levekårskomponenter som helse, demokratisk deltakelse og lavere kriminalitet. Helse påvirkes direkte av utdanning (Elstad (2008) 2) ved at kunnskap fører til endret atferd. Helsen påvirkes også indirekte gjennom for eksempel arbeid og inntekt, samt mellom generasjoner fordi utdannede foreldre har kunnskap som gjør dem bedre i stand til å ivareta barns helse.

Utdanningssystemet kan være et redskap for sosial mobilitet, men også for reproduksjon av sosial ulikhet. I de fleste land oppnår barn av høyt utdannede foreldre et langt høyere utdanningsnivå enn barn av lavt utdannede foreldre. Innretningen på utdanningssystemet har stor betydning for hvor sterk denne sammenhengen er. Ifølge OECD kan systemfaktorer (for eksempel hvorvidt utdanningen er offentlig eller privat finansiert) forklare 40 pst. av forskjellene mellom land når det gjelder hvor kraftig utdanningssystemet reproduserer eller motvirker sosial ulikhet (OECD 2008c) 3.

Utdanningspolitikken kan med andre ord påvirke inntektsfordelingen gjennom å bidra til produktivitetsøkning og økonomisk vekst, til at befolkningen får en kompetanse som sikrer jobbmuligheter og inntekt, og til at barns utdannings- og inntektsmuligheter ikke er avhengige av om de har godt utdannede foreldre. I dette kapittelet ser vi nærmere på hvorvidt utdanningspolitikken lykkes med de to sistnevnte målsettingene, og hvilke tiltak som kan bidra til å forbedre situasjonen for særlig utsatte grupper. Avsnitt 9.2 ser på forholdet mellom utdanning og arbeidsmarked. Avsnitt 9.3 ser på om utdanningssystemet bidrar til å redusere eller vedlikeholde sosiale forskjeller, jf. også kapittel 8. Avsnittene 9.4 – 9.6 er en gjennomgang av kunnskapen om hvilke virkemidler i utdanningspolitikken som kan bidra til å nå fordelingspolitiske målsettinger. Utvalgets vurderinger og tiltak på utdanningsområdet er omtalt i kapittel 16.

9.2 Utdanning og muligheter i arbeidsmarkedet

Arbeidsmarkedet stiller stadig større krav til kompetanse. Norge har et velfungerende arbeidsmarked med lav ledighet i absolutt forstand for alle grupper, men Norge er blant landene med størst relativ forskjell i ledighet mellom de som kun har grunnskole og de som har fullført videregående opplæring. Ledigheten blant grunnskoleutdannede var i 2006 om lag det dobbelte av den gjennomsnittlige ledigheten. Sysselsettingsandelen for lavt utdannede voksne er på 65 pst., mot 81 pst. i gjennomsnitt for aldersgruppen 25 – 64 år 4 . Undersøkelser av voksnes ferdigheter viser samme tendens. Nesten hver tredje person med svake ferdigheter er ikke i jobb eller studier (Gabrielsen et al (2005) 5, se også Gabrielsen (2008) 6).

Figur 9.1 illustrerer at lav kompetanse reduserer deltakelsen i arbeidslivet for både ungdom og eldre. Figurene illustrerer ikke en årsakssammenheng, men en statistisk samvariasjon. Det er rimelig å anta at denne samvariasjonen er sammensatt av en ren årsakssammenheng og en seleksjonseffekt. Seleksjonseffekten fanger opp at et individs utdanning og kompetansenivå også henger sammen med egenskaper ved individet som har en positiv effekt i seg selv på deltakelse i arbeidslivet (evner, motivasjon, ambisjoner osv.).

Figur 9.1 B viser at nær halvparten av 50 – 60-åringer med svært lave lese- og regneferdigheter er uføretrygdet. Tendensen er også klar, men svakere, for dem under 50 år. Sammenhengen kan skyldes forhold som at lavt utdannede har blitt støtt ut av arbeidsmarkedet som følge av økte kompetansekrav, at lavt utdannede har de fysisk mest belastende jobbene, men også at ferdighetene svekkes når man er utenfor arbeidsmarkedet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Bratsberg et al (2006).

Figur 9.1 A viser at mens kun 5 pst. av unge voksne med fullført videregående opplæring var utenfor utdanning og arbeid i 2007, var andelen hele 19 pst. blant dem som hadde sluttet i videregående skole uten å fullføre. Ledighetsstatistikken fra NAV bekrefter at personer uten fullført videregående opplæring er sterkt overrepresentert blant de arbeidsledige. Blant gruppen uten oppgitt utdanning var det i 2007 38 pst. som var utenfor utdanning og arbeid. Tall for årene 2003 og 2004 kan tyde på at tilknytningen til arbeidsmarkedet er særlig konjunkturfølsomt for de svakeste gruppene.

Utdanning gir ikke bare sysselsettingsmuligheter, men også uttelling i form av økt lønn. Lavt utdannede er dermed overrepresenterte i lavinntektsgruppene. Blant par med barn i laveste inntektsklasse har 32 pst. av hovedinntektstakerne kun grunnskoleutdanning. Blant par med barn uten lavinntekt har 16 pst. av hovedinntektstakerne kun grunnskoleutdanning.

Hva er så omfanget av dette problemet? Lavt utdannede voksne er en stor gruppe. I 2007 var det ifølge Statistisk sentralbyrå ca. 660 000 personer i alderen 20 – 66 år med grunnskole som høyeste fullførte utdanningsnivå. I tillegg er det rundt 150 000 i samme aldersgruppe som ikke har fullført grunnskolen, eller som SSB mangler utdanningsopplysninger for. Til sammen er det med andre ord antakelig 700 – 800 000 voksne med utdanning under videregående nivå. En internasjonal undersøkelse av voksnes ferdigheter i lesing, regning og problemløsning (ALL-undersøkelsen) finner at et tilsvarende antall personer i alderen 16 til 65 år i Norge har svake ferdigheter.

Lav utdanning er geografisk ujevnt fordelt. Fylkene som har størst andel lavt utdannede er Finnmark (40 pst. av befolkningen over 16 år har kun grunnskoleutdanning), Hedmark og Nordland (38 pst.) og Østfold (36 pst.). Høyest utdanningsnivå har Oslo (23 pst. med grunnskole).

Lav utdanning er jevnt fordelt i ulike aldersgrupper. Figur 9.2 viser antall personer med hhv. svake ferdigheter og grunnskoleutdanning, gruppert etter alder. Figuren viser at lav kompetanse ikke bare er et generasjonsfenomen blant de eldre som ikke har opplevd «utdanningsrevolusjonen» etter midten av 1900-tallet, men at flertallet av de med lav kompetanse er under 50 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Gabrielsen et al 2005.

På denne bakgrunn kan det å øke gjennomføringen av videregående opplæring blant ungdom, samt å heve kompetansen til lavt utdannede voksne, være viktig for å unngå marginalisering i arbeidsmarkedet og lav inntekt. I hvilken grad lykkes man med dette i dag? Når det gjelder ungdom begynner nesten alle i videregående opplæring etter endt ungdomsskole, men bare rundt 70 pst. fullfører med bestått i løpet av fem år. En del tar opp igjen skolegangen, eller oppnår tilsvarende realkompetanse som voksne, slik at rundt 80 pst. etter hvert oppnår kompetanse på videregående nivå (kilde: SSBs statistikk over utdanningsnivå). Figur 9.3 viser at det er store geografiske forskjeller i frafallet i videregående opplæring. Antallet som faller fra er naturlig nok størst i de folkerike fylkene (søylene), mens andelen er høyest i de nordligste fylkene og Hedmark. I Finnmark slutter eller stryker hele 50 pst. av elevene og lærlingene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det finnes lite komparativ internasjonal statistikk for frafall og fullføring av videregående opplæring. Alle de nordiske landene har imidlertid registerstatistikk som tillater sammenligning på tvers av landene. Finland utmerker seg med betydelig høyere fullføringsgrad (80 pst.) enn Norge, Sverige (begge 70 pst.) og Danmark (65 pst.). Fullføringsraten er definert som andelen elever som har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse fem år etter påbegynt videregående opplæring.

Wiborg og Hansen (2008) 7 finner at andelen ungdommer i Norge som ikke fullfører videregående opplæring har ligget stabilt siden midten av 1990-tallet (fødselskullene 1975 – 1985). Før dette (fødselskullene 1955 – 1975) var det en sterk vekst i andelen som fullførte videregående opplæring og oppnådde yrkes- eller studiekompetanse. Statistisk sentralbyrå har registrert en svak nedgang i andelen med fullført videregående opplæring blant 20 – 29-åringer siden 2005. Fullføringsgraden i Norge er med andre ord ikke spesielt høy, og utviklingen går ikke i riktig retning.

Voksne har rettigheter til utdanning og studiefinansiering, men tatt i betraktning det store antallet som ikke har utdanning utover grunnskole, er det relativt få som benytter seg av det. Rapportering fra kommuner og fylker tyder på at ca. 10 000 voksne hvert år får opplæring på grunnskolenivå (4 000 ordinær grunnskoleopplæring og 6 000 spesialundervisning). Tallet har vært relativt stabilt fra 2002. Om lag 20 000 voksne deltar årlig i videregående opplæring 8.

Når det gjelder å heve kompetansen til lavt utdannede voksne viser undersøkelser at denne gruppen deltar minst i kompetanseheving. Snarere er det de med høyest utdanning som deltar mest i kompetanseheving. Dette kalles Matteus-effekten 9. En EU-undersøkelse fra 2007 av deltakelse i utdanning og kurs/opplæring for befolkningen 25 – 64 år viste at 6 pst. av voksne med grunnskoleutdanning hadde deltatt i formell utdanning i løpet av det siste året. Til sammenligning gjaldt dette 17 pst. av voksne med høyere utdanning. Blant de lavt utdannede i AES-undersøkelsen hadde 36 pst. deltatt i kurs og annen opplæring utenfor det formelle utdanningssystemet i løpet av det siste året, mot 66 pst. av dem med høyere utdanning. Dette gjelder ikke bare Norge. Av landene som deltok i undersøkelsen, er «Matteuseffekten» minst (dvs. at flest deltar i formell eller uformell utdanning) i Norge, Sverige, Finland og Storbritannia. Det er også i disse landene at deltakelsen i utdanning og opplæring blant voksne er størst (Kilde: Adult Education Survey/SSB).

Med dagens frafallsmønster i videregående opplæring forventes det at problemene for ufaglærte med å få seg jobb vil øke framover. Statistisk sentralbyrås framskrivninger av tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft fram mot 2025 tyder på at etterspørselen etter denne typen arbeidskraft vil avta framover. Arbeidsledighet vil i første rekke gjøre seg gjeldende blant lavt utdannede når nærmere 20 pst. av hvert årskull konkurrerer om de relativt få jobbene som ikke krever kompetanse utover grunnskolenivå (Bjørnstad et al 2008) 10. Samtidig forventes det mangel på høyt utdannet arbeidskraft innenfor en del sektorer. Den utdanningspolitiske utfordringen blir dermed å heve kompetansen blant lavt utdannede slik at de kan fylle ledige jobber innenfor vekstsektorer som for eksempel helse og omsorg.

I kapittel 9.3 – 9.5 ser vi nærmere på den foreliggende kunnskapen om årsakene til frafall og liten deltakelse i kompetansehevende tiltak blant lavt utdannede, samt hvilke utdanningspolitiske tiltak som kan ha effekt.

9.3 Utdanningsmobilitet mellom generasjoner

Utdanning bidrar til inntektsmobilitet. Lorentzen og Nielsen (2005) 11 fant i sin rapport «Går fattigdom i arv» at barn av sosialhjelpsmottakere med høy utdanning hadde mindre risiko for å bli sosialhjelpsmottakere enn barna som ikke tok høy utdanning. Internasjonal forskning viser at innretningen på utdanningssystemet har stor betydning for om barn fra lavinntektsfamilier selv unngår å ende opp med lav inntekt som voksne (OECD 2008c).

Enkelte forskere har framsatt en hypotese om at det norske utdanningssystemet kan være hovedårsaken til den internasjonalt sett relativt høye inntektsmobiliteten i Norge (Bratsberg et al 2007, Bratberg et al., 2005 12). Det finnes også noe empirisk belegg for å hevde dette. Hægeland et al (2004) 13 finner at utdanningssystemet virker utjevnende på den måten at det er mer økonomiske ressurser på skoler med elever fra lavinntektsgrupper enn høyinntektsgrupper, og at dette i noen grad har en positiv effekt på skoleprestasjonene i lavinntektsgruppen. Aakvik et al (2003) 14 finner at det er lavinntektsgruppene som har hatt relativt mest å tjene på de omfattende utdanningsreformene på 1960- og 70-tallet. Likevel må det sies at utdanningssystemets rolle i inntektsmobiliteten i Norge i liten grad har vært gjenstand for empirisk forsk­ning.

Derimot finnes det etter hvert mye forskning omkring utdanningsmobiliteten i Norge, altså om hvordan sosial bakgrunn påvirker individers muligheter og valg i utdanningssystemet. Et gjennomgående funn i denne forskningen er at foreldrenes utdanning har stor betydning for om barna gjennomfører et utdanningsløp. Foreldrenes inntekt har også noe betydning, men mindre enn deres utdanning. Videre finner man at betydningen av familiebakgrunn ble redusert gjennom annen halvdel av 1900-tallet og fram til kullene som er født rundt 1970 (Raaum, 2003) 15. Etter dette ser det ut til at familiebakgrunn – og da særlig foreldrenes inntekt – igjen har fått større betydning for om man lykkes 16 med utdanning i Norge (Hansen, 2006 17 og 2008 18, Wiborg og Hansen 2008). Den absolutte utdanningsulikheten er betydelig redusert de siste 30 årene, i den betydning at barn av foreldre med lav utdanning og inntekt har langt høyere sannsynlighet for å lykkes med en utdanning nå enn tidligere. Men den relative utdanningsulikheten består, idet barn av foreldre med lang utdanning og høy inntekt fortsatt har mange ganger så høy sannsynlighet for å lykkes i utdanningssystemet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, EaG 2008.

Er utdanningsmobiliteten høyere i Norge enn i andre land? Den største komparative studien som hittil er gjort på feltet tyder på at Norge er blant landene med høyest utdanningsmobilitet (Hertz et al, 2007 19). Av 42 land som er med i studien, er Norge blant de 10 landene med minst nedarvet ulikhet i utdanningen. Internasjonal statistikk gjengitt i figur 9.4 tyder på det samme. Figuren viser andelen studenter i høyere utdanning som har foreldre med høyere utdanning, dividert på total andel med høyere utdanning i foreldregenerasjonen. For Norges del er forholdet rundt 1,5, dvs. det er halvannen gang så vanlig å ha høyt utdannede foreldre blant studenter i høyere utdanning, sammenlignet med andre unge. I Frankrike, Storbritannia, Tyskland og Østerrike er det til sammenligning mer enn dobbelt så vanlig. Norge kommer ikke like godt ut i internasjonale studier av sosiale forskjeller i læringsresultater i grunnskolen. PISA-undersøkelsen, som gjennomføres blant 15-åringer hvert tredje år i regi av OECD, viser at Norge ligger rundt OECD-snittet når det gjelder hvor mye sosial bakgrunn har å si for elevens skår på prøven 20.

Hva skyldes den observerte sammenhengen mellom sosial bakgrunn og utdanning? Her kan man skille mellom betydning for selve læringen på den ene siden, og valg på den annen. Barn med lavt utdannede foreldre stiller ofte med et dårligere språklig og kognitivt utgangspunkt (sosiale ferdigheter) ved skolestart enn barn av høyt utdannede foreldre. Høyt utdannede foreldre har også bedre forutsetninger for å hjelpe barna med skolearbeidet, hvilket kan bidra til å opprettholde eller forsterke forskjellene. Lærere kan ha ulike forventninger til barn basert på barnas bakgrunn, og barna kan ha ulike ambisjoner. Den sosiale segregeringen i boligmarkedet kan også bidra til å forsterke forskjellene, ved at de dyktigste lærerne foretrekker å jobbe på skoler med mindre utfordrende elevgrunnlag, og ved at elevene drar fordeler av å gå i klasse med andre flinke elever 21. Hele veien gjennom grunnskolen kan man derfor avlese forskjeller i læringsutbytte mellom barn fra ulik bakgrunn 22.

Elevens faglige forutsetninger fra grunnskolen har betydning for hvilke valgmuligheter man har i videregående opplæring, og for om eleven klarer å oppnå studie- eller yrkeskompetanse (Markussen et al, 2008 23, Byrhagen et al, 2006 24). I tillegg viser offisiell statistikk at nær 9 av 10 elever med høyt utdannede foreldre fullfører videregående opplæring i løpet av fem år, mot under halvparten av elevene med foreldre som kun har grunnskole (tabell 9.1). Likeledes har det faglige grunnlaget fra videregående opplæring åpenbart betydning for elevens muligheter til å komme inn i høyere utdanning og forutsetninger for å fullføre en grad.

Forskjeller i faglige forutsetninger kan forklare mye av den sosiale skjevrekrutteringen i utdanningen – men ikke alt. I tillegg ser man at elever med samme karakterer fra grunnskolen velger forskjellig ut fra hvilken bakgrunn de har. Elever med lavt utdannede foreldre og elever fra lavinntektsfamilier har en tendens til å velge yrkesfag (Hansen 2005) 25. Det samme finner man innenfor høyere utdanning. Elever med høyt utdannede foreldre og elever fra høyinntektsfamilier velger oftere å ta en høyere utdanning enn elever med samme karakterer som har lavt utdannede foreldre. Støren (2005a) 26 viser at effekten av foreldrenes utdanningsnivå på overgangen fra videregående opplæring til høyere utdanning er meget sterk før kontroll for karakterer i videregående opplæring. Etter slik kontroll er effektene vesentlige redusert, men fortsatt signifikante. Dette betyr at selv med like karakterer vil barn med foreldre som selv har høy utdanning, oftere velge høyere utdanning, men at mye av effektene kan skyldes at barn med høyt utdannede foreldre ofte gjør det bedre på videregående skole.

Hansen (2006 og 2008) mener denne skjevrekrutteringen blant annet har økonomiske årsaker. Det å ta utdanning er, også i Norge, en investering med usikker avkastning. Selv om det ikke er utbredt med skolepenger eller studieavgifter i Norge, er utgifter til livsopphold og tapt inntekt under utdanning en betydelig kostnad. Økt usikkerhet rundt avkastningen av slike investeringer i utdanning kan gjøre det vanskeligere for lavinntektsfamilier å starte et lengre utdanningsløp. Mangel på godt sikkerhetsnett i form av familie som kan støtte om man har valgt feil, kan gjøre det mindre fristende å ta på seg denne usikkerheten. Endelig kan det være vanskeligere rent statusmessig for en som kommer fra en familie med høyt utdannede foreldre å la være å ta høyere utdanning. Dette kan bidra til å forsterke ulikhetene av utdanning over tid 27.

Innvandrerungdom er unntaket fra regelen om sosial skjevrekruttering i høyere utdanning. De har gjennomgående høye ambisjoner om universitetsutdanning på tross av at utdanningsnivået blant foreldrene ofte er lavt (Bakken (2003) 28). Av dem som har fullført videregående opplæring, er det like stor andel av etterkommere og førstegenerasjonsinnvandrere med ikke-vestlig bakgrunn som blant majoritetselever som er å finne i høyere utdanning ett år etter fullført videregående. Det er dessuten flere av minoritets- enn av majoritetselevene som går direkte over i høyere utdanning, både blant førstegenerasjonsinnvandrere og etterkommere (Støren 2005a,b 29).

Som nevnt foran gjør Matteus-effekten at ulikheter i individenes sluttkompetanse fra initialutdanningen, som er et resultat av ulike valg og ulik læring, forsterkes gjennom livsløpet. For voksne er deltakelse i formell og uformell læring sterkt knyttet til utdanningslengde og deltakelse i arbeidslivet. Personer i lavt betalte jobber tar mindre etter- og videreutdanning og lærer trolig også mindre gjennom arbeidet. Personer som står utenfor arbeidslivet, står også utenfor den viktigste læringsarenaen for voksne.

Prestasjonsulikheter mellom elever og ulikheter i valg av utdanning skyldes selvsagt også mange andre forhold enn sosial bakgrunn. I analyser av nasjonal statistikk forklarer familiebakgrunn maksimalt om lag 1/3 av variasjonene i elevprestasjonene. Svake læringsforutsetninger kan avhjelpes med et læringsfremmende miljø og omvendt. De internasjonale undersøkelsene nevnt over viser at ulike land lykkes i ulik grad med å kompensere for elevenes sosiale bakgrunn. Det er også forskjell mellom norske kommuner (Bonesrønning 2008 30) og skoler (se for eksempel Hægeland et al 2005 31) når det gjelder å kompensere for sosial bakgrunn 32. Disse forskjellene avdekker et mulighetsrom for utdanningspolitikken.

9.4 Utdanningspolitiske tiltak

I de fleste land anses utdanning som så avgjørende for den enkelte og samfunnet at befolkningen er pålagt ved lov å delta i deler av utdanningssystemet og gis rettigheter til å delta på andre nivåer. Finansieringen av utdanning er hovedsakelig en offentlig oppgave i alle OECD-land, i de fleste land også når det gjelder private utdanningsinstitusjoner. Private aktører må godkjennes for å få tilgang til finansiering. Videre er innholdet i opplæringen i stor grad styrt av sentrale myndigheter gjennom læreplaner og fag-/timefordeling, og i noen grad er også organiseringen regulert. Lærerne er en så sentral ressurs i skolen at det i de fleste land også er stor grad av sentral styring med kompetansekravene for å arbeide i skolen, samt lærernes grunnutdanning og etter- og videreutdanning. Undervisningsmetoder og læremidler er derimot ikke i tilsvarende grad gjenstand for statlig styring.

Norge og øvrige nordiske land utmerker seg ved at mange virkemidler er delegert til kommuner og fylkeskommuner, og at finansieringen av skoledrift inngår i en større rammetildeling til disse. Videre bruker myndighetene i Norden en relativt stor del av samfunnets samlede ressurser til utdanning (se figur 9.5) 33. Nordiske land har også universelle ordninger for studiefinansiering, mens dette gjerne er behovsprøvd i form av ulike stipendordninger i andre land.

Kilde: OECD (2008).

På tross av at utdanningssektoren er gjenstand for stor grad av statlig styring, er det lite kunnskap om hvilke tiltak som har størst effekt på målvariablene. Sammenliknet med helsesektoren er det et lavt nivå på forskning om og for utdanningssektoren. Dette gjelder de fleste land, og har mange årsaker. Norsk utdanningsforskning har vært evaluert og gjennomgått ved flere anledninger. Det er avdekket svak finansiering og variabel kvalitet (se oppsummering av dette i vedlegg til St.prp. 1 2008/09 for Kunnskapsdepartementet). Særlig er det lite forskning på barnehagesektoren, og spesielt om kvalitet i barnehagene (Borg et al 2008) 34.

Tilfanget av utdanningsforskning har økt de senere årene, ikke minst på grunn av bedre tilgang til individdata innenfor videregående skole og til dels grunnskolen. Bedre kunnskap om utviklingstrender og langsiktige effekter av tiltak, særlig knyttet til utsatte grupper og tidlige tiltak, forutsetter bedre tilgang til individdata fra barnehager og grunnskoler. Internasjonalt har de store undersøkelsene (PISA osv.) gitt opphav til en del analyser av sammenheng mellom systemfaktorer og elevenes læring. Forskning med tilstrekkelig metodisk kvalitet til å vurdere effekter av ulike tiltak er fortsatt en mangelvare i utdanningssektoren. Man skal derfor være forsiktig med å trekke bastante konklusjoner om årsak og virkning.

Gitt analysen over om sammenheng mellom utdanning og inntektsmuligheter, er det i et fordelingsperspektiv av stor betydning å vurdere mulige tiltak for å redusere frafallet i videregående opplæring og øke kompetansen til voksne med lav utdanning. Kunnskapen om slike tiltak er gjengitt i avsnitt 9.5 og 9.6 nedenfor. Effektive tiltak innenfor disse områdene vil bidra til å forebygge utstøting fra arbeidslivet og dermed redusere risikoen for lavinntekt. Tiltakene vil også kunne bidra til å motvirke den sosiale reproduksjonen i utdanningen, tatt i betraktning at barn fra utsatte sosiale grupper er overrepresenterte i statistikken over de som faller fra i videregående opplæring. Tiltak som reduserer frafallet vil ha relativt størst betydning for disse barna.

Effekten av utdanningspolitikken avhenger også av andre politikkområder. For den enkelte vil for eksempel kostnaden ved å ta utdanning ikke kun avhenge av de direkte kostnadene, men også tapt arbeidsinntekt og trygdeinntekt, kontantstøtte mv. Det kan derfor være relevant å se på tiltak også innenfor andre sektorer. Utdanningspolitikken har også betydning for barnetilsyn (barnehage og skolefritidsordning) og dermed foreldres yrkesdeltakelse og inntekt.

9.5 Hvordan sikre at flest mulig fullfører utdanningen

Frafall i videregående opplæring er som nevnt over sterkt knyttet til elevenes faglige forutsetninger fra grunnskolen. Høyt fravær i grunnskolen er også en risikofaktor, og denne er sterkt korrelert med elevenes faglige nivå (Markussen et al 2008). Å redusere frafallet handler derfor i stor grad om forebygging, dvs. å sikre at barn kommer inn i gode læringsprosesser og oppnår språklig, faglig og sosial mestring og utvikling. Det handler også om å gripe inn når man ser at barn og unge er på vei ut av skolen. For begge typer tilnærminger gjelder at tiltakene er mer effektive – i betydningen bedre resultater og lavere kostnad – jo tidligere de settes inn.

9.5.1 Tiltak før skolestart

Småbarnsalderens betydning for senere læring er grundig dokumentert. Internasjonal forskning viser at et godt pedagogisk tilbud før skolealder har positive effekter for læring og utvikling senere i skoleløpet. Barnehagen er første trinn i utdanningsløpet, og myndighetenes viktigste virkemiddel for å bidra til at barn er godt forberedt til skolestart 35. Det ser særlig ut til at barnets språkutvikling ved skolestart har stor betydning for utvikling av leseferdigheter, som igjen er sentralt for senere læring. Statistikk fra den norske Mor-Barn-undersøkelsen viser at 3-åringer som ikke går i barnehage, dobbelt så ofte har forsinket språkutvikling sammenliknet med jevnaldrende som går i barnehage (Schølberg et al, 2008) 36. Forskjellene i språkutvikling mellom 3-åringer som går i barnehage og 3-åringer som ikke går i barnehage er særlig store for barn med lavt utdannede mødre, minoritetsspråklige barn og barn fra lavinntektsfamilier. Dette er i tråd med internasjonal forskning som viser at det særlig er barn fra familier med lav inntekt og lavt utdanningsnivå som har utbytte av å gå i barnehage, jf. vedlegg 2 av Rege og Mogstad.

Flere internasjonale studier dokumenterer også at barnehage kan ha positive langtidseffekter, blant annet med hensyn til barnas utdanningsnivå og arbeidsmarkedstilknytning i voksen alder (se også vedlegg 2). Havnes og Mogstad (2009) 37 studerer langtidseffektene på barna av en norsk barnehagereform som fra 1976 til 1979 økte dekningsgraden for barnehage for 3 – 6 åringer fra om lag 10 til 28 prosent på landsnivå, med stor variasjon mellom kommunene. 38 Studien finner store positive langtidseffekter av tilgang på barnehage, både med hensyn til barnas utdanningsnivå og arbeidsmarkedstilknytning. Utbyggingen av 17 500 nye barnehageplasser førte til om lag 6 500 år ekstra utdanning. Dessuten ble sannsynligheten for å ikke gjøre ferdig videregående skole redusert med 6 prosentpoeng per barnehageplass, mens sjansen for å ta universitetsutdannelse økte med over 7 prosentpoeng per barnehageplass. Effektene på utdanning var klart størst for barn av mødre med lav utdanning.

I vedlegg 2 trekkes det også frem enkelte internasjonale studier som tyder på at barnehage kan ha negative effekter på ikke-kognitiv utvikling (bl.a. atferd, sosial og emosjonell utvikling). Dette ser imidlertid ikke ut til å gjelde for barn fra ressurssvake hjem. En ny norsk studie (Schølberg et. al., 2009) 39 som undersøker sammenhenger mellom barnehage og bl.a. atferd for de yngste barna, finner ingen forskjell i emosjonelle vansker mellom barn som har gått i barnehage og barn som har vært hjemme. Det eneste unntaket er barn som er i barnehagen mer enn 40 timer i gjennomsnitt i per uke. Disse barna skårer noe høyere på indikatorer for atferdsproblemer enn barn som er kortere tid i barnehagen.

Full barnehagedekning har vært et mål for skiftende regjeringer, og rett til barnehageplass ble innført 1. januar 2009 40. De siste 30 årene har barnehager gått fra å være et tilbud for de svært få, til å omfatte de fleste barn i alderen 1 – 5 år i 2007 (se figur 9.6). I 1975 hadde om lag 30 000 barn barnehageplass, mot nærmere 260 000 barn ved utgangen av 2008. Siden 1975 har dekningsgraden for 1 – 5-åringer økt fra 6 til 84 pst., og for 3 – 5-åringer fra 9 til 95 pst. Status ved utgangen av 2008 viser at 91 pst. av kommunene har full barnehagedekning (plass til alle som hadde søkt ved hovedopptaket). Det har tradisjonelt vært store geografiske forskjeller i barnehagedekningen, men dette er i ferd med å endre seg.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det tverrpolitiske barnehageforliket på Stortinget i 2003 41 hadde som mål å sikre lavere foreldrebetaling, økonomisk likeverdig behandling av ikke-kommunale og kommunale barnehager og økt barnehageutbygging. Forliket ga omfattende føringer for utforming av økonomiske og juridiske virkemidler. Staten har i barnehagereformperioden dekket store deler av kostnadene ved nye plasser. De statlige bevilgningene til barnehagene har økt fra 9,1 mrd. kr. i 2003 til 21,6 mrd. kr. i 2008 (målt i 2008-kroner).

Private aktører har i stor grad bidratt til den store barnehageutbyggingen de siste årene. Ved utgangen av 2007 utgjorde private barnehager 55 pst. av barnehagene i Norge, og de private står for 46 pst. av plassene. Barnehagesektoren skiller seg dermed fra grunnskolen hvor privatskolene er et pedagogisk eller religiøst alternativ til den offentlige skolen som bare omfatter 2 pst. av elevene.

Kvaliteten på barnehagetilbudet som gis, er helt avgjørende for barnas trivsel og utvikling i barnehagen. Dette omfatter både kvaliteten på relasjonene mellom ansatte og barn, de ansattes kompetanse, fysiske omgivelser, antall barn per ansatt, kontroll og innholdskrav (jf. gjennomgangen av forskning i vedlegg 2 av Rege og Mogstad). Med unntak av statistikk for personelltetthet og personellets kvalifikasjoner er kvaliteten i norske barnehager i liten grad dokumentert.

Barnehagens rammeplan inneholder ingen konkrete læringsmål eller krav om at barna daglig skal delta læringsaktiviteter som er planlagt og ledet av voksne. Den sosialpedagogiske tradisjonen som preger det norske barnehagesystemet har et såkalt helhetlig læringssyn, som vektlegger læring gjennom opplevelser og lek. I denne tradisjonen er barnets eget initiativ og undring viktige utgangspunkt for læring.

Fraværet om krav til at alle barna daglig skal delta i læringsaktiviteter ledet av voksne kan være problematisk fordi det kan bidra til å øke sosiale forskjeller. Det kan føre til at barnets læring i barnehagen i stor grad er avhengig av egne evner til å innlede og delta i læringsopplevelser. Dette er spesielt urovekkende dersom det er barna som har mange positive læringsopplevelser i hjemmet, som er flinkest til å uttrykke sin undring og stille personalet spørsmål. I så fall kan disse barna få et større læringsutbytte av barnehagen enn barn som har færre positive læringsopplevelser i hjemmet.

Samtidig har den sosialpedagogiske tradisjonen fått god omtale i OECDs rapporter Starting Strong (2001) og Starting Strong II (2006) 42. Særlig er synet på barn og barndom løftet fram. Barndommen har en verdi i seg selv, den er ikke bare en forberedelse til skolegang og voksenliv.

Personalets kompetanse er den viktigste forutsetningen for at barnehagen skal være en arena for omsorg, oppdragelse, lek, læring, språkutvikling og sosial utjevning, og for å sikre god overgang fra barnehage til skole. Bestemmelser om barnehagens bemanning er lovfestet til minimum én pedagogisk leder per 14 – 18 barn over tre år og per 7 – 9 barn under tre år. Om lag 30 pst. av de ansatte i barnehagene har pedagogisk utdanning. Dette er lavt sammenlignet med enkelte av våre naboland. Finland har om lag samme pedagogtetthet som Norge, men i Sverige er andelen pedagoger i barnehagene på 51 pst. og i Danmark 60 pst. Disse to landene har høyest pedagogtetthet i Europa.

Assistentene utgjør den største gruppen av de ansatte i barnehagene. Et stort flertall av disse har ingen barnehagefaglig utdanning, og en tredel har ikke utdanning utover grunnskole (kilde: SSB). Til sammen er over 40 pst. av ansatte i norske barnehager ufaglærte. Ifølge en undersøkelse av UNICEF fra desember 2008 er Norge er det eneste landet av 25 undersøkte OECD-land som verken har minst 50 pst. pedagoger eller 80 pst. med noen barnefaglig kompetanse i barnehagene. Gjennomtrekken blant førskolelærere i barnehagen er høy. Bare om lag 60 pst. av yrkesaktive førskolelærere er ansatt i barnehagen. Hver fjerde førskolelærer jobber i grunnskolen og rundt 15 pst. i andre yrker.

Den sterke barnehageutbyggingen de siste årene, økt andel barn under tre år og lengre oppholdstid for barna har økt førskolelærermangelen. Nasjonalt økte antallet førskolelærere i barnehagen med 1000 fra 2006 til 2007. Likevel økte andelen styrere og pedagogiske ledere uten godkjent utdanning fra 13 til 17 pst. i samme periode. Det vil trolig fortsatt være en underdekning av førskolelærere i noen år framover, ifølge Statistisk sentralbyrås framskrivninger. Det er med andre ord et behov for å øke pedagogtettheten gjennom å rekruttere og beholde flere førskolelærere i barnehagene, og å styrke kompetansen til assistentene gitt at de vil utgjøre en stor andel av personalet også fremover.

I tillegg til tilgjengelighet, avhenger deltakelse i barnehage blant annet av foreldrenes syn på hva som er best for barnet, og økonomiske avveininger. Som tabell 9.2 viser stiger andelen barn som går i barnehage med alderen. Hele 96 pst. av 5-åringene går i barnehage. I tabellen framkommer det at minoritetsspråklige barn har klart lavere deltakelse i barnehage enn andre. Forskjellen minker med barnas alder. Det har vært en sterk vekst i antall minoritetsspråklige barn i barnehage de siste årene. Dekningsgraden for minoritetsspråklige barn i alderen 1 – 5 år har økt fra 52 til 63 pst. i perioden 2004 – 2007. Både barnetilsynsundersøkelsen fra 2002 (Pettersen (2003) 43) og Mor-Barn-undersøkelsen viser at det er sammenheng mellom barnehagedeltakelse og foreldrenes utdanningsnivå og inntekt. Med andre ord er det barna som potensielt har størst utbytte av et barnehagetilbud, som i minst grad har tilgang til det.

I norsk skole er gratisprinsippet viktig. Dette sikrer alle barn lik tilgang på opplæring uavhengig av foreldrenes betalingsevne. Med innføring av rett til barnehageplass skal i prinsippet alle ha lik tilgang til barnehageplass. Selv om prisen på en barnehageplass har gått betydelig ned de siste årene, er det per i dag en ikke ubetydelig brukerbetaling som gjør at barnehagebruk kan påvirkes av foreldrenes betalingsevne. I tillegg vil noen familier avveie verdien av å gå ut i arbeid opp mot å være hjemme med barnet (evt. barnets søsken) og motta kontantstøtte. Figur 9.7 illustrerer hvordan barnehagedeltakelse varierer med inntekt. Forskjellen i barnehagedeltakelse mellom barn fra husholdninger med lav og høy inntekt er på hele 20 prosentpoeng. OECD har flere ganger påpekt at Norges praksis med brukerbetaling i barnehage samtidig som høyere utdanning er gratis, ikke er optimalt mht fordeling. Nedenfor gis en kort omtale av ulike virkemidler som påvirker de økonomiske barrierene mot deltakelse i barnehage.

Kilde: Statistisk sentralbyrå/EU-SILC.

Maksimalprisen for en heltids barnehageplass er satt til 2 330 kroner per måned i 2009. Prisen for å ha et barn i en kommunal barnehage er reelt redusert med 40 pst. siden 2002, mens prisen i en privat barnehage er redusert med 48 pst. Ved innføringen av maksimalpris for foreldrebetalingen både i kommunale og ikke-kommunale barnehager ble det stilt krav om at kommunene skulle ha ordninger som tilbyr familier med lavest betalingsevne en reduksjon i, eller fritak fra, foreldrebetaling. Statistikk for 2008 viser at 23 pst. av kommunene bruker inntektsgraderte betalingssatser, og at de fleste andre kommunene tilbyr andre moderasjonsordninger som for eksempel friplasser eller at sosialkontoret/NAV betaler barnehageplassen. Åtte pst. av kommunene oppgir at de ikke har noen rabattordninger for familier med lav betalingsevne (Rognerud 2008) 44.

Forsøk med tilbud om gratis kjernetid i ordinære barnehager brukes også som tiltak for å nå barn i familier som ellers ikke ville benyttet seg av et barnehagetilbud. Gratis kjernetid betyr at barnet får tilbud om 20 timer gratis bruk av barnehage i uken. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har i 2008 avsatt 50 mill. kroner til ordningen med gratis kjernetid i barnehage for fire- og femåringer i bydelene i Groruddalen og Søndre Nordstrand i Oslo. Oslo kommune rapporterer at flere barn er rekruttert til barnehagene som følge av innføringen av gratis kjernetid, og at flere nå velger heldagsplass 45. Kommunen ser også at personalet har større bevissthet om språkmiljøet i barnehagene, og at man i større grad trekker foreldrene med i utviklingen av barnas språkferdigheter. Forsøket har dessuten medvirket til økt samarbeid mellom barnehagene og andre tjenester.

Familier med barn mellom ett og tre år kan motta full (eller gradert) kontantstøtte dersom de ikke har en heldags- (evt. har deltids-) barnehageplass. I september 2006 var det 45 pst. av ettåringene og 27 pst. av toåringene som mottok full kontantstøtte. TNS Gallup (2008) har gjennomført en spørreundersøkelse som tyder på at dersom kontantstøtten fjernes helt, vil om lag 20 pst. av de som mottar kontantstøtte i dag, velge barnehage.

Flere analyser om kontantstøttebruk viser at foreldre med lav utdanning og lav arbeidstilknytning i større grad mottar kontantstøtte enn de med høy utdanning og sterkere arbeidstilknytning (Pettersen, 2003, Rønsen, 2005) 46. Ikke-vestlige innvandrere er overrepresentert blant kontantstøttemottakere. Tall fra 2004 viste for eksempel at i Oslo mottok 84 pst. av de ikke-vestlige minoritetsspråklige foreldrene med barn på ett eller to år kontantstøtte, mens i majoritetsbefolkningen var tilsvarende andel 33 pst. Bruken av kontantstøtte i hele befolkningen har gått ned hvert år siden den ble innført, men har holdt seg stabil blant ikke-vestlige innvandrere. Kontantstøtten har større betydning for innvandrerfamiliers inntekt enn for familier i den samlede befolkningen fordi kontantstøtten i gjennomsnitt står for en høyere andel av innvandrerfamilienes samlede inntekt (Daugstad, 2006 47). Barnehagedeltakelse for innvandrere er primært motivert av foreldrenes ønske om at barnet skal lære norsk og omgås andre barn, og mindre knyttet til ønske om tilsyn på grunn av at begge foreldre arbeider. Inntektstapet av kontantstøtte vil dermed gjerne ikke veies opp av økt arbeidsinntekt. Dette tilsier at kontantstøtten (sammen med brukerbetalingen) er en barriere mot barnhagedeltakelse for barn under tre år med bakgrunn fra ikke-vestlige land.

Det gis et eget statlig tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder til kommunene. Tilskuddet kan brukes på barn i barnehage og barn som ikke går i barnehage. I 2008 utgjorde tilskuddet om lag 100 mill kr., eller om lag 5000 kr. per barn.

9.5.2 Grunnskolen

Det er grunn til å tro at frafallet i videregående skole vil reduseres dersom flere elever går ut av grunnskolen med et tilstrekkelig faglig grunnlag. Det er godt dokumentert at elevene i norsk grunnskole jevnt over lærer for lite i sentrale fag og ferdigheter som matematikk, naturfag og lesing, at de i for liten grad behersker sentrale strategier for å lære, og at det også er for store prestasjonsforskjeller mellom elevene. På den annen side lykkes man relativt bra med fag som samfunnsfag og engelsk, samt med å utvikle elevenes sosiale ferdigheter. Norske elever trives godt på skolen sammenliknet med elever i andre land.

Videre vet vi at mange ungdommer med svake karakterer fra grunnskolen sliter med andre problemer som kan gi seg utslag i fravær, atferdsproblemer og sviktende motivasjon. En rapport fra Folkehelseinstituttet 48 viser at 13 pst. av ungdommer mellom 13 – 15 år er så plaget av symptomer på angst og depresjon at de trenger behandling.

Det er bred enighet om at resultatene i norsk grunnskole ikke står i forhold til det relativt høye ressursnivået. Kunnskapen om mulige årsaker til dette er oppsummert i St.meld. 31 (2007 – 2008), og St.meld. 16 (2006 – 2007), og peker i retning av mangelfull lærerkompetanse og for lite oppfølging av den enkelte elev. Tiltakene foreslått av Stoltenberg II-regjeringen er rettet inn mot å heve lærerkompetansen, blant annet med en mer spesialisert lærerutdanning, og å øke ressursinnsatsen på de laveste trinnene for å ha mulighet til å sette inn tiltak for elever som henger etter. Bondevik II-regjeringen hadde en tilsvarende «diagnose» av skolen, men fremmet tiltak mer i retning av systemendringer i form av læreplanreform og i noen grad økt markedsstyring av skolen (St.meld. 30 (2003 – 2004), se også egen omtale av markedsstyring nedenfor). Timetallet i grunnskolen er økt de siste årene, men fortsatt har norske elever en kortere skoledag enn elever i de fleste andre land.

Den internasjonale forskningslitteraturen om effekten av ulike tiltak og systemendringer er stor. Selv om den ikke har gitt noe godt svar på hva «som virker», har man nå mye kunnskap om at det ikke er ett enkelt virkemiddel som kan benyttes for å heve kvaliteten i skolen. Lærerkompetansen er det viktigste, og den tar det tid å endre. Det er også vanskelig å påvirke rekrutteringen til yrket, og så å si alle land (unntatt Finland) sliter med dette. Generelt viser forskningen at effekten av store systemendringer både er mindre positive enn tilhengerne hadde håper på, og mindre negative enn motstanderne fryktet (se mer om markedsstyring nedenfor).

I sin gjennomgang av den norske grunnskolen anbefaler OECD økt åpenhet om resultater på skolenivå, redusere antall små skoler, økt undervisningsplikt for lærerne, resultatbasert lønn for skoleledere og lærere, i tillegg til strengere kompetansekrav for å undervise og mer relevant etter- og videreutdanning for lærere (OECD 2008) 49.

9.5.3 Videregående opplæring

Økt tilfang av individdata har gitt mye kunnskap om omfanget av frafall og mønstre mht. tidspunkt for frafall, geografi, programmer, kjønn og sosial bakgrunn, samt om årsaker knyttet til tidligere læring. Fortsatt vet man svært lite om hvilke tiltak i videregående opplæring som har en signifikant effekt på frafallet.

Deltakelse i videregående opplæring er en rett, men ikke en plikt i Norge. Et fåtall land har obligatorisk skole fram til fylte 18 år, blant annet Nederland og enkelte stater i USA. I motsetning til hva som gjelder for grunnskolen, kan altså elevene velge bort videregående opplæring. Skolene har heller ikke det samme presset på seg for å beholde elevene som i grunnskolen. Det finnes i liten grad insentiver som belønner skoler eller lærebedrifter for innsats som fører til at flere elever og lærlinger gjennomfører og består. Snarere kan det være svært ressurskrevende å følge opp elever med lav motivasjon, dårlig disiplin og høyt fravær.

Videregående opplæring skiller seg også fra grunnskolen ved at inntaket er basert på at elevene med de beste karakterene har forrang når det er flere søkere enn plasser i enkelte programmer. Mange fylkeskommuner har også valgt å ha karakterbasert inntak til de enkelte skolene. Frafallet er størst blant elever som ikke kommer inn på sitt førstevalg, men denne effekten er likevel langt mindre når man tar hensyn til elevenes karakterer.

De store reformene innenfor videregående opplæring har vært konsentrert om rettigheter, struktur og innhold (programmer, læreplaner osv.). Man har også forsøkt å utvikle veier gjennom videregående opplæring for elever som ikke er motiverte for ordinær skolegang, eller som ikke har faglige forutsetninger for dette. Opplæringsloven gir mange muligheter for å organisere yrkesopplæringen på en annen måte enn etter 2 + 2 modellen (2 år i skole, 2 år i bedrift). Det er for eksempel mulig å gå ut i lære rett etter ungdomsskolen, eller etter første året i videregående skole. En annen mulighet er å tegne lærekontrakt med sikte på en mindre omfattende prøve enn en fag- eller svenneprøve (lærekandidatordningen). Dette innebærer at det settes andre mål for opplæringen enn de som er fastsatt i læreplanene. Disse ordningene benyttes imidlertid i liten grad: bare  pst. av et årskull tegner slike lærekontrakter (Markussen et al 2006 50).

Basert på et forslag fra en arbeidsgruppe bestående av 16 organisasjoner og institusjoner nedsatt av Kunnskapsdepartementet i 2006, startet man i 2007 utprøving av et kortere og mer praksisbasert opplæringstilbud innenfor yrkesområder der slik kompetanse er etterspurt (praksisbrev-ordningen). Det er mulig å bygge videre på praksisbrevet, slik at de som ønsker det kan fullføre ordinær videregående opplæring. I skoleåret 2007/2008 var ordningen begrenset til Rogaland, Vestfold og Oslo, men fra høsten 2008 er den utvidet til å gjelde hele landet. Ordningen skal evalueres før det tas stilling til om den skal innføres på permanent basis og i bredere skala.

I Sverige har man erfaring med å designe et individuelt tilpasset studieprogram i videregående opplæring for elever som ikke er tilstrekkelig faglig forberedt, det såkalte iv-programmet (individuelt program). I Sverige er det et krav om å ha bestått-karakter i basisfagene fra grunnskolen for å ha rett til videregående. I Norge er det kun krav om å fullføre grunnskolen – ikke krav om å bestå – slik at alle elever i praksis tilfredsstiller kravet selv om de kan mangle karakterer i flere fag. I overkant av 10 pst. elevene i Sverige går ut av grunnskolen uten å tilfredsstille kravet, og 9 pst. av de som begynner i videregående, starter i iv-programmet. Formålet med iv-programmet er å forberede elevene på å gå inn i et ordinært program i videregående. Mens gjennomsnittlig 70 pst. av elevene i svensk videregående fullfører, gjelder dette bare 15 pst. av de som begynte i iv-programmet (Skolverket 2008) 51.

Så langt tilsier erfaringene fra Norge og Sverige at effekten av å tilby utdanningsprogrammer innenfor videregående opplæring som er tilpasset elever med svake forutsetninger, har liten effekt på fullføringen. Dette tyder på tiltak bør settes inn tidligere, slik at elevene går inn i videregående opplæring med bedre forutsetninger. For elever som allerede er i ferd med å droppe ut av skolen, ser det ut til at en del individuelt tilrettelagte forsterkningstiltak kan ha god effekt. Her er imidlertid både ressurser og kompetanse i sektoren en barriere. Insentivstrukturen på tilbudssiden (fylkeskommune, skole) kan også være en barriere mot økt gjennomføring for elever med svake forutsetninger og/eller atferdsproblemer.

9.5.4 Styringsutfordringer ved desentralisering

Det er kommunene og fylkeskommunene som eier grunnskolene og de videregående skolene. Mange virkemidler er delegert til skoleeier. Skoleeier har ansvaret for kvalitetsutvikling. Mange små kommuner har lite kapasitet til å drive kvalitetsutvikling og oppfølging av skolene. Det er grundig dokumentert gjennom fylkesmannens tilsyn at mange skoleeiere mangler forsvarlige systemer og rutiner for slik kvalitetsutvikling og kontroll (se gjennomgang i St.meld. 31 (2007 – 2008).

I forsøk på å bedre kvaliteten i skolen er markedsstyring blitt implementert i varierende grad i ulike land. Dette omfatter virkemidler som økt grad av valgfrihet for foreldre/elever, konkurranse om elevene, stykkprisfinansiering, likebehandling av private og offentlige skoler, måling og offentliggjøring av læringsresultater og annen informasjon på skolenivå, og resultatbasert avlønning for ansatte. Blant landene som har gått langt i denne retningen, er Sverige, New Zealand, Chile og Nederland.

Det finnes mye internasjonal forskning om effektene av markedsstyring. Resultatene er ikke entydige, men et gjennomgående trekk er at effekten av markedsstyring ikke har vært veldig stor. Erfaringene fra Sverige ser ut til å være at politikken verken har gitt noe stort løft for kvaliteten slik intensjonen var, eller en sterk økning i segregeringen i skolen slik mange fryktet (Lindbom 2007) 52.

Når det gjelder innslag av private skoler, viser forskning at privat drift og privat finansiering har svært ulike effekter. OECDs studier tyder på at kombinasjonen av privat skoledrift og offentlig finansiering øker et lands gjennomsnittlige læringsresultater noe, og reduserer effekten av sosial bakgrunn på elevenes læringsresultater. Privat finansiering er derimot forbundet med økt ulikhet i elevprestasjonene. Store forskjeller i offentlig støtte til private og offentlige skoler reduserer også gjennomsnittlig læringsutbytte. Forskerne tolker den gunstige effekten av privat drift og offentlig finansiering som at kombinasjonen fremmer både rettferdig konkurranse mellom skoler og reell valgfrihet for elever og foreldre (Wößmann et al 2007, Schütz et al 2007).

OECDs anbefalinger for å unngå store sosiale forskjeller mellom skoler (OECD 2007a) begrunnes blant annet med at høy grad av sosial sortering av elevene gjerne finner sted i land med dårlige læringsresultater generelt, og spesielt for de svakeste elevene. Dette tyder på at sosial sortering i skolen særlig går utover de faglig svakeste elevene, og at de sterkeste elevene heller ikke tjener på det. OECD finner at valgfrihet utgjør en risikofaktor når det gjelder sosial segregering, og at valgfrihet har mye større betydning for segregering i skolene i OECD-området enn evnemessig seleksjon av elever. Det er ikke valgfrihet i seg selv som ifølge OECD er problematisk, men måten det gjøres på. Altså om valgfriheten er reell, eller forbeholdt elever med gode prestasjoner og foreldre med god økonomi. OECD anbefaler både at man unngår å sile elevene etter evner inn i ulike undervisningsgrupper /skoler / programmer for tidlig, og at valgfrihet må håndteres slik at det ikke øker ulikheten elevene i mellom. Spesielt bør myndighetene styre inntaksordningen ved populære skoler, for eksempel pålegge loddtrekning av plasser.

9.6 Hvordan øke kompetansen til lavt utdannede voksne?

Som nevnt er det voksne med høyest utdanning som deltar mest i kompetanseheving gjennom formell utdanning og annen opplæring (Matteus-effekten). Mye av dette skyldes at høyt utdannede har sterkere arbeidsmarkedstilknytning og mer læringsintensive jobber enn lavt utdannede.

Når det gjelder formell utdanning er det antakelig ikke mangel på tilgang til utdanningstjenester som gjør at få voksne deltar. Voksne fikk lovfestet rett til tilpasset videregående opplæring i 2000 og tilpasset grunnskoleopplæring i 2002 (kompetansereformen). Innføring av rettighetene har ikke ført til noen sterk økning i deltakelse i opplæringstilbud blant voksne med lav utdanning.

Det er rimelig å anta at motivasjon og økonomi er viktige barrierer mot deltakelsen i opplæring blant lavt utdannede voksne. Ifølge Fafos Lærevilkårsmonitor får om lag 1 pst. av arbeidstakere full lønn under utdanningspermisjon, mens ytterligere en pst. får redusert lønn. For øvrig må voksne basere seg på studielån, eller leve på familien eller oppsparte midler mens de er under utdanning.

At arbeidsgiver helt eller delvis åpner for opplæring i lønnet arbeidstid er utbredt, selv om det er store bransjevise variasjoner. Opplæring i kombinasjon med arbeid er offentlig støttet, spesielt gjennom Kompetanseutviklingsprogrammet (avsluttet) og Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA), som særlig fokuserer på de delene av arbeidslivet som sysselsetter mange med lav utdanning og få utviklingsmuligheter i jobben. En evaluering av BKAs aktivitet i 2006 og 2007 (Econ Pöyry 2008) 53 finner at det er få som deltar. Motivasjon og rekruttering av deltakere trekkes fram som den største utfordringen for virksomhetene som deltar i BKA, særlig når det gjelder lese- og skriveopplæring. Evalueringen finner imidlertid at BKA har bidratt til økt åpenhet om svake ferdigheter og ufarliggjøring av lese- og skrivekurs.

Utfordringene knyttet til spørsmålet om finansiering av livsopphold under utdanning består i å nå fram til de som trenger det mest, men som etterspør minst, samt å unngå å fortrenge den investeringen arbeidsgivere eller enkeltpersoner uansett ville gjort selv. Det kan også stilles spørsmål ved rettferdigheten ved at det offentlige betaler utdanning for deler av befolkningen, mens resten forventes å ta opp lån. Til sist er det praktisk vanskelig å utvikle systemer som balanserer etterspørsel etter og tilbud om kompetanseheving for voksne. Etterspørselen etter utdanning blant voksne er ikke så forutsigbar som blant barn og unge.

En del land har mer sjenerøse ordninger enn Norge for finansiering av livsopphold under utdanning, herunder Danmark, Sverige og Storbritannia. Sverige har en ordning for å ivareta arbeidstakere ved omstilling som en del av avtaleverket. Systemet bidrar til støtte ved 40 000 jobbskifter i året gjennom å gi tilgang til individuell veiledning og deltakelse i opplæring ved mottak av lønnskompensasjon. Danmark og Storbritannia har ordninger som inneholder både individrettede og arbeidsgiverrettede komponenter. Begge ordninger inneholder konkrete føringer som skal sikre at også de med lav utdanning blir tilgodesett. I Danmark har man blant annet en ordning direkte rettet mot voksne som ikke har fullført videregående opplæring. Deltakerne mottar støtte tilsvarende dagpenger.

Et offentlig utvalg leverte i 2001 en utredning som vurderte fordeler og ulemper ved tre alternative generelle ordninger for finansiering av livsopphold under utdanning for voksne (NOU 2001: 25 Støtte til livsopphold ved utdanningspermisjon). Utvalget kom kun til enighet om å gi voksne med rett til videregående opplæring samme rett til utdanningsstøtte som studenter i høyere utdanning.

Det er først og fremst i tilknytning til yrkesrettet attføring gjennom folketrygden at enkeltpersoner kan få offentlig finansiert livsopphold under ordinær utdanning. Attføringspenger kan gis i den tiden vedkommende gjennomfører for eksempel ordinær skolegang som attføringstiltak. Utdanning som attføringstiltak øker sannsynligheten for å få jobb (Westlie 2008 a,b) 54 og har størst effekter for personer med svak tilknytning til arbeidsmarkedet og for langtidssyke. Utdanningstiltak fører også til lengre sysselsetningsperioder, spesielt omskolering til et yrke der helseproblemene er mindre hemmende.

For personer på uføretrygd finnes det ingen særskilte ordninger som stimulerer til kompetanseheving. Ordinære arbeidsledige kan ikke ta formell utdanning samtidig som de hever ledighetstrygd, men kan delta i spesielle kvalifiserings- og opplæringstiltak. Hardoy et al (2006) 55 konkluderer med at kvalifiserings- og opplæringstiltak har positive effekter på jobbsannsynligheten for ordinære arbeidsledige.

En rekke prosjekter har vært iverksatt for å utvide mulighetene for utdanning kombinert med livsoppholdsfinansiering. Noen av disse er evaluert. «Skole på byggeplass» er et forsøk med en ny tilnærming til opplæring for arbeidssøkere uten fullført videregående opplæring og med betydelige arbeidshindre. Forsøket gjennomføres innenfor regelverket for arbeidsmarkedsopplæring (AMO). Sintefs evaluering var positiv, men det har vist seg å være en utfordring å finansiere tiltaket fordi kostnaden og varigheten ligger betydelig over gjennomsnittet for andre AMO-kurs. I SAVIS-forsøket ble det gjort et unntak fra det generelle regelverket om arbeidsmarkedsopplæring gjennom en egen forskrift som ga adgang for arbeidsledige over 25 år med manglende kvalifikasjoner, ressurser og motivasjon til å skaffe kompetanse på egen hånd, til å ta ordinær utdanning med finansiering fra Aetat. Prosjektet ble gjennomført i Hedmark og Oppland over fire år og ble avsluttet i 2007. Prosjektet hadde blant annet som mål for prosjektperioden at 70 pst. av dem med behov for kompetanseutvikling skulle erverve seg kompetanse som gir tilgang til arbeidsmarkedet eller videre studier. Evalueringen konkluderte med at målene i hovedsak ble nådd, men at kriteriene må være strenge dersom man skal gi en utvalgt gruppe rettigheter til utdanning finansiert gjennom det offentlige.