2 Sammendrag

Kapittel 3 Fordeling, levekår og fordelingsanalyse

Kapittel 3 drøfter normative perspektiver og begrepsmessige valg som utvalget har lagt til grunn for sitt arbeid. Kapitlet ser bl.a. nærmere på ulike oppfatninger av hva som kan karakteriseres som rettferdig fordeling. Det gis ulike begrunnelser for at omfordeling og større økonomisk likhet har relevans for Norge, til tross for at fordelingen av økonomiske ressurser er relativt jevn hos oss.

På prinsipielt grunnlag kan det anføres flere grunner til likhet. Ett syn er at likhet er en verdi i seg selv. Omfordeling kan videre være et virkemiddel for å bekjempe levekårsproblemer og lavinntekt. En kan også være opptatt av utjevning fordi en høy grad av likhet i fordelingen forventes å ha positive effekter på andre samfunnsmessige forhold, slik som konfliktnivå og kriminalitet, helsetilstand, sosial kapital eller tillit mv. Tradisjonelt har to syn stått mot hverandre i synet på fordeling: et egalitært syn (gjerne forbundet med John Rawls) og et liberalistisk syn (i denne rapporten eksemplifisert ved synet til filosofen Robert Nozick). Den egalitære tradisjonen er opptatt av likhet i resultat, mens i de rendyrkede formene for liberalisme – som hos Nozick – oppfattes statlig fordelingspolitikk som inngripen i enkeltmenneskets frihet og eiendomsrett, og kan derfor ikke forsvares. Mellom det strengt egalitære synet på fordeling og det strengt liberalistiske finnes en rekke mellomformer, som alle kjennetegnes ved at man vil nyansere synet på hva som er rettferdig ut fra hva eventuell ulikhet skyldes. Ulike studier som belyser dette nærmere, drøftes kort.

Kapittel 3 tar også opp spørsmålet om hva som skal fordeles. Utvalget legger til grunn at målet for fordelingspolitikken ikke kan være å maksimere mer subjektive mål som lykke eller velferd. Utvalget konsentrerer seg derfor om å analysere dokumentasjon på objektive levekår som økonomiske ressurser, helse, utdanning og arbeidsliv, i tråd med det som er vanlig i nordisk levekårsforskning. Kapittel 3 tar derfor også opp enkelte avgrensninger av hva vi skal mene med økonomiske ressurser og særlig inntekt, og hvilke mål for ulikhet i inntekt som skal benyttes.

Datakildene for utvalgets arbeid har i hovedsak vært Statistisk sentralbyrås inntektsstatistikk. I tillegg presenteres fordeling av formue, boliginntekt og enkelte andre mål på økonomiske ressurser som ikke fremgår av inntektsstatistikken.

Kapittel 4 Inntektsfordelingen i Norge

Inntektsforskjellene mellom husholdningene i Norge har økt over de siste 20 årene, men er fortsatt svært jevn. Mye av de økte forskjellene skyldes sterk vekst i kapitalinntektene blant de med de høyeste inntektene, men også lønnsinntektene ser ut til å ha økt sterkest for de øverste inntektsgruppene.

Fordelingen av samlet inntekt fordelt på inntektsgrupper viser at den tidelen som har høyest inntekt (10. desil) økte sin andel av samlede inntekter fram til 2005, men denne andelen har falt kraftig de siste årene. Mye av endringene i inntektsandelene skyldes utbyttebetalinger, som pga. tilpasninger til skattereformen 2006 har variert betydelig over de siste årene. En fordeling av husholdningene på husholdningstyper viser at inntektsulikheten er klart høyere i gruppen enslige (unntatt pensjonistbefolkningen) enn i husholdninger med barn.

Sammensettingen av inntektene på ulike inntektstyper varierer også i stor grad mellom inntektsgruppene. Mens ulike overføringer utgjorde nesten 60 pst. av samlet inntekt for den nederste inntektsgruppen (1. desil) i årene 2005 – 2007, utgjorde kapitalinntekter en tilsvarende andel av samlet inntekt for den øverste prosenten av inntektsfordelingen. Lønnsinntektene utgjør den største delen av samlet inntekt for husholdningene samlet sett, og har holdt seg relativt stabilt i perioden 1986 – 2007. Samtidig har lønnsinntektenes betydning for de laveste inntektsgruppene økt de siste årene.

Forskjellene mellom kvinner og menns inntekter er blitt redusert gjennom perioden, først og fremst som følge av økt kvinnelig yrkesdeltaking. Inntektsulikheten blant kvinner har også falt og er nå lavere enn blant menn. Forskjellene mellom menns og kvinners inntekter er større for yrkesinntekt enn for samlet inntekt, noe som bl.a. skyldes at kvinner får en større andel av de skattepliktige og skattefrie overføringene enn det menn gjør. Når det gjelder kapitalinntekter er forholdet omvendt.

De tradisjonelle inntektsmålene tar ikke hensyn til at inntekt av egen bolig og tilgang på gratis eller sterkt subsidierte offentlig tjenester kan være av stor betydning for husholdningenes forbruksmuligheter. Hvordan dette kan påvirke fordelingen, drøftes nærmere. Det foregår videre mye verdiskaping i hjemmene som gir økte forbruksmuligheter og dermed påvirker de økonomiske levekårene i husholdningene.

Kapittelet avsluttes med en gjennomgang av utviklingen i de høyeste inntektene.

Kapittel 5 Nærmere om den nederste delen av inntektsfordelingen

Som mål på lavinntekt har utvalget hovedsakelig benyttet vedvarende lavinntekt, definert som gjennomsnittlig inntekt over treårsperioder. Utvalget har videre valgt å legge hovedvekten på EUs lavinntektsmål, der lavinntektsgrensen settes ved 60 pst. av medianinntekten, og der husholdsinntektene omregnes til inntekt etter skatt per forbruksenhet i henhold til dette målet.

Andelen med lavinntekt målt på denne måten har siden slutten av 1990-tallet holdt seg stabil på om lag 8 pst. Samtidig er det betydelige variasjoner i andel med lavinntekt og endringer over tid mellom ulike husholdninger og grupper. Forekomsten av lavinntekt er spesielt høy blant innvandrere av ikke-vestlig opprinnelse, og i noen grad blant unge aleneboende. En rekke grupper av personer som mottar offentlige stønader til livsopphold kjennetegnes også ved en høy andel med lavinntekt. Det gjelder alderspensjonister, enslige forsørgere med overgangsstønad og personer som mottar økonomisk sosialhjelp og/eller bostøtte over lengre tid.

Andelen (og antallet) innvandrere med ikke-vestlig landbakgrunn i lavinntektsgruppen har økt siden slutten av 1990-tallet. Andelen med lavinntekt har også økt blant barnefamilier – enslige forsørgere og par med barn – og særlig de mest barnerike familiene. Kvinner er i flertall. Barnefamilier med ikke-vestlig landbakgrunn er sterkt overrepresentert i lavinntektsgruppen og står for mye av den økte forekomsten av lavinntekt blant barnefamiliene. Lavinntektsproblemene blant alderspensjonistene er derimot betydelig redusert.

Det er en klar sammenheng mellom utdanning og lavinntekt. De med lav formell utdanning er sterkt overrepresentert i lavinntektsgruppen. Dette gjelder også når en holder alderspensjonistene utenfor statistikken.

Det er særlig de som ikke er yrkesaktive, som har lavinntekt. Yrkesinntektenes andel av lavinntektsgruppens samlede husholdningsinntekt har økt siden slutten av 1990-tallet, mens overføringenes andel er tilsvarende redusert. Dette er særlig markant blant yngre/barnefamilier og for personer over 50 år i yrkesaktiv alder. En viktig forklaring på denne utviklingen for barnefamilienes vedkommende er at familieytelsenes økonomiske betydning er redusert fra slutten av 1990-tallet til 2005 – 2007. Viktige grunner til dette er en gradvis reduksjon i realverdien av barnetrygden, reduksjon i satsene for familier med mange barn og fjerning av småbarntillegget. For enslige forsørgere synes regelendringene fra 1998 (bl.a. nedkorting av stønadsperioden og økt overgangsstønad) også å ha hatt en viss betydning ved at flere av dem er blitt yrkesaktive, samtidig som det har vært en økt forekomst av lavinntekt i årene etter regelendringene blant enslige forsørgere uten overgangsstønad.

Lavinntektsproblemene blant innvandrere av ikke-vestlig landbakgrunn skyldes bl.a. at mange mangler formell utdanning og at færre er yrkesaktive enn i befolkningen for øvrig. Botid i landet har stor betydning for forekomst av lavinntekt, spesielt blant ikke-vestlige innvandrere.

Analysene viser at en stor andel av de som befinner seg i lavinntektsgruppen har en inntekt som ligger stabilt tett opp under lavinntektsgrensen. Det er videre relativt stor grad av mobilitet ut av og inn i lavinntektsgruppen. Endringer i yrkesinntekt, husholdningssammensetning og familiestruktur er vesentlige grunner til dette. Endringer i familiestrukturen synes å bety mest for mobilitet nedover i inntektsfordelingen. Mobilitet ut av lavinntektsgruppen har et mer sammensatt årsaksbilde og skyldes både endringer i familiestrukturen og bakenforliggende økonomiske endringer, først og fremst ved at ikke-yrkesaktive husholdninger blir yrkesaktive.

Kapittel 6 Internasjonal sammenlikning av inntektsfordeling

Sett i internasjonal sammenheng, er inntektsfordelingen i Norge jevn. Norge skiller seg ikke minst ut ved at gruppen med spesielt høy inntekt er liten. Sammen med de andre nordiske landene er Norge også blant dem som har lavest andel med lav inntekt.

Økende inntektsforskjeller har vært et trekk ved utviklingen i flere land fra midten av 1980-tallet til midten av 2000-tallet. Selv om endringene ikke kan sies å være dramatiske er de likevel betydelige. Gini-koeffisienten for OECD-landene samlet har økt med 0,02 prosentpoeng siden midten av 1980-tallet, mens Gini-koeffisienten for Norge har økt med 0,04 prosentpoeng i samme periode.

Inntektsfordelingen i Norge er jevnere enn i de fleste andre OECD-land, men fordelingen var i 2004 (siste år for data i OECD-materialet) betydelig skjevere enn i land som Sverige og Danmark, som er de landene med minst inntektsulikhet. Som vist i kapittel 4 skyldes mye av økningen i ulikheten i inntektsfordelingen i Norge økte kapitalinntekter for de med de aller høyeste inntektene. Ser vi bort i fra dem med de 1 pst. høyeste inntektene har Gini-koeffisienten vært uendret fra 2000 – 2004.

De nordiske landene utmerker seg også med større inntektsmobilitet enn mange andre OECD-land.

I og med at det er få med lav inntekt i Norge, er det også relativt sett få barn som bor i husholdninger med lav inntekt sammenliknet med andre vestlige land. Mens andelen barn som bor i husholdninger med lav inntekt i de nordiske landene har ligget rundt 5 pst., har den i USA og England ligget på 10–20 pst. I de senere år har det imidlertid vært en nær dobling i andelen barn med lavinntekt i Norge.

Kapittel 7 Grunnleggende makrodrivkrefter bak inntektsfordelingen

Den økonomiske politikken kan bidra til en stabil utvikling ved å påvirke samlet etterspørsel. Det er empirisk belegg for en positiv sammenheng mellom et godt stabiliseringspolitisk rammeverk og høy økonomisk vekst. De forholdsvis små konjunkturutslagene i Norge sammenliknet med andre land knyttes både til god omstillingsevne og en økonomisk politikk med vekt på å redusere konjunktursvingninger.

Inntektsfordelingen påvirkes også i stor grad av krefter utenfra. Globalisering synes å ha bidratt til den økte ulikheten innad i både industri- og utviklingsland, herunder Norge. Globalisering påvirker inntektsfordelingen i et land både gjennom å bidra til å endre den funksjonelle inntektsfordelingen, og gjennom endringer i lønnsstrukturen. Begge disse mekanismene har sammenheng med økt arbeidsinnvandring. Andre utviklingstrekk, som teknologisk endring, synes likevel å være viktigere for utviklingen i inntektsfordelingen enn globalisering.

Endringer i sammensettingen av sysselsettingen mellom og innad i sektorer har også hatt stor betydning for inntektsfordelingen gjennom de siste tiårene. Det er stor variasjon i lønnsnivåene mellom sektorene, men også innad i hver sektor. Norge er blant de landene i OECD der omstillingen i retning av tjenesteytende næringer er gått lengst. Selv om utvidelsen av tjenestesektoren i første rekke handler om å mobilisere grupper som tidligere ikke har vært sysselsatt, gjenspeiler den seg også i en betydelig nedbygging av primærnæringene og industrien. En omstillingsdyktig økonomi gir flere muligheten til å få en jobb med god lønn, og bidrar slik til å jevne ut lønnsforskjeller. Omstillingsevnen har også betydning for inntektsnivået på lang sikt både gjennom å bidra til økt økonomisk vekst, og gjennom å redusere kostnader ved konjunktursvingninger og endringer i de økonomiske rammebetingelsene. Empiri tyder på at omstilling ved nedbemanning eller bedriftsnedleggelse i liten grad påvirker lønnsnivået eller sannsynligheten for å finne en ny jobb, men også at grupper av arbeidstakere kan risikere varig utstøting fra arbeidsmarkedet.

Den sterke veksten i kvinnelig yrkesdeltakelse påvirker både inntektsfordelingen mellom kvinner og menn og inntektsfordelingen mellom husholdningene. Økt yrkesdeltakelse blant kvinner ser ut til å ha virket utjevnende på inntektsfordelingen. Næringsutviklingen har hatt stor betydning både for utviklingen i antall arbeidede timer blant kvinner, og for forskjellen i gjennomsnittlig timelønn mellom kvinner og menn.

Den demografiske utviklingen er en viktig drivkraft bak utviklingen i inntektsfordelingen. Aldringen i befolkningen vil framover påvirke inntektsfordelingen, gjennom stadig høyere inntekt og formuer blant de kohortene som pensjonerer seg. Innvandring har påvirket inntektsfordelingen både gjennom den kraftige arbeidsinnvandringen og som følge av at innvandrernes yrkesaktivitet og arbeidsinntekt varier betydelig mellom innvandrergrupper. En viktig driver for inntektsfordelingen de siste årene har også vært knyttet til en økende andel aleneboende.

Kapittel 8 Inntektsmobilitet

I de fleste analysene i denne rapporten er det sett på inntektsfordelingen målt ved et tverrsnitt av befolkningen. Det er i kapittel 3 argumentert for at man også bør se på fordeling av inntektene i et livsløpsperspektiv, siden mange husholdninger kan ha lave inntekter i perioder, dels som følge av egne valg, men også som følge av for eksempel konjunktursituasjonen. Høy mobilitet kan da innebære at inntektsfordelingen i et livsløpsperspektiv er jevnere enn målt ved tverrsnittsanalyser. Siden barndommen utgjør en betydelig del av livsløpet vil inntektsmobilitet mellom generasjoner også være viktig fra et livsløpsperspektiv. Gjennom å se på inntektsmobilitet mellom generasjoner vil vi også kunne analysere hvordan familiebakgrunn påvirker barnas muligheter til å lykkes på arbeidsmarkedet.

Det er ikke opplagt at høy inntektsmobilitet skal ses på som en god eller dårlig egenskap ved et samfunn. På den ene siden kan høy mobilitet indikere store svingninger i inntektene. For de som har vanskeligheter med å flytte inntekt mellom perioder, kan høy inntektsmobilitet innebære en ulempe. På en annen side kan høy inntektsmobilitet være en indikasjon på høy omstillingsevne i et samfunn, og dermed virke positivt på den samlede effektiviteten i økonomien.

Gjennomgangen av forskningen på inntektsmobilitet viser at selv om mobiliteten i de nordiske landene ser ut til å være større enn i mange andre land, er fortsatt faktorer som familiebakgrunn, nabolag og landbakgrunn viktig, både for mobiliteten mellom generasjoner, men også mobiliteten over livsløpet. Mobiliteten mellom generasjoner ser ut til å ha økt noe de senere årene, særlig for de lengst nede i inntektsfordelingen. Fortsatt er det imidlertid betydelig samvariasjon mht. å havne i lavinntekt for de som vokser opp i lavinntektshusholdninger.

Kapittel 9 Utdanning

Utdanning har stor betydning for sysselsettingen. Det er sterk statistisk samvariasjon mellom utdanningsnivå og deltakelse i arbeidsmarkedet. Undersøkelser tyder på at Norge har om lag 7 – 800 000 voksne som bare har utdanning på grunnskolenivå eller lavere. Disse personene har større risiko for arbeidsledighet eller varig utstøting fra arbeidslivet. Fullført videregående skole kan til en viss grad anses som inngangsbilletten til yrkeslivet, mens utdanning ut over dette nivået har størst betydning for hvilken inntekt man får i arbeidslivet.

Forekomsten av lav utdanning er relativt jevnt fordelt mellom ulike aldersgrupper. Tilstrømmingen av nye unge med lav utdanning er relativt høy; rundt 30 prosent av ungdommer som begynner i videregående skole, har ikke fullført etter fem år.

Kvalifikasjonskravene i arbeidslivet har blitt tøffere, og etter alt å dømme vil denne utviklingen fortsette. Vi kan med andre ord forvente at jobbmulighetene for personer med lave kvalifikasjoner vil reduseres i årene som kommer. Å øke fullføringsgraden i videregående skole er dermed svært viktig for yrkesdeltakelsen og dermed for inntektsfordelingen i årene framover.

Norge har noe høyere utdanningsmobilitet enn mange andre land. Enkelte funn kan tyde på at utdanningssystemet i Norge virker utjevnende, noe som kan ha sammenheng med at det brukes ekstra ressurser i skoler som har elever fra lavinntektsgrupper. Likevel er det sterke sosiale forskjeller i valg og fullføring av utdanning. Mens om lag 90 pst. av barn som har høyt utdannede foreldre fullfører videregående skole, gjelder dette kun om lag 45 pst. av barn som har foreldre med kun grunnskoleutdanning. Barn av høyt utdannede foreldre velger oftere høyere utdanning, og denne forskjellen finner vi også når vi sammenlikner barn fra ulike sosiale lag og like karakterer.

For å øke fullføringsgraden i videregående skole ser det ut til at forebygging gjennom tiltak tidligere i utdanningsløpet er viktig. Grunnskolen sender fra seg mange elever som ikke har tilstrekkelige forutsetninger for å klare videregående opplæring. Tiltak i førskolealder ser ut til å være særlig effektive. Det er godt dokumentert at deltakelse i førskoleprogrammer av høy kvalitet bl.a. gir bedre språkferdigheter og bedre kognitive evner, noe som anses som særlig viktig for senere utdanning og yrkestilknytning.

Kapittel 10 Sosiale helseforskjeller

De siste par tiårene har det blitt klart at helseforskjellene mellom sosioøkonomiske grupper i Norge er betydelige. Med sosioøkonomiske grupper forstår vi befolkningsgrupper avgrenset ved hjelp av inntektsstørrelse, utdanningslengde, yrkestilknytning eller ulike kombinasjoner av disse. De sosioøkonomiske ulikhetene i helse er gjennomgående slik at helsen forbedres jo høyere «opp» i det sosioøkonomiske hierarkiet man kommer. Norsk og internasjonal forskning har de senere årene også forsøkt å avdekke hvilke årsaksmekanismer som ligger bak ulikhetene. En hovedkonklusjon er en rekke faktorer som påvirker helse, fra inntekt og arbeidsmiljø til helseatferd og helsetjenestebruk, bidrar til den sosioøkonomiske skjevfordelingen av helse.

I kapittel 10 gis først en beskrivelse av de sosio­økonomiske helseforskjellene i Norge, med hovedvekt på inntekt og utdanning som sosioøkonomiske indikatorer. Helsetilstanden i den norske befolkning, målt i dødelighet ved en gitt alder (antall døde per 100 000 per år), viser en klar sammenheng med inntekt og utdanning. Når det gjelder inntekt, er forholdet kurvelineært, det vil si at dødeligheten avtar gradvis med økende inntekt, men den gradvise bedringen blir mindre i de høyere inntektsgruppene. Utviklingen i dødelighet i den voksne, norske befolkningen over tid, viser at forskjellene mellom de ulike inntektsgruppene øker, til tross for at dødeligheten faktisk går ned i de fleste gruppene. Særlig øker gapet mellom den nederste og nest nederste inntektsgruppen. Helsen blant barn avhenger også av foreldrenes inntekt og utdanning.

De viktigste årsaksmekanismene som ligger bak helseforskjellene drøftes også. Forskning de siste tretti-førti årene har avdekket en rekke ulike mekanismer som bidrar til å forklare de klare statistiske sammenhengene mellom sosioøkonomiske indikatorer og helse. Typisk for slike forskningsfunn er at de finner små, men statistisk signifikante, helseeffekter av én eller noen få enkeltfaktorer. De relativt store sosioøkonomiske forskjellene man finner i helseutfall som for eksempel dødelighet, må derfor forklares av en rekke og til dels ulike faktorer og mekanismer som trekker i samme retning, adderer seg opp og gjensidig forsterker hverandre over livsløpet. Mange faktorer og mekanismer er heller ikke uavhengige av hverandre, men befinner seg i den samme årsakskjeden. Utdanning påvirker for eksempel jobbmuligheter, som igjen påvirker inntekt, som igjen påvirker muligheter på boligmarkedet og tilgangen på et helsefremmende nærmiljø.

På bakgrunn av årsaksgjennomgangen pekes det på noen viktige virkemidler som på sikt kan bidra til å redusere forskjellene. Utvalget har ikke behandlet disse spørsmålene, men viser til arbeidet som er gjort i St.meld. nr. 20 (2006 – 2007). Avslutningsvis pekes det på enkelte utviklingstrekk som kan komme til å få betydning for helseforskjellene i framtiden.

Kapittel 11 Arbeidsliv og lønnsdannelse

Deltakelsen i arbeidsmarkedet i Norge er høy og lønnsspredningen blant lønnstakere er moderat. Disse to karakteristikaene ved det norske arbeidsmarkedet bidrar vesentlig til å motvirke store inntektsulikheter og til å redusere problemet med fattigdom. Deltakelsen i arbeidslivet har videre økt de seneste tiår. Dette skyldes i stor grad kvinners inntog i arbeidsmarkedet. Lønnsforskjellene har samlet sett holdt seg nokså uendrede over tid.

I 2007 var yrkesdeltakelsen i Norge på nær 80 pst. og nesten 7 prosentpoeng høyere enn gjennomsnittet i EU-15. Sammenliknet med andre land, er det i Norge særlig høy deltakelse blant eldre og blant kvinner. Blant menn i aldersgruppen 30 til 50 år er deltakelsen i Norge ikke spesielt høy sammenliknet med mange andre land.

Yrkesdeltakelsen øker med økt udanningsnivå. Personer med universitets- eller høgskoleutdanning har betydelig høyere yrkesdeltakelse enn personer med ungdomsskole som høyeste utdanning. Videre er personer med lav utdanning overrepresentert blant de arbeidsledige.

Sysselsettingen blant innvandrere er lavere enn blant etnisk norske, men det er store forskjeller etter landbakgrunn. Personer som kommer fra Asia og Afrika har i hovedsak kommet på humanitært grunnlag. Personer som kommer fra Polen og Balkan, er i hovedsak arbeidsinnvandrere.

Vel 1/4 av alle sysselsatte jobber deltid. Det meste av deltidsarbeidet (3/4) står kvinner for. Dette bidrar til at gjennomsnittlig arbeidstid per uke er om lag 1/5 lavere blant kvinner (31,1 timer) enn blant menn (37,2 timer).

Arbeidsledigheten i Norge er lavere enn i de fleste andre land. Mens gjennomsnittlig ledighet i OECD i 2007 var 5,6 pst., var den i Norge under halvparten av dette, 2,6 pst. Som følge av den internasjonale finanskrisen har arbeidsledigheten også i Norge økt, men økningen her er noe mindre enn i mange andre land.

Majoriteten av de som ikke deltar i arbeidsstyrken har offentlig stønad som viktigste inntektskilde. Vilkårene for å motta disse ytelsene og nivået på disse vil derfor direkte påvirke inntektsfordelingen i samfunnet. Den største gruppen blant personer i alderen 20 til 66 år utenfor arbeidsstyrken er førtidspensjonister og uførepensjonister (59 pst.).

I Norge er lønnsdannelsen karakterisert ved stor grad av koordinering mellom organisasjoner på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden og myndighetene. Denne modellen bygger på partenes erkjennelse av at et velfungerende system for lønnsdannelse bidrar til å holde deltakelsen i arbeidslivet høy og arbeidsledigheten lav, samtidig som systemet bidrar til å motvirke økt lønnsspredning.

Lønnsdannelsen har flere funksjoner i en markedsbasert økonomi. Den fordeler inntektene fra verdiskapingen mellom arbeidstakere og eiere og mellom ulike grupper av arbeidstakere. Lønn utgjør det viktigste grunnlaget for de fleste personers og husholdningers inntekt. Lønn er videre den enkeltfaktoren som betyr mest for kostnadene i mange næringer og bedrifter og er dermed viktig for norske bedrifters muligheter til å hevde seg i den internasjonale konkurransen.

Det er flere forhold som kan være med på å påvirke lønnsforskjellene i arbeidsmarkedet. Sentrale stikkord er utviklingen i stramheten på arbeidsmarkedet, utviklingen i lønnsomhet, utviklingen og utbredelsen av bestemte avlønningsformer, endringer i den norske forhandlingsmodellen og endringer i normer knyttet til fordelings- og likhetsprinsipper. Lønnsforskjellene henger også sammen med ulikheter i kompetanse og produktivitet hos den enkelte arbeidstaker.

Det er vist at lav arbeidsledighet på det lokale arbeidsmarkedet gir større lønnsspredning mellom foretak. Økt lønnsomhet i bedriftene er en viktig grunn til at lønnsspredningen har økt noe den siste tiden. Veksten i lønnsomheten slår ikke bare ut i økt lønnsspredning der ansatte omfattes av resultatlønn og bonusordninger. Gjennom forhandlingene i det norske arbeidslivet (sentrale, lokale og individuelle) slår lønnsomheten ut i ansattes lønninger uavhengig av bonusordninger.

Kapittel 12 Skatter og avgifter

Skattesystemet er blant de viktigste fordelingspolitiske virkemidlene. Skatter og avgifter er for det første en forutsetning for å kunne tilby universelle, offentlige tjenester som helse- og undervisningstjenester. For det andre finansierer skattene og avgiftene overføringer som pensjoner, trygder og sosialstønad. For det tredje skjer det direkte omfordeling via skattene fordi skatten på personinntekt er progressiv, og gjennom skattlegging av blant annet formue og arv. Skatter og avgifter påvirker også fordelingen indirekte, bl.a. ved at arbeidstakere kan endre tilpasningen på arbeidsmarkedet (hvor mye de vil jobbe) som følge av skatten.

Det norske skattesystemet bidrar til en betydelig omfordeling. Det er imidlertid visse forhold som begrenser denne muligheten framover. For høye skattesatser vil kunne ha uheldige virkninger på både effektivitet og skatteunndragelser. Videre må en ta hensyn til internasjonalisering og skattekonkurranse i bruken av skattesystemet i fordelingspolitikken. Dessuten betaler de med lavest inntekt lite eller ingen skatt, og påvirkes derfor i liten grad av skatteendringer.

Det legges normalt liten vekt på fordelingshensyn ved fastsettelse av avgifter. Dette skyldes at avgifter som regel er utformet for å oppnå konkrete politiske mål, f.eks. knyttet til helse og miljø eller generelle fiskale hensyn. Dette følger da av prinsippet om målrettede tiltak at en ikke skal knytte mange mål til ett og samme virkemiddel, og avgifter er derfor generelt lite egnet til å drive aktiv fordelingspolitikk.

Det er relativt nylig – i 2006 – gjennomført en større skattereform. Skattereformen i 2006 bygget videre på de prinsippene som ble lagt til grunn for skattereformen i 1992. 2006-reformen innbar en skjerpet beskatning av aksjeinntekter, men uten at dette har negative virkninger på motivene til å investere. Evalueringsarbeidet av skattereformen i 2006 er i gang, men det vil ta tid før man får evaluert fordelingskonsekvensene av reformen mv. siden det tar tid før virkningene av en slik reform materialiserer seg i data. Inntil da bør hovedprinsippene i reformen ligge fast. Utvalget har imidlertid sett på enkelte forslag til inndekking ved økte direkte skatter.

Kapittel 13 Overføringer og offentlig inntektssikring

De offentlige inntektssikringsordningene til privatpersoner omfatter overføringene i folketrygden og enkelte andre stønadsordninger i statlig og kommunal regi. Folketrygden er en viktig bærebjelke i den norske velferdsstaten.

I kapittel 13 gis det en oversikt over hovedreglene for og utformingen av de ulike inntektssikrings- og stønadsordningene. Oversikten viser enkelte fellestrekk, men også betydelige variasjoner i utformingen. Disse forskjellene har bl.a. sammenheng med hvilke formål de enkelte ordningene skal ivareta og hvordan de inngår i det samlede inntektssikringssystemet.

Det viktigste målet med ordningene er å gi økonomisk trygghet i nærmere definerte situasjoner, der evnen og mulighetene til selvforsørging er bortfalt eller redusert av ulike årsaker. Målet om inntektstrygghet omfatter flere elementer. Det skal sikre en minsteinntekt uavhengig av den enkeltes innsats på arbeidsmarkedet, og kompensere for særlige utgifter knyttet til de situasjonene og årsakene som utløser behovet for økonomisk sikring. Folketrygden bidrar til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp, og mellom grupper av personer med hhv. høy, lav eller ingen inntekt. Denne inntektssikringen og omfordelingen skjer gjennom bl.a. utformingen av reglene for tilståelse og utmåling av ytelser og hvordan de finansieres. Et kjennetegn ved stønadsordningene i folketrygden, barnetrygden og kontantstøtten er at de gir rett til ytelse når betingelsene som er stilt opp i loven er oppfylt, og at ytelsesnivået kan utledes av et regelverk, bl.a. på bakgrunn av opplysninger om den enkeltes familiesituasjon og tidligere inntekt mv. Enkelte andre ordninger har et mindre tydelig rettighetspreg. Når det for eksempel gjelder økonomisk sosialhjelp, blir nivået på ytelsen fastsatt mer på grunnlag av en skjønnsmessig vurdering av den enkeltes behov. Det er imidlertid nokså flytende grenser mellom det som oppfattes som hhv. rettighetsorienterte og skjønnspregete ytelser.

Overføringsordningene til personer i yrkesaktiv alder er også utformet slik at de bidrar til at den enkelte i størst mulig grad skal kunne klare seg selv i arbeids- og dagliglivet. Utformingen kan være med på å påvirke hvordan den enkelte tilpasser seg i forholdet mellom arbeidsinntekt og stønad. I de senere årene har også arbeidsrettet aktivitet fått økt betydning, bl.a. ved at ulike virkemidler og krav til den enkelte er koblet sammen med og til dels knyttet til vilkårene for tilståelse av livsoppholdsytelser.

Beregningene i kapitlet viser at de generelle stønadsordningene i folketrygden har gode fordelingsvirkninger, og at de i betydelig grad også kommer dem som har lavest inntekt til gode.

Kapittel 14 Bolig- og kredittmarkedene

For den enkelte husholdning kan det å ha lav inntekt i en periode være knyttet til egne valg om ønsket fritid eller utdanning, men kan også skyldes forhold som den enkelte husholdning ikke kan påvirke (forhold på arbeidsmarkedet, samlivsbrudd med mer). Mulighetene til å fordele inntekt over livsløpet er derfor viktig, både for å forklare husholdningenes tilpasning mht. arbeid, utdanning og gjeldsoppbygging, og ved at tilgang til kreditt har klare velferdsmessige implikasjoner ved at det muliggjør investering i bolig og kjøp av varige konsumgoder.

Et velfungerende kredittmarked er en forutsetning for at husholdningene skal kunne fordele inntektene over tid. Et fritt kredittmarked åpner også for muligheten for at en formuesøkning (for eksempel i form av økte boligpriser) kan gjøres om til forbruk uten at formuen nødvendigvis må omsettes i markedet. De store svingninger i både tilgangen og prisen på kreditt de siste tiårene, har vært av stor betydning for hvor enkelt og hvor kostbart det har vært for ulike husholdninger og generasjoner å fordele inntektene over tid. Gjennom å analysere hvordan gjeldssituasjonen er for utsatte grupper kan man få et inntrykk av hvilke utfordringer ulike grupper kan stå overfor framover, med et svakere arbeidsmarked og en strammere kredittilgang.

Boligmarkedets virkemåte, og politiske tiltak for å påvirke dette markedet, kan ha stor fordelingsmessig betydning. For befolkningen som helhet har både boligvolum og boligstandard økt kraftig. Fordelingen av dette godet er imidlertid skjevt fordelt mellom generasjoner, mellom høy og lav inntekt og mellom ulike deler av landet. Som følge av den langvarige og sterke økningen i boligprisene har situasjonen på boligmarkedet blitt vanskeligere for mange, spesielt ungdom, førstegangsetablerere og lavinntektsgrupper. Stigende boligpriser betyr isolert sett at inngangsbilletten til å eie blir høyere. Det første boligkjøpet er en investering som oftest må lånefinansieres og tidspunkt og lånestørrelse vil påvirke likviditetsbelastningen over mange år. Et ugunstig tidspunkt for boligkjøp og lånefinansiering vil bety at husholdningen må bruke en større del av sine framtidige inntekter til å betjene et lån enn hvis husholdningen hadde kjøpt boligen på et mer gunstig tidspunkt.

Den sterke prisøkingen på boliger er resultat av god inntektsvekst og sterk vekst i sysselsettingen. Boligbehovet er også sterkt økende som følge av befolkningsutvikling, innvandring, urbanisering og endrede familiemønstre. Bare de to siste årene har folketallet økt med rundt 100 000. Tilflytting gir ekstra sterk boligprisøking i store byer.

Det er store muligheter til å påvirke inntektsfordelingen gjennom offentlige tiltak overfor boligsektoren. Drøftingene i kapittel 14 viser imidlertid at den støtte som nå gis gjennom skattesystemet bidrar til å øke de problemer (høye boligpriser og ujevn inntektsfordeling) fordelingspolitikken normalt skal avhjelpe.

Kapittel 15 Fordeling, effektivitet og den nordiske modellen

Målsettingen om en jevn inntektsfordeling må ses i sammenheng med et ønske om høy gjennomsnittlig levestandard og solid økonomisk vekst. De nordiske landene har de siste tiårene i stor grad lyktes med å kombinere disse målene bedre enn de aller fleste andre land. Den nordiske modellen kjennetegnes av universelle og sjenerøse inntektssikringsordninger, en koordinert lønnsdannelse, relativt høye og progressive skatter på inntekt, et omfattende tilbud av offentlig finansierte tjenester innenfor særlig helse og utdanning, samt en aktiv arbeidsmarkeds- og likestillingspolitikk. En rekke av disse elementene har betydelig inntektsutjevnende effekt: Koordinert lønnsdannelse bidrar til en jevn inntektsfordeling før skatt blant de yrkesaktive. Et omfordelende skattesystem gjør denne inntekten enda jevnere etter skatt. Omfattende inntektssikringsordninger sikrer en relativt høy minsteinntekt også for de som ikke er yrkesaktive. Inntektsfordelingen påvirkes også indirekte, for eksempel ved at et godt offentlig helsetilbud bidrar til at helseordninger ikke blir en del av avlønningssystemet.

De egenskapene ved den nordiske modellen som har klarest inntektsutjevnende effekt, har også potensielt betydelige negative effekter for effektiviteten, særlig gjennom sysselsettingen. Sjenerøse inntektssikringsordninger kan påvirke insentivene til overhodet å tilby arbeid negativt, og denne effekten kan forsterkes gjennom skattesystemet. Progressiv inntektsskatt reduserer dessuten insentivene til å tilby mer arbeid for de som allerede er sysselsatt. Koordinert lønnsdannelse gir små lønnsforskjeller, som kan gjøre det vanskeligere for lavproduktive å finne arbeid, og mindre attraktivt å ta høyere utdanning. Slik framstår det dermed som klart at det er en avveining mellom fordeling og effektivitet – og som noe overraskende at de nordiske landene likevel har oppnådd sysselsettingsrater som er helt på topp i OECD-sammenheng. Dette skyldes delvis en svært høy kvinnelig yrkesdeltakelse, noe som nok i stor grad kan tilskrives et omfattende tilbud av offentlig subsidierte ordninger for barnepass og sjenerøse fødselspermisjoner. Dette forklarer likevel ikke det faktum at yrkesdeltakingen er høy for begge kjønn, og i alle aldersgrupper.

De nordiske velferdsstatene framstår som mer arbeidsorienterte enn andre velferdsstater. For en stor del er de såkalt universelle inntektssikringsordningene knyttet opp mot tidligere yrkesdeltaking og arbeidsinntekt. Dette påvirker både innstrømmingen til ytelsene direkte gjennom inngangskriteriene, men også insentivene til å arbeide for å være sikret en viss minste levestandard ved sykdom eller ledighet i framtiden. Arbeidsorienteringen kommer også til syne gjennom vektleggingen av aktiv arbeidsmarkeds- og likestillings­politikk. Det kan dermed argumenteres for at utformingen av hvert av elementene i den nordiske modellen har en arbeidsstimulerende effekt, som bidrar til å motvirke de potensielt uheldige konsekvensene for arbeidsinsentivene. I tillegg framheves gjerne betydningen av samspilletmellom de ulike elementene i den nordiske modellen. Én ting er at det er sammensetningen av elementer som framstår som spesiell og som nærmest definerer den nordiske modellen – i den grad den lar seg presist definere. Men sammensetningen og samspillet har også betydning for modellens økonomiske og sosiale bærekraft. For eksempel gir omfattende inntektssikringsordninger rom for relativt svakt ansettelsesvern og lokal lønnsdannelse, noe som bidrar til effektiviteten i arbeidsmarkedet.

Den nordiske modellens sosiale og økonomiske bærekraft kan komme til å bli satt på en prøve i tiårene framover. Enkelte av utfordringene er felles for de fleste industriland: Demografiske endringer, særlig i form av en aldrende befolkning, gir økte utgifter til pensjoner og helse og omsorg, samtidig som andelen yrkesaktive i forhold til andelen ikke-yrkesaktive synker. Globalisering gir økte krav til omstilling. Andre utviklingstrekk vil kunne være særlig utfordrende for de nordiske landene: Globalisering kan gi økt skattekonkurranse og press på velferdsordningene. Flere med høyere utdanning og mer arbeidsmigrasjon utfordrer en koordinert lønnsdannelse. Endrede normer knyttet til arbeid kan vise seg uforenlig med dagens velferdssystem. Noe av det som likevel taler for at den nordiske modellen vil bestå, er at den også tidligere har vist endringsevne i møte med utfordringer både utenfra og innenfra.

Kapittel 16 Tiltak

I utvalgets mandat heter det at utvalget skal komme med forslag til tiltak for en jevnere fordeling, innenfor en provenynøytral ramme. Siden tiltakene utvalget drøfter har så vidt ulike tidsperspektiv, legger utvalget ikke fram en provenynøytral tiltakspakke. Utvalget har derimot pekt på en del tiltak som kan være særlig gunstige mht. å bedre inntektsfordelingen både på kort og lang sikt. Når det gjelder inndekning, har utvalget begrenset seg til tiltak som gir jevnere inntektsfordeling. Utvalget foreslår ikke tiltak som er direkte knyttet til den nåværende lavkonjunkturen, men flere av tiltakene vil ha gunstige virkninger også i dagens situasjon.

En svært viktig faktor som påvirker fordelingen, er utdanningssystemet fra og med barnehage til og med høyere utdanning, og i hvilken grad utdanningssektoren bidrar til å motvirke sosial ulikhet. Utvalget viser i kapittel 9 til dokumentasjon på at tiltak rettet mot barn i førskolealder er svært viktige, siden deltakelse i barnehagetilbud ser ut til å ha en positiv påvirkning på barns senere utdanning og yrkesaktivitet. Barnehage er i økende grad første trinn i utdanningsløpet, og utvalget mener satsingen på mer formell læring i barnehagene fortsatt bør styrkes. I fordelingssammenheng er det blant annet viktig at alle barn inkluderes i læringsaktiviteter i barnehagen. Egenbetalingen i norske barnehager bidrar trolig til å stenge noen ute fra barnehagetilbudet av økonomiske grunner. Barn av foreldre med lav inntekt og utdanning etterspør barnehage i mindre grad enn andre, og dette er de barna som trolig har størst utbytte av barnehagen. Utvalget foreslår derfor gratis kjernetid i barnehager, i tråd med gratisprinsippet som gjelder ellers i utdanningssektoren. Fra et fordelingsperspektiv er det også betenkelig at kontantstøtten bidrar til å redusere bruken av barnehage, og særlig at kontantstøtten gjør det langt mer lønnsomt å benytte uformelt barnepass i stedet for barnehager. Fordelingsutvalget mener at kontantstøtten derfor bør avvikles gradvis.

Gjennomført videregående skole reduserer risikoen for arbeidsledighet og lavinntekt. Det er derfor en vesentlig fordelingsmessig utfordring at bare 70 pst. av ungdommene som begynner i videregående skole, fullfører og består i løpet av fem år. Utvalget mener at ved siden av innsatsen for å øke fullføringsgraden i videregående skole som allerede pågår på mange områder, er det viktig å bedre mulighetene for voksne til å ta opp igjen og fullføre videregående utdanning.

En annen viktig faktor som påvirker fordelingen, er arbeidslivet, og særlig mulighetene for ulike utsatte grupper i arbeidslivet. En del grupper ønsker å jobbe, men får av ulike grunner ikke innpass i arbeidsmarkedet på ordinære vilkår. Utvalget mener at tiltak for å inkludere flere i arbeidslivet er viktige. Enkelte eksisterende tiltak bør utvides og noen nye bør utredes, gitt de langsiktige fordelingseffektene som ligger i at grupper støtes ut av arbeidslivet.

Utvalget har videre sett på inndekningsmuligheter som har gode fordelingsegenskaper og lave effektivitetskostnader. Et mulig tiltak i så måte er å innføre en boligskatt. Skattefavoriseringen av bolig er betydelig, og denne favoriseringen tilfaller kun dem som eier egen bolig. De som ikke har mulighet til å kjøpe egen bolig, får ikke tilgang til disse subsidiene. En boligskatt kan også bidra til å redusere konjunktursvingningene og vil også av den grunn ha gode fordelingsegenskaper. Utvalget peker også på to andre inndekningsmuligheter; økt skatt på boligformue og økt toppskatt.

I kapittel 13 viser utvalget at barnetrygden bidrar vesentlig til omfordeling. Den nominelle videreføringen i barnetrygden de siste 10 – 12 årene har svekket disse omfordelende virkningene. Fortsatt nominell videreføring av barnetrygden medfører at husholdninger der barnetrygd utgjør en relativt stor del av inntektene (enslige forsørgere og husholdninger med mange barn), sakker akterut i inntektsfordelingen. I tillegg øker en nominell videreføring av barnetrygden presset på kompenserende ordninger i trygdesystemet. Dette er uheldig da det bidrar til å øke problemene med trygdefeller. Utvalget mener derfor at barnetrygden bør justeres i takt med lønnsveksten i økonomien framover.

Utvalget har også drøftet tiltak for å styrke minstesikringen for personer i yrkesaktiv alder. Utvalget mener at prinsipielle argumenter taler for at de statlige, veiledende satsene i sosialhjelpen fremover bør justeres i tråd med den alminnelige inntektsutviklingen i samfunnet. Dessuten bør det vurderes ytterligere tiltak overfor langtidsmottakere av sosialhjelp dersom evalueringer skulle vise at kvalifiseringsprogrammet ikke lykkes med å redusere denne gruppen ved å få flere i jobb eller avdekke en eventuell rett til overføring til alternative trygdeordninger.