5 Nærmere om den nederste delen av inntektsfordelingen

5.1 Definisjon og måling av lavinntekt

Levekårsproblemer er som regel assosiert med særlig lav inntekt. Det er derfor viktig å kartlegge omfanget av lavinntekt, hvem det gjelder og hvordan det utvikler seg over tid.

En lavinntektsgrense kan fastsettes med utgangspunkt i en absolutt eller en relativ tilnærming. En absolutt tilnærming tar utgangspunkt i det beløpet som kreves for å skaffe seg et utvalg av basisvarer, blant annet matvarer som anses som ernæringsmessig nødvendig. En slik lavinntektsgrense skal i utgangspunktet være absolutt, dvs. at dette beløpet bare skal justeres hvert år for prisstigning. Samtidig vil en vurdering av hva som skal inngå i kurven av basisvarer kunne endre seg med tiden. Varer som tidligere ble betraktet som luksus kan i dag bli regnet som nødvendighetsartikler. Telefon og TV kan være eksempler på slike varer. Dermed kan det være nødvendig å justere også en slik lavinntektsgrense etter en viss tid. Det mest kjente eksemplet på en absolutt definisjon av lavinntekt er den amerikanske lavinntektsgrensen. Den ble utviklet tidlig på 1960-tallet og tok utgangspunkt i det gjennomsnittlige inntektsnivået til en husholdning med to barn som brukte 30 pst. eller mer av det totale forbruket på matvarer. Den absolutte lavinntektsgrensen i USA har blitt mye kritisert for at den i stor grad gjenspeiler forbruksmønsteret slik det var i 1950-tallets USA, og for at den ikke tar hensyn til at forbruksmønsteret har endret seg over tid.

En relativ tilnærming benytter typisk det generelle inntektsnivået i landet som referanse for hva som skal regnes som lavinntekt. I motsetning til en absolutt tilnærming, vil en relativ tilnærming innebære at dersom det generelle inntektsnivået i befolkningen øker, må også husholdningsinntektene til personene nederst i fordelingen øke tilsvarende for at det ikke skal bli flere med lav inntekt. En relativ lavinntektsgrense tar med andre ord hensyn til at det kreves større økonomiske ressurser for å kunne delta på en verdig måte i samfunnslivet i et rikt land, enn i et mindre rikt land, jf. nærmere omtale av relativ lavinntektsgrense i Townsend (1979) og i kapittel 3.2.

Det er ikke uten videre gitt hvilken geografisk enhet som skal legges til grunn for målingen av relativ lavinntekt. Normalt benyttes landspesifikke lavinntektsgrenser, men det kan også argumenteres for at det er inntektsnivået i den regionen eller eventuelt i det nabolaget der en bor, som er avgjørende for mulighetene til sosial deltakelse og som derfor burde brukes som grunnlag for målingen av relativ lavinntekt. I et land med store geografiske variasjoner i velstand vil mye av den lavinntekten en finner ved bruk av en felles nasjonal grense imidlertid forsvinne hvis en i stedet velger å måle lavinntekt med utgangspunkt i regionalt differensierte lavinntektsgrenser. Bruken av regionale (eller lokale) lavinntektsgrenser forutsetter implisitt at regionale variasjoner i velstand er normativt uproblematisk. Valget av geografisk enhet er derfor i siste instans et normativt spørsmål og en felles nasjonal standard vil antakelig for de fleste fremstå som det mest prinsipielt forsvarlige.

Utvalget vil i dette kapittelet legge til grunn en relativ tilnærming med utgangspunkt i medianinntekten for hele befolkningen. Medianinntekten er det inntektsbeløpet som deler befolkningen i to like store deler, etter at personene er sortert etter stigende inntekt. Det vil altså være like mange personer med en inntekt over som under medianinntekten. Personer med en inntekt under en fastsatt grense, definert i pst. av medianinntekten, identifiseres som å tilhøre lavinntektsgruppen. Selv om utvalget legger til grunn at målingen av lavinntekt bør ta utgangspunkt i medianinntekten for hele befolkningen, refereres det i avsnitt 5.9 til studier som har sett på effekten av å operere med regionspesifikke lavinntektsgrenser.

Forekomsten av lavinntekt påvirkes i stor grad av hvilken lavinntektsgrense (avstand til medianinntekten) som benyttes, hvilken ekvivalensskala som benyttes for å omregne husholdsinntekten til inntekt per forbruksenhet og om det er ettårige eller flerårige inntekter som betraktes. Det vil også ha betydning hvilken geografisk enhet som legges til grunn for å sette en relativ lavinntektsgrense.

Lavinntektsgrensen settes ofte til 50 eller 60 pst. av medianinntekten. Dette er et valg som benyttes i internasjonale studier, for eksempel av OECD og Eurostat. Det er ikke opplagt hvilken kombinasjon av ekvivalensskala 1 og lavinntektsgrense som gir det mest relevante bildet av omfanget av lavinntekt, og uansett hva som velges vil det kunne hevdes at valget er vilkårlig. I Handlingsplan mot fattigdom – status 2008 og styrket innsats i 2009 (vedlegg til St.prp. nr. 1 (2008 – 2009) – statsbudsjettet 2009) belyses omfang og sammensetning av lavinntektsgruppen ved hjelp av to alternative lavinntektssmål:

• 50 pst. av medianinntekt OECD-skala og

• 60 pst. av medianinntekt EU-skala. 2

EUs lavinntektsmål er mer sjenerøs enn OECDs mål i og med at grensen der for lavinntekt er satt ved 60 prosent av medianinntekten. De to indikatorene skiller seg imidlertid også fra hverandre med hensyn til valg av ekvivalensskala. Den såkalte OECD-skalaen legger til grunn at de økonomiske behovene vokser relativt raskt med størrelsen på husholdningen (små stordriftsforskjeller) sammenlignet med det som er lagt til grunn for EUs skala (store stordriftsfordeler). Som det fremgår av tabell 5.1, blir lavinntektsgrensen høyere for alle husholdstyper ved bruk av EUs lavinntektsmål, men forskjellene varierer. De er klart størst for enslige hushold der lavinntektsgrensen ligger nesten 50 prosent høyere med EUs lavinntektsmål, mens forskjellene avtar med økende husholdsstørrelse.

Utvalget har i sin gjennomgang av utviklingen i omfang og sammensetning av lavinntektsgruppen valgt å legge hovedvekten på EUs lavinntektsmål, der altså lavinntektsgrensen settes ved 60 pst. av medianinntekten og der inntektene omregnes til inntekt per forbruksenhet ved hjelp av EU-skalaen. Det letter fremstillingen å bare operere med ett lavinntektsmål. Det er et mål som oftest benyttes i europeisk sammenheng. Ved å velge det mest sjenerøse målet har utvalget også ønsket å være på den sikre siden i den forstand at beskrivelsen omfatter grupper som kan hevdes å ligge i grenselandet for lavinntekt. Utvalget tar ikke med dette stilling til om ett lavinntektsmål gir et mer treffende bilde enn et annet i levekårsmessig betydning. Tall basert på OECD-skala og 50 pst. av medianinntekt er gjengitt i vedlegg 8.

Lavinntekt kan måles med utgangspunkt i årlige inntekter eller som et gjennomsnitt over et visst antall år. Legges årlig inntekt til grunn, der lavinntekt defineres i forhold til det som var 60 pst. av medianinntekten samme år, har andelen med lavinntekt vært stabil på mellom 10 og 12 pst. i perioden 1996 – 2006 målt ved EUs lavinntektsmål. For å illustrere kjøpekraftsutviklingen for lavinntektsgruppen, kan man beregne hvordan andelen med inntekt under lavinntektsgrensen hadde utviklet seg dersom lavinntektsgrensen for et gitt år kun ble justert for prisstigningen i perioden. Figur 5.1 viser at med utgangspunkt i lavinntektsgrensen i 2000 ville andelen med lavinntekt i 2007 vært om lag halvert dersom denne grensen kun hadde vært justert for konsumprisveksten. Dette illustrerer at lavinntektsgruppen også har tatt del i den sterkere realinntektsvekst i perioden. EUs lavinntektsgrense i 2007 (kroner 157 000) utgjorde dette året om lag 94 pst. av det som var medianinntekten i 1986.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det framgår av tabell 5.1 at lavinntektsgrensen for en aleneboende i 2007 var 157 000 kroner etter EUs lavinntektsmål. Dette er noe høyere enn minstepensjonen og minsteytelsene for attførings- og rehabiliteringspenger i folketrygden, som var på hhv vel 117 000 kroner (enslig pensjonist) og 129 000 kroner (brutto). Lavinntektsgrensen i 2007 utgjør nå 94 pst.av medianinntekten i 1986 (i 2007-kroner).

Det kan være en rekke årsaker til at enkelte personer og husholdninger har lav inntekt i enkelte år. Lav inntekt for en periode kan være planlagt, for eksempel i forbindelse med utdanning eller permisjon. Noen har også lav inntekt fordi de har tap på salg av aksjer eller underskudd i næringsvirksomhet som har kommet til fradrag i inntekten. Noen kan være innvandrere som har ankommet i løpet av året. Dessuten kan en del ha lav inntekt, men likevel ha betydelige midler til disposisjon i form av for eksempel formue. Det er derfor viktig å skille mellom lav inntekt i et enkelt år og varig lav inntekt, ofte kalt vedvarende lavinntekt. Som et mål på vedvarende lavinntekt har Statistisk sentralbyrå beregnet gjennomsnittlig inntekt over treårsperioder. Som forventet er det mange som har lavinntekt et bestemt år som ikke har lavinntekt over en treårsperiode, jf. avsnitt 5.7 for en nærmere omtale av inntektsmobilitet blant husholdninger med lavinntekt. Vedvarende lavinntekt gir på denne bakgrunn et mer treffende bilde av lavinntekt som et mulig levekårsproblem enn det ettårig lavinntekt gjør. Utvalget vil derfor legge hovedvekt på vedvarende lavinntekt i sine vurderinger.

Valget av tre år som periode for å studere vedvarende lavinntekt er i noen grad begrunnet av at foreliggende datamateriale benytter en slik periode. Tre år kan anses som en rimelig avveining mellom ønsket om å glatte over kortsiktige svingninger i inntekt, og ønsket om å fange opp lavinntektsperioder som er så lange at de må forventes å ha reell innvirkning på levestandarden.

Det kan videre være argumenter for å renske målingen av treårsinntekten for enkelte år med negative kapitalinntekter. Eksempelvis kan en husholdning som har hatt store negative kapitalinntekter i ett år kunne komme i lavinntektsgruppen selv om de har klart høyere inntekter enn lavinntektsgrensen de øvrige to årene. Tilsvarende kan det være argumenter for å renske tallene for de med en viss finansformue, ettersom de vil kunne ha relativt gode økonomiske levekår selv om inntekten er lav en periode.

Tabell 5.2 illustrerer at en god del av de personene som tilhører husholdninger som klassifiseres som lavinntektshusholdninger har finansformue av en viss størrelse. Eksempelvis vil antallet med vedvarende lavinntekt reduseres med om lag 35 pst. dersom personer i husholdninger med brutto finanskapital større enn minstepensjonen for en enslig holdes utenfor.

Bruken av felles nasjonale lavinntektsgrenser hviler på en forutsetning om at kjøpekraften til personer er uavhengig av bosted. 3 I virkeligheten kan imidlertid for eksempel boligutgiftene, og dermed kjøpekraften til innbyggerne i Norge med samme inntekt, variere betydelig mellom ulike regioner. Man kan derfor argumentere for at målingen av lavinntekt ideelt sett burde justeres for regionale prisvariasjoner. Det er imidlertid svært vanskelig å få til, og en praktisk alternativ tilnærming kan være å bruke regionsspesifikke lavinntektsgrenser beregnet ut fra regionsspesifikke medianinntekter. Betydningen av å erstatte de nasjonale lavinntektsgrensene med regionspesifikke lavinntektsgrenser belyses nærmere nedenfor (jf. kapittel 5.9). Det må imidlertid understrekes at metoden bare gir en effektiv kontroll for prisforskjeller hvis det er en tett korrespondanse mellom prisvariasjoner og variasjoner i medianinntekt – altså hvis det reelle velstandsnivået er det samme på tvers av regionene. Hvis derimot medianinntekten reelt sett er vesentlig høyere i noen regioner enn i andre, vil bruken av regionsspesifikke lavinntektsgrenser innebære at disse forskjeller i velstandsnivå på tvers av regioner forsvinner fra målingen av relativ lavinntekt, noe som ikke uten videre lar seg forsvare normativt (se omtalen foran i kapittelet).

Utformingen og bruken av offentlig subsidierte tjenester har også stor betydning for levekårene til lavinntektsgruppen. En måte å ta hensyn til dette på er å inkludere anslag på verdien av offentlige tjenester i inntektsbegrepet og i målingen av lavinntekt. I avsnitt 5.8 refereres og drøftes resultatene av studier som har forsøkt å ta hensyn til verdien av offentlige tjenester ved målingen av lavinntekt.

5.2 Sammensetning av gruppen med vedvarende lavinntekt i perioden 2005 – 2007

Tabell 5.3 viser følgende hovedbilde:

• Aleneboende 65 år og eldre utgjør den klart største gruppen blant de med vedvarende lavinntekt i begge periodene. Denne gruppen er klart overrepresentert blant dem med vedvarende lavinntekt. Den høye andelen eldre aleneboende må ses i sammenheng med at en lavinntektsgrense på 60 prosent av medianinntekten ligger over nivået på minstepensjonen. Lavinntektsgruppen omfatter også mange parfamilier med små barn, enslige forsørgere og aleneboende under 35 år.

• Enslige under 35 år er sterkt overrepresentert i lavinntektsgruppen også når aleneboende studenter utelates. For eksempel var andelen med vedvarende lavinntekt blant gruppen under 35 år i siste perioden 10 pst., mens denne aldersgruppen utgjorde bare 4 av befolkningen totalt. En mer detaljert aldersinndeling for inntektsperioden 2004 – 2006 viser at aleneboende under 25 år utgjør 4 pst., og aleneboende i alderen 25 – 34 år 5 pst. av lavinntektsgruppen i denne perioden, men bare hhv 1 og 3 pst. i befolkningen som helhet. Blant aleneboende under 65 år er følgelig andelen med lavinntekt størst blant den aller yngste gruppen (under 25 år) aleneboende.

• Enslige forsørgere er klart overrepresentert i lavinntektsgruppen. Par med barn, som utgjør ca av husholdningene med vedvarende lav inntekt, har derimot en mindre andel i lavinntektsgruppen enn i befolkningen totalt. Det at par med barn i mindre grad kommer under lavinntektsgrensen må ses på bakgrunn av at det ved bruk av EU-skalaen legges til grunn større stordriftsfordeler i husholdningen enn for eksempel ved bruk av OECD-skalaen.

• Innvandrerbefolkningen utgjør i siste perioden (2005 – 2007) en tilsvarende stor andel av lavinntektsgruppen som par med barn (og aleneboende 65 år og eldre), og er sterkt overrepresentert blant personer med vedvarende lavinntekt. De aller fleste av disse er av ikke-vestlig opprinnelse.

• Andelen aleneboende og par 65 år og eldre med vedvarende lavinntekt har gått betydelig ned fra slutten av 1990-tallet, mens par med barn og i noen grad enslige forsørgere har økt sin andel i lavinntektsgruppen.

• Innvandrere med bakgrunn fra Øst-Europa, Asia, Afrika, Latin-Amerika og Tyrkia har økt sin andel i lavinntektsgruppen i den aktuelle perioden. Disse innvandrergruppene utgjør nå ca av de med vedvarende lavinntekt, mot ca 6 pst.i hele befolkningen. Økningen skyldes flere unge aleneboende og særlig flere familier med mange barn.

• Det er flere kvinner enn menn i lavinntektsgruppen. Dette skyldes primært at flertallet av aleneboende 65 år og over (minstepensjonister) med vedvarende lavinntekt er kvinner.

5.3 Utviklingen i andelen med vedvarende lavinntekt over tid og i ulike grupper

Figur 5.1 viser utviklingen i vedvarende lavinntekt de senere årene. Etter en nedgang fram til perioden 1998 – 2000 har andelen med vedvarende lavinntekt økt noe fram til perioden 2002 – 2004. Deretter har andelen vært relativt stabil på om lag 8 pst. Figuren dekker en relativt kort periode, og gir begrenset grunnlag for å si noe entydig om sammenhengen mellom vedvarende lavinntekt og konjunkturutvikling.

Mens tabell 5.3 viser sammensetningen av gruppen med vedvarende lavinntekt og sett i forhold til befolkningssammensetningen, viser tabell 5.4 andel med vedvarende lavinntekt for ulike husholdningstyper, for menn og kvinner og blant innvandrere.

Denne tabellen viser at innvandrere med bakgrunn fra ikke-vestlige land har en spesielt høy andel husholdninger med vedvarende lavinntekt. Nærmere 1/3 av innvandrergruppen samlet har vedvarende lavinntekt. Dette må blant annet ses i sammenheng med at innvandrere med denne landbakgrunnen har lavere sysselsettingsgrad, og de har betydelig høyere arbeidsledighet enn befolkningen for øvrig. Flere undersøkelser viser ellers at forekomsten av vedvarende lavinntekt har sammenheng med botid i landet. I rapporten Innvandring og innvandrere 2008 (Statistiske analyser 103) framgår det at 53 pst. av innvandrere med ikke-vestlig landbakgrunn, og med botid inntil tre år hadde vedvarende lavinntekt i treårsperioden 2004 – 2006. Blant innvandrere med denne landbakgrunnen og med botid 3 – 9 år hadde 37 pst.vedvedvarende lavinntekt og blant de med botid 10 år og lengre hadde 24 pst.vedvarende lavinntekt. Sammenhengen mellom botid og inntekt reflekterer bl.a. at det gjerne tar relativt lang tid for mange innvandrere å få et (varig) fotfeste i arbeidslivet. Mange av innvandrerfamiliene med lavinntekt er dessuten eninntektsfamilier. Sosialhjelp og bostøtte er mye mer utbredt blant innvandrere med lavinntekt enn i lavinntektsgruppen generelt. Innvandrere med lavinntekt har også i gjennomsnitt flere barn enn befolkningen ellers, slik at det blir flere å dele en gitt husholdningsinntekt på. Samlet bidrar dette til at andelen lavinntektsfamilier i innvandringsgruppen er høy.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er videre store variasjoner i andel vedvarende lavinntekt i innvandrerbefolkningen etter landbakgrunn, uavhengig av botid i landet. For eksempel har innvandrere fra Tyrkia, Pakistan, Irak og Somalia spesielt høy forekomst av vedvarende lavinntekt, med en andel av lavinntektsfamilier på over 50 pst. etter 3 års botid i landet. Etter minst 10 års botid har de fortsatt svært høye lavinntektsandeler, henholdsvis ca 1/3 med vedvarende lavinntekt blant innvandrere fra Tyrkia og Pakistan, nærmere halvparten av innvandrere fra Irak og nærmere 60 pst. av innvandrere fra Somalia. På den annen side har innvandrere fra enkelte andre ikke-vestlige land som Sri Lanka og Vietnam i underkant av 40 pst. i lavinntektsgruppen etter 3 års botid og ca 15 – 20 pst. etter 10 år og lengre botid.

Også aleneboende under 35 år er en gruppe som har en høy andel med vedvarende lavinntekt. Forekomsten av vedvarende lavinntekt blant de yngste aleneboende har holdt seg stabilt høy siden slutten av 1990-tallet, og må ses i sammenheng med en relativt svak inntektsvekst for denne gruppen i den aktuelle perioden. Mens mye av inntektsveksten blant par skyldes flere toinntektsfamilier, kan lav inntektsvekst blant yngre personer skyldes at disse ikke har samme fleksibilitet som parhusholdninger mht. yrkesaktivitet.

Unge aleneboende med lavinntekt er en sammensatt gruppe bestående av bl.a. yrkesaktive med lav arbeidsinntekt, unge trygdemottakere, arbeidsledige, sosialhjelpsmottakere og deltidsarbeidende studenter som ikke mottar studielån, herunder også personer som har droppet ut av videregående skole.

I rapporten Aleneboendes levekår (SSB 2006) framgår det at denne aldersgruppen er generelt preget av svakere yrkestilknytning, lavere utdanningsnivå og er hyppigere mottakere av sosiale stønader som bostøtte og sosialhjelp. For eksempel var halvparten av aleneboende kvinner og bare 1/3 av aleneboende menn under 30 år i lavinntektsgruppen yrkesaktiv i 2003. Andelen med ungdomsskole som høyest fullførte utdanning var dobbelt så høy blant de unge som befant seg i lavinntektsgruppen sammenlignet med dem som ikke var i lavinntektsgruppen. Forskjellen mellom unge aleneboende i og utenfor lavinntektsgruppen var klarest mht. sosialhjelpsbruk. Det framgår videre at unge aleneboende menn i lavinntektsgruppen er generelt mer avhengige av stønader fra det offentlige enn det unge aleneboende kvinner er. Dette gjelder også videre oppover i aldersgruppen 30 – 44 år. Rapporten viser ellers at unge aleneboende kvinner har en lavere andel med lavinntekt enn menn etter OECDs mål, men ikke etter EUs mål. Dette kan ha sammenheng med at det er flere kvinnelige studenter i denne gruppen uten studielån, som trolig jobber litt deltid, nok til å krysse OECDs lavinntektsgrense, men derimot ikke EUs grense. Som lavinntektsgrense er det i rapporten benyttet EUs lavinntektsmål, men da basert på årlig inntekt, og ikke vedvarende (tre-årig) lavinntekt. Det er usikkert hvorvidt disse hovedtrekkene ville stå seg dersom vedvarende lavinntekt hadde vært lagt til grunn.

Ser vi på endringer over tid viser tabell 5.4 at andelen med vedvarende lavinntekt har økt blant innvandrere med ikke-vestlig landbakgrunn. Andelen har imidlertid gått noe ned de siste årene. Andelen med vedvarende lavinntekt har også økt blant barnerike familier og enslige forsørgere.

At andelen med vedvarende lavinntekt øker blant gruppen innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn, skyldes bl.a. en kombinasjon av stadig påfyll av nyankomne innvandrere uten arbeidsinntekt, og at store grupper innvandrere har en høy andel i lavinntektsgruppen og lav yrkesdeltakelse selv etter mange års botid i landet.

Overføringer betyr relativt mer for barnefamiliers økonomi enn for andre husholdninger, og økningen i barnefamilienes andel av lavinntektsgruppen må bl.a. ses på bakgrunn av en relativt kraftig reduksjon i realverdien av barnetrygden fra slutten av 1990-tallet og reduksjon i satsene til familier med mange barn, jf. kapittel 5.4. Samlet har dette spesielt slått negativt ut for store barnefamilier med lav inntekt, noe som også er med på å forklare økningen av vedvarende lavinntekt blant innvandrere/barnefamilier med ikke-vestlig bakgrunn. For enslige forsørgere kan regelendringene i folketrygden fra 1998 (bl.a. redusert stønadsperiode og oppjustering av overgangsstønaden) også ha hatt en viss betydning, jf nærmere omtale av disse endringene nedenfor og i kapittel 13.

Pensjonistgruppen har hatt en gunstig inntektsutvikling de siste årene. Dette skyldes både opptrapping av pensjonene (oppjustering av minstepensjonen og opptrapping av ektefellepensjonene), og særlig at stadig flere pensjonister har hatt flere år med opptjening av pensjonsrettigheter og dermed har rett på større tilleggspensjoner. Dette har bidratt til at andelen med lavinntekt blant folketrygdpensjonistene har falt kraftig de siste årene. Tallene i tabell 5.4 er eksklusive økningen i grunnbeløpet og den ekstraordinære særtilleggsøkningen ved trygdeoppgjøret for 2008, der minstepensjonen for enslige og par der begge er minstepensjonister ble økt til hhv vel 136 000 kroner og vel 251 000 kroner på årsbasis. Dette tilsvarer hhv 21 000 kroner under og 15 000 kroner over lavinntektsgrensen for 2007.

Spesielt om lavinntekt blant barn(efamilier).

I lys av at dårlige levekår har en tendens til å gå i arv, jf. kapittel 8, er det viktig å ha et særlig fokus på barnas situasjon. Som det framgår av tabell 5.4 har andelen med lavinntekt økt i alle typer av barnefamilier fra 1997 – 1999 til 2005 – 2007. I de første årene etter århundreskiftet var det en særlig sterk vekst av barn av eneforsørgere i gruppen med vedvarende lavinntekt. Blant par med barn har det vært en stabil økning i hele perioden. For alle barn under 18 år har andelen med vedvarende lavinntekt økt fra 4 pst. til 7 pst. fra 1997 – 1999 til 2005 – 2007, dvs. nesten en dobling i løpet av en åtteårsperiode.

Tabell 5.5 viser hvor mange barn som lever i husholdninger med vedvarende lavinntekt i de to treårsperiodene 2004 – 2006 og 2005 – 2007. I perioden 2005 – 2007 levde i overkant av hvert tredje barn under 18 år med bakgrunn fra ikke vestlige land i husholdninger med vedvarende lavinntekt. Dette tilsvarer 27 000 barn. Til sammenligning tilhørte vel 7 pst. av alle barn husholdninger med vedvarende lavinntekt i samme periode. Dette betyr at barn med bakgrunn fra ikke-vestlige land utgjør nesten 40 pst. av alle barn med vedvarende lavinntekt og er sterkt overrepresentert i lavinntektsgruppen.

Det er betydelige variasjoner i forekomsten av vedvarende lavinntekt blant innvandrerbarn med ikke-vestlige landbakgrunn, blant annet på bakgrunn av foreldrenes opprinnelsesland. Mens barn med bakgrunn fra Sri Lanka, Filippinene og India har relativt liten sannsynlighet for å tilhøre lavinntektsgruppen, er andelen svært høy for barn i familier med bakgrunn fra Irak, Pakistan, Tyrkia og Somalia.

Tabell 5.6 viser at andelen barnefamilier med vedvarende lavinntekt har økt også de senere år. Økningen har vært spesielt stor blant barnefamilier med bakgrunn fra ikke-europeiske land. 2/3 av økningen fra perioden 2004 – 2006 til 2005 – 2007 (2000 barn) kan tilskrives vekst i antall barn med slik familiebakgrunn. Økningen skyldes en markant vekst i antall barn med lavinntekt blant de barnerike parfamiliene. Det har også blitt flere barn med vedvarende lavinntekt i familier som har en svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Økningen i lavinntektsgruppen av barnefamilier med ikke-vestlig landbakgrunn dreier seg trolig dels om nyankomne familier med svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Videre består en stor del av de relativt lang botid i landet og som fortsatt befinner seg i lavinntektsgruppen, av barnerike familier.

Forskjellen mellom barnefamilier av ikke-vestlig opprinnelse og øvrige barnefamilier når det gjelder lavinntektsrisiko kan illustreres i tabell 5.6. Den viser at barnefamilier av ikke-vestlig opprinnelse har vesentlig høyere andel med vedvarende lavinntekt enn øvrige barnefamilier, uansett familiestatus og antall barn i familien. Forskjellene i innvandrerfamilienes disfavør øker med stigende barnetall og er særlig store i parfamilier med 3 barn og oppover. Av parfamilier med ikke-vestlig landbakgrunn med 5 eller flere barn er vel 3 av 4 i lavinntektsgruppen, mot vel 1 av 5 av øvrige parfamilier med tilsvarende barnetall.

I rapporten Barn i lavinntektsfamilier 1996 – 2004 (SSB rapport 2007/33) er det gjort en analyse av betydningen av ulike bakgrunnsfaktorer for barn i familier med vedvarende lavinntekt. Det framgår her at foreldrenes grad av yrkestilknytning er den faktoren som har størst effekt på forekomsten av lavinntekt. Effekten er særlig sterk dersom ingen av foreldrene er yrkesaktive. Dette illustrerer at det er et dilemma å ivareta insentivhensynene i inntektssikringsordningene, samtidig som barn skal vernes mot lavinntekt. Forskjeller i gjennomsnittlig barnetall har også betydning, Det er en klar økning i lavinntektsrisiko for barn i parfamilier med stigende barnetall i familien. Særlig sterk er effekten for par med 5 eller flere barn. For eksempel hadde 21 pst. av par med minst fire barn vedvarende lavinntekt i treårsperioden 2005 – 2007. Denne andelen øker til 41 pst.for par med minst 5 barn. Også blant enslige forsørgere øker risikoen for vedvarende lavinntekt med stigende barnetall, men for disse er det først og fremst manglende yrkesaktivitet som har betydning, og i mindre grad familiesituasjonen isolert sett. Hovedinntektstakers alder har derimot kun en beskjeden effekt for barnas risiko for å ha vedvarende lavinntekt.

Spesielt om lavinntekt blant enkelte stønadsgrupper

I dette avsnittet skal vi se nærmere på hvor stor andel av de som mottar ulike offentlige stønader tilhører gruppen med vedvarende lavinntekt. Vi ser også på forekomsten av vedvarende lavinntekt blant disse stønadsgruppene. Stønadsgruppene vi ser på er uførepensjonister, enslige forsørgere med overgangsstønad, sosialhjelpsmottakere og mottakere av bostøtte.

Tabellen viser at 8 pst. av alle uførepensjonistene har vedvarende lavinntekt. Denne andelen ser ut til å ha holdt seg stabil over det tidsrommet som framgår av tabellen. Samtidig ser vi at forekomsten av vedvarende lavinntekt for uførepensjonistgruppen som helhet er omtrent på samme nivå i de to periodene. En oppsplitting etter alder viser et litt annet bilde ved at forekomsten av vedvarende lavinntekt har økt litt for uførepensjonister under 55 år, mens den har gått ned i aldersgruppen 55 år og over. I den siste perioden (2005 – 2007) er det relativt lite som skiller de to aldersgruppene. En mer detaljert aldersinndeling som er mulig for perioden 2005 – 2007 viser en litt lavere andel med vedvarende lavinntekt blant uførepensjonister under 35 år enn gjennomsnittet for hele uførepensjonistgruppen.(hhv. 7 og 8 pst). Med en forekomst av vedvarende lavinntekt på 7 – 9 pst. for ulike aldergrupper av uførepensjonister, tilsvarer dette om lag gjennomsnittet eller litt i underkant av gjennomsnittet for hele befolkningen. Tallene er eksklusive den ekstraordinære økningen av minstepensjonene og forbedringen av ordningen med garantert tilleggspensjon for unge uføre født etter 1940, som ble foretatt i forbindelse med trygdeoppgjøret i 2008. Pensjonen til enslige unge uføre ble da økt med 14 112 kroner til 173 532 kroner pr år, og ligger dermed 16 500 kroner over lavinntektsgrensen for 2007.

Enslige forsørgere samlet har en viss økning fra slutten av 1990-tallet til 2005 – 2007 når det gjelder forekomst av vedvarende lavinntekt. Skiller vi mellom enslige forsørgere med og uten overgangsstønad framkommer et mer variert bilde. Mens enslige forsørgere med overgangsstønad har en relativ stabil, men høyere forekomst av vedvarende lavinntekt enn de uten overgangsstønad, har sistnevnte gruppe en økning i forekomst fra slutten av 1990-tallet til 2005 – 2007.

Disse tallene må ses på bakgrunn av omleggingen av folketrygdens stønadsordning for enslige forsørgere fra 1998. Siktemålet med reformen var dels å bedre inntekten for den som midlertidig hadde overgangsstønad som viktigste kilde til livsopphold, dels stimulere enslige forsørgere til selvforsørging og kvalifisering gjennom arbeid eller utdanning. Omleggingen innebar bl.a. at stønadsperioden ble kortet ned, med krav til yrkesrettet aktivitet fra barnet fylte 3 år, innføring av et ekstra småbarntillegg i barnetrygden rettet spesielt mot enslige forsørgere, en økning i stønaden til barnetilsyn og en heving av overgangsstønaden med nærmere 9 000 kroner.

Reduksjonen av stønadsperioden kan trolig forklare noe av økningen i andelen med lavinntekt blant enslige forsørgere uten overgangsstønad. Opplysninger om yrkesinntekt og forbruk av sosialhjelp i denne gruppen for perioden 2005 – 2007, viser at de som hadde en yrkesinntekt tilsvarende minst 50 pst.av samlet inntekt hadde en lavere andel med vedvarende lavinntekt enn gjennomsnittet for befolkningen (6 pst). De som mottok sosialhjelp som utgjorde under 50 pst. av samlet inntekt, hadde en litt høyere andel enn gjennomsnittet (vel 12 pst.). Av enslige forsørgere uten overgangsstønad med en yrkesinntekt under 50 pst.av samlet inntekt, hadde over 1/3 vedvarende lavinntekt i denne perioden. Samlet utgjør eneforsørgere uten overgangsstønad nærmere halvparten av alle enslige forsørgere med vedvarende lavinntekt i 2005 – 2007. Inntektssituasjonen og økningen av lavinntektsproblemer blant enslige forsørgere uten overgangsstønad, tyder på at en del av disse ikke har kommet i en situasjon med selvforsørgelse på et rimelig inntektsnivå. Samtidig tyder også tallene på at økningen i overgangsstønaden ikke i særlig grad har bidratt til å løfte mottakere av denne stønaden ut av en vedvarende lavinntektssituasjon. Evalueringer av omleggingen av stønadsordningen for enslige forsørgere er nærmere omtalt i kapittel 13.

Tabell 5.6 viser at en forholdsvis stor andel av de som lever i husholdninger som mottar bostøtte og sosialhjelp, har vedvarende lavinntekt. Andelen er særlig stor for personer i husholdninger som mottar både sosialhjelp og bostøtte i minst tre påfølgende år og for personer i husholdninger der sosialhjelp utgjør minst 50 pst. av husholdningens samlede inntekt i minst tre påfølgende år. Sistnevnte gruppe omfatter et relativt begrenset antall personer.

Ser vi på utviklingen over tid, har andelen med vedvarende lavinntekt blant de som mottar både sosialhjelp og bostøtte økt svakt fra 1996 – 98 til 2005 – 07, mens andelen med lavinntekt blant desom kun har mottatt sosialhjelp i tre påfølgende år har økt markert. Opplysninger for alle treårsperiodene fra 1997 – 99 til 2004 – 06 viser at andelen mottakere av sosialhjelp og bostøtte med vedvarende lavinntekt økte fram til perioden 2002 – 2004, for så å gå litt ned. Et unntak er de som levde i husholdninger der sosialhjelp er hovedinntektskilde i minst tre påfølgende år, der andelen med vedvarende lavinntekt har holdt seg stabilt på rundt 80 prosent siden perioden 2000 – 2002 4.

Mottak av sosialhjelp og bostøtte er som nevnt foran langt høyere blant ikke-vestlige innvandrere i lavinntektsgruppen enn blant den øvrige befolkningen med lav inntekt. For eksempel er innvandrerandelen i gruppen som har mottatt sosialhjelp gjennom hele året 50 pst. høyere enn i stønadspopulasjonen totalt, henholdsvis 26 pst. og 39 pst. Også på dette området er det imidlertid betydelige variasjoner avhengig av landbakgrunn og botid i landet. Innvandrere med ikke-vestlig landbakgrunn og som etter lang botid her i landet fortsatt har en høy andel av vedvarende lavinntekt, har også et høyt forbruk av sosialhjelp og bostøtte. For mange innvandrerhusholdninger har imidlertid ulike ytelser fra folketrygden en større inntektsmessig betydning enn økonomisk sosialhjelp.

Sosialhjelpsmottakere med vedvarende lav inntekt er for øvrig en sammensatt gruppe. Det omfatter bl.a. enslige yngre personer, enslige forsørgere som supplerer overgangsstønaden eller en lav yrkesinntekt/deltidsjobb med sosialhjelp, barnerike familier, særlig av ikke-vestlig opprinnelse. Felles karakteristika for mange av disse er relativ lav utdanning, svak yrkestilknytning og dårligere boforhold enn befolkningen for øvrig. De rapporterer også om dårligere helse, og blant en del enslige yngre sosialhjelpsmottakere er rusmisbruk et problem.

Tabell 5.6 kan også leses med et annet fokus. Tallene viser at det er en forholdsvis stor andel av de som mottar bostøtte og sosialhjelp som ikke tilhører lavinntektsgruppen. Godt over halvparten av de som mottok enten bostøtte eller sosialhjelp i minst tre påfølgende år i perioden 2005 – 2007, tilhørte ikke lavinntektsgruppen. Med andre ord har disse stønadene bidratt til å løfte dem over lavinntektsgrensen. Tilsvarende tall for de som mottok bostøtte eller sosialhjelp minst ett av årene i denne treårsperioden var henholdsvis 62 og 73 pst. Utvidelsen og forbedringen i bostøtteordningen fra 1. juli 2009 vil bidra til redusere antall personer i lavinntektsgruppen, særlig enslige som ikke mottar noen trygdeytelse, men også barnefamilier. Endringene i bostøtteordningen er nærmere omtalt i kapittel 12.3.

5.4 Inntektssammensetning i gruppen med vedvarende lavinntekt

Kapittel 4 viser at lønnsinntektenes andel av samlet husholdningsinntekt får mindre betydning etter hvert som en beveger seg nedover i inntektsfordelingen, mens overføringenes andel øker med synkende inntekt.

I denne delen skal vi se nærmere på inntektssammensetningen for husholdninger med vedvarende lavinntekt og hvordan denne har endret seg over tid. Har det skjedd endringer i forholdet mellom yrkes-/lønnsinntekt og overføringer for ulike husholdningstyper? Har noen av husholdningene blitt mindre avhengig av overføringer som følge av økte yrkesinntekter? Hvilke type av overføringer har størst inntektsmessig betydning, og har det skjedd endringer som innebærer at enkelte overføringsordninger har fått større eller mindre betydning i dag enn tidligere?

Disse spørsmålene blir belyst ved å se på inntektssammensetningen for husholdninger med vedvarende lavinntekt for treårsperiodene 1996 – 1998 og 2005 – 2007.

Som det framgår av tabell 5.8 er overføringer en dominerende inntektskilde blant husholdninger med vedvarende lavinntekt. Dette skyldes at lavinntektsgrensen, slik den er definert her, blir liggende over nivået for minstepensjon og at pensjonister med lav inntekt dermed omfattes av lavinntektsgruppen. Kapitalinntekter utgjør en svært liten del av de samlete inntektene og er vesentlig mindre enn for befolkningen for øvrig. 5

Inntektssammensetningen varierer etter husholdningstype og medlemmenes alder. Overføringer betyr mer og yrkesinntekt tilsvarende mindre for barnefamilier enn for husholdninger bestående av hovedsaklig voksne medlemmer i yrkesaktiv alder, men forskjellene er relativt små.

Som ventet utgjør pensjonsytelser den vesentligste inntektskilden for husholdninger bestående eldre personer, mens familieytelser (barnetrygd, forsørgerfradrag og kontantstøtte) og sosiale stønader (sosialhjelp og bostøtte) har relativt stor betydning for barnefamilier og husholdninger bestående av personer under 50 år.

Som det framgår av tabellen øker yrkesinntektenes andel av samlet husholdningsinntekt noe i løpet av den aktuelle tidsperioden, mens overføringenes andel reduseres om lag tilsvarende. Dette har sammenheng med at yrkesinntektene øker i betydning blant barnefamilier og husholdninger bestående av personer i alderen 50 – 66 år. Mye av denne økningen skyldes flere toinntektsfamilier.

Tabell 5.8 viser ellers at familiestønadenes andel av husholdningsinntekten for barnefamilier har gått kraftig ned, fra 21 pst. av inntekten i 1996 – 1998 til 14 prosent i 2005 – 2007. Dette innebærer at familieytelsenes betydning for barnefamiliene er redusert med en tredjedel i løpet av denne perioden.

Det er særlig to forhold som har hatt betydning for utviklingen i overføringene til barnefamiliene i perioden 1996 – 2007. For det første ble kontantstøtten innført fra 1. august 1998. For det andre har realverdien av barnetrygden blitt betydelig redusert. Begge stønadsordningene har (hatt) relativt stor betydning for barnefamilier med lavinntekt, jf. nærmere omtale av disse ordningene i kap.13. Også bortfallet av forsørgerfradraget har hatt betydning.

Innføringen av kontantstøtten har isolert sett bidratt til å øke familieytelsenes betydning for barnefamilier med lavinntekt i den siste perioden (2005 – 2007), mens endringene i barnetrygden har hatt motsatt effekt. Endringene i barnetrygden omfatter både en gradvis reduksjon av realverdien til stønaden og reduksjon i satsene til familier med mange barn. I tillegg ble småbarnstillegget fjernet i 2003. Beregninger viser at mottatt barnetrygd i 2004 måtte ha vært oppjustert med 38 prosent for å få tilsvarende beløp som i 1996 6. Det framgår videre at i 2002 var like mange barn havnet under lavinntektsgrensen som følge av redusert realverdi av barnetrygden i perioden, som det antall barn kontantstøtten løftet opp. Etter 2002 har den redusert realverdien av barnetrygden hatt større betydning for lavinntektsfamilier enn den positive virkningen av kontantstøtten 7.

Det er videre forskjellige grupper av barn/barnefamilier som hhv løftes over lavinntektsgrensen gjennom kontantstøtten og som havner under lavinntektsgrensen som følge av redusert realverdi av barnetrygden. De som løftes opp er barn i familier som mottar kontantstøtte, dvs. primært barn i aldersgruppen 1 – 3 år, mens de som har tapt på denne utviklingen, først og fremst er de litt eldre barna, barn i store familier og barn av enslige forsørgere.

5.5 Utdanning og yrkestilknytning

I dette avsnittet beskrives utdanningsnivå og yrkestilknytning blant husholdninger og personer med vedvarende lavinntekt. Når det gjelder utdanning, ser vi på forekomst av husholdninger/personer med vedvarende lavinntekt fordelt på ulike utdanningsnivåer/kategorier og endringer over tid. Når det gjelder yrkesdeltakelse, ser vi bl.a. på forholdet mellom lavinntekt og antall yrkestilknyttede husholdningsmedlemmer og endringer i yrkestilknytning blant gruppen med vedvarende lavinntekt.

Utdanning

Utdanning utgjør et klart vern mot lavinntekt. Tabell 5.9 viser at personer og husholdninger med vedvarende lavinntekt er sterkt overrepresentert blant de med utdanning kun på grunnskolenivå. Andelen med vedvarende lavinntekt er mer enn dobbelt så høy som for dem med utdanning på videregående nivå, og om lag det tredobbelte av dem som har utdanning på universitet/høyskolenivå.

Den relativt høye andelen med utdanning kun på grunnskolenivå må ses på bakgrunn av at alderspensjonister utgjør en stor andel av lavinntektsgruppen. Alderspensjonistene har relativt lav utdanning sammenlignet med den øvrige befolkningen. Få av de unge i dag avslutter utdanningen ved fullført ungdomsskole.

Tabell 5.9 viser ellers at andelen som har vedvarende lavinntekt i de ulike utdanningskategoriene synes å være stabil over tid. Det framgår videre at personer med uoppgitt utdanning har en svært høy forekomst av vedvarende lavinntekt. Manglende opplysninger om utdanningsnivå forekommer i særlig grad blant innvandrerbefolkningen.

Tabell 5.10 er basert på Statistisk sentralbyrås nye utdanningsstandard og er standardisert mht. alder. Andelen med vedvarende lavinntekt blant de med utdanning kun på grunnskolenivå går som ventet ned når vi holder alderspensjonistene utenfor, men fortsatt er de med lavest formell utdanning sterkt overrepresentert i lavinntektsgruppen.

Yrkestilknytning

Det er en nær sammenheng mellom manglende deltakelse i arbeidslivet og vedvarende lavinntekt. I Rapport 2008/19 (Økonomi og levekår for ulike grupper, tabell 15.12, SSB 2007) framgår det at omtrent en av fire husholdninger med helårs yrkesaktive personer befinner seg i lavinntektsgruppen i treårsperioden 2004 – 2006, åtte av ti i befolkningen. Det er en høyere andel helårs yrkesaktive i lavinntektsgruppen under 45 år enn blant de i gruppen 45 – 66 år, henholdsvis 42 mot 32 pst. Helårs yrkesaktive omfatter også deltidsarbeidende og vikarer, noe som kan forklare den relativt høye andelen med lavinntekt i denne gruppen. Sysselsatte med vedvarende lavinntekt har generelt kortere arbeidstid enn andre grupper. Helårs yrkesaktive omfatter også selvstendig næringsdrivende, som er en gruppe der inntektsstatistikken generelt har problemer med å vise det reelle inntektsnivået.

En stor andel av de yngre i lavinntektsgruppen (18 – 44 år) har også varierende yrkesaktivitet over året. Nærmere en av tre mangler i tillegg en helårsaktivitet, dvs. at hovedaktiviteten varierer fra måned til måned. Dette tyder på at en stor andel yngre personer med vedvarende lavinntekt har en løs og ustabil tilknytning til arbeidslivet, noe som kan være en vesentlig forklaring på den lave inntekten. Blant de yngre i lavinntektsgruppen er det også en relativt stor andel helårs studenter. Disse finansierer trolig deler av livsoppholdet med studielån, og for de fleste av disse vil lavinntektstilstanden være forbigående.

Tabell 5.11 viser at manglende tilknytning til arbeidsmarkedet er en viktig forklaring på at husholdninger har lavinntekt. Mens ca 1/3 av husholdningene der ingen er yrkestilknyttet i noen av årene har vedvarende lavinntekt, gjelder tilsvarende kun 4 pst. av husholdningene der minst ett medlem har yrkesinntekt i alle tre årene (2005 – 2007). Disse andelene har holdt seg relativt stabile siden slutten av 1990-tallet. Av tabellen framgår at andelen med vedvarende lavinntekt blant husholdninger med en mer marginal yrkestilknytning (en yrkesaktiv i minst ett av årene) er om lag den samme som for husholdninger uten noen yrkestilknyttede medlemmer. Andel med vedvarende lavinntekt har økt betydelig i denne gruppen siden slutten av 1990-tallet. En varierende/sporadisk tilknytning til arbeidslivet bidrar følgelig i liten grad til å redusere risiko for å ha vedvarende lavinntekt.

Sammenhengen mellom manglende yrkestilknytning og lavinntekt er enda tydeligere dersom personens egen yrkestilknytning legges til grunn i stedet for yrkestilknyttede personer i en husholdning. Vedvarende lavinntekt forekommer her stort sett bare blant personer som enten står helt utenfor arbeidslivet eller som kun deltar sporadisk. Om lag en av fem som ikke har vært yrkestilknyttet i noen av årene i den aktuelle tidsperioden har vedvarende lavinntekt.

Et viktig virkemiddel for å holde andelen med lavinntekt nede blant personer i yrkesaktiv alder, er således å sørge for høy sysselsetting, stabil yrkestilknytning for den enkelte og lav ledighet.

Kun 3 – 4 prosent av husholdningene har vedvarende lavinntekt dersom minst ett medlem har stabil tilknytning til arbeidslivet, mot ca 1/3 av husholdninger der ingen er yrkestilknyttet.

Innvandrere med ikke-vestlig landbakgrunn har en lavere andel yrkesaktive enn de andre husholdningene i lavinntektsgruppen. Dette skyldes dels at ikke-vestlige innvandrere har en lavere yrkesdeltakelse generelt enn den øvrige befolkningen i yrkesaktiv alder, og særlig lav yrkesaktivitet blant nyankomne innvandrere og innvandrere med lang botid som fortsatt befinner seg i lavinntektsgruppen.

Statistisk sentralbyrå har beregnet hvor mange med vedvarende lavinntekt som kombinerer arbeid/yrkesinntekt og offentlige overføringer. 8 Beregningene bekrefter at de fleste personer i alderen 25 – 65 år som i perioden 2005 – 2007 hadde vedvarende lavinntekt, har en svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Om lag en tredel tilhørte en husholdning helt uten yrkesinntekter i 2007, og nær 6 av 10 tilhørte en husholdning der yrkesinntekten var på 100 000 kroner eller lavere. Det er likevel en liten gruppe (15 prosent) som hadde yrkesinntekter av en viss størrelse (300 000 kroner eller mer). At disse personene likevel hadde vedvarende lavinntekt skyldes høy forsørgelsesbyrde (store husholdninger).

For de helt uten yrkesinntekt mottar 6 av 10 en eller annen ytelse fra folketrygden, mens vel en tredel mottar sosialhjelp eller bostøtte som del av husholdningens inntekt. Andelen med folketrygd, bostøtte og sosialhjelp reduseres med stigende yrkesinntekt. Blant de i husholdninger med over 300 000 kroner i yrkesinntekt, har bare 12 pst. en ytelse fra folketrygden og mindre enn 10 pst. mottar sosialhjelp eller bostøtte.

Barnetrygd har en annen fordelingsmessig profil enn de andre stønadene. Her er det flest mottakere i gruppen med de høyeste yrkesinntektene (68 prosent) og færrest blant de uten yrkesinntekter (19 prosent). Beregningene bekrefter dermed at forekomsten av vedvarende lavinntekt innen husholdninger med et visst innslag av yrkesinntekter, først og fremst forekommer blant barnefamilier med mange som skal forsørges.

5.6 Lavinntektshusholdningers forbruk, økonomiske vansker og materiell situasjon

I dette avsnittet skal vi se nærmere på lavinntektshusholdningers forbruk og materielle situasjon. Har lavinntektsgruppen et lavere forbruk enn befolkningens ellers? Hva bruker lavinntektshusholdninger pengene til, og hvordan vurderer disse husholdningene sin økonomiske situasjon?

Lavinntektshusholdningers forbruk

Studier av lavinntektshusholdningers forbruk viser at det i denne gruppen finnes et ikke ubetydelig innslag av personer som bruker mer penger enn hva deres registrerte inntekt tilsier, og som har en levestandard som ligger nærmere den vanlige husholdning (referanser).

Andersen (2007) sammenlikner i en studie av lavinntektshusholdningers forbruk gjennomsnittlig inntekt etter skatt per år ifølge inntektsregisteret 2001 – 2003 med samlede forbruksutgifter registrert i forbruksundersøkelsen for husholdninger som har ført regnskap i tilsvarende år. Lavinntektsgruppen er i denne studien definert med utgangpunkt i medianen i fordelingen av ekvivalentinntekten etter skatt, og man ser på forbruksutgifter i ulike lavinntektsgrupper. Han studerer årlig inntekt under henholdsvis 40, 50, 60 og 70 pst. av medianinntekten, og benytter EUs ekvivalensskala. 9

Studien viser at lavinntektshusholdninger i gjennomsnitt har lavere forbruk enn gjennomsnittshusholdningen. Det er imidlertid ingen forskjell mellom gjennomsnittlig forbruksutgift for de tre lavinntektsgruppene med lavest inntekt. Gruppen med inntekt lavere enn 70 pst. av medianinntekten, har bare litt høyere forbruk enn de tre andre lavinntektsgruppene. Hvis man korrigerer for husholdningstørrelse og sammensetning, forsvinner også forskjellen mellom lavinntektsgruppen med høyest inntekt og de andre lavinntektsgruppene.

Dette betyr at det i hvert fall blant noen av medlemmene er et betydelig «overforbruk» i lavinntektsgruppene, og at det ser ut til å være størst i gruppen med lavest inntekt. Antall svar særlig i de to gruppene med lavest inntekt er imidlertid lite. Resultatene er derfor beheftet med betydelig usikkerhet.

Andersen nevner flere mulige forklaringer på det tilsynelatende «overforbruket». For det første beregner forbruksundersøkelsen en markedsleie for boligeiere. Tar en utgangspunkt i faktiske utgifter til boliglån, reduseres «overforbruket» noe. For det andre mottar mange unge studielån som ikke regnes som inntekt. En del unge får også overføringer fra foreldre som heller ikke regnes som inntekt. En tredje forklaring på at husholdninger bruker mer av inntekten, er at de låner eller tærer på kapital. Undersøkelser tyder imidlertid ikke på at dette er forklaring for lavinntektsgruppen. Gjelden til unge lavinntektshusholdninger har økt litt, men en må regne med at dette i stor grad skjer på grunn av etablering i egen bolig. Heller ikke husholdningsendringer synes å være en forklaring av betydning. En fjerde forklaring kan være at inntektssituasjonen i regnskapsperioden for forbruksundersøkelsen avviker fra situasjonen i inntektsåret. Andersen mener imidlertid at det er vanskelig å konkludere når det gjelder betydningen av dette forholdet. En siste mulig forklaring kan være at det i gruppene med lav registrert inntekt finnes personer med betydelige uregistrerte inntekter for eksempel i form av svart arbeid, ikke-registrerte overføringer fra andre familiemedlemmer samt personer som har lave ligningsinntekter på grunn av negative kapital- og eller næringsinntekter.

Som nevnt i pkt. 3.4.2 kan det å lage gode fordelingsanalyser basert på forbruk være vanskelig, blant annet fordi tilgjengelig informasjon (SSBs forbruksundersøkelse) bygger på et relativt lite datamateriale, og fordi undersøkelsen har et stort frafall og er derfor beheftet med forholdsvis stor usikkerhet. Det er grunn til å tro at frafallet fra undersøkelsen er selektivt, siden det krever betydelig innsats å fullføre den. Resultatene må derfor tolkes med stor forsiktighet.

Økonomiske vansker og materiell situasjon

Det finnes en del studier som tar for seg lavinntektsgruppens økonomi basert på subjektive mål. I en årlig rapport om økonomi og levekår for ulike grupper presenteres blant annet indikatorer for betalingsvansker og materiell situasjon for personer med vedvarende lavinntekt. 10

Tabell 5.12 viser en overhyppighet av betalingsproblemer i lavinntektsgruppen sammenliknet med hele befolkningen. Dette gjelder for alle aldersgrupper og spesielt for aldersgruppen 18 – 44 år.

I rapport 2009/1 framgår det at andelen av lavinntektsgruppen som har betalingsproblemer, har holdt seg på noenlunde samme nivå de siste treårsperiodene. 11 Dette gjelder også for alle aldersgrupper. Andelen med betalingsproblemer perioden 2005 – 2007 er klart høyest for personer i alderen 18 – 44 år.

Tabellen viser videre forskjeller i vurderingen av økonomisk romslighet mellom personer i lavinntektsgruppen og befolkningen. 17 pst. av de med vedvarende lavinntekt i aldersgruppen 18 – 44 år og 9 pst. av hele befolkningen i denne aldersgruppen, vurderer at det er svært vanskelig eller vanskelig å få endene til å møtes.

Hvis man ser på hvem som rapporterer at det er lett eller svært lett å få endene til å møtes, finner man at 19 pst. av lavinntektsgruppen i alderen18 – 44 år rapporterer at det er lett eller svært lett å få endene til å møtes, mens 38 pst. av alle i samme aldersgruppe rapporterer det samme. Andelen som sier at det er lett eller svært lett å få endene til å møtes, har vært forholdsvis stabil de siste treårsperiodene 12.

En forklaring på hvorfor såpass mange i gruppen med vedvarende lavinntekt vurderer økonomien som romslig, kan for eldre aldersgrupper være stabil økonomi og små krav. En annen mulighet er at lavinntektsgruppen har vent seg til lavere utgifter enn i befolkningen ellers, slik at balansen mellom inntekter og utgifter ikke er svært forskjellig. Alternativt kan det være at inntekter slik det er definert og målt her ikke gir et godt bilde av økonomien i lavinntektsgruppen. Det er for øvrig også en større andel i lavinntektsgruppen enn i befolkningen ellers som regelmessig mottar overføringer fra andre husholdninger.

Det er rimelig å anta at lav inntekt over tid påvirker hva man har råd til og ikke.

I tabell 5.13 presenteres indikatorer på materiell situasjon for personer med vedvarende lavinntekt.

Det er små forskjeller mellom lavinntektsgruppen og befolkningen når det gjelder telefon, farge-TV og vaskemaskin. Derimot finnes det forskjeller når det gjelder tilgangen til bil og PC. Blant alle i befolkningen er det forholdsvis få (7 pst.) som sier at det er økonomiske grunner til at de ikke har bil , mens blant de personer i lavinntektsgruppen var 20 pst. som oppga dette som grunn til ikke å ha bil. Når det gjelder ikke å ha råd til en ukes ferie borte fra hjemmet, så gjelder dette også langt flere av de med vedvarende lavinntekt, og det er jevnt over dobbelt så stor andel som man finner i befolkningen som helhet.

Alt i alt viser analysene at personer som faller under lavinntektsgrensen i minst tre påfølgende år har lavere levekår og lavere forbruk enn befolkningen for øvrig. Analysene viser også at en god del av dem som havner i lavinntektsgruppen henger rimelig med i velstandsutviklingen på flere områder. Dette kan bl.a. ha sammenheng med lavinntektsgruppens mulighet til å tære på oppsparte ressurser, hjelp fra familie/venner, at svært få befinner seg i lavinntektsgruppen ut over tre år, og at nivået på de offentlige overføringene som mange i lavinntektsgruppen mottar er tilstrekkelige til å sikre en viss levestandard.

5.7 Inntektsmobilitet blant husholdninger med lavinntekt

5.7.1 Innledning

Dette avsnittet belyser inntektsdynamikken blant husholdninger som befinner seg nederst i inntektsfordelingen. Inntektsmobilitet innebærer at husholdninger og individer endrer sin relative posisjon i inntektsfordelingen over tid. For å analysere dette, er det nødvendig med data der en kan følge inntektshistoriene til de samme husholdningene/individene over tid.

Beskrivelsen har fokus på mobilitet inn i og ut av lavinntektsgruppen, og hva som kjennetegner husholdninger som endrer posisjon i fordelingen i fht. lavinntektsgrensen. Høy grad av mobilitet er positivt dersom det kan forhindre at husholdninger og enkeltpersoner blir værende i en mer eller mindre permanent situasjon med lav inntekt.

Grunnlaget for beskrivelsen er flere rapporter fra Statistisk sentralbyrå som analyserer husholdningers inntektshistorier over litt ulike tidsperioder, men som samlet dekker årene fra 1993 til 2004 13.

Valg av lavinntektsdefinisjon og mål på forekomst av lavinntekt vil påvirke både antall og kjennetegn ved de som befinner seg stabilt i lavinntektsgruppen og de som går ut av og inn i gruppen. Lavinntektsgrensen belyst ved OECDs lavinntektsdefinisjon framgår av vedlegg 8. Omtalen tar for seg mobilitet utover årlige inntektsvariasjoner, og fokuserer særlig på inntektsendringer mellom suksessive tre-årsperioder.

5.7.2 Omfang av inntektsmobilitet inn i og ut av lavinntektsgruppen

Det skjer en betydelig utskiftning av husholdninger i lavinntektsgruppen fra år til år. Tar en utgangspunkt i samlet antall med lavinntekt et hvilket som helst år i perioden 1993 – 2001, er om lag 30 pst. av disse ikke i lavinntektsgruppen året etter (Galloway og Mogstad (2006) 14). Andelen med vedvarende lavinntekt er derfor vesentlig lavere enn andelen som det enkelte år befinner seg under lavinntektsgrensen

Ved å ta utgangspunkt i antall husholdninger med lavinntekt på et bestemt tidspunkt, blir derfor varigheten av lavinntekt overvurdert 15. Galloway og Mogstadhar derfor sett på inntektsforløpene til nye husholdninger med lavinntekt som årlig kommer til i lavinntektsgruppen i løpet av perioden 1993 – 2001. Det framgår her at grovt regnet vel 1/3 av disse forble i lavinntektsgruppen året etter. 15 – 25 av de nye husholdningene i lavinntektsgruppen hadde fortsatt lavinntekt etter tre år etter EUs lavinntektsdefinisjon. 10,5 pst. av nye husholdninger i lavinntektsgruppen i 1993 forble i lavinntektsgruppen i hele 9-årsperioden.

Studien viser også at de som er i en lavinntektssituasjon over noe tid ofte har sammenhengende perioder med årlig lavinntekt. Av de som hadde vedvarende lavinntekt i tidsrommet 1993 – 2001 hadde vel 83 pst. hatt årlig lavinntekt i 4 år eller mer. Det konkluderes med at det er en høy grad av mobilitet inn i og ut av lavinntektsgruppen av husholdninger som kun har et kortvarig inntektsproblem, mens de fleste som befinner seg i denne gruppen på mer varig basis har både en relativt lav inntektsstrøm og stabil lav inntekt. Disse resultatene er i samsvar med konklusjonene i en rapport basert på inntektshistorier for perioden 1986 – 1993 16.

En annen undersøkelse viser at det å ha lavinntekt er en relativt kortvarig tilstand også for barn/barnefamilier. (Epland og Kirkeberg (2007) 17). For eksempel var bortimot 50 prosent av barna som ifølge EUs målemetode hadde lavinntekt i 2003 ute av lavinntektsgruppen året etter. Vel halvparten av alle barn i familier med lavinntekt i 2004 var følgelig «gjengangere» fra året før. Denne andelen reduseres til 0,4 pst. dersom inntekten kontinuerlig ligger under de årlige lavinntektsgrensene i ni sammenhengende år (1996 – 2004).

Resultatene i disse undersøkelsene bekrefter ellers tidligere studier om sammenheng mellom konjunktursykler, lavinntekt og inntektsmobilitet. Mens andelen med årlig lavinntekt ble gradvis redusert under konjunkturoppgangen på siste del av 1990-tallet, var det en viss økning i andelen under konjunkturnedgangen i Norge omkring og i de første årene etter årtusenskiftet. I oppgangstider avtar tilstrømningen til lavinntektsgruppen, samtidig som avgangen øker, mens det motsatte er tilfelle i nedgangstider.

Inntektsmobilitet kan også belyses ved å se på posisjon og bevegelser innad i lavinntektsgruppen. Er det for eksempel slik at mange ligger tett under lavinntektsgrensen, eller er det mange som har svært små inntekter? Hvordan har dette inntektsbildet endret seg over tid? Disse spørsmålene kan belyses ved det såkalte inntektsgapet, som er et mål på hvor mye inntekt personer i lavinntektsgruppen mangler for å bli løftet over lavinntektsgrensen. Inntektsgapet kan teknisk defineres som den prosentvise forskjellen mellom det beløpet som tilsvarer medianinntekten (per forbruksenhet) til alle som befinner seg under lavinntektsgrensen og det beløp som utgjør selve lavinntektsgrensen. Jo høyere medianinntekt i forhold til lavinntektsgrensen, desto mindre vil lavinntektsgapet være. I Rapport 2009/1 har SSB beregnet lavinntektsgapet for perioden 1994 – 2006, med utgangspunkt i årlig lavinntekt og EUs lavinntektsgrense 18.

Det framgår her at lavinntektsgapet i 2006 var på 16 pst., som betyr at halvparten av alle personer i lavinntektsgruppen hadde en inntekt minst tilsvarende 84 pst.av lavinntektsgrensen. Lavinntektsgapet er relativt stabilt over tid, og varierer stort sett mellom 14 og 16 pst. i løpet av 12-årsperioden. Det er mao. relativt mange befinner seg relativt tett under lavinntektsgrensen når en benytter EUs målemetode.

5.7.3 Kjennetegn ved husholdninger som går inn i og ut av lavinntektsgruppen

I en rapport fra Statistisk Sentralbyrå (Epland 2005) er det benyttet to ulike metoder for å måle inntektsmobilitet:

1. Forholdet mellom de som i løpet av en periode (1997 – 2002) har vært i lavinntektsgruppen minst en gang, og de som har lave inntekter på mer eller mindre permanent basis.

2. Inntektsendringer som finner sted mellom to treårsperioder. (1997 – 1999 og 2000 – 2002) 19.

Som mål for lavinntekt har en her kun benyttet EUs lavinntektsdefinisjon.

Ved måling av mobilitet etter den første metoden har en også sett på lavinntektsterskler på hhv. 40, 50 og 60 pst. av medianinntekten. Ved den strengeste lavinntektsdefinisjonen, inntekt lavere enn 40 av medianinntekten, er særlig yngre enslige overrepresentert i lavinntektsgruppen, både blant de med kortvarig og mer varig lavinntekt.

Når terskelen for lavinntekt heves til 60 av medianen, er det enslige eldre (over 64 år) som dominerer i begge inntektskategoriene. Yngre enslige og eldre personer har minst forskjell mellom det å ha kortvarig og mer vedvarende lavinntekt og er følgelig de minst «mobile» gruppene blant husholdningene i lavinntektsgruppen. Barnefamilier og yngre par uten barn framstår derimot som relativt «mobile» grupper. Forskjellene mellom barnefamilier og eldre enslige henger trolig sammen med arbeidspotensialet. De eldre vil være på trygdeordninger og vil ha vansker med å endre situasjonen ved å øke arbeidsinnsatsen, mens situasjonen er en annen for barnefamiliene.

Forskjellene i sammensetning av lavinntektsgruppen mht. ulike lavinntektsgrenser tyder på at en del yngre enslige har stabile inntekter på svært lavt nivå, mens en del eldre personer med lavinntekt har stabile inntekter tett opp under lavinntektsgrensen målt ved EU-skalaen. Dette tilsvarer inntekter omkring skillet mellom 1. og 2. desil i inntektsfordelingen.

Ved den andre metoden for å måle mobilitet, inntektsendringer mellom to treårsperioder, er yngre enslige (enslige under 45 år) overrepresentert blant de som får forverret sin økonomiske situasjon. Yngre enslige er også overrepresentert blant de som får en inntektsforbedring og går ut av lavinntektsgruppen. Det er videre relativt høy mobilitet ut av lavinntektsgruppen i dette tidsrommet blant småbarnsfamilier og yngre samboerpar uten barn.

Inntektsutviklingen til dem som går ut av lavinntektsgruppen er kjennetegnet ved at arbeidsinntektene øker, mens ulike stønader får relativt mindre betydning. Dette skyldes blant annet økt yrkestilknytning blant husholdningsmedlemmene fra den ene perioden til den andre. En dreining fra overføringer til yrkesinntekt gir m.a.o. et inntektsmessig løft for denne gruppen. Det er først og fremst flere yrkestilknyttede som slår positivt ut, men også økt arbeidsinnsats eller lønnsøkning har en viss betydning. Ved en inntektsmessig forverring er forholdene omvendt; en klar nedgang i andelen med yrkesinntekt mellom periodene. Dataene tyder på at en del av disse hadde økonomiske problemer også før de havnet under lavinntektsgrensen, kjennetegnet bl.a. ved et høyt mottak av økonomisk sosialhjelp. Det er lagt inn en liten buffer slik at bevegelsene inn i og ut av lavinntekt skal være mer substansiell enn bare å krysse lavinntektsgrensen, jf. fotnote 17.

Mobilitet inn i eller ut av lavinntektsgruppen synes ellers å ha sammenheng med endringer i husholdssammensetning og familiestruktur. Generelt forekommer denne type demografiske endringer innen husholdninger langt oftere blant dem som beveger seg oppover eller nedover inntektsfordelingen, enn i befolkningen generelt. For de som får en inntektsmessig forverring og havner i lavinntektsgruppen sammenfaller dette ofte med at det blir flere barn eller færre voksne i husholdningen. Færre voksne i husholdningen har gjerne sammenheng med samlivsbrudd og overgang fra parhusholdning til enslig forsørger. Blant dem som forlater lavinntektsgruppen finner en ofte en samtidig økning i antall voksne medlemmer i husholdningen. Dette skjer gjerne ved overgang fra «enslig» eller «enslig forsørger» til «par med og uten barn».

Det er ellers en klar overvekt blant dem som får en inntektsmessig forverring og kommer i lavinntektsgruppen av unge enslige som nylig har flyttet ut av foreldrehjemmet. Dette gir vanligvis en forbedret økonomi for dem som blir igjen.

Konklusjonen er følgelig at denne type endringer i familiestrukturen synes å bety mest for mobilitet nedover i inntektsfordelingen. For dem som forlater lavinntektsgruppen er bildet mer sammensatt. Mobilitet oppover i inntektsfordelingen fra et lavt inntektsnivå skyldes både endringer i familiestrukturen og bakenforliggende økonomiske endringer, først og fremst ved at tidligere ikke-yrkesaktive husholdningsmedlemmer blir yrkesaktive.

Disse resultatene bekreftes i en annen studie som spesielt har analysert mobilitet mht. lavinntektsgrensen blant barnefamilier 20. Denne studien sammenligner treårsperioder i tidsrommet 1999 – 2004, og har et datagrunnlag som i større grad gir mulighet til å se på endringer for ulike familietyper.

Undersøkelsen viser at antall barn med vedvarende lavinntekt økte noe i denne tidsperioden, særlig i de siste årene. Mye av veksten skyldes økning av «nykommere», dvs. barn som enten hadde familieinntekter over lavinntektsgrensen i den første treårsperioden, eller som ikke var registrert i befolkningen i dette tidsrommet, dvs. trolig barn som nylig hadde innvandret til landet 21

Barn med innvandrerbakgrunn er klart overrepresentert blant de barna som flytter inn og ut av lavinntekt, ikke bare ved å ha høy tilstrømming til lavinntektsgruppen, men også ved relativt høy avgang. Det er imidlertid klare forskjeller med hensyn til barnas landbakgrunn. Blant barn med landbakgrunn fra Asia, Afrika og Sør-Amerika er det en relativt større andel i denne perioden som får en nedgang i familieinntekten og kommer i lavinntektsgruppen, enn andelen som beveger seg ut av lavinntektsgruppen. For barnefamilier fra tidligere Øst-Europa er forholdet omvendt, noe som kan tyde på at disse familiene klarer seg bedre økonomisk enn andre barnefamilier med ikke-vestlig bakgrunn.

Andre barnefamilier som er overrepresentert blant de mobile er enslige forsørgere. Disse har relativt høy mobilitet ut av lavinntektsgruppen, og enda høyere mobilitet inn i gruppen.

Ved å kontrollere for demografiske endringer i perioden, viser analysene at bevegelser ut av og inn i lavinntektsgruppen i stor grad har sammenheng med endringer i omfang av yrkesinntekt. Det gjelder både for enslige forsørgere og parfamilier. Enslige forsørgere som på denne måten får en inntektsmessig forbedring og går ut av lavinntektsgruppen, beholder samtidig gjennomsnittlig samme beløp i overføringer på slutten av perioden som i begynnelsen. Men sammensetningen av overføringene endres ved at overgangsstønaden og barnetrygden får redusert betydning, mens stønader som bostøtte og sosialhjelp øker.

Enslige forsørgere som opplever en økonomisk forverring og kommer i lavinntektsgruppen har ikke bare redusert yrkesinntekt, men også en betydelig reduksjon i overgangsstønaden (og reduserte familieytelser). I rapporten ses dette i sammenheng med omleggingen folketrygdens stønadsordning for enslige forsørgere fra 1998. Analysen tyder på at omleggingen både har bidratt til økt yrkesaktivitet blant mange enslige forsørgere, men også at en del av disse ikke har klart å bli selvforsørget etter at overgangsstønaden falt bort 22.

5.8 Bruk av offentlige tjenester blant personer med vedvarende lav inntekt

I dette avsnittet drøftes fordelingsvirkninger for lavinntektsgruppen ved å inkludere offentlige tjenester i definisjonen av inntekt. Spørsmålet er om dette i vesentlig grad vil endre fordelingsprofilen og sammensetningen av lavinntektsgruppen. Hvordan påvirker verdien av offentlige tjenester omfanget av lavinntektsproblemet? Gir offentlige tjenester samme eller ulike fordelingsvirkninger for de som inngår i lavinntektsgruppen, og hvilken betydning har verdien av offentlige tjenester for sammensetningen av lavinntektsgruppen over tid?

Disse spørsmålene er belyst i et par studier fra Aaberge m.fl. som har brukt et slikt utvidet inntektsbegrep 23. De offentlige tjenestene som er inkludert omfatter administrasjon, sosiale tjenester (økonomisk sosialhjelp), utgifter til skole, barnehager, omsorgstjenester til eldre og funksjonshemmede, utgifter til kulturformål og infrastruktur. Av spesiell interesse i denne sammenheng er de tjenestene som i liten grad har karakter av å være typiske fellestjenester (kollektive goder) for hele befolkningen. Ved verdsettingen av tjenestene er det tatt hensyn til at kostnadene ved å produsere tjenester varierer bl.a. med kommunestørrelse, bosettingsstruktur og geografiske forhold.

Hovedbildet fra analysene – når en også tar hensyn til brukerbetalinger for kommunale tjenester – er at «initialfordelingen» endres i liten grad ved å inkludere den samlede verdien av nevnte tjenester. Store tjenesteområder som utdanning og eldreomsorg mottas i særlig grad av personer som befinner seg i den midtre del av inntektsfordelingen, slik som barnefamilier og enslige eldre.

Ser en på betydningen av hver enkelt tjeneste for dem som befinner seg nederst i fordelingen, har sosiale tjenester/sosialhjelp som ventet en sterk positiv effekt. På den annen side kommer personer med lave inntekter fordelingsmessig dårlig ut både når det gjelder verdien av utdanning og barnehager.

Selv om verdien av offentlige tjenester er om lag fordelingsmessig nøytral, bidrar likevel disse tjenestene i betydelig grad til inntektsutjevning, siden verdien av dem betyr relativt sett mer for personer med lave enn med høye inntekter. Mens verdien av offentlige tjenester utgjorde nær 30 pst. av det utvidede inntektsbegrepet for de 10 pst. nederst i fordelingen, utgjorde den kun 6 pst. for de 10 pst. med høyest inntekt.

En av studiene har spesielt sett på hvordan lavinntektsprofilen påvirkes ved å inkludere verdien av kommunale tjenester. Analysen bygger på paneldata for perioden 1993 – 2001. Vedvarende lavinntekt er definert på samme måte som foran, dvs. gjennomsnittlig treårs-inntekt lavere enn gjennomsnittlig medianinntekt for de samme årene gitt ved EUs lavinntektsdefinisjon.

Analysene viser at ved å utvide det tradisjonelle inntektsmålet med verdien av kommunale tjenester mer enn halveres andelen personer med lavinntekt – fra 7,9 til 3,5 pst.

Reduksjonen i andelen med lavinntekt gjelder for alle typer av husholdninger, men er sterkest blant barnefamilier og enslige eldre. Aldersstruktur og relativ høy fertilitetsrate gjør at også ikke-vestlige innvandrere opplever en klar inntektsmessig endring ut av lavinntektsgruppen når en tar hensyn til verdien av offentlige tjenester. Enslige personer i yrkesaktiv alder er den gruppen som i minst grad løftes ut av lavinntektsgruppen ved å inkludere verdien av offentlige tjenester.

Effekten av å inkludere verdien av kommunale tjenester i inntektsbegrepet er betydelig i alle de tre periodene med vedvarende lavinntekt som inngår i analysen. Effektene synes svakt økende over tid ved at verdien av offentlige tjenester bidrar til en relativt større nedgang i gruppen med vedvarende lavinntekt i årene 1999 – 2001 enn i årene 1993 – 1995.

Analysen viser også at ved å inkludere kommunale tjenester i inntektsbegrepet reduseres andelen med lavinntekt mer i distriktene enn i byene, og spesielt sammenliknet med Oslo-området.

I rapporten «Growing Unequal? Income distribution and poverty in OECD countries» har en sett på fordelingseffekter av ulike offentlige tjenester (helsetjenester, utdanning og sosiale tjenester) for de 26 landene som inngår i undersøkelsen. Det framgår at offentlige tjenester har en klart utjevnende effekt for samtlige av landene. I gjennomsnitt dreier det seg nesten om en halvering i forhold til det tradisjonelle inntektsmålet. Norge kommer her fordelaktig ut med en effekt som ligger godt over gjennomsnittet.

En relevant innvending mot denne typen av studier er at utvidelsen av inntektsbegrepet ikke er fulgt opp med justeringer av de forutsetningene om økonomiske behov som ligger innebygget i tradisjonelle ekvivalensskalaer. Som omtalt i kapittel 3 er tradisjonelle ekvivalensskalaer utviklet med henblikk å korrigere for forskjeller i behovet for kontantinntekt som følger med variasjoner i husholdningenes størrelse og sammensetning. De tar ikke hensyn for eksempel til at eldre personer har større behov for helsetjenester, og de avspeiler ikke barnefamilienes behov for å finansiere barneomsorg og obligatorisk undervisning. 24

5.9 Regionale og geografiske variasjoner

Regionale og geografiske variasjoner i forekomst av lavinntektsproblemer har vært tema i flere studier, og har vært berørt flere steder tidligere. Et hovedfunn i disse studiene er at det foreligger store regionale og geografiske variasjoner, og at Oslo-regionen er det stedet i landet hvor lavinntektsproblemet er størst.

Regionale forskjeller i andeler med vedvarende og årlig lavinntekt

Det har blitt gjennomført flere studier av lavinntektsproblemer der man har forsøkt å ta hensyn til geografiske forskjeller i levekostnader. Utgangspunktet for disse studiene er at personer som lever i økonomiske pressområder trenger høyere inntekter enn personer som lever i områder med lave levekostnader for å finansiere samme forbruk.

I en studie fra 2008 har man inkludert både verdien av kommunale tjenester og tatt hensyn til geografiske forskjeller i levekostnader (boligkostnader) 25. For å ta hensyn til geografiske forskjeller i levekostnader benyttes to tilnærminger; kommunespesifikke lavinntektsgrenser forankret i kommunespesifikke medianinntekter og korrigert inntektsmåling for variasjoner i boligpriser mellom kommunene. Det benyttes paneldata for perioden 1993 – 2001, gjennomsnittlig treårsinntekt lavere enn gjennomsnittlig medianinntekt for de samme årene, og EUs lavinntektsdefinisjon som målemetode.

Studien viser at omfanget av vedvarende lavinntekt på nasjonalt nivå ikke påvirkes av at man tar hensyn til regionale forskjeller i bokostnader, men at sammensetningen og lokaliseringen av de som har vedvarende lavinntekt endres. Når boligkostnader inkluderes i analysen framstår vedvarende lavinntekt i Norge først og fremst som et hovedstadsproblem. Det pekes her på at tradisjonelle landsspesifikke lavinntektsgrenser undervurderer vedvarende lavinntekt blant grupper konsentrert i Oslo og enkelte andre større byer, for eksempel innvandrere.

I en studie fra 2003 har man sett på regionale forskjeller i årlig lavinntekt med utgangspunkt i regionspesifikke lavinntektsgrenser. 26 I studien benyttes opplysninger fra Folke- og boligtellingen (koblet med inntektsdata) fra 2001 og OECDs lavinntektsdefinisjon som målemetode. For å bestemme regionspesifikke lavinntektsgrenser grupperes kommunene i 21 grupper ut fra hvilken landsdel kommunen tilhører og ut fra boligprisen per kvadratmeter i kommunene.

Man finner i denne studien store geografiske variasjoner i andelen personer med årlig lavinntekt, både på fylkesnivå og kommunenivå. Oslo er fylket med høyest andel med årlig lavinntekt, uavhengig av om man benytter en region- eller landsspesifikk lavinntektsgrense. Ved å benytte en regionspesifikk lavinntektsgrense reduseres andelen med årlig lavinntekt i alle fylker utenom Akershus og Oslo, sett i forhold til det man finner ved å bruke en felles lavinntektsgrense for hele landet. Jf. for øvrig innvendinger mot bruk av regionale lavinntektsgrenser foran i dette kapittelet (kap 5.1)

Nærmere om Oslo og Oslo-regionen

I en studie fra 2005 har man sett nærmere på årlig lavinntekt i Oslo-regionen. Det er også i denne studien benyttet Folke- og boligtellingen fra 2001 (koblet med inntektsdata) og samme metode for å ta hensyn til regionale forskjeller i boligpriser som den forannevnte studien fra 2003. 27 Man har studert årlig lavinntekt på kommunalt nivå i Stor-Osloregionen og på bydelsnivå i Oslo. For å sammenlikne estimeres andelen med lavinntekt i de tre nest største byene (Stavanger, Bergen og Trondheim) og (summarisk statistikk) for sentrale og ikke-sentrale kommuner.

Studien bekrefter inntrykket fra tidligere studier; Oslo er det stedet i landet hvor lavinntektsproblemet er størst. Det vises til den høye andelen ikke-vestlig innvandrere i Oslo som en viktig forklaring på den høye andelen med årlig lavinntekt i hovedstaden. Videre til at andelen enslige, enslige forsørgere og unge voksne i etableringsfasen er relativt høy i Oslo sammenliknet med landet for øvrig. Dette er grupper som er overrepresentert blant de med lavinntekt.

Studien viser også en betydelig variasjon i omfanget av lavinntekt mellom bydelene i Oslo. Andelen med lavinntekt er spesielt høy i bydelsområdene Indre øst og Nye drabantbyer. Andelen med lavinntekt i Indre vest og Gamle drabantbyerer også betydelig høyere enn i Norge generelt og i Stor-Osloregionen sett under ett. Til sammenlikning er andelen med lavinntekt relativt lav i Ytre vest i forhold til bydelsområdene for øvrig, men likevel betydelig over lavinntektsandelene i de fleste av omegnskommunene til Oslo og landet som helhet. De relativt store lavinntektsproblemene i Indre øst og Nye drabantbyer skyldes ikke bare overrepresentasjon av gruppen som er utsatt for lavinntekt, men også at andelene med lavinntekt i de ulike befolkningsgruppene jevnt over er relativt høy i disse bydelsområdene. Det pekes på boligpriser, boligtyper og beliggenhet som viktige faktorer for å forstå de selektive flytteprosessene og grad av demografisk, etnisk og sosioøkonomisk segregasjon.

Geografiske variasjoner i forekomst av vedvarende lavinntekt blant barn

Det finnes også studier som ser spesielt på geografiske variasjoner i forekomsten av vedvarende lavinntekt blant barn. I en studie fra 2007 har man benyttet ulike registeropplysninger for perioden 1996 – 2004 for å kartlegge familiesammensetning og den samlede inntekten til alle familiemedlemmer for gi et bilde et barnas økonomiske velferd. Her benyttes her landsspesifikk lavinntektsgrense og EUs lavinntektsdefinisjon. 2829

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Studien viser store geografiske variasjoner forekomsten av vedvarende lavinntekt blant barn. For landet som helhet utgjorde andelen barn med vedvarende lavinntekt 7,3 pst. i perioden 2005 – 2007. (4,8 pst. eksklusive barn med ikke-vestlig landbakgrunn). Oslo skiller seg ut med flest økonomisk utsatte barn, mens Finnmark har lavest andel og færrest antall barn i denne gruppen. Sannsynligheten for at barn skal tilhøre gruppen med vedvarende lavinntekt er størst på Østlandet. Akershus er unntaket med en relativt lav andel barn i denne gruppen.

De geografiske forskjellene endres drastisk når barn med ikke-vestlig bakgrunn utelates fra analysen. Endringen er spesielt stor for Oslo med høy bokonsentrasjon av innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn. Oslo plasseres da blant fylkene som har lavest andel barn med vedvarende lavinntekt; kun Akershus og Finnmark har lavere.

Det er kun noen få kommuner som ikke har barnefamilier med vedvarende lavinntekt. Samtlige av disse er småkommuner, og de aller fleste har mindre 1 000 innbyggere. Samtidig finner man også i noen småkommuner høyere relative andeler med vedvarende lavinntekt enn Oslo. I absolutte antall er en stor andel av de økonomisk utsatte barna å finne i de største byene.

Andelen barn med ikke-vestlig landbakgrunn påvirker andelen med vedvarende lavinntekt mye. Det er også ofte en sammenheng mellom andelen yrkestilknyttede i familiene og høy andel med vedvarende lavinntekt i kommunen, men sammenhengen er ikke helt entydig. I flere kommuner med høye vedvarende lavinntektsandeler er det til dels en sterk overrepresentasjon av barn i familier med fire eller flere barn. Det er også et klart flertall av kommunene som har en høyere andel barn i familietypen «enslig forsørgere med tre eller flere barn», og en sterk samvariasjon mellom mottak av sosialhjelp og høye lavinntektsandeler blant barn.

Oslo og Drammen har størst økning i andeler barn i familier med vedvarende lavinntekt, og det er også disse byene som har de klart høyeste andelene barn med vedvarende lavinntekt både i 1996 – 1998 og i 2002 – 2004. En viktig forklaring er den langt høyere konsentrasjon av barn med ikke-vestlig bakgrunn i Oslo og Drammen sammenliknet med de andre storbyene.

I 2002 – 2004 hadde hvert fjerde barn i Oslo og hvert femte i Drammen, ikke vestlig bakgrunn.

5.10 Lavinntekt og inntekt av egen bolig

Som redegjort for i kapittel 3 krever en mer fullstendig analyse av inntektsfordelingen blant husholdningene at forhold som påvirker husholdningenes forbruksmuligheter inkluderes i størst mulig grad. Husholdninger med ellers like inntekter kan ha svært ulike forbruksmuligheter, avhengig av om de eier en bolig og/eller fritidsbolig og av hvor mye gjeld de har. En nærmere begrunnelse for hvorfor boligkonsum bør inkluderes, samt hvordan dette påvirker den generelle inntektsfordelingen, er gitt i avsnitt 4.10.

Ved beregning av lavinntekt i dette kapittelet er boliginntekt ikke inkludert. Samtidig er for eksempel bostøtte inkludert i inntektsbegrepet, selv om disse inntektene er øremerket boligutgifter. En husholdning som eier egen bolig og som ikke mottar bostøtte vil da kunne framstå med lavere inntekt enn en husholdning som får dekket boligutgiftene via bostøtteordningen. Tilsvarende vil en husholdning i etableringsfasen med høye renteutgifter til bolig kunne ha samme inntekt som en husholdning med nedbetalt boliglån. For å analysere hvordan det å inkludere boliginntekter påvirker gruppen med lavinntekt har utvalget fått utført beregninger på skattemodellen LOTTE.

Beregningene viser at dersom boliginntekt mv. inkluderes inntektsbegrepet, ville om lag 21 pst. av de som i 2008 lå under lavinntektsgrensen (EU-60) komme over denne grensen. Andelen med lavinntekt i husholdningstypen par med og uten barn, ville reduseres med om lag 25 pst. dersom boliginntekt ble inkludert. Blant gruppen enslige blir det en særlig stor reduksjon i andelen med lavinntekt blant eldre enslige. Dette skyldes at mange eldre eier bolig og har lite gjeld. Siden lavinntektsbegrepet er et relativt mål, kunne det vært naturlig å inkludere boliginntekt også i medianinntekten når man måler andelene som har lavinntekt. Dette er ikke gjort her. Det er grunn til å tro at reduksjonen i andelen med lavinntekt ville være vesentlig mindre enn det som følger av tabellen nedenfor, men samtidig ville også en stor gruppe som i dag ikke er i lavinntektsgruppen (særlig unge i etableringsfasen) komme inn under lavinntektsgrensen dersom også boliginntekt ble inkludert.