15 Fordeling, effektivitet og den nordiske modellen

15.1 Finnes det en nordisk modell?

De nordiske landene har så langt lykkes i å kombinere en jevn inntektsfordeling med høy gjennomsnittlig levestandard, solid økonomisk vekst og makroøkonomisk stabilitet. Den jevne inntektsfordelingen kan i noen grad tilskrives en svært høy yrkesdeltakelse, men også den nordiske modellen for samfunnsorganisering, jf. avsnitt 15.3. Omfattende inntektssikringsordninger og et stort tilbud av offentlig finansierte tjenester sikrer en relativt høy levestandard, også for dem som ikke arbeider. En koordinert lønnsdannelse bidrar til en sammenpresset lønnsstruktur, og dermed til utjevning av inntektsfordelingen før skatt. Et progressivt skattesystem gjør inntektsfordelingen enda jevnere etter skatt. Elementene som bidrar til inntektsutjevning kan samtidig ha betydelige, negative konsekvenser for arbeidstilbudet, jf. avsnitt 15.2 om avveiningen mellom fordeling og effektivitet. Framover vil den nordiske modellen, som de fleste andre samfunnsmodeller, bli stilt overfor utfordringer knyttet til blant annet aldringen i befolkningen og økt arbeidsmigrasjon. Disse utfordringene, og utsiktene for den nordiske modellen i lys av dem, drøftes i avsnitt 15.4.

Relevansen av å omtale en gitt form for samfunnsorganisering som nordisk modell hviler på at det i organiseringen av, og i de økonomiske resultatene som kjennetegner de nordiske landene, er fellestrekk som oppfattes som sentrale, og at landene som gruppe skiller seg fra andre land det anses som relevant å sammenlikne dem med. Som vist i dette avsnittet støttes et slikt syn både av litteraturen om den nordiske modellen, og av sosiologisk velferdsstats- og arbeidslivsforskning. Riktignok omfattes sjelden alle de nordiske landene (særlig er Island ofte utelatt). Det er også enkelte vesentlige ulikheter mellom dem som omfattes, både mht. resultater og enkeltelementer i organiseringen. Da benevningen nordisk modell likevel synes å være relevant, og det ville føre for langt i denne sammenhengen å sammenlikne hvert av elementene i detalj, problematiseres ikke dette i det videre.

Sentrale arbeider i litteraturen som eksplisitt tar for seg nordisk modell, kan sies å være Andersen m.fl. (2007) 1, Barth m.fl. (2003) 2, Barth og Moene (2008) 3, Dølvik mfl 2007 4 og Andersen (2007) 5. Det vises også til referansene i vedlegg 3. Heller ikke denne litteraturen opererer med noen endelig definisjon på nordisk modell – enkelte framhever sågar evnen til omstilling som en definerende egenskap – men følgende fellestrekk i samfunnsorganiseringen av de ulike nordiske landene framheves gjerne:

• En omfattende velferdsstat med vekt på universelle og sjenerøse inntektssikringsordninger og et stort offentlig tilbud av tjenester innenfor blant annet helse og utdanning. Skatteinntektene dette fordrer, innebærer relativt høye skattesatser, særlig på inntekt og konsum.

• Betydelige offentlige investeringer i humankapital, herunder barnehager, utdanning og forskning.

• Arbeidsmarkedsinstitusjoner som inkluderer vidtfavnende fagforeninger og godt organiserte arbeidsgivere, betydelig koordinering av lønnsdannelsen, samarbeid mellom partene også lokalt i den enkelte bedrift, en ledelsesmodell basert på relasjonsbygging, respekt for enkeltmennesket og for samfunnets institusjoner, relativt sjenerøs ledighetstrygd og stor vekt på aktive arbeidsmarkedstiltak.

De nordiske landene skiller seg ut som gruppe mht. hvert av disse kjennetegnene. Likevel er det vanskelig å peke på kjennetegn som er unike ved de nordiske landene; Ganske særegent er graden av koordinering i lønnsdannelsen, men for eksempel sjenerøse inntektssikringsordninger, høy organiseringsgrad og offentlig finansiert høyere utdanning kan man også finne i andre land. Snarere er det sammensetningen av elementene som framheves som spesielt ved den nordiske modellen. Dessuten hevdes det gjerne at samspillet mellom de ulike elementene er vesentlig både for de gunstige resultatene, og for modellens økonomiske og sosiale bærekraft. I vedlegg 3 argumenteres det for eksempel for at inntektsoppgjørene og velferdsstaten understøtter hverandre på følgende måte: Sentraliserte og koordinerte lønnsforhandlinger gir en sammenpressing av lønnsforskjellene, også mellom arbeidstakere med ulike kvalifikasjoner og yrker. Små lønnsforskjeller øker på den ene siden den politiske oppslutningen om universelle velferdsordninger som tilbyr sosialforsikring som majoriteten tjener på. På den andre siden kan velferdsstaten sies å styrke svake gruppers forhandlingsposisjon i arbeidsmarkedet. I tillegg definerer velferdsstatens støtteordninger implisitt en nedre grense for lønningene, gjennom å tilby en alternativinntekt fra for eksempel ledighetstrygd. Alt dette demper lønnsforskjellene ytterligere. En annen sammenheng som gjerne framheves, er hvordan inntektssikringsordningene, gjennom kollektiv risikodeling, reduserer motstanden mot globalisering, jf. for eksempel Andersen m.fl. (2007) og Barth og Moene (2008).

Den sosiologiske velferdsstatsforskningen omfatter i stor grad de samme elementene som litteraturen om nordisk modell referert til over, om enn med større vekt på familiedimensjonen. Imidlertid er innfallsvinkelen ganske annerledes, ved at man her problematiserer om det overhodet gir mening å klassifisere land i grupper eller om man heller bør ta utgangspunkt i kontinuerlige dimensjoner – og, gitt dette, hvordan landene så bør plasseres. Selv om nordisk modell som sådan dermed ikke er et tema i denne litteraturen, viser det seg også her at de nordiske landene som gruppe skiller seg fra andre velferdsstater.

Klassifisering av velferdsstater i typologier eller grupper har avfødt en omfattende litteratur, med Esping-Andersen (1990, 1999) 6, 7 blant de mest sentrale bidragene. Her argumenteres det for at en slik klassifisering gjør det enklere å se skogen for bare trær og å generere og teste hypoteser, i tillegg til at gruppering etter sentrale kjennetegn gjør det enklere å se en eventuell underliggende logikk i utvikling og kausalitet. Imidlertid erkjennes det at typologier er statiske og dermed ikke nødvendigvis korrekte annet enn den perioden de er utarbeidet for, samtidig som de kan gi lite rom for nyansering. Esping-Andersens tre «verdener» (den sosialdemokratiske, den liberale og den konservative) har da også avstedkommet en rekke kritiske arbeider, der mange hevder at en inndeling i diskrete typer simpelthen ikke er fruktbar, og at man i stedet bør se etter kontinuerlig variasjon mellom velferdsstater langs et sett med dimensjoner, jf. blant andre Hicks og Kenworthy (2003) 8 og Pedersen (1999) 9.

Begge disse innfallsvinklene støtter opp under at de nordiske landene har en særegen form for velferdsstat. Esping-Andersen (1990) deler inn landene etter utformingen av inntektssikringssystemene, mens inndelingen i Esping-Andersen (1999) også forsøker å fange opp ulikheter i arbeidsmarkedsreguleringen og familienes rolle, jf. nærmere omtale under. 10 Hicks og Kenworthy mener at Esping-Andersens liberale verden kan ses på som den sosialdemokratiske verdenens motpol, mens hans konservative verden omsettes til en akse kalt tradisjonell konservatisme, jf. tabell 15.1. Den positive polen på aksen «progressiv liberalisme» kjennetegnes ved universelle og sjenerøse offentlige inntektssikringsordninger, aktiv likestillings- og arbeidsmarkedspolitikk, en stor offentlig sektor, samt omfattende offentlig tilbud av helsetjenester og pensjon. «Tradisjonell konservatisme» innebærer hos Hicks og Kenworthy inntektssikringsordninger som i stor grad er knyttet til bedrifter eller sektorer og som er tilpasset familier med én forsørger. Ordningene tar i liten grad hensyn til effektivitetseffekter, noe som gir seg utslag i for eksempel sjenerøs og langvarig arbeidsledighetstrygd og utstrakt allmenngjøring av tariffavtaler. Esping-Andersens «verdener» omfatter færre elementer enn Hicks og Kenworthys dimensjoner, blant annet utelater han graden av aktiv arbeidsmarkedspolitikk, men han inkluderer også elementer som Hicks og Kenworty utelater, som mål for lønnsdannelsen knyttet til koordinerings- og organisasjonsgrad.

Når det gjelder den nordiske arbeidslivsmodellen, er denne kjennetegnet ved tett koordinering mellom de sosiale partene både på mikro- og markonivå. Organisasjonsgraden på arbeidstakersiden er komparativt sett høy, og arbeidsgiverne er også relativt godt organisert. Partssamarbeidet skaper grunnlag for koordinert lønnsdannelse, jf. kapittel 11, og institusjoner for konfliktløsning på makronivå. I den enkelte virksomhet, dvs. på mikronivå, er det også utstrakt samhandling mellom partene. På den ene siden forhandler de lokale partene om lønn og det formelle regelverket rundt medbestemmelse. På den andre siden har partene et praktisk samarbeid om utviklingen av bedriften (Hernes 2006) 11. Dette bedriftsinterne samarbeidet er tuftet på samspillet mellom høy organisasjonsgrad, formelle regler for medbestemmelse og representasjon, 12 flate organisasjonsstrukturer, samt en skandinavisk ledelsesmodell som karakteriseres som «uformell, inkluderende, konsensusorientert og rettferdig» (Schramm-Nielsen mfl. 2004) 13. Gjennom aktørnettverk og den langvarige nærkontakten mellom partene blir det utviklet sosial kapital som partene kan trekke veksler på i håndtering av vanskelige saker, både lokalt og sentralt (Hernes 2006; 28ff). Den sosiale kapitalen, eller tilliten om man vil, er både en forutsetning for og et resultat av den nordiske modellen.

Uansett om en tar utgangspunkt i den økonomiske litteraturen om nordisk modell, velferdsstatsforskningen oppsummert i tabell 15.1, beskrivelsen av den nordiske arbeidslivsmodellen eller simpelthen OECD-statistikk, synes det rimelig å hevde at samfunnsmodellen i de nordiske landene skiller seg betydelig fra modellen i USA og Storbritannia 14. Sistnevnte modell kjennetegnes ved i hovedsak behovsprøvde inntektssikringsordninger, utstrakt bruk av markedsbaserte løsninger for blant annet helse og høyere utdanning, desentralisert lønnsdannelse, lave skatter, spesielt på arbeidsinntekt, og svakt oppsigelsesvern. Kontinental-Europa framstår i langt mindre grad som én gruppe, jf. for eksempel OECD-statistikk. Mens koordineringen av lønnsfastsettelsen gjennomgående må kunne sies å være i en mellomposisjon mellom USA og Storbritannia på den ene siden og Norden på den andre, regnes for eksempel arbeidsmarkedsreguleringen for å være langt strengere i Sør- enn i Nord-Europa. Denne kompleksiteten belyses av blant andre Hicks og Kenworthy, som påpeker at organiseringen i en rekke av disse landene ikke særpreger seg langs den progressiv-liberale aksen, men snarere må forstås ut fra sin plassering langs den tradisjonell-konservative aksen. I tråd med dette hevder de at for eksempel den lave sysselsettingen både blant menn og kvinner i Sør-Europa må ses i sammenheng med at arbeidsmarkedsreguleringen og dagpengesystemet i disse landene er utformet med mindre tanke på effektene på arbeidstilbud og -etterspørsel enn i for eksempel de nordiske landene, samtidig som tjenestetilbudet og inntektssikringsordningene forutsetter stor grad av familiebasert omsorg for og forsørgelse av eldre, barn og ikke-sysselsatte for øvrig.

Samvariasjonen mellom samfunnsmodell og resultater er påtakelig også mer generelt. Hicks og Kenworthy viser at progressiv liberalisme, som er utbredt i de nordiske landene, er særlig nært forbundet med en jevn inntektsfordeling og lite fattigdom, men også med likestilling i arbeidsmarkedet og høy sysselsetting generelt. Tradisjonell konservatisme, som altså kjennetegner en del av landene i Kontinental-Europa, synes på den annen side å ha svært negativ effekt på sysselsettingen, særlig blant kvinner, men også på graden av fattigdom – mens sammenhengen mellom tradisjonell konservatisme og inntektsfordeling er svak.

Dette understøttes av tabell 15.2 og vedlegg 3. De nordiske landene lykkes med å kombinere en jevn inntektsfordeling med en høy gjennomsnittlig levestandard, noe som må ses i sammenheng med høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet. De har også lykkes med å sikre høy kvinnelig yrkesdeltakelse sammen med relativt høye fødselsrater. Også USA og Storbritannia har oppnådd høy gjennomsnittlig levestandard og yrkesdeltakelse, men disse landene har en langt skjevere inntektsfordeling. Dette synes å være i tråd med analysen i Hicks og Kenworthy; Graden av progressiv liberalisme, der USA kommer langt ned på listen, har svært mye å si for inntektsfordelingen og andelen fattige, mens det særlig er graden av tradisjonell konservatisme, der USA er helt nederst av de analyserte landene, som bestemmer sysselsettingen.

15.2 Konflikt mellom effektivitet og fordeling?

En rekke av elementene i den nordiske modellen er i stor grad utformet med målet om en jevn inntektsfordeling for øyet. Dette har ikke stått i veien for at de nordiske landene så langt også har oppnådd høy gjennomsnittlig levestandard og solid økonomisk vekst, noe som særlig må tilskrives en svært høy yrkesdeltakelse. Analyser av den nordiske modellen innledes ofte med å påpeke det tilsynelatende paradoksale ved denne måloppnåelsen, gjerne illustrert ved bildet «humlen kan fly», jf. for eksempel Andersen m.fl. (2007). Dette er ikke uten grunn, siden de egenskapene ved den nordiske modellen som i størst grad bidrar til en jevn inntektsfordeling, også kan ha betydelig negative konsekvenser for arbeidstilbudet. Sjenerøse inntektssikringsordninger kan svekke insentivene til å tilby arbeid. Relativt høye skatter på arbeidsinntekt kan forsterke denne effekten, samtidig som det påvirker insentivene til å tilby ytterligere arbeid hos dem som allerede arbeider. En sammenpresset lønnsstruktur kan redusere yrkesdeltakelsen blant de lavt kvalifiserte, gjennom at de høye minstelønningene gjør det mindre lønnsomt å ansette arbeidstakere med lavere produktivitet. Jevn lønnsstruktur påvirker også insentivene til å tilby mer arbeid eller øke produktiviteten blant de høyt kvalifiserte, siden de relativt lave lønningene på toppen ikke gjør at dette svarer seg. I tillegg påvirker det lønnsomheten av å ta utdanning. Disse forholdene drøftes nærmere i avsnitt 15.3.

Likevel har altså de nordiske landene lykkes i å oppnå en yrkesdeltakelse som i OECD-sammenheng er svært høy, blant begge kjønn og i alle aldersgrupper. Dette avsnittet argumenterer for at denne måloppnåelsen i stor grad kan tilskrives den konkrete utformingen av de ulike elementene i den nordiske modellen. Imidlertid kan nok måloppnåelsen også tilskrives andre kjennetegn ved de nordiske landene. For eksempel kan det faktum at de nordiske landene er små, åpne økonomier og har en stor andel små og mellomstore bedrifter tilsi større omstillingsevne, som igjen gir økt økonomisk vekst og levestandard, jf. vedlegg 3. En forklaring som også har vært trukket fram, er at befolkningen i de nordiske landene har mer tillitbåde til hverandre og til myndighetene enn befolkningen i andre land. Tillit er en vesentlig ingrediens i et samfunns «sosiale kapital», og kan bidra til å forbedre effektiviteten i samfunnet. De nordiske landene har også svært lite korrupsjon, noe som også er forbundet med et høyt tillitsnivå, og som i seg selv er essensielt for at befolkningen skal kunne ha tiltro til myndighetene og akseptere en omfordelende politikk. 15

Samfunnsorganiseringen er en kontinuerlig pågående prosess. I den videre utformingen av elementene i den nordiske modellen er det viktig å være oppmerksom på de potensielle konsekvensene for yrkesdeltakelsen. Fortsatt høy yrkesdeltakelse er avgjørende for den økonomiske og sosiale bærekraften til den nordiske modellen. De omfattende inntektssikringsordningene og relativt høye inntektsskattene i de nordiske landene tilsier at andelen sysselsatte i forhold til andelen ikke-sysselsatte må være høyere for å sikre økonomisk bærekraft enn i land med et lavere ambisjonsnivå for velferdsordningene. En økende andel ikke-sysselsatte vil innebære behov for et høyere skattenivå, og med et progressivt skattesystem vil dette særlig ramme personer med høyere inntekt. Dette kan i seg selv svekke den sosiale bærekraften til den nordiske velferdsstaten, men denne effekten vil også antakelig avhenge av hvilke befolkningsgrupper som står for den økte stønadsbruken, jf. avsnitt 15.4. Andersen (2007) 16 illustrerer viktigheten av høy yrkesdeltakelse ved å se på hvordan variasjoner i yrkesdeltakelsen påvirker de offentlige finansene. For Danmark vil et fall i yrkesdeltakelsen på 1 pst. svekke offentlige finanser med om lag 0,8 pst., som følge av lavere skatteinntekter og økte utgifter til overføringer. Dette må motsvares av en økt belastning på de fortsatt yrkesaktive, dersom velferdsordningene skal være økonomisk mulig å videreføre. Høy yrkesdeltakelse er også viktig fordi en rekke av de arbeidsoppgavene som tidligere ble utført i hjemmet, for eksempel eldreomsorg, i hovedsak er satt ut. Aldringen av befolkningen vil isolert sett øke etterspørselen etter offentlig finansierte tjenester som helse og omsorg, samtidig som dette skal finansieres av en stadig mindre andel av befolkningen. Den økte etterspørselen etter arbeidskraft som dette innebærer, kan på kort sikt delvis dekkes av økt arbeidsinnvandring. Over tid er likevel økt yrkesdeltakelse en nødvendig betingelse for å videreføre dagens velferdsordninger.

Måloppnåelsen til de nordiske landene påvirkes av den faktiske organiseringen av velferdsstatene både gjennom utformingen av hvert av elementene, og måten disse virker sammen på. Samspillet mellom de ulike elementene er drøftet i vedlegg 3, og framheves også som særlig viktig for den nordiske modellens suksess av for eksempel Andersen (2007). Her vil vi nøye oss med å peke på enkelte trekk ved utformingen av hhv. inntektssikringsordningene og skattesystemet, som begge ved nærmere ettersyn kan synes gunstigere for arbeidstilbudet enn ved første øyekast.

De nordiske landene har i stor grad universelle inntektssikringsordninger, i motsetning til særlig de angelsaksiske og de søreuropeiske landene, der behovsprøvde og privatfinansierte ordninger er mer utbredt, jf. kapittel 13. Ordningene må også sies å være relativt sjenerøse, i den forstand at de tilbyr ytelser som er høye i forhold til potensiell arbeidsinntekt, og over til dels lang tid, jf. avsnitt 15.3. Det at de nordiske landene likevel har en svært høy yrkesdeltakelse, forklares gjerne ved at disse velferdsstatene er mer arbeidsorienterteenn andre velferdsstater, jf. Andersen (2007). Ett eksempel er tilbudet av offentlig subsidierte barnehager, som legger til rette for høy kvinnelig yrkesdeltakelse. Arbeidsorienteringen gir seg imidlertid også uttrykk på flere måter i stønadssystemet.

For eksempel betyr det at inntektssikringsordningene er universelle og sjenerøse på ingen måte at retten til en rimelig levestandard også uten å arbeide er fullstendig frikoplet fra yrkesdeltakelse – slik det ville vært med et borgerlønnssystem. Tvert i mot avhenger både retten til og nivået på hver enkelt stønad av tidligere arbeidsinntekt, jf. kapittel 13, med unntak av enkelte minstesatser samt sosialhjelp. Dette har implikasjoner for de økonomiske insentivene til å arbeide framfor å motta trygd, men påvirker også innstrømmingen til ytelsene direkte, simpelthen ved at det kreves en minste tidligere arbeidsinntekt for at man skal få en viss levestandard gjennom stønaden. Sjenerøse universelle ytelser krever imidlertid ytterligere tiltak for å begrense innstrømmingen til ytelsene og for å fremme utstrømmingen fra ytelsene. Ytelser uten strenge inngangskriterier, for eksempel arbeidsledighetstrygd, stiller større krav til utøvelsen av portvaktrollen enn ytelser som utløses ved for eksempel klart definerte helserelaterte problemer. Tilsvarende tilsier lengre maksimalvarigheter at det i større grad oppmuntres til utstrømming fra ytelsene. I de nordiske landene er disse hensynene ivaretatt særlig i utformingen av arbeidsledighetstrygden, jf. kapittel 13. Imidlertid kan det også for de helserelaterte ytelsene være behov for aktivitetskrav og stoppunkter for å forhindre unødig innstrømming og innelåsing. I Norge er dette de senere årene søkt ivaretatt gjennom enkelte reformer, bl.a. av sykepengeordningen.

Til sammenlikning vil særlig ytelser som er basert på egen innbetaling i forkant, innebære langt mindre problemer med unødig stønadsmottak, selv uten streng utøvelse av portvaktrollen og krav til aktivitet. (Det kan likevel være problemer knyttet til seleksjon og ordningenes bærekraft.) I noen grad gjelder dette også behovsprøvde og bedriftsspesifikke ordninger, jf. kapittel 13. Dette er det også eksempler på i Norge, blant annet AFP, som i hovedsak er finansiert av arbeidsgiver og også har et klart inngangskriterium i oppnådd alder.

Inntektsskattesystemene i de nordiske landene er progressive, i den forstand at den marginale skattesatsen er høyere enn den gjennomsnittlige, jf. kapittel 12 for en beskrivelse av det norske skattesystemet og konsekvensene av dette for inntektsfordelingen. Progressiv inntektsskatt har som formål å omfordele inntekt fra høytlønte til lavtlønte, og er dermed vesentlig for å sikre en jevn inntektsfordeling. Dette målet kan komme i konflikt med målet om effektivitet og høy økonomisk vekst, i form av et lavere arbeidstilbud enn det som kunne vært oppnådd ved et mindre progressivt, eller flatt, skattesystem. Tradisjonell økonomisk teori beskriver gjerne avveiningen mellom effektivitet og fordeling som uunngåelig, jf. for eksempel Stiglitz (1986) 17. I tradisjonell modellering av arbeidstilbudet er det den marginale, og ikke den gjennomsnittlige, skattesatsen, som gir et effektivitetstap. Dette tilsier at et progressivt skattesystem vil gi et større effektivitetstap for en gitt skatteproveny jo mer progressivt skattesystemet er. Imidlertid er ikke dette nødvendigvis riktig, jf. omtale av Røed og Strøm (2002) 18 i kapittel 12. Særlig pekes det på at økt progressivitet innebærer laveremarginal- og gjennomsnittsskatt for lavinntektsgruppene. For disse gruppene kan redusert (gjennomsnitts-) skatt være av stor betydning for beslutningen om å arbeide overhodet – mens økt (marginal-)skatt for høyinntektsgruppene normalt synes å gi seg utslag i en svært liten reduksjon i antall arbeidede timer. Beslutningen om å delta eller ikke delta i arbeidsmarkedet vil for øvrig også være påvirket av hvordan stønadssystemet er utformet, jf. omtalen av stønadsfeller i kapittel 13.

Skattesystemene i de nordiske landene er alle progressive, men skiller seg ellers fra hverandre på flere punkter. Mens Sverige og Finland har høyere skattesatser (både marginal- og gjennomsnitt-) enn gjennomsnittet i hhv. OECD og EU, er skattesatsene i Norge og på Island lavere enn disse gjennomsnittene. Figur 15.1 viser marginalskattesatsene for tre ulike inntekter for de nordiske landene og gjennomsnittene for EU og OECD.

Kilde: OECD Taxing Wages og de nordiske finansdepartementene.

Mens marginalskattesatsene ikke er spesielt høye i de nordiske landene, og særlig ikke i Norge, er de effektive skattesatsene på arbeid høye – også i Norge. Figur 15.2 viser gjennomsnittsskatt for en som går fra trygd til arbeid. Sjenerøse inntektssikringsordninger og høy gjennomsnittsskatt gir høye effektive skattesatser, og dermed svakere insentiver til arbeid, jf. også drøfting bl.a. av Fevang m.fl. (2005) 19 i kapittel 13. Dette utgjør en utfordring for den nordiske modellen. Samtidig må det sies at de relativt høye skattesatsene i liten grad ser til å slå ut i lavere yrkesdeltakelse i de nordiske landene. Yrkesdeltakelsen er klart høyere i de nordiske landene sammenliknet med både OECD og EU, jf. kapittel 11. De nordiske landene skiller seg særlig ut med å ha langt høyere yrkesdeltakelse blant kvinner enn mange andre land. Det er grunn til å tro at dette har vel så mye å gjøre med tilrettelegging av barnepass og muligheter for redusert arbeidstid i småbarnsperioden som av skattesystemet. Dette bidrar i sin tur til at gjennomsnittlig antall arbeidede timer er mindre i de nordiske landene enn i de fleste andre OECD-land.

Kilde: OECD Tax-Benefit models og OECD (2005).

15.3 Nordisk modell og inntektsfordelingen

Samfunnsorganiseringen i de nordiske landene kjennetegnes av universelle og sjenerøse inntektssikringsordninger, en koordinert lønnsdannelse, relativt høye og progressive skatter på arbeidsinntekt, et omfattende tilbud av offentlig finansierte tjenester innenfor blant annet helse og utdanning, aktiv likestillings- og arbeidsmarkedspolitikk og et relativt svakt ansettelsesvern. En rekke av disse elementene har konsekvenser for inntektsfordelingen, både direkte, som inntektssikringsordningene, lønnsdannelsen og skattesystemet, og indirekte, for eksempel gjennom virkninger på omstillingsevne og produktivitet. Det synes således nærliggende å tilskrive den nordiske modellen en del av æren for den svært jevne inntektsfordelingen i de nordiske landene. Dette avsnittet har til hensikt å nøste i noen av disse sammenhengene, samt å si noe om hvilke sideeffekter disse fordelingsutjevnende mekanismene kan ha for eksempel på effektiv ressursbruk.

En koordinert lønnsdannelse har bidratt til en jevn inntektsfordeling før skatt blant de yrkesaktive, blant annet gjennom at lønnsveksten for ulike grupper i stor grad har blitt fastlagt på bakgrunn av lønnsevnen i konkurranseutsatt sektor. Inntektsfordelingen er enda jevnere etter skatt, som følge av et omfordelende skattesystem, jf. kapittel 12. Omfattende inntektssikringsordninger sikrer en relativt høy minimumsinntekt også for dem som ikke er sysselsatt, enten dette er på grunn av arbeidsledighet, sykdom, alderdom, fødsel eller annet, se kapittel 13. Også et stort tilbud av offentlig finansierte tjenester innenfor blant annet utdanning og helse bidrar til en jevnere inntektsfordeling. Blant annet gjør et godt offentlig helsetilbud det mindre nødvendig å gjøre helseordninger til en del av avlønningssystemet, slik det for eksempel er i USA. I tillegg vil et godt helsetilbud, også for personer med lav eller ingen arbeidsinntekt, redusere risikoen for utstøting fra arbeidslivet på grunn av sykdom, mens offentlig finansiert utdanning av god kvalitet bidrar til økt utdanningsmobilitet mellom generasjoner. Virkningene av en «god omstillingsevne» er mer sammensatte, jf. også avsnitt 7.3 – 7.5 om globalisering, endret næringsstruktur og omstillinger, samt 11.4 om internasjonal mobilitet av arbeidskraft. Omstillingsevne blant bedriftene kan innebære at etterspørselen etter ulike typer arbeidskraft endres både i enkelte områder og i landet sett under ett, noe som både kan påvirke de relative lønningene og medføre økt risiko for arbeidsledighet for de gruppene som blir mindre etterspurt. Omstillingsdyktige arbeidstakerehar større evne til å ta innover seg nye arbeidsmetoder og vilje til å skifte yrke hvis nødvendig, og vil på den måten i større grad unngå inntektsreduksjon og utstøting.

15.3.1 Lønnsdannelsen

Et fellestrekk ved de nordiske landene er en relativt høy koordinering av lønnsdannelsen. Den bidrar til en større grad av parallellitet i lønnsveksten mellom ulike avtaleområder og en relativt høy minstelønnsnorm. Samtidig er det i næringslivet stort rom for lokal tilpasning i forhold til bedriftenes situasjon og knapphet på arbeidskraft. Til sammenlikning foregår lønnsfastsettelsen i en del land i kontinental-Europa etter en modell hvor de sentrale tariffavtalene kun i liten grad gir rom for lokal lønnsdannelse, men der dette likevel vokser fram på arbeidsgivers initiativ. I en tredje modell er de sentrale tariffavtalene i hovedsak falt bort, og der finner lønnsdannelsen sted innenfor konsernet eller på arbeidsplassen. Eksempler på dette finnes på det europeiske kontinentet, men spesielt i privat sektor i Storbritannia. 20 I denne sammenhengen framstår den nordiske tonivåmodellen (først sentrale og så lokale forhandlinger) som fordelaktig ved at koordineringen gir rom for å ivareta samfunnsmessige hensyn under lønnsdannelsen, samtidig som den åpner for fleksibilitet gjennom de bedriftsvise forhandlingene.

Lønnsdannelsen i de nordiske landene skjer i større grad ved nasjonale forhandlinger, men koordineringen strekker seg også ut over dette. I Norge kommer koordineringen for eksempel til uttrykk gjennom stort sammenfall av avtaleperioder, fredsplikt i avtaleperioden, sterk rolle for meklingsinstitusjonen og statlig initierte arenaer for dialog og konsensusbygging, som Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) og regjeringens kontaktutvalg. Det er også en tradisjon for at forbundsvise forhandlinger gjennomføres etter et spesielt mønster, der lønnsnivået i den sterkt konkurranseutsatte verkstedindustrien bestemmes først, og der resultatet i disse forhandlingene i neste omgang betraktes som en slags norm for den totale rammen i de senere oppgjørene. Denne såkalte frontfagsmodellen har til hensikt å ivareta en rekke makroøkonomiske hensyn, herunder lav arbeidsledighet, høy yrkesdeltakelse og gode rammebetingelser for bedriftene. Modellen har imidlertid også implikasjoner for omstillingsdyktighet, gjennom at lave lønnsforskjeller og et relativt høyt minstelønnsnivå bidrar til at bedriftene lettere tar i bruk ny teknologi. Dermed blir det lettere for arbeiderne å være omstillingsdyktige gjennom å hjelpe bedriften til å opprettholde lønnsomheten. I tillegg kan frontfagsmodellen ha konsekvenser for muligheten til å gi betydelig lønnsøkning til bestemte grupper innenfor offentlig sektor. Med en lønnsdannelse som i stor grad er bestemt av konkurranseevnen, er det en del av myndighetenes del av avtalen å sørge for at ikke noen grupper innenfor offentlig sektor får for høye tillegg. Dessuten bidrar det til at lønnsdannelsen for disse gruppene er nesten utelukkende sentralstyrt, noe som gjør det svært kostbart å skulle øke lønnen til noen ettertraktede arbeidere.

Høy grad av koordinering i lønnsdannelsen gir en jevn inntektsfordeling, samtidig som arbeidsledigheten kan holdes på et lavt nivå. Sammenhengen mellom forhandlingssystem og arbeidsledighet er gjort gjenstand for en omfattende økonomisk litteratur, der den såkalte pukkelhypotesen lansert i Calmfors og Driffil (1988) 21 er testet empirisk for en rekke land, jf. blant annet OECD (1997) 22, Bjørnstad og Johansen (2001) 23 og Nunziata (2005) 24. Hypotesen går ut på at både helt sentralisert og helt desentralisert lønnsdannelse er gunstig for arbeidsledigheten, mens middels grad av sentralisering, som bransjevise forhandlinger, er ugunstig. Høy grad av koordinering gir arbeidstakersiden mulighet til å ta innover seg at stor lønnsvekst kan gi høyere arbeidsledighet, slik at de kan moderere sine lønnskrav i forhold til dette. Under forutsetning av reell konkurranse i produktmarkedene kan lav ledighet også oppnås ved helt desentraliserte forhandlinger, siden partenes mulighet til å øke lønningene ut over det arbeiderne oppnår utenfor bedriftene, da begrenses av markedskreftene. Selv om empirisk testing av pukkelhypotesen kompliseres blant annet av vanskeligheter med å kvantifisere ulike lands forhandlingssystemer, synes det å være et relativt robust empirisk resultat at land med høy sentraliserings- og koordineringsgrad oppnår noe lavere arbeidsledighet i det lange løp som følge av dette. 25

Land med høy grad av koordinering i lønnsdannelsen har også relativt små lønnsforskjeller, jf. figur 15.3. Moene m.fl. argumenterer dessuten i vedlegg 3 for at fagforeninger bidrar til mindre lønnsforskjeller overalt der de har innflytelse over lønnsfastsettelsen, men bare innenfor eget forhandlingsområde, slik at når lønningene fastlegges på nasjonsnivå, presses lønnsforskjellene sammen på tvers av bransjer. En av forklaringene på sammenhengen mellom koordinering og lønnslikhet som gjerne framheves, er at fagbevegelsen tradisjonelt har hatt et likhetsideal. Tatt i betraktning at fagbevegelsen særlig organiserer personer med lavere og midlere inntekt, er en sammenpresset lønnsstruktur imidlertid også i tråd med medlemsmassens egeninteresse. I tillegg kan det argumenteres for at et desentralisert lønnsfastsettelsessystem i noen grad er ineffektivt, jf. Barth m.fl. (2003) 26 og vedlegg 3, i den forstand at lokale maktforhold mht. fagforeningsstyrke kan gi svært forskjellig lønn for samme type arbeidskraft, noe som lett kan oppfattes som urimelig. Sentraliserte lønnsforhandlinger gir i mindre grad rom for at partene kan rettferdiggjøre betydelige lønnsforskjeller for samme type arbeidskraft i forskjellige bedrifter og bransjer, og fører slik til en mer sammenpresset lønnsstruktur.

Kilde: Barth m.fl. (2003).

Det faktum at arbeidsgiverne i de nordiske landene deltar i sentraliserte forhandlinger og en rekke andre koordineringstiltak, tilsier at også de drar nytte av den sammenpressede lønnsstrukturen som koordineringen medfører. Barth m.fl. (2003) argumenterer for at koordinering blant arbeidsgiverne kan redusere den kostnadsøkende konkurransen mellom bedriftene om å motivere sine arbeidstakere til innsats på bekostning av konkurrentene. Dersom en antar at høyere lønn i de mest produktive bedriftene medfører lavere produktivitet i andre bedrifter, vil ikke høy lønn i de mest produktive bedriftene være like verdifullt for kollektivet av arbeidsgivere som for den enkelte høyproduktive bedrift. Arbeidsgiverforeningen kan ta hensyn til slike indirekte virkninger ved å fastlegge en lønnsstruktur som både har lavere gjennomsnittslønn og mindre lønnsforskjeller.

En av de negative konsekvensene ved å ha små lønnsforskjeller er nettopp at høyt kvalifiserte arbeidstakere kan finne det mer attraktivt å søke seg dit betalingen er bedre. Samtidig er det en fare for at høye minstelønninger gjør det vanskeligere for lavt kvalifisert arbeidskraft å finne arbeid. Disse utfordringene omtales nærmere i avsnitt 15.4.

Gitt de ovennevnte utfordringene mht. fortsatt koordinering, kan en videreføring av en sammenpresset lønnsstruktur komme til å kreve andre virkemidler. I praksis synes det ikke rimelig å anta at inntektspolitiske virkemidler i seg selv over tid kan gi en sammenpresset lønnsstruktur mot arbeidslivspartenes ønske. Lovfestet minstelønn og allmenngjøring av tariffestede minstelønninger kan sikre et gitt minstelønnsnivå, enten i en gitt del av eller hele arbeidsmarkedet, jf. omtale av allmenngjøring i avsnitt 11.8. Konsekvensene av disse virkemidlene vil blant annet avhenge av hvor mye minstelønnen heves gjennom allmenngjøringen eller lovfestingen.

15.3.2 Inntektssikringsordningene

De nordiske landene har universelle og sjenerøse inntektssikringsordninger. For å sikre et høyt arbeidstilbud må dette motsvares av andre elementer i utformingen av ordningene, bl.a. strenge inngangskriterier og aktivitetskrav. Kapittel 13 tar for seg utformingen av det norske stønadssystemet, herunder på hvilken måte dette kan sies å være universelt og mulige konsekvenser for de økonomiske insentivene til å arbeide. Dette avsnittet har til hensikt å gjøre kort rede for sjenerøsiteten i de nordiske stønadssystemene, og så skissere hvordan dette søkes veid opp gjennom andre trekk ved stønadssystemet.

Inntektssikringsordningene, og særlig minstesikringen, i de nordiske landene må sies å være sjenerøse i forhold til de aller fleste andre OECD-land. En internasjonal sammenlikning av sjenerøsitet kompliseres av at kompensasjonsgradene i de ulike landene varierer til dels betydelig mellom ulike ytelser, samt av at det er stor variasjon i adgangen til å motta ulike tilleggsytelser. Likevel kan en sammenlikning av kompensasjonsgrad for én ytelse gi verdifull innsikt, først og fremst fordi hvert av systemene vil måtte være utformet i en sammenheng der det tas hensyn til muligheten for å bytte mellom ulike stønader. Tabell 15.3 viser kompensasjonsgraden etter skatt og maksimal varighet for arbeidsledighetstrygd i en rekke OECD-land. Arbeidsledighetstrygd framstår som mer egnet for internasjonal sammenlikning enn en helserelatert ytelse, særlig fordi en unngår en del sammenlikningsproblemer mht. ulike kvalifikasjonskriterier. I en norsk sammenheng er det også interessant at denne ytelsen er blant de med de lavestekompensasjonsgradene, jf. kapittel 13 for en oversikt over de norske ytelsene. For eksempel gir sykepenger en kompensasjonsgrad på 100 pst. for de fleste arbeidstakere, mens tilleggsytelser til uførepensjon kan gjøre at denne kommer godt over 100 pst. for personer med lav potensiell arbeidsinntekt og flere familiemedlemmer å forsørge. Dette er svært høyt i OECD-sammenheng. Til tross for vanskelighetene med å sammenlikne helserelaterte ytelser, kan det dermed være grunn til å tro at tabell 15.3 undervurderer sjenerøsiteten i det norske trygdesystemet.

Høye kompensasjonsgrader kan svekke de økonomiske insentivene til å arbeide, og derigjennom påvirke arbeidstilbudet negativt, jf. drøfting i kapittel 13. Sjenerøse inntektssikringsordninger kan føre til redusert sysselsetting gjennom to kanaler; Redusert jobbsøkeaktivitet og vilje til å ta i mot jobbtilbud kan gi økt ledighetsvarighet og også fullstendig tilbaketrekking fra arbeidsstyrken. Videre vil en redusert alternativkostnad ved ikke å arbeide kunne gi høyere lønnskrav, og dermed lavere etterspørsel etter arbeidskraft. Selv om disse mekanismene er mest opplagt relevante ved arbeidsledighet, er det grunn til å anta at økonomiske insentiver også kan spille en rolle ved helserelatert ikke-sysselsetting.

Når sjenerøse inntektsordninger likevel lar seg forene med høy yrkesdeltakelse, jf. tabell 15.2, kan dette både skyldes at universelle og sjenerøse inntektsordninger i seg selv oppmuntrer til høyt arbeidstilbud, og at det er andre elementer i de nordiske inntektssikringssystemene som veier opp for de relativt svake økonomiske insentivene. Omfattende inntektssikringsordninger utgjør et kollektivt sikkerhetsnett som både reduserer arbeidstakernes risiko ved å søke seg til nytt arbeid og gir rom for at ledige og syke kan bruke noe tid på å komme tilbake i arbeid. Slik kan ordningene ha en gunstig effekt på arbeidstakernes produktivitet, inntekt og bånd til arbeidslivet. Redusert økonomisk risiko for arbeidstakerne gir også rom for mindre strengt ansettelsesvern og mer markedsorientert lønnsdannelse, samtidig som det kan gjøre det lettere å gjennomføre nødvendige omstillinger i kjølvannet av økonomisk globalisering. Dette bidrar til redusert arbeidsledighet og økt økonomisk vekst.

Vektlegging av aktive arbeidsmarkedstiltak er et sentralt element i den nordiske modellen. De offentlige utgiftene til arbeidsmarkedstiltak er høyere i de nordiske landene enn i andre OECD-land, mens OECD-land utenfor Europa og i Sør-Europa er blant dem som bruker minst på dette. 27 Da aktive arbeidsmarkedstiltak gjerne innebærer betydelige innelåsingseffekter og administrasjonskostnader, benytter de nordiske landene seg i stor grad også av «milde» krav og begrensninger, som innkalling til samtale hos arbeidsformidlingen, krav om ny søknad for fortsatt ytelse mv. De siste årene har slike virkemidler også i økende grad blitt tatt i bruk for de helserelaterte ytelsene, jf. kapittel 13.

Denne virkemiddelbruken støttes av en ny norsk studie som viser at også såkalt milde krav og begrensninger, dvs. som ikke involverer verken aktive arbeidsmarkedstiltak eller kutt i ytelsen, kan ha betydelig positiv effekt på overgangen til arbeid. 28 Også OECD er opptatt av dette i sine anbefalinger. I OECD-området har det de senere årene vært en dreining mot flere og mer varierte virkemidler for å aktivisere stønadsmottakere, og da særlig arbeidsledige. De virkemidlene som ser ut til å bli benyttet i flest land, er krav om registrering hos arbeidsformidlingen eller venteperiode før utbetalingene starter, innrapportering av jobbsøknader, regelmessig verifisering av ledighetsstatusen, obligatoriske intervjuer på arbeidskontoret, individuell handlingsplan og obligatorisk deltakelse på tiltak etter en gitt ledighetsperiode. Ifølge OECD tilsier både evalueringer av slike tiltak og det faktum at en kontroll av arbeidsledige er av mindre nytte hvis det er enkelt å gå til andre ytelser, at slike virkemidler også bør tas i bruk overfor andre grupper stønadsmottakere.

15.4 Utfordringer for den nordiske modellen

Den nordiske modellen står overfor en rekke utfordringer i årene som kommer. En del av disse vil være felles for nær sagt alle velferdsstater, som for eksempel finanskrise og utfordringer ved globalisering. Andre utfordringer er mer spesifikke for den nordiske modellen Det at den til dels ulike organiseringen i de forskjellige nordiske landene gir seg utslag i forbløffende like resultater, kan tilsi at den nordiske modellen vil vise seg å være fleksibel i møte med utfordringene framover. For eksempel skiller Danmark seg ut ved et betydelig innslag av lokale forhandlinger i lønnsdannelsen og et pensjonssystem som i svært stor grad er basert på private tjenestepensjonsordninger. Likevel er resultatene her helt på høyde med resultatene i Norge, Sverige og Finland, jf. tabell 15.2. Dette kan tyde på at det innenfor det rammeverket den nordiske modellen utgjør, er stor frihet når det gjelder utformingen av enkeltelementene, uten at dette nødvendigvis går på bekostning av måloppnåelsen. En kan hende tvungen endring av et enkeltelement vil derfor ikke nødvendigvis utgjøre en trussel mot den nordiske modellen.

Samtidig er det både nyttig og nødvendig å se nærmere på hvilke utfordringer modellen kan stå overfor framover. Av de utfordringene som vil være særegne for de nordiske velferdsstatene, kan det pekes på enkelte egenskaper ved den nordiske modellen som kan tenkes å true velferdsstaten innenfra, eller gjøre den mindre motstandsdyktig mot utfordringer utenfra. I avsnitt 15.1 og 15.2 ble det påpekt at det kan framstå som noe paradoksalt at de nordiske velferdsstatenes gunstige inntektssikringsordninger og sentraliserte lønnsdannelse har kunnet overleve så lenge, uten betydelige negative effekter på økonomisk vekst og arbeidstilbud. Dernest ble det argumentert for at det er den konkrete utformingen av de ulike elementene, og samspillet mellom dem, som har gjort denne måloppnåelsen mulig. Det er imidlertid ikke gitt at dette vedvarer.

Sjenerøse inntektssikringsordninger og relativt høy inntektsskatt gir høye effektive marginalskattesatser på arbeid. Dette svekker insentivene til å delta i arbeidsstyrken, jf. figur 15.2 og drøfting i kapittel 13. Selv om yrkesdeltakelsen er svært høy i de nordiske landene, er det særlig i Norge også en betydelig andel som er utenfor arbeidsstyrken og mottar helserelaterte stønader. Til tross for stor politisk oppmerksomhet rundt dette, har det ikke lykkes å redusere denne andelen de senere årene. Endrede normer knyttet til arbeid vil kunne forsterke dette problemet. Det kan også økt innvandring, dersom den fortsetter å i stor grad bestå av lavt kvalifiserte personer som har vanskelig for å komme inn på arbeidsmarkedet, jf. også omtale under. Dette har sammenheng med et annet trekk ved den nordiske modellen, nemlig de små lønnsforskjellene. De innebærer at minstelønningene er relativt høye, noe som kan gjøre det vanskeligere for lavt kvalifiserte å komme seg inn på arbeidsmarkedet. Uansett om dette gjelder ungdom, nyankomne innvandrere eller personer som lenge har stått utenfor arbeidsmarkedet, kan ikke arbeidsgivere forventes å skulle ansette personer som har en lavere produktivitet enn det lønnsnivået tilsier. I de nordiske landene er ikke-sysselsatte sikret en rimelig levestandard gjennom inntektssikringsordningene, slik at det kan argumenteres for at tapet for den enkelte er begrenset. Imidlertid mister disse personene muligheten til å opparbeide seg erfaring og kompetanse, og i tillegg innebærer dette en sløsing med samfunnets ressurser sammenliknet med en situasjon med lavere minstelønninger. De høye minstelønningene, sammen med utformingen av stønadssystemet, kan ha bidratt til at andelen unge uføre øker. Små lønnsforskjeller innebærer også at høyt kvalifiserte arbeidstakere kan finne det mer attraktivt å søke seg dit betalingen er bedre, som på kontinentet, i England eller i USA – mens lavt kvalifisert arbeidskraft søker seg til Norge. Lavt lønnsnivå for høyt kvalifisert arbeidskraft kan i tillegg til en «hjerneflukt» ut av landet gjøre det vanskelig for bedriftene å lokke høyt kvalifiserte arbeidstakere fra andre land til Norge. 29

En annen mulig utfordring knyttet til lønnsdannelsen, er at «middelklassen gjør opprør», jf. drøfting i vedlegg 3. Den tradisjonelle industriarbeiderklassen minker, og en økende andel av befolkningen tilhører grupper med høy utdanning som jobber i skjermet sektor. Dette er grupper som er skviset i den skandinaviske fordelingsmodellen. Middelklassen blir større, og vi har fått et «opprør fra midten». Den høyt utdannete middelklassen opplever også mindre risiko, og slutter i mindre grad opp om velferdsstatens fellesordninger. De springende punkter for systemets framtidsutsikter er ifølge vedlegg 3 knyttet til at arbeidsgivernes samhold svekkes. Selv om samordningsgevinstene fortsatt er store, har den enkelte arbeidsgiver fått sterkere insentiver til å bryte ut og fastsette en lønnspolitikk på egen hånd. Den enkelte arbeidstakers forhandlingsstyrke kan også ha økt med økt internasjonalisering av arbeidsmarkedet.

Andre utfordringer er i større grad felles for alle velferdsstater, selv om også disse kan ha spesielle sider som kan være mer spesifikke for de nordiske. Andersen (2007) 30 gjennomgår følgende faktorer som kan sette de nordiske velferdsordningene under press:

• demografiske endringer, særlig som følge av en aldrende befolkning

• økt etterspørsel og behov for offentlige tjenester som helse og utdanning kombinert med økte krav til fritid

• direkte og indirekte effekter av globalisering

Den demografiske utfordringen ligger ifølge Andersen primært i at en aldrende befolkning innebærer kraftig økning i utgiftene til pensjoner og helsetjenester, noe som vil svekke de offentlige budsjettene tilsvarende 4 – 6 prosentpoeng av BNP i de nærmeste tiårene. I flere av de nordiske landene er det foretatt endringer i pensjonssystemene nettopp for å ta hensyn til disse utfordringene, men de gjenstår fortsatt et betydelig langsiktig finansieringsgap, jf. bl.a. St.meld. nr. 9 (2008 – 2009) Perspektivmeldingen 2009. I tillegg til å redusere kostnadene er det gjort endringer i pensjonssystemene for å øke sysselsettingen blant eldre arbeidstakere.

Det vil ikke være mulig å vokse seg ut av disse problemene, ifølge Andersen. Økt vekst bidrar isolert sett til økte skatteinntekter, men også til økte utgifter i form av stønader og økte lønnskostnader. Siden produktivitetsveksten i offentlig sektor generelt vil være svakere enn i privat sektor, vil produksjonen av velferdstjenester bli stadig dyrere. I tillegg til dette vil etterspørselen etter offentlige velferdstjenester trolig øke mer enn proporsjonalt med inntekten, slik at økt vekst bidrar til økt press på offentlige budsjetter. Endelig vil trolig økt økonomisk vekst i større grad tas ut i form av økt fritid, noe som generelt sett er lavere beskattet enn for eksempel konsumvarer. Dette øker presset på offentlige budsjetter ytterligere.

Det kan hevdes at økonomisk vekst ikke er noe nytt fenomen, og at de nordiske velferdsstatene har stått imot dette presset til nå. Dette må imidlertid ses i sammenheng med en kraftig vekst i arbeidstilbudet og en økning i skattesatsene gjennom det som kan karakteriseres som en oppbyggingsfase av velferdsstaten.

Andersen drøfter også om globalisering kan utgjøre en større utfordring for de nordiske velferdsstatene framover. Han peker på at både skattekonkurranse, økte krav til kompetanse i arbeidsmarkedet og integrering av en økende innvandrerbefolkning kan skape spenninger i den nordiske modellen. Skattekonkurranse og økte krav til kompetanse er omtalt hhv. i kapittelene 12 og 9. Her går vi derfor kun nærmere inn på integreringsutfordringen. Andersen viser til en oversikt over yrkestilknytningen blant kvinner og menn fra innvandrere sammenliknet med majoritetsbefolkningen.

Som figur 15.4 viser, er det betydelige forskjeller mellom yrkesdeltakelsen mellom innvandrerbefolkningen og majoritetsbefolkningen, og forskjellene ser ut til å være særlig store i de nordiske landene. Noe av dette, særlig når det gjelder kvinner, skyldes den svært høye kvinnelige yrkesdeltakelsen i de nordiske landene. Det er imidlertid også grunn til å tro at relativt høyt effektivt minstelønnsnivå samt større krav til formell kompetanse bidrar til å øke forskjellene mellom yrkesdeltakingen i innvandrerbefolkningen og majoritetsbefolkningen. Som nevnt bygger de nordiske velferdsstatene i stor grad på at skattebasen er høy gjennom at yrkesdeltakingen er høy, og dette illustrerer hvor viktig integreringen av innvandrerbefolkningen er for finansieringen av velferdsstaten framover.

Kilde: Eurostat.

Finanskrisen utgjør en betydelig utfordring for alle utviklede land. Imidlertid kan det argumenteres for, jf. vedlegg 3, at land som de skandinaviske, med offentlige pensjonssystemer og utdannings- og helsefinansieringsordninger, vil stå fram som mer robuste enn mange andre land. Dette kan øke oppslutingen om velferdsordningene innad i Skandinavia, men også øke attraktiviteten til modellen for land som har beveget seg i retning av mer individualiserte løsninger. En viktig forutsetning for dette er riktignok at velferdsstaten lar seg finansiere. Dette er langt fra opplagt i mange land, og det kan være at de som har størst behov for et godt inntektssikringssystem, er de som kommer ut som de største taperne.