1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid
1.1 Mandat og sammensetning
Fordelingsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 25. april 2008, og ble gitt følgende mandat:
«Bakgrunn
De nordiske landene er kjennetegnet av små økonomiske forskjeller, bl.a. som følge av et bredt og omfattende utdanningstilbud, lav ledighet, en relativt sentralisert lønnsdannelse og omfattende inntektsomfordeling innenfor rammene av en aktiv velferdsstat. Samtidig har de nordiske landene hatt en minst like høy økonomisk vekst som de fleste andre industrialiserte land.
I de senere år har det vært en betydelig velstandsøkning i det norske samfunnet, og de fleste grupper har hatt en markert oppgang i realinntekten.
Flere analyser av utviklingen i inntektsfordelingen som er gjennomført, kan tyde på at denne velstandsøkningen har vært skjevt fordelt og har forsterket inntektsforskjellene. Utviklingen kan skyldes både økende kapitalinntekter og større forskjeller i lønn over tid. Samtidig viser bl.a. analysen i Utjamningsmeldinga (St.meld. nr. 50 (1998 – 99)) at et viktig trekk med utviklingen på 1980- og 1990-tallet, var at inntekt fra arbeid og næringsinntekt har fått mindre betydning for de laveste inntektsklassene. Økt avgang fra arbeidslivet og den sterke økningen i antallet stønadsmottakere har gjort at stadig flere er avhengige av inntekt fra offentlige overføringer. Begge disse faktorene har betydning for inntektsfordelingen.
Det er et stort behov for mer grunnleggende kunnskap om utviklingen i økonomiske forskjeller over tid, om de prosessene som har påvirket den, og om hvilke tiltak som kan bidra til å snu utviklingen.
Nærmere om mandatet
Utredningen skal gi en bred analyse av økonomiske forskjeller.
Utvalget skal ta utgangspunkt i foreliggende analyser av sosiale forskjeller og i at Regjeringen allerede har kommet med forslag til tiltak på en rekke områder, jf. bl.a. Handlingsplanen mot fattigdom, St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering, utdanning og sosiale forskjeller (St.meld. nr. 16 (2006 – 2007)) og helse og sosiale forskjeller (St.meld. nr. 20 (2006 – 2007)). Videre må utvalget legge målene og rammene for pensjonsreformen til grunn for sitt arbeid.
Utredningen skal organiseres i tre hoveddeler. Den første delen skal diskutere utviklingen i økonomiske forskjeller over tid. Den andre delen skal danne et grunnlag for å vurdere fordelingspolitikk opp mot andre politikkmål. Del tre skal vurdere tiltak for å redusere økonomiske forskjeller over tid, og komme med konkrete anbefalinger og forslag.
Del I Historisk utvikling og drivkrefter
Denne delen av utredningen skal både gi en deskriptiv analyse av utviklingen i økonomiske forskjeller over tid, og forsøke å forklare hvorfor utviklingen har blitt som den har blitt. Utredningen skal analysere inntekts- og levekårsforskjeller i befolkningen samlet sett, i og mellom regioner i Norge og for ulike grupper i befolkningen. Utvalget skal også vurdere de fordelingsmessige sidene ved et bredt offentlig tilbud av fellesgoder. Utviklingen i Norge bør ses i et internasjonalt perspektiv.
Mange av analysene av utviklingen i inntektsforskjeller som er gjennomført, er basert på detaljerte opplysninger for enkeltpersoner, bl.a. fra administrative registre som selvangivelsesregisteret og skatteligningen. Selv om disse registrene gjør det mulig å analysere mange aspekter ved økonomiske forskjeller, er det også vesentlige svakheter med denne statistikken. For det første er det vesentlige måleproblemer på enkelte områder, særlig knyttet til formuesobjekter som bolig og aksjer. For det andre inneholder denne statistikken lite informasjon om en del vesentlige faktorer for økonomiske forskjeller, som verdien av offentlige varer og tjenester, urealiserte eierinntekter (bolig, aksje og andre formuesobjekter) og inntekter som er skattefrie eller særlig gunstig beskattet. For det tredje har gode mikrodata kun vært jevnlig tilgjengelig de siste 15 – 20 årene, mens den grunnleggende utviklingen i økonomiske forskjeller bør analyseres over et lengre tidsperspektiv, slik at bl.a. virkningene av en mer omfattende velferdsstat kan tas med. I tillegg er det sannsynlig at økonomiske forskjeller vil variere over konjunktursykluser. I oppgangstider vil eierinntekter fra kapital kunne være høye og høy sysselsetning kan gi et press i arbeidsmarkedet med større spredning i lønnsdannelsen. Det tilsier også at analyser som skal fange opp mer grunnleggende årsaker til endringer i inntektsfordelingen tar utgangspunkt i et tilstrekkelig langt tidsperspektiv.
Målet med denne utredningen er å se bak disse variasjonene, og skaffe mer kunnskap om den langsiktige utviklingen i økonomiske forskjeller. Hensikten er dels å avdekke de grunnleggende prosessene som gjør at det er økonomiske forskjeller, som forskjeller i den enkeltes muligheter til å delta i samfunnet, dels å avdekke hvor viktige mer kortsiktige variasjoner er for den langsiktige utviklingen. Eksempler på grunnleggende prosesser kan være teknologisk utvikling, endrede utdanningsmønstre, utviklingen i internasjonal økonomi, den økonomiske politikken i vid forstand, utformingen av velferdsordningene og endringer i bosetting, sosiale normer og familieforhold. Utvalget bør også vurdere i hvilken grad høy yrkesdeltakelse i seg selv gir positive fordelingsvirkninger gjennom økt inntektsmobilitet. Betydningen av innelåsningseffekter og fattigdomsfeller knyttet til trygde- og stønadssystemene bør også vurderes.
Den deskriptive delen av denne analysen skal ta utgangspunkt i analysene i Regjeringens Perspektivmelding 2008, som skal legges fram i løpet av høsten 2008.
Denne analysen skal danne grunnlaget for å vurdere tiltak for å redusere økonomiske forskjeller, jf. del III.
Del II Fordeling, effektivitet og den nordiske modellen
Fordelingspolitikken må ses i sammenheng med viktige mål på andre politikkområder, særlig mål om økonomisk vekst og en effektiv bruk av samfunnets ressurser. Økonomisk teori peker ofte på at det kan det være et motsetningsforhold mellom disse målene. På den annen side har utviklingen i nordiske land i praksis vist at det er mulig å kombinere høy grad av omfordeling og en omfattende velferdsstat med høy økonomisk vekst (den nordiske modellen).
Denne delen av utredningen skal så langt som mulig gi en sammenfatning av det teoretiske og empiriske grunnlaget for avveiningen mellom mål på ulike politikkområder, inkludert faktorer som forklarer den nordiske modellen, og fordeler og ulemper for samfunnet og den enkelte ved å legge større vekt på fordelingspolitiske mål.
Del III Vurdering av tiltak mot økte forskjeller
Utvalget skal utrede og foreslå tiltak som kan bidra til å redusere økonomiske forskjeller over tid. Det skal legges vekt på både tiltak som bidrar til å utjevne inntektsmuligheter, og tiltak som kan utjevne opptjent inntekt og forbruk. Tiltakene må kunne gjennomføres innenfor en provenynøytral ramme.
Utredningen skal vurdere tiltak innenfor et bredt spekter av politikkområder, bl.a. sysselsetningspolitikk, inntektspolitikk, tiltak knyttet til oppvekst og utdanning, tiltak for å redusere sosiale helseforskjeller, skattepolitikk mv. Det må legges særlig vekt på tiltak som kan bidra til å forhindre at økonomiske forskjeller forsterker seg over tid, herunder at fattigdom og rikdom går i arv. Konsekvensvurderingen av tiltakene skal i tillegg til å vurdere de fordelingsmessige virkningene, også vurdere
budsjettmessige kostnader på kort og lang sikt, og
indirekte kostnader knyttet til endringer i den samfunnsmessige bruken av ressurser.
Utvalget bør prioritere forslagene på bakgrunn av hvilke tiltak som gir størst fordelingsmessig gevinst når ulike kostnader tas hensyn til.
Prosedyrer og tidsfrister
Finansdepartementet vil oppnevne en referansegruppe bestående av interesseorganisasjoner og supplerende faglig ekspertise. Utvalget skal diskutere fordelingsmessige problemstillinger med referansegruppen underveis i arbeidet. Det tas sikte på at referansegruppens synspunkter skal refereres i utvalgets innstilling.
Utvalget skal selv vurdere i hvilken grad den i tillegg ønsker å trekke inn annen ekstern ekspertise, for eksempel i form av utredninger og seminarer.»
Utvalget ble bedt om å avgi sin rapport innen 30. april 2009. Den endelige datoen for fremleggelse ble senere satt til 6. mai 2009.
Riksmeklingsmann Svein Longva ledet utvalget fra oppnevnelsen i april 2008 til desember 2008, da han trakk seg som følge av sykdom. Forskningsdirektør Ådne Cappelen overtok da ledelsen av utvalget. Den 16. april mottok utvalget det triste budskapet om Longvas altfor tidlige bortgang. Hovedlinjene i utredningen og arbeidet har fulgt opp de planene som utvalget la under Longvas ledelse.
Utvalget har for øvrig hatt følgende sammensetning:
Forskningssjef Tone Fløtten, Oslo
Professor Mari Rege, Stavanger.
Professor Claire Armstrong, Tromsø
Forsker Axel West Pedersen, Bærum
Førsteamanuensis Hilde Bojer, Oslo
Stipendiat Karl Ove Aarbu, Bergen
Seniorrådgiver Mads Ivar Kirkeberg, Eidskog
Sjefsøkonom Stein Reegård, Landsorganisasjonen (LO), Bærum
Avdelingsdirektør Espen Søilen, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Røyken
Utvalget har hatt et sekretariat bestående av avdelingsdirektør Erik Storm, Finansdepartementet (leder), seniorrådgiver Andreas Follestad, Finansdepartementet, seniorrådgiver Merete Onshus, Finansdepartementet, rådgiver Tyra Ekhaugen, Finansdepartementet, avdelingsdirektør Odd Helge Askevold, Arbeids- og inkluderingsdepartementet og seniorrådgiver Synnøve Nymo, Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Seniorrådgiver Marie Wenstøp Arneberg har vært sekretariatets kontaktperson i Kunnskapsdepartementet, mens underdirektør Marit Lie har vært kontaktperson i Helse- og omsorgsdepartementet.
1.2 Utvalgets arbeid
Utvalget har i perioden juni 2008 til april 2009 hatt 10 møter, hvorav fem gikk over to dager.
Utvalget har ved flere anledninger invitert forskere til å innlede om ulike temaer. Flere forskere har skrevet vedlegg til utredningen:
Hilde Bojer (utvalgsmedlem) – vedlegg 1 og 4
Mari Rege (utvalgsmedlem) og forsker II Magne Mogstad, Statistisk sentralbyrå – vedlegg 2
Professor Karl Ove Moene, Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo, Forskningsleder Erling Barth, Institutt for samfunnsforskning, stipendiat Ingrid B. Krüger, Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo, postdoktor Jo Thori Lind, Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo og professor Halvor Mehlum, Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo – vedlegg 3
Forskningsleder Thor Olav Thoresen og forskerrekrutt Odd Erik Nygård, Statistisk sentralbyrå – vedlegg 5
Forsker II Elin Halvorsen, Statistisk sentralbyrå – vedlegg 6
Fordelingsutvalget har hatt en referansegruppe bestående av representanter fra 23 organisasjoner. Medlemmene i referansegruppen har vært Nina Sverdrup Svendsen fra Akademikerne, Anne-Kari Bratten fra Spekter, Sigrid Helland fra Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH), Eli Reistad fra Norges Bondelag, Jorunn Haugland Støen fra Norges Bonde- og Småbrukarlag, Vidar Andersen fra Foreningen Fattignorge, Ragnar Moan fra Actis, Christina Skalstad fra Organisasjon mot offentlig diskriminering (OMOD), Ivar Leveraas fra Statens seniorråd, Stig Rusten fra Aleneforeldreforeningen, Stina Eiet Hamberg fra Redd Barna, Odlaug Lysø Kleven fra Norges Kvinne- og Familieforbund, Jan S. Asker fra Finansnæringens Arbeidsgiverforening, Rolf Solvang og Dag Westerheim fra Velferdsalliansen, Liv Thun fra Pensjonistforbundet, Bjørn Tore Stølen fra Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS), Margaret Sandøy Ramberg og Atle Larsen fra Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO), Terje Kaupang fra Stiftelsen Kirkens Bymisjon, Halvdan Skard fra Kommunenes sentralforbund (KS), Jorunn Solgaard fra Unio og Helene Holand fra samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO).
Utvalget har hatt to møter med referansegruppen, og enkelte av organisasjonene i referansegruppen har bidratt med skriftlige innspill til arbeidet. Et sammendrag av disse innspillene finnes som vedlegg 9 til utredningen.