13 Trygde- og stønadsordningene

13.1 Innledning

Dette kapittelet omhandler de sentrale inntekts­sikrings- og stønadsordningene i det norske velferdssystemet. Disse ordningene har stor fordelingsmessig betydning, fordi ytelsene særlig går til personer som kommer ut med lave inntekter, jf. kapittelene 4 og 5. Formålet med kapittelet er å gi en beskrivelse av hvordan disse ordningene virker, om de ivaretar formålene de skal fremme, og da særlig målene om inntektssikring og fordeling.

I første del beskrives kjennetegn og viktige egenskaper ved inntektssikringssystemet samlet og for hver enkelt ordning, inklusive resultater fra evalueringer mv. som er foretatt i tilknytning til viktige regelendringer og tiltak de senere år. Det gis også en oversikt over utviklingen i antall stønadsmottakere mv.

I avsnitt 13.5 er det foretatt en analyse av hva overføringsordningene betyr samlet og enkeltvis for inntektsfordelingen i befolkningen totalt, og for lavinntektsgruppen. I tillegg er det gitt en relativt kort omtale av reformer og viktige endringer på område som nylig er vedtatt og som har fordelingsmessig betydning, bl.a. fordelingsvirkninger av nytt pensjonssystem.

I siste del drøftes hvordan inntektssikringsordningene for befolkningen i yrkesaktiv alder ivaretar og balanserer fordelingshensyn og målet om at de samtidig skal gi insentiver til deltakelse i inntektsgivende arbeid og bidra til effektivitet. I drøftingen er det skilt mellom insentiver for enkeltmennesker og insentiver på bedrifts- og virksomhetsnivå.

13.2 Kjennetegn og viktige egenskaper ved det norske inntektssikringssystemet

De offentlige inntektssikrings- og stønadsordningene til privatpersoner omfatter overføringene i folketrygden og enkelte andre stønadsordninger i statlig og kommunal regi. Trygdesystemet er en viktig bærebjelke i den norske velferdsstaten. Folketrygden har tre hovedformål: Den skal sikre økonomisk trygghet, utjevne inntekt og levekår, og bidra til hjelp til selvhjelp. Disse målene må avveies mot hverandre både ved utformingen av systemet og ved forvaltningen av det.

Det viktigste og primære målet er å gi økonomisk trygghet i nærmere definerte situasjoner der evnen til selvforsørging av ulike årsaker er bortfalt eller redusert.

Målet om inntektstrygghet omfatter flere elementer. Det innebærer å sikre en minsteinntekt, uavhengig av den enkeltes innsats på arbeidsmarkedet, slik som minstepensjon til eldre, etterlatte og uføre, men også å kompensere for særlige utgifter knyttet til de situasjonene og årsakene som utløser behovet for økonomisk sikring. Videre er det et mål å forhindre sterk nedgang i tilvant inntekt som yrkesaktiv. Ved å knytte en del av ytelsene til tidligere inntekt og opptjente pensjonspoeng, gir trygdesystemet et sterkt element av sosialforsikring. Gjennom obligatorisk «medlemskap» og ved å spre risikoen på alle med staten som garantist, får vi en offentlig forsikringsordning for alle innbyggere som er trygg og administrativ rimelig. Samtidig unngår en problemer med såkalt ugunstig utvalg, som ofte kan prege ikke-obligatoriske ordninger.

Folketrygden bidrar dermed til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp, og mellom grupper med hhv. høy og lav eller ingen arbeidsinntekt. Samtidig bidrar de utgiftskompenserende ytelsene (bl.a. grunn- og hjelpestønad samt stønad til hjelpemidler ved funksjonshemming) til utjevning av inntekt og forskjeller i levekår.

Denne omfordelingen skjer gjennom bl.a. utformingen av reglene for tilståelse, utmåling av ytelser og måten de finansieres på. Viktige elementer her er bestemmelser om minsteytelser og maksimumsytelser i forhold til inntektsgrunnlaget, og ofte ved høyere prosentvis kompensasjon i forhold til bortfalt inntekt på lave inntekter enn på høye. Samtidig er premiene – trygdeavgiftene – proporsjonale med arbeidsinntekten, uten inntektstak, og er fastsatt uavhengig av den enkeltes risiko og adferd.

Lavere trygdeavgifter i utkantstrøk enn i sentrale strøk ut fra regionalpolitiske hensyn, har også omfordelingsvirkninger.

De samlede fordelingsvirkningene av overføringsordningsordningene i folketrygden bør ideelt sett vurderes i dette helhetlige og sammensatte perspektivet: innbetaling versus potensiell utbetaling ved ulike typer risiko og ytelser.

I tillegg til folketrygden har Norge lang tradisjon med inntektsoverføringer til barnefamilier i form av barnetrygd, og i den senere tid kontantstøtte, som et alternativ til overføringer i form av barnehageplasser. Viktige inntektsoverføringer i kommunal regi er økonomisk sosialhjelp, bostøtte og introduksjonsordningen for innvandrere, og da særlig for personer med lave inntekter.

Det er vanlig å skille mellom universelle og selektive eller behovsprøvde ordninger. Stønadsordningene i folketrygden samt barnetrygden og kontantstøtten er universelle i den forstand at de i prinsippet omfatter hele befolkningen. Et kjennetegn ved disse ytelsene er at de gis som en rett til den enkelte når betingelsene som er stilt opp i loven er oppfylt, og at ytelsesnivået kan utledes av regelverket, bl.a. på bakgrunn av opplysninger om vedkommendes familiesituasjon og tidligere inntekt mv.

Andre ordninger har et mindre tydelig rettighetspreg, og når det for eksempel gjelder økonomisk sosialhjelp, blir nivået på ytelsen fastsatt mer på grunnlag av en skjønnsmessig vurdering av den enkeltes behov. Det er imidlertid nokså flytende grenser mellom det som oppfattes som rettighetsorienterte og skjønnspregede ytelser. For eksempel pålegger loven sosialtjenesten å innvilge økonomisk sosialhjelp dersom vilkårene er oppfylt. Videre har både introduksjonsordningen og kvalifiseringsprogrammet lovfestet et gitt nivå på den tilhørende ytelsen (2 G).

Samlet skal overføringsordningene bidra til en ønsket fordeling av inntektene i samfunnet, der nivået på og inngangsvilkårene for ytelsene sammen med finansieringen, herunder skattesystemet, bestemmer graden av utjevning mellom de som mottar overføringer og de som bidrar til verdiskapingen gjennom inntektsgivende arbeid.

Målet om hjelp til selvhjelp vektlegger at overføringsordningene til personer i yrkesaktiv alder ikke bare skal sikre den enkelte inntekt og ivareta fordelingshensyn, men at de også utformes slik at de bidrar til at den enkelte i størst mulig grad skal kunne klare seg selv i arbeids- og dagliglivet. Utformingen kan samtidig være med på å påvirke hvordan den enkelte tilpasser seg i forholdet mellom arbeidsinntekt og stønad. Atferdsvirkninger av inntektsoverføringer kan være både intenderte og uintenderte.

I de senere årene er det blitt lagt større vekt på å vri ressursbruken over fra passiv inntektssikring til tiltak som skal bidra til arbeid og aktivitet. Arbeidsrettet aktivitet har fått økt betydning, bl.a. ved at ulike virkemidler og krav til den enkelte er koblet sammen med og til dels knyttet til vilkårene for rett til bestemte livsoppholdsytelser.

Et sentralt spørsmål er hvilke insentiver som skal bygges inn og kobles til ordningene for å fremme deltakelse i arbeidslivet og inkludering i samfunnslivet. En bestemt utforming eller et virkemiddel som påvirker den enkeltes atferd i en ønsket retning, kan føre til uønskede fordelingsresultater og omvendt.

13.3 Beskrivelse av de enkelte ordningene

Det gis her en kort beskrivelse av utformingen av de mest sentrale inntektssikrings- og stønadsordningene. Innledningsvis presenteres en samlet og skjematisk oversikt over hovedtrekkene ved ordningene, jf. tabell 13.1. Dernest omtales hver enkelt ordning noe mer utfyllende, med en kort redegjørelse for viktige regelendringer og tiltak, samt evalueringer av disse.

Dagpenger ved arbeidsledighet

Dagpenger skal kompensere for tapt arbeidsinntekt ved ufrivillig arbeidsledighet. Den arbeidsledige må forut for ledigheten ha hatt lønnsinntekt på minst 1,5 G i siste avsluttede kalenderår eller på minst 3 G i løpet av de siste tre avsluttede kalenderår før søknadstidspunktet.

Arbeidsledigheten må utgjøre et tap i arbeidstid på minst 50 pst. Stønadsmottakeren må videre være reell arbeidssøker, dvs. være arbeidsfør, stå tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten og raskt kunne tiltre ethvert heltids- eller deltidsarbeid som han/hun er fysisk og psykisk skikket til å ta. Som hovedregel stilles det også krav til geografisk mobilitet.

Kompensasjonsgraden er 62,4 pst. av tidligere arbeidsinntekt før skatt (inkl. dagpenger og sykepenger) opp til 6 G. Det gis et tillegg på 17 kr. per dag per forsørget barn under 18 år. Dagpenger utbetales når den arbeidsledige har vært registrert som arbeidssøker i tre av de siste 15 dager. Dersom den ledige har vært ledig over 8 uker i et kalenderår, ytes et ferietillegg på 9,5 pst.

Dagpengene inkl. barnetillegg (ekskl. ferietillegg) kan ikke utgjøre mer enn 90 pst. av dagpengegrunnlaget.

Maksimal dagpengeperiode er 104 eller 52 uker, avhengig av om beregningsgrunnlaget for dagpengene var over eller under 2 G. For å ha rett til dagpenger stilles det krav om aktivitet, bl.a. jobbsøking og at meldekort sendes hver 14. dag. Manglende oppfyllelse av disse kravene kan gi tap av retten til dagpenger i fire eller åtte uker.

Effekt av endret stønadstid og aktivitetskrav

Dagpengesystemet ble lagt om i 1997 fra et system med stor grad av aktivitetskrav (i form av deltakelse på arbeidsmarkedstiltak) og kortvarig maksimal varighet (2 x 80 uker) til et system med lang maksimal varighet og mindre bruk av aktivitetskrav. Frischsenteret har beregnet at denne vridningen bort fra aktivitetskrav og tydelige stoppunkter bidro til å øke det gjennomsnittlige ledighetsforløpet med om lag én måned. 1

Sykepenger

Sykepenger skal sikre inntekt til personer som er arbeidsuføre på grunn av en funksjonsnedsettelse som klart skyldes sykdom eller skade. Funksjonsnedsettelsen må være på minst 20 pst. Arbeidsuførheten må dokumenteres ved legeerklæring eller erklæring fra annet spesifisert helsepersonell, bortsett fra når arbeidstaker har rett til å benytte egenmelding i arbeidsgiverperioden. Arbeidsuførhet som skyldes sosiale eller økonomiske problemer gir ikke rett til sykepenger. Sykepenger ytes i inntil ett år.

For arbeidstakere utgjør sykepengene 100 pst. av inntektsgrunnlaget. Inntekt over 6 G regnes ikke med. Retten til sykepenger inntrer fra første dag. Sykepenger de første 16 dagene ytes av arbeidsgiver. Sykepenger utover arbeidsgiverperioden krever et inntektsgrunnlag på minst  G.

For selvstendig næringsdrivende er kompensasjonsgraden 65 pst., og retten til sykepenger inntreffer først etter 16 kalenderdager. De har anledning til å tegne tilleggsforsikring i folketrygden etter ulike alternativer når det gjelder kompensasjonsnivå og ventetid. Arbeidsgiver har hovedansvaret for tilrettelegging og oppfølging av sykmeldte.

Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv ble inngått 3. oktober 2001 mellom regjeringen og partene i arbeidslivet. Avtalen skulle bidra til et mer inkluderende arbeidsliv, herunder reduksjon i uførepensjonering og sykefravær, og bedre bruk av yrkeshemmedes og eldre arbeidstakeres ressurser i arbeidslivet. Virksomheter som ble IA-bedrifter fikk tilgang til et utvidet sett av offentlige tiltak og virkemidler. En ny avtale med de samme målene ble undertegnet av avtalepartene 14. desember 2005. Den nye avtalen innebar en styrking av eksisterende virkemidler og flere nye virkemidler, bl.a. styrking av tilretteleggingstilskuddet, kjøp av helse- og rehabiliteringstjenester, innføring av dialogmøter og forsøk med tilretteleggingsgaranti.

Betydningen av IA-avtalen

IA-avtalen som ble inngått i 2001 ble evaluert i 2003 og 2005. 2 Evalueringene tyder på at avtalen ikke har noen påviselig effekt på de tre hovedmålene om hhv. å redusere sykefraværet med 20 pst. i avtaleperioden, få flere yrkeshemmede ut i arbeid, og øke den reelle pensjoneringsalderen.

Tiltaket med redusert arbeidsgiveravgift for arbeidstakere over 62 år – som var ett av virkemidlene i avtalen – ble evaluert av Frischsenteret vel ett år etter innføringen. 3 Konklusjonene i rapporten er at det er vanskelig å se om tiltaket har hatt målbar betydning for sysselsettingen av eldre arbeidstakere. Tiltaket er ikke blitt videreført.

Den nye IA-avtalen er nå under evaluering, og resultatene fra evalueringen ventes å foreligge innen 1. juli 2009.

Rehabiliteringspenger

Rehabiliteringspenger er en livsoppholdsytelse som gis ved arbeidsuførhet som skyldes sykdom, skade eller lyte. Den kan gis etter at retten til sykepenger er oppbrukt, men også til personer som ikke har rett til sykepenger, etter at arbeidsevnen har vært nedsatt med minst 50 pst. i 52 sammenhengende uker. Rehabiliteringspenger utmåles i forhold til inntektstap og/eller arbeidstidsreduksjon. Som hovedregel blir inntektstapet lagt til grunn.

Ytelsen utgjør 66 pst. av pensjonsgivende inntekt det siste året (ev. gjennomsnittlig inntekt de siste tre årene) før arbeidsevnen ble nedsatt med minst 50 pst. Inntekt over 6 G regnes ikke med. Minste årlige ytelse er 1,97 G, eller 2,44 G for personer som var under 26 år da arbeidsevnen ble nedsatt. Det gis et behovsprøvd barnetillegg med 27 kr per dag per barn under 18 år. Rehabiliteringspenger inklusive barnetillegg kan ikke utgjøre mer enn 90 pst. av stønadsmottakerens rehabiliteringspengegrunnlag.

Det er et vilkår for rett til rehabiliteringspenger at stønadsmottaker får aktiv behandling eller aktivisering og arbeidstrening hos arbeidsgiveren.

Effekt av redusert stønadsperiode

Stønadsperioden for rett til rehabiliteringspenger ble redusert til ett år som hovedregel fra 1. januar 2004, og denne endringen har vært evaluert av Agderforskning. 4 Evalueringen viste bl.a. at de behandlingstilbud som ble gitt mens personene mottok rehabiliteringspenger, ga liten positiv helseeffekt, og i enda mindre grad bidro til at de kom i arbeid igjen.

Attføringsytelser

Attføringspenger er en livsoppholdsytelse for personer som har nedsatt inntektsevne eller er yrkeshemmet på grunn av sykdom, skade eller lyte. Ytelsen gis under gjennomføring av tiltak, i eventuell ventetid før og mellom tiltak, i en jobbsøkeperiode på inntil tre måneder etter gjennomført attføring, og i ventetid etter attføring dersom personen vurderes for andre ytelser. For ytelser til skolegang, er det en nedre aldersgrense på 26 år.

Grunnlaget for attføringspenger fastsettes ut fra pensjonsgivende inntekt i året før, eller de tre siste årene før inntektsevnen ble varig nedsatt med minst halvparten, eller mulighetene til å velge yrke ble vesentlig innskrenket. Attføringspenger beregnes i hovedsak som rehabiliteringspenger, inklusive barnetillegg på 27 kr. per dag per barn.

Attføringspenger ytes så lenge kravene er oppfylt, uten maksimal varighet. For attføringsytelser under gjennomføring av skolegang som attføringstiltak, er det som hovedregel en varighetsbegrensning på tre år.

Attføringsstønad gis til personer som har rett til attføringspenger og deltar på opplæring eller tiltak. Attføringsstønad dekker utgifter knyttet til undervisningsmateriell, reiseutgifter mv.

Uføreytelser

Uførepensjon og tidsbegrenset uførestønad har samme inngangskrav. For å ha rett til ytelsene kreves at inntektsevnen er nedsatt med minst 50 pst., og at nedsettelsen i hovedsak er forårsaket av langvarig sykdom, skade eller lyte. Det er videre et vilkår at den som søker om uførepensjon skal ha gjennomgått hensiktsmessig medisinsk behandling for å bedre sin inntektsevne. Med mindre åpenbare grunner tilsier at attføring ikke er hensiktsmessig, kan uføreytelse bare gis dersom søkeren har gjennomført eller forsøkt å gjennomføre et hensiktsmessig attføringsopplegg uten at inntektsevnen er bedret.

Dersom det etter en helhetsvurdering anses sannsynlig at inntektsevnen vil kunne bedres, skal det tilstås tidsbegrenset uførestønad. Den gis for en periode fra ett til fire år, med mulighet for forlengelse. Uførepensjon er en varig ytelse.

Tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon beregnes etter ulike prinsipper. Tidsbegrenset uførestønad beregnes på samme måte som rehabiliteringspenger. Uførepensjonen blir beregnet slik at den svarer til den alderspensjonen man ville fått i folketrygden hvis man hadde stått i arbeid til fylte 67 år. Pensjonen består av en grunnpensjon som opptjenes uavhengig av tidligere inntekt og en tilleggspensjon basert på pensjonsgivende inntekt og opptjente pensjonspoeng. For pensjonister uten tilleggspensjon, eller med tilleggspensjon lavere enn særtillegget, ytes det særtillegg. Det gis et behovsprøvd forsørgingstillegg for ektefelle eller samboer og barn under 18 år på opp til hhv. 0,5 og 0,4 G. Uføreytelsene graderes i forhold til arbeidsinntekt utover en bestemt friinntektsgrense.

De offentlige supplerende pensjonsordningene gir også uføredekning, mens dette er valgfritt i privat sektor.

Dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad skal fra 1. mars 2010 erstattes av en ny midlertidig folketrygd­ytelse kalt arbeidsavklaringspenger. Jf. nærmere omtale av denne ytelsen i kapittel 13.6.

Uførepensjonsutvalget (NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre) har lagt fram forslag om ny uføreytelse. Bakgrunnen for forslaget er tilpasning til den nye alderspensjonen, herunder at det fra 2011 vil åpnes for fleksibelt uttak av alderspensjon fra 62 år. Utvalget har foreslått at beregningsreglene for den nye uføreytelsen frikobles fra pensjonsberegningene og at uførepensjonen beregnes etter samme prinsipp som arbeidsavklaringspenger.

Alderspensjon

Formålet med folketrygdens alderspensjon er å sikre inntekt for personer som har fylt 67 år. Alderspensjonen gir en grunnsikring i form av grunnpensjon og særtillegg (minstepensjon), og en viss standardsikring i forhold til tidligere arbeidsinntekt gjennom tilleggspensjonen.

Fra 1. januar 2009 kan 67- og 68-åringer fritt kombinere arbeid og pensjon uten inntektsprøving. Alderspensjon til 69-åringer reduseres eller faller bort dersom vedkommende har en årlig pensjonsgivende inntekt som overstiger 2 G. En person som har en alderspensjon på 175 000 kr vil kunne tjene om lag 570 000 kr før pensjonen faller helt bort. Pensjonsgivende inntekt over 1 G gir fortsatt pensjonsopptjening til og med det året en fyller 69 år.

Alderspensjon fra folketrygden er den viktigste inntektskilden for alderspensjonistene, og utgjorde ifølge Statistisk sentralbyrå 64 pst. av samlet inntekt i husholdninger der hovedinntektstaker er alderspensjonist. Andre viktige inntektskilder er tjenestepensjon, kapitalinntekt og yrkesinntekt. Folketrygdpensjonen er vesentlig viktigere for alderspensjonister med svært lave inntekter enn for de med høye inntekter. Folketrygdens utforming har derfor stor betydning for utviklingen i den samlede inntektsfordelingen i Norge.

Avtalefestet pensjon (AFP)

Dagens AFP-ordninger er tidligpensjonsordninger som utbetaler pensjon til personer i aldersgruppen 62 – 66 år. Ordningene er framforhandlet av partene i arbeidslivet, og omfatter bare personer som er ansatt i virksomheter som er tilsluttet ordningene. I dag utgjør dette om lag 80 pst. av arbeids­takerne som nærmer seg pensjonsalderen.

Disse ordningene gir ytelser som om lag tilsvarer folketrygdens alderspensjon, men det utbetales et eget AFP-tillegg som innebærer at ytelsene blir noe høyere enn i folketrygdens ordninger. Det er egne regler for AFP fra offentlige tjenestepensjonsordninger. Pensjonister med arbeidsinntekt over 15 000 kroner får den avtalefestede pensjonen avkortet.

Stønad til enslig mor eller far (overgangsstønad)

Overgangsstønad gis til enslig mor eller far som midlertidig er ute av stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid på grunn av omsorg for barn eller nødvendig utdanning. Formålet med stønaden er å gi personer med aleneomsorg for barn inntektssikring i en overgangsperiode og å stimulere til arbeid og utdanning slik at de kan bli i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid.

Overgangsstønad kan som hovedregel gis fra opptil to måneder før fødselen og fram til det yngste barnet fyller åtte år, men ikke i mer enn til sammen tre år. Varigheten kan utvides med opptil to år dersom forsørgeren tar nødvendig utdanning. I tilfeller hvor forsørgeren har omsorg for et barn som er særlig tilsynskrevende på grunn av sykdom, funksjonshemming eller store sosiale problemer, kan det gis overgangsstønad til barnet fyller 18 år.

Overgangsstønaden utgjør 1,97 G. Ytelsen er inntektsprøvd og reduseres med 40 pst. av inntekt som overstiger halvparten av grunnbeløpet.

Når det yngste barnet har fylt tre år stilles det krav om yrkesrettet aktivitet. Forsørgeren må da være i arbeid eller utdanning som utgjør minst halvparten av full tid, være tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som reell arbeidssøker, etablere egen virksomhet eller være brukerkontakt.

Det kan i tillegg til overgangsstønad gis utdanningsstønad, stønad til barnetilsyn og tilskudd til flytting for å komme i arbeid.

Virkning av omlegging av stønadsordningen i 1998

Omleggingen av stønadsordningen for enslige forsørgere i 1998 og utviklingen for denne gruppen i årene etter regelendringene har vært evaluert gjennom flere undersøkelser. 5 I en gjennomgang av disse undersøkelsene konkluderes det med at eneforsørgere med barn under tre år har fått mer støtte i form av økt overgangsstønad og kontantstøtte, og at denne gruppen står økonomisk sterkere etter omleggingen sammenliknet med før regelendringene. 6 Omleggingen ga et sterkt insentiv til eneforsørgere med barn over tre år til å delta i arbeidslivet. Forskningsresultatene tyder på at mange av disse klarte seg svært godt og tilpasset seg de nye reglene. Sysselsettingen i den aktuelle gruppen har økt, yrkesinntekt har blitt en viktigere inntektskilde og flere har tatt utdanning. Også antall enslige forsørgere med mindreårige barn som mottok sykdomsrelaterte stønader fra folketrygden gikk ned etter reformen.

På den annen side viste undersøkelsene at langt de fleste som kom i arbeid jobbet deltid. De som jobbet deltid og samtidig mottok redusert overgangsstønad, opplevde et betydelig inntektstap ved bortfall av stønaden. En del hadde problemer med å komme i arbeid etter avgang fra overgangsstønad. Enkelte undersøkelser viser at over halvparten ikke var selvforsørget inntil to år etter at de mistet retten til overgangsstønad. Flere mottok sosialhjelp etter at overgangsreglene opphørte i 2001 enn blant de som gikk ut av ordningen før omleggingen.

Undersøkelsene tyder på at de svakest stilte i denne gruppen, og særlig de som sto uten tidligere arbeidserfaring, kom i en mer presset økonomisk situasjon etter bortfall av overgangsstønaden. Oppfølgingsundersøkelser viser at andelen i den aktuelle gruppen av enslige forsørgere som mottar sosialhjelp har gått ned over tid. Dette kan tyde på at situasjonen også for disse bedres etter hvert.

Undersøkelsene påpeker flere hindringer som eneforsørgere møter på veien til selvforsørging. De har større problemer enn andre foreldre i en økonomisk lavkonjunktur, de møter oftere diskriminering på arbeidsmarkedet, er oftere undersysselsatt, mange har dårligere betalte jobber og har problemer med å fullføre utdanningen.

Mogstad og Pronzato (2008) 7 har i en evaluering av reformen sett på forskjellige sosioøkonomiske effekter av de ulike tiltakene som ble gjennomført. Resultatene viser at tiltakene samlet bidro til økt yrkesaktivitet, flere kom i utdanning og gjennomsnittsinntekten for de som var berørt av reformen økte. Enslige forsørgere (mødre) med lavest utdanning profitterte mest på reformen. Nedgangen i andelen «fattige» var størst blant enslige forsørgere med barn i aldersgruppen 1 – 3 år. Den økonomiske gevinsten skyldes dels økte offentlige ytelser, herunder økt overgangsstønad, men også høyere yrkesinntekter. Økningen i yrkes­inntekt var størst blant enslige mødre med barn i alderen 3 – 9 år.

Introduksjonsstønad

Introduksjonsordningen ble innført høsten 2004 og skal styrke nyankomne innvandreres mulighet til å delta i yrkes- og samfunnslivet og til å oppnå økonomisk selvstendighet. Målgruppen er nyankomne flyktninger, personer med kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon og personer som er innvilget oppholdstillatelse på humanitært grunnlag eller på grunnlag av søknad om asyl. I tillegg inngår familiemedlemmer til disse gruppene. Deltakerne må ha arbeids- eller oppholdstillatelse.

Introduksjonsordningen omfatter et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram og gir rett til en livsoppholdsytelse (introduksjonsstønad) som på årsbasis tilsvarer 2 G. Deltakere under 25 år mottar 2/3 ytelse. Det gis ingen tilleggsytelser. Introduksjonsprogrammet kan vare i inntil to år, med tillegg av godkjent permisjon. Når særlige grunner taler for det, kan introduksjonsprogrammet og stønaden forlenges i inntil tre år.

Programmet skal være helårig og på full tid. Kommunen har et samordningsansvar for programmet. Mottakere av introduksjonsstønad kan delta i arbeidsmarkedstiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten.

Nyankomne innvandrere mellom 18 og 55 år med behov for grunnleggende kvalifisering har plikt til å delta på introduksjonsprogram. For personer mellom 55 og 67 år er deltakelse valgfritt. Ved fravær som ikke skyldes sykdom eller andre tvingende velferdsgrunner reduseres introduksjonsstønaden.

Evaluering av ordningen

Introduksjonsordningen ble evaluert i 2007, tre år etter at programmet ble innført som en frivillig ordning og to år etter at det ble obligatorisk for alle kommuner. Evalueringen omfatter både en implementeringsstudie og en resultatstudie av over 4 000 personer som hadde avsluttet programmet. 8

Resultatene viser at nærmere 3/4 av deltakerne som ble registrert ut av introduksjonsprogrammet i de to årene ordningen hadde vært obligatorisk, hadde fullført programmet, i den forstand at de enten har sluttet på grunn av tilbud om arbeid eller utdanning, eller har brukt opp den tiden de hadde til rådighet. Flytting og sykdom/permisjon var de viktigste grunnene till avbrutt program. 5 pst. skyldes uteblivelse. Kvinner var i mye større grad enn menn registrert med avbrutt program. Den vanligste årsaken til avbrutt program blant kvinner var sykdom eller permisjoner.

For de som avsluttet programmet i den aktuelle perioden var nær 60 pst. i arbeid og/eller under utdanning kort tid etter avslutning. I tillegg var 15 pst. av deltakerne registrert i Arbeids- og velferdsetaten, enten som ordinære arbeidssøkere eller på tiltak. Om lag 20 pst. hadde startet i ordinær utdanning. Blant kvinnene var nær 40 pst. verken i arbeid, under utdanning, på tiltak eller registrert ledige på evalueringstidspunktet. Mange av dem som var i jobb, hadde en relativt løs tilknytning til arbeidsmarkedet. Om lag halvparten var i halv stilling og nær 40 pst. jobbet kort deltid (1–19 timer i uka), og en del mottok supplerende sosialhjelp. Andelen som gikk fra deltid til heltidsstilling økte over tid.

Effekten av programmet ble analysert ved å sammenlikne deltakerne med en tilsvarende gruppe nyankomne flyktninger som ble bosatt før introduksjonsordningen ble innført. Resultatene viste at deltakelse i programmet hadde en positiv effekt på sannsynligheten for å være i arbeid og/eller under utdanning på referansetidspunktet for menn. For kvinner var ikke effekten statistisk signifikant. Det framgikk at forhold knyttet til familie og familiefase påvirket menns og kvinners overgang til arbeid ulikt.

Evalueringsrapporten trakk fram en rekke utfordringer i det videre arbeidet med programmet. Disse var knyttet til å skape et individuelt tilrettelagt program, særlig for de med størst behov for bistand, behov for å heve programrådgivernes kompetanse, få til gode veier inn i det norske utdanningssystemet, legge til rette for full og stabil deltakelse i kvalifisering for kvinner, behov for bedre samarbeid med lokale helsetjenester, samt stor variasjon i deltakernes inntektssituasjon.

Økonomisk sosialhjelp

Økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester er en subsidiær ytelse, dvs. at den er et nedre økonomisk sikkerhetsnett for de som ikke har andre muligheter til å sørge for sitt livsopphold. Dette innebærer at en person har rettskrav på økonomisk sosialhjelp, men bare når vedkommende ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid, trygd, pensjoner, familierettslig underhold, oppsparte midler, salg av eiendeler, andre offentlige stønadsordninger eller andre inntekter. I utgangspunktet omfattes alle som oppholder seg i Norge av ordningen, men det er i forskrift gjort noen unntak. Stønaden er ment som en midlertidig ytelse, men hjelp ytes så lenge lovens vilkår er oppfylt. I 2007 var gjennomsnittlig stønadstid 5,3 måneder.

Loven har ingen bestemmelser om selve stønadsnivået, men stønaden forutsettes å sikre den enkelte et forsvarlig livsopphold. Kommunene innvilger stønad etter en individuell vurdering der søkers faktiske økonomiske situasjon legges til grunn. Dette medfører ulikheter i utmålt stønad, men ulikhetene skal være saklig begrunnet ut fra ulike individuelle behov.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har gitt statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold. De statlige veiledende retningslinjene er fra 1. januar 2009 5 105 kr for enslige, 8 479 kr for ektepar/samboere, 1 947 kr for barn mellom 0 og 5 år, 2 585 kr for barn mellom 6 og 10 år, og 3 245 kr for barn mellom 11 og 17 år. Boutgifter, strøm og oppvarming, bolig- og innboforsikring samt vanlige løpende utgifter, innbo og utstyr vurderes særskilt. Ved siden av vanlige løpende utgifter kan det også være utgifter som ut fra den konkrete situasjonen er nødvendige livsoppholdsutgifter og som dermed må vurderes i tillegg.

Gjennomsnittlig faktisk utbetaling av sosialhjelp per måned i 2007 var 7 300 kr. Ytelsen er skattefri, og gis hovedsakelig som bidrag, men kan også gis i form av lån, garanti for lån, eller varer og tjenester.

Det kan stilles vilkår ved tildelingen av økonomisk sosialhjelp som for eksempel krav om deltakelse på norskkurs, arbeidstreningskurs/jobb­søkerkurs, registrering som arbeidssøker hos Arbeids- og velferdsetaten etc.

Spesielt om sosialtjenestelovens virkeområde og utenlandske borgere som oppholder seg i landet

Sosialtjenesteloven omfatter alle som har lovlig opphold i Norge. Det må likevel skilles mellom å ha opphold og å ha bolig når det gjelder omfanget av de ytelsene som blir tilstått med hjemmel i loven.

Personer som bare oppholder seg i Norge i kort tid, for eksempel turister, er i prinsippet omfattet av loven. Deres rett til hjelp er imidlertid avgrenset, da de i utgangspunktet skal henvende seg til sitt lands ambassade dersom de trenger hjelp. Det kan likevel tenkes situasjoner der sosialtjenesten må yte stønad til helt nødvendige utgifter inntil vedkommede kan forlate landet. Unntak kan følge av avtale Norge har inngått med vedkommende persons hjemland, eller dersom vedkommende har tillatelse til å bli i landet til en søknad om oppholdstillatelse er ferdigbehandlet av utlendingsmyndighetene.

EØS-avtalen gir borgere av EØS-land rett til å oppholde seg i Norge i inntil seks måneder for å søke arbeid her. Arbeidssøkere fra EØS-land uten annet oppholdsgrunnlag enn den rett EØS-avtalen gir til å søke arbeid, vil ikke ha rett til ytelser fra sosialtjenesten for å finansiere oppholdet i Norge. EØS-borgere som ikke er arbeidssøkere har også rett til å oppholde seg i Norge. Forutsetningen er at vedkommende kan forsørge seg selv.

Personer som ikke har lovlig opphold i Norge har ikke krav på økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven kapittel 5. Dette gjelder blant annet personer som har unndratt seg effektuering av et bortvisningsvedtak, personer som har oppholdstillatelse som er utgått og ikke fornyet, og turister som blir værende etter at visumet er utgått.

I nødssituasjoner kan det være nødvendig å gi hjelp til personer som, uavhengig av økonomisk stilling, ikke har lovmessig krav på stønad. I slike nødsituasjoner har samfunnet i seg selv en plikt til å hjelpe, og hvem som faktisk yter hjelpen avhenger av hvem som kommer i kontakt med den nødtrengende. Denne retten til hjelp kan således ikke hjemles i sosialtjenesteloven.

Evaluering av satser og utbetaling til den enkelte

Telemarksforskning har analysert de kommunale sosialhjelpssatsene sett i forhold til statens veiledende satser, og sammenliknet de kommunale satsene med hva den enkelte faktisk får i sosialhjelp. 9 Undersøkelsen viser at:

• De veiledende retningslinjene har bidratt til å utjevne forskjellene mellom kommunale sosialhjelpssatser. Særlig kommuner som lå under, men også kommuner som i utgangspunktet lå over de statlig veiledende satsene, har over tid tilpasset seg de anbefalte satsene. I 2007 benyttet nærmere 3/4 av kommunene den veiledende satsen for enslige sosialhjelpsmottakere, de resterende fordelte seg noenlunde jevnt over og under den veiledende satsen.

• Det er ingen påviselig sammenheng mellom nivået på kommunale satser og faktisk utbetaling av sosialhjelp til den enkelte. Snarere synes kommuner med høye satser gjennomgående å ha lavest nivå på samlete sosialhjelpsutbetalinger per mottaker.

• Mange kommuner, også kommuner som har satser lik statens veiledende satser, lar de kommunale satsene dekke flere livsoppholdsutgifter enn de statlige satsene er ment å dekke.

• Langtidsmottakere av sosialhjelp har i gjennomsnitt betydelige høyere inntekter enn summen av veiledende satser og nøkterne boutgifter skulle tilsi. Dette kan bl.a. forklares med at kommunene foretar individuelle behovsvurderinger i tråd med lovens intensjon og innvilger stønad til flere formål enn det de statlige og kommunale satsene dekker.

Bostøtte

Husbankens bostøtteordning skal bidra til at eldre, uføre, barnefamilier og andre med svak økonomi skal kunne anskaffe seg og bli boende i en god og hensiktsmessig bolig, samt til å utjevne inntektsforskjeller. Stønadsberettiget er barn under 18 år, personer med visse typer offentlige trygdestønader, og personer som mottar økonomisk sosialhjelp som eneste inntekt med en varighet på minst ett år. Forholdet mellom husstandens samlete inntekter og boutgifter avgjør om det innvilges bostøtte.

Fra 1. juli 2009 vil det bli innført nye regler for bostøtte, som innebærer en betydelig utvidelse og styring av ordningen. De nye reglene og hvilke fordelingsvirkninger de vil ha er kort omtalt i kapittel 13.6.

Kontantstøtte

Formålet med kontantstøtteordningen er å bidra til å gi familiene større muligheter til selv å ha omsorg for egne barn, og å gi dem større valgfrihet i barneomsorgen. Kontantstøtten ble innført 1. august 1998 for ettåringer, og ble utvidet til også å gjelde toåringer fra 1. januar 1999.

Retten til kontantstøtte gjelder fra måneden etter at barnet er fylt ett år og inntil måneden før barnet fyller tre år. Det gis full kontantstøtte dersom barnet ikke gjør bruk av barnehageplass det ytes offentlig driftstilskudd for. Kontantstøtten ytes per barn uten inntekts- eller behovsprøving. Ordningen er skattefri. Satsene fastsettes av Stortinget. Kontantstøtten utgjør i 2009 3 303 kr per måned. Ved skriftlig avtale om deltidsplass i barnehage, reduseres kontantstøtten. Kontantstøtte kan utbetales med hhv. 20, 40, 60, 80 og 100 pst. av full sats avhengig av omfanget av avtalt oppholdstid. Tabell 13.2 viser nivået på kontantstøtten avhengig etter oppholdstid i barnehage.

Kontantstøtten utbetales til den som barnet bor fast hos. Full kontantstøtte kan deles dersom foreldrene ikke bor sammen og det er inngått avtale om delt bosted etter barneloven. Det forutsettes at foreldrene er enige om delt utbetaling. Ellers skal kontantstøtten i sin helhet utbetales til den av foreldrene som barnet er registrert som fast bosatt hos i folkeregisteret.

Barnetilsynsundersøkelsen fra 2002 viste at for 13 pst. av barna i kontantstøttealder ønsket foreldrene helst å passe barna selv, gitt at de kunne velge fritt, dvs. uavhengig av pris og tilgjengelighet ved barnehagetilbudet. Samme år var det 75 pst. som enten hadde full eller gradert kontantstøtte. Dette indikerer at barnehageplass ikke ble ansett som et mulig alternativ (enten pga. pris eller tilgjengelighet) for en stor gruppe foreldre.

Barnetrygd

Barnetrygden har som formål å kompensere for utgifter ved å forsørge barn. I tillegg innebærer barnetrygden en omfordeling av inntekt til barnefamilier fra andre husholdninger. Barnetrygden kan også betraktes som en overføring av inntekt mellom livsfaser. Barnetrygdens universelle karakter innebærer at alle barnefamilier – uansett inntektsforhold – nyter godt av den, og dermed at langt de fleste skattebetalere mottar en eller annen form for velferdsytelser. Dette kan i noen grad bidra til at oppslutningen om velferdsstaten holder seg høy. For det andre kan husholdninger med høy inntekt i dag oppleve inntektsnedgang i framtiden, og derigjennom kan ytelsen som i dag ikke er «nødvendig» for barnas velferd i familier med gode inntektsforhold, nettopp være nødvendig i etterkant av slike inntektsreduksjoner. Således kan barnetrygden også oppfattes som en forsikringsordning til sikring av et minimumsnivå for barns løpende velferd.

Som hovedregel utbetales barnetrygden i like rater for alle barn: 11 640 kr årlig per barn i alderen 0 til og med 17 år. Barnetrygden er ikke skattepliktig, og utbetales som hovedregel til barnets mor. Det foretas ingen individuell prøving av mottakerens behov, men det gis tillegg til noen grupper (enslige forsørgere og til familier bosatt i Finnmark og Nord-Troms og Svalbard). Enslige forsørgere mottar barnetrygd for ett barn mer enn antall barn med rett til barnetrygd som vedkommende har.

Fra og med 2001 ble barnetrygden lagt om slik at den ble uavhengig av antall barn i familien. Før dette var satsene gradert etter hvor mange barn husholdningen hadde.

Tabell 13.3 viser utviklingen i barnetrygdsatsene i perioden 1996 10 til 2008. Kolonnen lengst til høyre viser den reelle utviklingen i barnetrygden i denne perioden for 1. barn. I perioden sett under ett er kjøpekraften til barnetrygden redusert med om lag 17 pst. for 1. barn som følge av at den i store deler av denne perioden har vært holdt nominelt uendret fra år til år. Som følge av bortfallet av søskentilleggene er reduksjonen i barnetrygdens kjøpekraft enda større for 2. og påfølgende barn.

Virkning av manglende oppjustering av barnetrygden og bortfall av småbarnstillegget mv.

Manglende oppjustering av barnetrygden mellom 1996 og 2006 har gitt økt ulikhet og flere personer med lavinntekt. Tabell 13.4 nedenfor viser den faktiske fordelingen av inntekt i 2006, samt den fordelingen vi ville hatt dersom barnetrygden hadde vært justert i tråd med G, og dersom innstramminger ved bortfall av søsken- og småbarnstilleggene i barnetrygden ikke hadde blitt gjennomført. Det er også tatt hensyn til at forsørgerfradraget falt bort i 2001. 11 Tabellen gir dermed et inntrykk av hvordan visse innstramminger for barnefamilier har innvirket på fordelingen i peri­oden. Det er også verdt å merke seg at kontantstøtten inngår i inntektsbegrepet. Kontantstøtten ble innført i 1998 for ettåringer og utvidet til å gjelde toåringer i 1999. Kontantstøtten har en utjevnende effekt, og kan tenkes å ha kompensert noe for bidraget til økt ulikhet fra barnetrygden. Beregninger Statistisk sentralbyrå har gjort for utvalget viser at denne utjevnende effekten likevel ikke har vært sterk nok til å oppveie for de ulikhetsskapende effektene av reduksjoner i barnetrygden.

Som vi ser av tabell 13.4 har innstrammingene i barnetrygden og bortfallet av forsørgerfradraget til sammen bidratt til økt ulikhet. Giniindeksen faller fra 0,235 til 0,230 for alle husholdninger og fra 0,211 til 0,202 sett isolert for husholdninger med barn dersom en tilbakefører ytelsene til 1996-nivå. Beregningene viser også at antallet personer i lavinntektsgruppen ville vært om lag 45 000 lavere dersom barnetrygden hadde vært justert med G i perioden. Tilsvarende beregninger der barnetrygden er justert med konsumprisindeksen, gir en reduksjon i antallet med lavinntekt på nesten 30 000 personer.

Disse resultatene må tolkes med forsiktighet fordi det samtidig også har skjedd andre endringer med stor betydning for barnefamiliers økonomi, og disse er ikke med i analysen. Blant annet har statlige bevilgninger til barnehager økt vesentlig, noe som har gitt flere barnehageplasser. Maksprisforskriften for foreldrebetaling i barnehager og krav om søskenmoderasjon har i tillegg gitt lavere oppholdsbetaling. I 2008 økte videre fradraget for utgifter til pass og stell av barn (foreldrefradraget) betydelig for familier med to eller flere barn.

Mens tabellen over illustrerer betydningen av en justering av utbetalingene tilbake til 1996-nivå, ville en justering av satsene i barnetrygden med grunnbeløpet i folketrygden fra 1996 til 2006 innebære en oppjustering på drøyt 50 pst. Så store justeringer av satsene er svært kostnadskrevende. For eksempel er kostnaden ved en 50 pst. justering av satsen i 2009 anslått til om lag 7,3 mrd. kr. 12

Fjerningen av søskentilleggene fra 2001 og småbarnstillegget i barnetrygden fra 2003 innebar en innstramming. Utvalget har beregnet proveny- og fordelingsvirkningene av å innføre et søskentillegg fra og med 3. barn, samt et småbarnstillegg. Et søskentillegg på 25 pst. fra og med 3. barn innebærer et provenytap på om lag 400 mill. kr i 2009, mens kostnaden ved et tilsvarende tillegg på 50 pst. er om lag 800 mill. kr. Et småbarnstillegg på eksempelvis 9 000 kr per år gir et provenytap på om lag 1 mrd. kr i 2009. Fordelingsvirkningene er illustrert i tabell 13.5.

De to første kolonnene i tabellen viser at søskentillegget særlig tilfaller de nedre og midtre desilene. Den siste kolonnen viser at et gjeninnført småbarnstillegg i barnetrygden vil fordele seg mer jevnt, men i noe større grad vil tilfalle dem i midten av fordelingen.

Barnefamiliers økonomiske situasjon avhenger imidlertid ikke bare av barnetrygd og andre direkte overføringer, men også i stor grad av for eksempel tilgangen og prisene på barnehageplasser. Tabell 13.6 og 13.7 viser typeeksempler for hvordan de samlede endringene i barnetrygd, kontantstøtte, forsørgerfradrag og oppholdsbetaling i barnehager i perioden etter 1997 har slått ut for to ulike typehushold.

I regneeksemplene er det blant annet søkt å ta hensyn til reduksjonen i barnehagepriser. Det finnes imidlertid sparsomt med opplysninger om barnehagepriser før maksprisreformen. I tabellene er det tatt utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås foreldrebetalingsundersøkelser 13. Alle beløp er regnet om til 2008-kroner, og det er skjønnsmessig tatt hensyn til søskenmoderasjon. Vi har forutsatt at det reelle nivået for foreldrebetaling var det samme i 1997 som i 1999. Jevnt over var prisene i private barnehager høyere enn i kommunale før maksprisreformen, men de geografiske variasjonene var svært store, og det foreligger ikke gjennomsnittstall for private barnehager i 1999. I tillegg var bruken av søskenmoderasjon mindre utbredt i private enn i kommunale barnehager. Vi har derfor basert eksemplene på prisene i kommunale barnehager for familier som ikke hadde redusert oppholdsbetaling pga. inntektsgradering.

Tabell 13.6 viser at den totale gevinsten ved redusert oppholdsbetaling i barnehage og økt foreldrefradrag i perioden (til sammen 18 348 2008-kroner) ikke har oppveid helt for tapene som følge av redusert barnetrygd og bortfall av småbarnstillegg og forsørgerfradrag (19 607 2008-kroner). Totalt sett kommer imidlertid familien i dette typeeksemplet bedre ut i 2008 enn i 2002.

Dersom denne familien i stedet hadde tatt imot kontantstøtte for det yngste barnet, blir bildet annerledes, som vist i tabellen under. Vi forutsetter at familien lar det eldste barnet fortsette i barnehage selv om den ene ektefellen er hjemme med det yngste barnet. På grunn av kontantstøtten øker nettoytelsene fratrukket barnehageutgifter til denne husholdningstypen i perioden. Det skal bemerkes at inntektstapet knyttet til at den ene ektefellen er hjemmeværende, ikke er vist i tabellen.

Familier med eldre barn enn barnehage-/kontantstøttealder, har i denne perioden bare opplevd den negative effekten av manglende oppjustering av barnetrygden. I de siste årene har vi med andre ord hatt en betydelig omfordeling mellom barnefamilier, fra familier med eldre barn til familier med yngre barn.

13.4 Utvikling i antall stønadsmottakere

Folketrygdens stønadsordninger og Avtalefestet Pensjon (AFP)

Figur 13.1 viser antall stønadsmottakere i yrkesaktiv alder som står helt eller delvis utenfor arbeidslivet og som mottar trygdeytelser og AFP. Samlet utgjør dette mellom 600 000 og 700 000 personer i 2007. Majoriteten av disse mottok ytelser fra det offentlige pga. sykdom. Som det framgår av figur 13.1 har det vært en sterk vekst i de sykdomsrelaterte stønadene siden 1980. En stor del av denne veksten skyldes en sterk og vedvarende økning i antall uførepensjonister. Sykefraværet økte sterkt fra midten av 1990-tallet til 2004, og har siden flatet litt ut. Antall dagpengemottakere har variert i takt med konjunkturendringene, og toppet seg på slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet og i årene 2003 og 2004. Antall enslige forsørgere som mottar overgangsstønad har gått noe ned de senere år. Det samlete antall stønadsmottakere har gått noe ned siden 2004. Nedgangen skyldes primært færre dagpengemottakere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Økonomisk sosialhjelp og introduksjonsstønad/-program

Figur 13.2 viser antall mottakere av økonomisk sosialhjelp og deltakere i introduksjonsprogrammet for perioden 1987 – 2007. I underkant av 120 000 husholdninger mottok økonomisk sosialhjelp i 2007. Antallet har variert en del i takt med konjunkturutviklingen. I de senere årene har antallet gått en del ned. Antall deltakere i introduksjonsprogrammet har vært på mellom 8 000 og 9 000 personer i året siden det ble innført høsten 2004. Antallet ved utgangen av 2007 var 8 300 deltakere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Alderspensjon

Figur 13.3 viser antall alderspensjonister og minstepensjonister fra 1980 til 2007, og framskriving av antallet til 2 050. Ved utgangen av 2008 var det om lag 643 000 alderspensjonister i Norge, og alderspensjonistene utgjorde da 13 pst. av den norske befolkningen. Noe i underkant av 1/3 er minstepensjonister. Antallet alderspensjonister forventes å øke sterkt i årene som kommer som følge av at de store årskullene som ble født etter andre verdenskrig vil gå av med pensjon. I tillegg har forventet levealder økt gradvis over tid, og den forventes å fortsette å øke i årene framover. Statistisk sentralbyrå har anslått at det i 2060 vil være om lag 1,5 millioner personer over 67 år i Norge, eller om lag 21 pst. av befolkningen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kontantstøtte og barnetrygd

I 2006 mottok 64 303 barn kontantstøtte. Dette er 57 pst. av alle barn i kontantstøttealder. Tabell 13.7 viser at andelen barn med kontantstøtte har falt i takt med barnehageutbyggingen. I St.prp. nr. 1 (2008 – 2009) vises det til at antallet barn med kontantstøtte fra 2006 til 2007 ble ytterligere redusert med 8 413 barn. Andelen ettåringer som det mottas støtte for har hele perioden vært om lag 20 prosentpoeng høyere enn andelen toåringer.

Tabell 13.9 viser antatt antall stønadsmottakere av barnetrygd fra 1999 til 2008. Den store økningen i antallet mottakere fra 1999 til 2000 skyldes hevingen av øvre aldersgrense for å motta barnetrygd fra 15 til 17 år.

13.5 Fordeling av overføringer på ulike inntektsgrupper

I dette avsnittet ser vi på hvordan de enkelte overføringene fordeler seg over inntektsskalaen når inntekten inndeles i desiler. Videre illustreres de relative fordelingsvirkningene av ordningene uttrykt ved endringer i Gini-koeffisienten, og hva overføringene samlet og enkeltvis betyr for lavinntektsgruppen.

I framstillingen nedenfor har utvalget valgt å gruppere overføringene i skattepliktige og skattefrie overføringer. Dette innebærer at så vidt forskjellige skattepliktige ordninger som for eksempel alderspensjon og introduksjonsstønad er gruppert sammen. Når det likevel er gjort på denne måten, har det sammenheng med at de skattepliktige overføringene av praktiske og tekniske grunner er beregnet brutto. Dersom en hadde trukket fra utlignet skatt ville utjevningseffekten av disse ordningene blitt redusert. En sammenlikning av utjevningseffekten mellom en skattepliktig og en skattefri ordning vil derfor gi et feilaktig bilde. En slik sammenlikning er bare meningsfull mellom ordninger innen samme gruppe.

Som det framgår av tabell 13.9 har overføringene en klart utjevnende effekt. Ser vi på de skattepliktige overføringene, tilfaller vel 60 pst. av disse den nederste halvparten av inntektsfordelingen. Som nevnt foran ville disse stønadenes utjevning over desilene blitt mindre om de hadde vært beregnet netto. Tabell 13.10 viser også at utjevningseffekten varierer betydelig mellom de ulike ordningene. Av de skattepliktige ordningene har introduksjonsstønaden størst andel – nærmere 55 pst. – som tilfaller nederste desil. Nærmere 90 pst. av denne stønaden tilfaller personer i de tre nederste desilene. Også overgangsstønaden har en relativt sterk utjevnende effekt, der om lag 70 pst. av samlet stønadsbeløp tilfaller de tre nederste desilene i fordelingen. De øvrige stønadene har en relativt høy konsentrasjon i midtsjiktet av fordelingen. Sykepengene tilfaller i større grad enn de øvrige offentlige ytelsene personer som befinner seg i de øverste desilene. Til sammenlikning er også vist hvordan utbetalingene til tjenestepensjon fordeler seg over desilene. Denne ordningen skiller seg fra mesteparten av de øvrige skattepliktige ordningene ved at nærmere 60 pst. tilfaller den øverste halvdelen av inntektsfordelingen og bare 10 pst. de to nederste desilene.

Tabell 13.11 viser at de skattefrie overføringsordningene i stor grad tilfaller husholdninger i den nederste halvdelen av fordelingen, og særlig de to nederste desilene. Sosialhjelp og bostøtte tilfaller i større grad enn de øvrige skattefrie ytelsene de med lavest inntekt. Kun vel 5 pst. av disse stønadene går til husholdninger som befinner seg i den øverste halvparten av fordelingen. Kontantstøtte og barnebidrag fordeles om lag på samme måte over desilene. Barnetrygden har en konsentrasjon mer i midten av fordelingen, men tilfaller i betydelig grad også husholdninger i de nederste desilene.

Tabell 13.12 og tabell 13.13 viser endringer i Gini-koeffisienten ved å holde overføringene utenfor inntektsbegrepet. Det er imidlertid ikke uproblematisk å regne på denne måten. Dersom vi ikke hadde hatt en alderspensjon er det rimelig å anta at denne ville vært erstattet av andre ordninger. Vi kan således ikke trekke den slutningen at Gini-koeffisienten vil være 0,154 høyere uten de skattepliktige overføringene, eller 0,022 høyere uten de skattefrie overføringene. Beregningsmåten kan likevel illustrere på en enkel måte den relative betydningen overføringsordningene samlet og enkeltvis har i et samlet fordelingsbilde.

Som det framgår av tabell 13.12 øker Gini-koeffisienten med 0,154 når man fjerner de skattepliktige overføringene og tjenestepensjon. Gini øker mest ved å holde alderspensjon utenfor, deretter kommer uførepensjon mv. Effekten på Gini-koefffisienten framkommer dels som følge av fordelingsprofilen i den enkelte ordning, og dels som følge av ordningens størrelse og betydning. At pensjonsordningene i folketrygden er mer utjevnende enn for eksempel introduksjonsstønaden og overgangsstønaden, selv om en mye større andel av disse to ytelsene tilfaller de laveste inntektsgruppene, har sammenheng med at alders- og uførepensjonsordningen betyr mer økonomisk sett for langt flere personer enn de to andre stønadene.

Når man tar bort de skattefrie overføringene fra inntektsbegrepet øker Gini-koeffisienten med 0,022, jf. tabell 13.13. Fordi de skattefrie overføringene betyr mindre beløpsmessig enn de skattepliktige, bidrar de også mindre til utjevning. Som det framgår av tabellen virker barnetrygden klart mer utjevnende enn både kontantstøtte, bostøtte og sosialhjelp, selv om de sistnevnte ytelsene i større grad tilfaller de nederste desilene. Dette har som nevnt ovenfor sammenheng med størrelsen på overføringene.

Tabell 13.14 og 13.15 viser betydningen av overføringene for andel og antall personer med lavinntekt for 2007. 14 Også her må vi være forsiktige med å trekke konklusjonene for langt. Vi kan for eksempel ikke påstå at alle de som mottar en stønadsordning og som ikke ville fått den nødvendigvis ville vært i lavinntektsgruppen. Det er åpenbart at mange ville funnet seg andre inntektskilder hvis de ikke hadde fått stønad. Det er likevel nyttig med en slik gjennomgang siden det sier noe om stønadsnivåene i ytelsene.

Som tabell 13.14 viser, reduseres antall personer med lavinntekt med mer enn 2/3 når en tar hensyn til de skattepliktige overføringene. Andelen reduseres med vel 21 prosentenheter til 10 pst. Dette kan tolkes som at de skattepliktige overføringene inkl. tjenestepensjonen samlet sett bidrar til å løfte nærmere 1 mill. personer ut av lavinntektsgruppen. Mesteparten av dette skyldes effekten av alderspensjon. Også de sykdomsrelaterte ytelsene (uførepensjon samt rehabiliterings-, attførings- og sykepenger) betyr relativt mye, da over 50 000 personer løftes ut av lavinntektsgruppen som følge av disse ytelsene. Overgangsstønaden og særlig introduksjonsstønaden betyr mindre i så henseende, til tross for at disse ytelsene er sterkt konsentrert i de laveste inntektsgruppene. Dette skyldes at et ytelsesnivå på omkring 2 G (før skatt) ikke er tilstrekkelig til å løfte personer ut av lavinntektsgruppen dersom de ikke har andre betydelige inntekter.

Som tabell 13.15 viser, reduseres antall personer i lavinntektsgruppen med vel 200 000 eller i underkant av 1/3 dersom en tar hensyn til de skattefrie overføringene. Andelen med lavinntekt ville økt fra i underkant av 10 pst. til vel 15 pst. Familieytelsene bidrar alene med vel halvparten av denne reduksjonen. Som understreket foran kan dette ikke tolkes som at de skattefrie stønadene faktisk reduserer andelen med vedvarende lavinntekt med 4,6 prosentpoeng, siden mange ville skaffet seg andre inntekter dersom skattefrie stønader ikke fantes. Det sier likevel en del om hvor viktige disse stønadene er for mange husholdningers inntekt.

Det framgår ellers at de skattefrie overføringenes effekt når det gjelder å redusere lavinntektsproblemet har avtatt fra 2004 til 2007. Dette skyldes trolig at inntekt fra arbeid i lavinntektsgruppen har økt i løpet av perioden, i tillegg til at redusert realverdi av barnetrygd (og i noen grad kontantstøtte) har ført til at disse stønadene i mindre grad løfter personer over lavinntektsgrensen.

13.6 Nye reformer og planlagte endringer

Nedenfor omtales nylig vedtatte reformer og endringer i overføringsordningene og som antas å få betydning for inntektsfordelingen framover, særlig for de som befinner seg i den nederste delen av fordelingen.

Arbeidsavklaringspenger

Stortinget vedtok i desember 2008 lovendringer som innebærer at dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad erstattes av en ny midlertidig folketrygdytelse som skal hete arbeidsavklaringspenger.

Den nye stønadsordningen må ses i sammenheng med nye regler for arbeidsmarkedstiltak, jf. omtale nedenfor. Formålet med ordningen er å legge til rette for tidligere og tettere oppfølging av stønadsmottakere og dermed for at flere raskere skal komme tilbake i arbeid eller i arbeidsrettet aktivitet. Den vil også gi et enklere regelverk og mindre omfattende stønadsbehandling.

Det nye regelverket bygger i stor grad på regelverket for attføringspenger. Arbeidsavklaringspenger og stønader til dekning av ekstrautgifter som følger av gjennomføringen av arbeidsrettede tiltak (tilleggsstønader), skal kunne gis til personer som er mellom 18 og 67 år og som pga. sykdom, skade eller lyte har fått sin arbeidsevne nedsatt i en slik grad at de hindres i å skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid. Forutsetningen er at personen skal ha behov for bistand for å bli i stand til å skaffe seg eller beholde arbeid som han eller hun kan utføre. Det går dessuten fram av loven at alle som mottar ytelsene, har plikt til å bidra aktivt i prosessen med å komme i arbeid. Det skal kunne gis stønad til dekning av ekstrautgifter til bøker og undervisningsmateriell, daglige reiseutgifter, hjem­reiser, flytting, barnetilsyn og boutgifter.

Det er et vilkår for å få arbeidsavklaringspenger at arbeidsevnen er nedsatt med minst halvparten. Ytelsen skal kunne gis så lenge det er påkrevd for å gjennomføre nødvendig aktivitet med sikte på å komme i arbeid, men likevel ikke lenger enn fire år. Det skal dessuten ved innvilgelse av ytelsen fastsettes tidspunkter der Arbeids- og velferdsetaten sammen med mottakeren skal vurdere hvorvidt den fastlagte oppfølgingen gir den ønskede virkningen på sannsynligheten for å komme i arbeid.

Ytelsen skal beregnes på grunnlag av mottakers pensjonsgivende inntekt året før evnen til å utføre et inntektsgivende arbeid ble nedsatt med minst halvparten, eller ut fra et gjennomsnitt av den pensjonsgivende inntekten i de tre siste kalenderårene før samme tidspunkt, dersom dette gir et høyere grunnlag. Ytelsen skal utgjøre 66 pst. av beregningsgrunnlaget, og minste årlige ytelse skal være 1,97 G, men 2,44 G for unge uføre. Ytelsen skal reduseres mot arbeidede timer i inntektsgivende arbeid. Mottaker skal som hovedregel melde fra om arbeidet tid ved bruk av meldekort, og ytelsen skal utbetales etterskuddsvis hver 14. dag. Ytelsen skal gi opptjeningsrett til foreldrepenger. Det skal videre kunne gis et barnetillegg etter fast sats per barn per dag til mottakere som forsørger barn, tilsvarende som for dagens attføringspenger. Det behovsprøvde barnetillegget på 0,4 G i nåværende tidsbegrenset uførestønad er ikke videreført. Det nye regelverket skal etter planen tre i kraft fra 1. mars 2010.

Fordelingsvirkningene av innføringen av arbeidsavklaringspenger vil særlig være avhengig av hvilken effekt ordningen vil ha på andelen som kommer i arbeid. I Ot.prp. nr. 4 (2008 – 2009) Om lov om endringer i folketrygdloven og i enkelte andre lover, har en illustrert samfunnsøkonomiske konsekvenser av tre alternative scenarier. I det som er kalt mellomalternativet har en under en rekke forutsetninger anslått at 2 000 – 3 000 flere personer vil kunne komme i arbeid på lang sikt (2020) som følge av den nye ordningen.

Bortfallet av det behovsprøvde barnetillegget gir isolert sett lavere kompensasjon til stønadsmottakere med barn for de som i dagens system ville fått tidsbegrenset uførestønad. På den annen side bidrar behovsprøvd barnetillegg til at det i en del tilfeller ikke er økonomisk lønnsomt på kort sikt å gå fra trygd til arbeid. Personer i en slik situasjon kan dermed komme til å tilpasse seg kortsiktig til trygd framfor arbeid, selv om det for de aller fleste vil være mest fordelaktig på lang sikt og over livsløpet å satse på selvforsørging ved eget arbeid, jf. avsnitt 13.7 for en nærmere omtale av insentiver i stønadssystemet.

Nye regler for arbeidsmarkedstiltak

Fra 1. januar 2009 ble det innført et nytt regelverk for arbeidsmarkedstiltakene. Formålet er å lette overgang til yrkesaktivitet og bidra til regelforenkling. Det nye regelverket innebærer, sammen med den nye ordningen med arbeidsavklaringspenger, en nedbygging av skillene mellom de ulike brukergruppene, der arbeidsrettede tiltak og tjenester for å få flere i arbeid gis ut fra en konkret vurdering av de behovene den enkelte bruker har. Bruken av virkemidler i arbeidsmarkedspolitikken vil i hovedsak være uavhengig av hvordan inntektssikringssystemet er lagt opp. Arbeidsrettet bistand er blant annet utvidet og gjort tilgjengelig for flere, og den enkelte bruker vil kunne få et bedre og mer individuelt tilpasset tilbud.

Det nye regelverket innebærer også at det tradisjonelle skillet mellom ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere oppheves. Færre tiltaksvarianter vil frigjøre tid til nødvendig oppfølging. Det innebærer videre at

• Arbeid med bistand og avklaringstiltak i regi av skjermede virksomheter for personer med nedsatt arbeidsevne beholdes, og finansieres som før gjennom faste tilskuddsatser.

• Arbeidsrettet rehabilitering er etablert som et nytt ordinært tiltak til også å omfatte personer med nedsatt arbeidsevne (og ikke bare sykmeldte arbeidstakere) som har behov for denne typen tilbud uavhengig av inntektssikringsordning.

• Aldersgrensen på 26 år for å bruke ordinær utdanning av lengre varighet som arbeidsmarkedstiltak, er videreført sammen med gjeldende unntaksbestemmelser. Dette for å tydeliggjøre at ordinær utdanning som arbeidsrettet tiltak kun skal gis personer som er i en vesentlig avvikende utdanningssituasjon.

• Regelverket for arbeidsmarkedsopplæringen er tilpasset for å opprettholde og styrke kompetansen til ansatte i bedrifter med omstillingsproblemer, samtidig som bedriftsintern opplæring er videreført som et eget arbeidsmarkedstiltak.

Effekten av arbeidsmarkedstiltakene på inntektsfordelingen avhenger av i hvilken grad de fører til at flere blir yrkesaktive. Generelt har evalueringer vist positive, men varierende effekter på overgangsraten til arbeid.

Kvalifiseringsprogrammet

I Ot.prp. nr. 70 (2006 – 2007) Om lov om endringer i sosialtjenesteloven og i enkelte andre lover, fremmet Regjeringen forslag om et nytt kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad. Stortinget vedtok lovendringen 22. oktober 2007, og loven trådte i kraft 1. november 2007.

Kvalifiseringsprogrammet med tilhørende stønad retter seg mot personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne, som har ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden. Dette gjelder i stor grad personer som uten et slikt program ville vært avhengige av økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde over lengre peri­oder.

Formålet med et kvalifiseringsprogram og en kvalifiseringsstønad er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid. Tilbudet skal gis til personer som vurderes å ha en mulighet for å komme i arbeid gjennom tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging, også i tilfeller der veien fram kan være relativt lang. Kvalifiseringsprogrammet er et fulltidsprogram. Programmet skal være individuelt tilpasset og arbeidsrettet, slik at det kan være med på å støtte opp under og forberede overgangen til arbeid. Aktiviteter som kan inngå i programmet vil være et bredt sett av statlige arbeidsmarkedstiltak samt kommunale arbeidstrenings- og sysselsettingstiltak og ulike former for motivasjons- og mestringstrening. Det kan i tillegg settes av tid til helsehjelp, opptrening og egenaktivitet.

De som fyller inngangskriteriene har en rett til kvalifiseringsprogrammet, forutsatt at arbeids- og velferdsforvaltningen kan tilby et tilpasset program. Programmet skal gjelde for en periode på inntil ett år og etter særskilt vurdering inntil to år. En viss ytterligere forlenging vil være mulig i spesielle situasjoner.

Deltakerne i kvalifiseringsprogrammet har rett til kvalifiseringsstønad, gitt som en individuell standardisert ytelse på nivå med introduksjonsstønaden, dvs. 2 G. Personer under 25 år får 2/3 av dette. I tillegg gis det barnetillegg. Stønaden skal skattlegges som arbeidsinntekt. Deltakere på kvalifiseringsprogrammet kan få statlig bostøtte.

Kvalifiseringsstønad innebærer forutsigbarhet, og gir stønadsmottakeren mulighet for å planlegge sin økonomi over tid. Kvalifiseringsstønaden skiller seg fra økonomisk sosialhjelp ved at ytelsen ikke er økonomisk behovsprøvd. Stønadsnivået vil i de fleste tilfeller ligge høyere enn økonomisk sosialhjelp.

Det er kommunen som er ansvarlig for gjennomføringen av ordningen. Forvaltningen av programmet er i likhet med forvaltningen av økonomisk sosialhjelp lagt til den kommunale delen av NAV-kontoret. Innfasingen av kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønaden skjer i takt med etableringen av NAV-kontorer i kommunene. Det er lagt opp til at ordningen skal være landsdekkende fra 1. januar 2010.

Per 31. desember 2008 var det vel 4 100 deltakere i programmet. Antall registrerte søkere var på samme tidspunkt nærmere 5 300. I St.prp. nr. 1 (2008 – 2009) er det beregningsteknisk lagt til grunn vel 8 800 deltakere ved utgangen av 2009.

Endringer i bostøtteordningen

Endringene i bostøtteordningen innebærer en omlegging og utvidelse av ordningen og skal tre i kraft fra 1. juli 2009. Helårsvirkningen er anslått til 1 mrd. kr. I stedet for kravet om at personer uten barn må ha en trygdeytelse for å få støtte, skal alle (unntatt studenter og de som avtjener militærtjeneste) kunne få bostøtte hvis de fyller kravene til behovsprøving. Inntektsgrensene for å få støtte skal heves, og vilkår for å få støtte knyttet til utforming og finansiering av boligen skal gjøres lempeligere. Formålet med endringene er å motvirke fattigdom, redusere antall vanskeligstilte på boligmarkedet og få slutt på bostedsløshet.

Om lag 10 000 flere barnefamilier og 40 000 alene­boende og par uten barn vil komme inn under ordningen etter de nye reglene. Dette kommer i tillegg til de om lag 100 000 husstandene som i dag får bostøtte.

Inntektsmessig vil dette ha følgende effekter (for de som har høye boutgifter):

• Barnløse uten en trygdeytelse og en inntekt på 100 000 kr: + 31 000 kr i året (får ikke noe i dag)

• Familie på fire med 150 000 kr i inntekt: Økt støtte fra 25 000 kr til 35 000 kr i året

• Familie på fire med 200 000 kr i inntekt: + 22 000 kr i året (får ikke noe i dag)

Ny alderspensjon

Folketrygdens alderspensjon utbetales i dag fra fylte 67 år. Som del av en større pensjonsreform vil det fra 2011 bl.a. bli mulig å ta ut fleksibel alderspensjon i folketrygden fra 62 år. Det er også foreslått nye opptjeningsregler for alderspensjon som vil fases gradvis inn, samt levealdersjustering og ny regulering av alderspensjonen. Reformen er forankret i to stortingsvedtak fra 2005 og 2007. Arbeids- og inkluderingsdepartementet la i februar 2009 fram en lovproposisjon med forslag til detaljert regelverk for den nye alderspensjonen og overgangsregler.

Her omtales kort den nye alderspensjonen i folketrygden og hvordan denne kan komme til å påvirke inntektsfordelingen blant alderspensjonister framover.

Om bakgrunnen for pensjonsreform

Hovedgrunnen til at Norge og de fleste andre OECD-land har valgt å reformere sine pensjonssystemer, er aldringen av befolkningen. Dette fører til at antallet eldre sammenliknet med antall yrkesaktive vil øke sterkt over tid.

Antall personer som er 67 år og eldre som andel av antall personer i aldersgruppen 20 – 66 år, har holdt seg relativt stabil på vel 20 pst. fra 1970 til i dag. Framover anslår Statistisk sentralbyrå i sitt middelalternativ i de siste befolkningsframskrivingene at andelen kan øke til nesten 40 pst. i 2050.

En økende andel eldre vil føre til økende pensjonsutgifter. Nye pensjonister vil i tillegg i gjennomsnitt ha høyere pensjonsopptjening enn de som i dag er pensjonister, bl.a. som følge av at folketrygden gradvis har blitt faset inn og at kvinners yrkesaktivitet har økt over tid.

Pensjonsreformen ble hovedsakelig begrunnet i tre forhold: For det første å begrense utgiftsveksten og gjøre folketrygden mer bærekraftig, for det andre å legge til rette for økt yrkesdeltakelse blant eldre, og for det tredje å bedre samsvaret mellom livsinntekt og pensjonsopptjening. Det nåværende pensjonssystemet gir samlet sett relativt svake insentiver til å stå i arbeid, spesielt for personer over 62 år. Med høyere levealder og en økende andel eldre blir det viktig å oppmuntre eldre til å stå lenge i arbeid. Dagens folketrygd har også noen urettferdige sider ved at personer med samme livsinntekt kan få svært ulik pensjon, og personer med svært ulik livsinntekt kan få samme pensjon. Fordelingshensyn har blitt ivaretatt ved blant annet en garantipensjon for dem med lav eller ingen egen pensjonsopptjening, og et tak for hvor høye inntekter som gir pensjonsopptjening. Disse grepene svekker isolert sett sammenhengen mellom livsinntekt og pensjonsopptjening og dermed i noen grad de insentivene systemet gir til å arbeide. Det er med andre ord foretatt en avveining mellom hensynet til effektivitet og hensynet til fordeling.

Utforming av ny alderspensjon

Pensjonsreformen innebærer at en går over til livsløpsbasert pensjonsopptjening. 15 Det foreslås at alle skal tjene opp rettigheter til inntektspensjon i form av en pensjonsbeholdning. Pensjonsopptjeningen tilsvarer 18,1 pst. av pensjonsgivende inntekt fra første krone opp til et tak på 7,1 G. Ved pensjonering deles pensjonsbeholdningen på et delingstall som i hovedsak reflekterer antall år som pensjonist.

Personer uten eller med lav opptjent pensjon, vil få sin inntektspensjon supplert med en garantipensjon. Garantipensjonen foreslås å tilsvare minstepensjonen i dagens folketrygd, men vil ha en noe annen utforming ved at den avkortes gradvis mot inntektspensjonen med 80 pst.

Pensjon skattlegges i dag etter særskilte skatteregler som er gunstige sammenliknet med skattereglene for lønnsinntekt. De særskilte skattereglene innebærer bl.a. at minstepensjonister uten andre inntekter og med lav nettoformue, ikke betaler skatt (skattebegrensningsregelen). Også på høyere inntektsnivåer betaler pensjonister lavere skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekt. I forbindelse med innføringen av nytt pensjonssystem vil skattereglene for pensjonsinntekt endres noe for blant annet å støtte opp under hovedhensynene med pensjonsreformen.

I det nye pensjonssystemet er pensjonsretten foreslått å utgjøre 18,1 prosent av pensjonsgrunnlaget. Den enkelte vil bygge opp en pensjonsbeholdning som skal reguleres med den gjennomsnittlige lønnsutviklingen per årsverk i samfunnet. Dermed beholder tidligere inntjente pensjonsrettigheter sin verdi i forhold til gjennomsnittsinntekten i samfunnet.

En kan begynne å ta ut pensjon mellom fylte 62 og 75 år. Den enkelte kan ta ut full pensjon, eller en andel pensjon som kan være 20, 40, 50, 60 eller 80 pst. En kan også fritt kombinere uttak av pensjon med å fortsette i arbeid uten at pensjonen avkortes mot arbeidsinntekt. Den som fortsetter i arbeid, fortsetter også å tjene opp pensjon som vil bidra til høyere årlige pensjonsutbetalinger senere. Dette kan bidra til at pensjonsinntektene kan bli skjevere fordelt med det nye pensjonssystemet. Samtidig bidrar opptjening i alle år og gradvis avkorting av garantipensjonen til at få pensjonister kun vil motta minstesikringen (garantipensjonssatsen) i det nye systemet.

Nærmere om garantipensjonen

Garantipensjonen i det nye systemet er et påslag i pensjonen til dem uten inntektspensjon, eller med lav opptjent inntektspensjon. I dagens system kan minstepensjonen tas ut fra 67 år. Det er krav om 40 års botid i Norge for å kunne ta ut full minstepensjon, og minstepensjonen avkortes forholdsmessig ved kortere botid.

Minstepensjonen i Norge utgjorde 1,7933 G (117 470 kr) for enslige og 1,6433 G (107 644 kr) for gifte i 2007. Minstepensjonen for enslige tilsvarte da om lag 30 pst. av en gjennomsnittlig lønn per årsverk. I trygdeoppgjøret i 2008 ble minstepensjonen for enslige hevet til 1,94 G. Samtidig forpliktet Stortinget seg til en gradvis heving av minstepensjonen for enslige til 2 G i 2010. Målt i gjennomsnittlig grunnbeløp for 2008 tilsvarer dette 138 216 kr. Økningen i minstepensjonen bidrar til å redusere antall alderspensjonister som har lavinntekt. Samtidig fører økningen av minstepensjonen til et flatere pensjonssystem, og isolert sett til at flere omfattes av minstesikringen.

Utviklingen i lavinntekt blant alderspensjonistene vil også avhenge av i hvilken grad alderspensjonistene har andre inntekter enn alderspensjon fra folketrygden. Denne andelen er lav i dag, og ifølge Statistisk sentralbyrå utgjorde alderspensjon fra folketrygden 88 pst. av samlet inntekt for alderspensjonister med lavinntekt. 16 For alderspensjonister som ikke har lavinntekt var andelen 61 pst. Andelen av inntekt fra andre inntektskilder blant alderspensjonistene kan komme til å øke i årene framover, bl.a. som følge av at det er innført obligatorisk tjenestepensjon i privat sektor fra 2006, og som følge av at AFP-ordningen fra 2011 er foreslått omgjort til å utgjøre et livsvarig tillegg til folketrygden.

I dagens system følger det av Stortingets retningslinjer for regulering av grunnbeløpet at minstepensjonen vil reguleres i takt med lønnsveksten i samfunnet. Minstepensjonen vil dermed utgjøre en om lag stabil andel av det gjennomsnittlige lønnsnivået over tid. I nytt pensjonssystem er det foreslått at minstenivået skal reguleres i takt med lønnsveksten, men justeres for levealdersveksten. Minstenivået for en gitt pensjoneringsalder vil dermed falle noe over tid. Garantipensjonen skal imidlertid justeres for uttakstidspunkt, slik at personer med lav opptjening kan opprettholde pensjonsnivået ved å utsette uttaket når levealderen øker.

Pensjonister og andre personer med lav inntekt og høye utgifter kan søke om bostøtte og sosialhjelp etter nærmere bestemte regler. I 2006 mottok om lag en av tre minstepensjonister bostøtte mens under 2 pst. mottok sosialhjelp. 17 Det finnes også en egen stønadsordning som etter nærmere regler sikrer en ytelse tilsvarende minstepensjonen for personer med kort botid i Norge.

Fordelingsvirkninger av ny alderpensjon

Både dagens og ny opptjeningsmodell har en betydelig grad av omfordeling, bl.a. gjennom garantipensjonen og gjennom at det er satt et tak på hvor høy pensjonsgivende inntekt som gir pensjonsopptjening. I tillegg er bl.a. omsorgsopptjening og ordningene med etterlattepensjon isolert sett til fordel for kvinner. Også skattesystemet bidrar til omfordeling. Som et resultat av dette er spredningen i inntekter blant pensjonister jevnere enn blant personer i yrkesaktiv alder, jf. kapittel 4.

I det nye systemet er det lagt vekt på at det skal være større sammenheng mellom inntekt over livsløpet og utbetalt pensjon, og dette bidrar til at forskjellene i pensjonsutbetalinger er anslått å øke noe. Ved at regelen om maksimal opptjeningsperiode er fjernet, vil de med høye inntekter og mange opptjeningsår komme godt ut av ny opptjeningsmodell.

I det nye pensjonssystemet skal videre alle år telle med, og pensjonen tjenes opp fra første krone. Tidligere måtte inntekten per år overstige 1 G for å gi pensjonsopptjening, og den maksimale opptjeningsperioden var 40 år. Videre avkortes garantipensjonen mot inntektspensjonen med 80 pst. i nytt system, mens det i dag er full avkorting av særtillegget mot tilleggspensjonen. Dette innebærer at en del personer som har hatt lave inntekter og ville mottatt minstepensjon i dagens system, kommer bedre ut i nytt system ved at de får mer igjen for det de har jobbet.

Det er viktig å påpeke at det å se på alderspensjon fra folketrygden alene ikke gir et komplett bilde av inntektsfordelingen blant pensjonister, siden andre inntekter, som for eksempel tjenestepensjon, er utelatt fra beregningene. I tillegg er det sett på inntekter før skatt, og progressive inntektsskatter virker omfordelende og vil bidra til å redusere spredningen i inntektsfordelingen.

13.7 Økonomiske insentiver i inntektssikringssystemet

13.7.1 Innledning

Mange forhold kan påvirke strømmene av personer mellom arbeid og ulike offentlige inntektssikringsordninger. Redusert helse eller arbeidsledighet er de viktigste årsakene til stønadsmottak. I tillegg kan økonomiske insentiver i det samlede skatte-, pensjons- og overføringssystemet være ett av flere elementer som påvirker den enkeltes motivasjon til å stå i arbeid. Innholdet i jobben, personlig økonomi, preferanser for fritid, familiære forhold, yrkes- og utdanningsløp og arbeidsmiljøet er eksempler på andre forhold. Arbeidsgiverens holdninger og det offentlige støtteapparatets service vil også kunne påvirke motivasjonen.

Arbeidsgivere ønsker ansatte som yter god og stabil innsats. Behovet for arbeidskraft og villig­heten til å beholde ansatte med redusert arbeidskapasitet, eller til å ansette personer som mottar trygdeytelser, har betydning for hvor lett det er for personer utenfor arbeidsmarkedet å få og forbli i arbeid. Arbeids- og velferdsforvaltningens evne til å gi relevante tilbud og oppfølging, samt helsetjenestens utøvelse av rollene som behandler og portvakt til trygdeordningene, er andre viktige forhold som kan påvirke den enkeltes muligheter til å kunne skaffe seg og beholde arbeid.

Hvilken vekt de ulike faktorene konkret spiller er vanskelig å fastlegge. Det vil ofte være et samspill av individuelle, institusjonelle og samfunnsmessige faktorer som forklarer prosessene som leder personer ut av arbeidslivet og inn i trygdesystemet. Ved utformingen av trygdeordningene er det viktig å sikre at ytelsen når den riktige målgruppen. I den sammenheng er størrelsen på ytelsene, varigheten på stønadsperioden, oppfølging og sanksjoner med videre av betydning.

Samtidig er det viktig å peke på at arbeidsgivernes økonomiske insentiver kan bidra til at de tilpasser seg på en måte som gjør at for mange ender opp på varige trygdeytelser.

Det er stor usikkerhet knyttet til i hvor stor grad økonomiske insentiver påvirker de faktiske strømmene inn og ut av ulike ordninger. Økonomiske insentiver har trolig størst effekt i de tilfellene hvor en kombinasjon av ulike ytelser innbærer at stønadsmottakere tjener svært lite eller til og med taper på å arbeide, dvs. såkalte stønadsfeller. Slike stønadsfeller er prinsipielt sett uheldige, ikke bare fordi de kan ha betydelige negative effekter på arbeidstilbudet, men også fordi de undergraver mulighetene for alle – også personer med lav inntektsevne – til å forbedre sin økonomiske situasjon ved å utnytte egen arbeidsevne. I tillegg kan det som oppfattes som økonomiske tilpasninger, bidra til å redusere legitimiteten til ytelsessystemet samlet sett. I en del andre land har fokuset blitt rettet mot avkortingsreglene for ytelsene i forhold til arbeidsinntekt. Det skal lønne seg å arbeide, slik at personer ikke av økonomiske grunner blir svært lenge eller varig utenfor arbeidslivet.

13.7.2 Arbeidsgivernes insentiver

Arbeidsgivernes insentiver til å beholde eller ansette personer med nedsatt arbeidsevne er viktig for å kunne forklare strømmene inn og ut av ulike stønadsordninger. For arbeidsgivere er målet om overskudd (privat sektor) eller å få mest mulig ut av sine budsjettrammer (offentlig sektor) av stor betydning. Fleksibiliteten i lønnssystemet vil også kunne påvirke arbeidsgivernes atferd.

Forholdet mellom arbeidsgivernes kostnader og de samfunnsøkonomiske kostnadene

Grupper med lav arbeids- eller inntektsevne på grunn av helseproblemer vil kunne komme i en utsatt posisjon dersom bedriften får økonomiske problemer eller nedbemanner/omstiller. Arbeidsgivere vil i ulike situasjoner kunne velte kostnader over på trygdesystemet med små negative konsekvenser for den enkelte arbeidstakers økonomiske situasjon. Det vil kunne være tilfelle selv om det både for den enkelte og samfunnet hadde vært ønskelig at personen fortsatte i arbeid.

Ulike veier fra arbeid til trygd

Sykepenger er den vanligste innfallsporten til uførepensjon. Sannsynligheten for at en person senere blir uførepensjonert øker med lengden på sykepengeperioden. En studie fra Statistisk sentralbyrå viser at arbeidstakere i bedrifter som nedbemanner, har større sannsynlighet for å bli uførepensjonert enn andre arbeidstakere. 18 Selv om det ikke er klart om disse personene starter veien mot uførepensjon via arbeidsledighet eller helserelaterte ytelser, er det likevel slik at mange av disse trolig hadde et lengre sykdomsfravær under nedbemanningsprosessen i bedriften de arbeidet. I en intervjuundersøkelse som Fafo gjennomførte tidlig på 1990-tallet, svarte flere bedrifter med behov for nedbemanning at de ønsket å stimulere arbeidstakerne til å søke uføretrygd. 19 Røed og Fevang (2006) 20 har fulgt populasjonen av personer som var sysselsatt i 1992, og som på det tidspunktet var mellom 30 og 55 år. De anslår at minst 5 pst. av dem som ble uføre i denne perioden, ble det direkte som konsekvens av nedbemanninger i den bedriften de jobbet i. En person som i 1992 jobbet i en virksomhet som kom til å bli nedlagt i perioden 1993 – 2000, hadde under ellers like forhold 16 pst. høyere sannsynlighet for være ufør i 2003 enn en som i 1992 jobbet i virksomhet som ikke ble gjenstand for større nedbemanninger.

Samspillet mellom sykepengeordningen og permitteringsregelverket kan også understøtte utstøtingsmekanismer. Mens kompensasjonsgraden på sykepenger er 100 pst., er kompensasjonsgraden for dagpenger ved (kortvarig) permittering 62 pst. av tidligere inntekt. Hvis man blir sykemeldt før man blir permittert, vil man beholde retten til sykepenger også etter at man er permittert. Dette kan redusere terskelen for arbeidsgiver til å permittere personer som allerede er sykemeldt, og kan skape et insentiv for personer som forventer å bli permittert til å bli sykemeldt.

Mer generelt vil forskjeller i kompensasjonsgrader (som påvirker arbeidstakers insentiver) og medfinansieringsansvar (som påvirker arbeidsgivers insentiver) kunne føre til en vridning i strømmene mellom arbeid og trygd i retning av at de ordningene som har den høyeste kompensasjonsgraden og/eller det laveste medfinansieringsansvaret blir hyppigst brukt.

Fra trygd til arbeid

Stønadsmottakere som ønsker å arbeide, er avhengige av å finne arbeidsgivere som ønsker å ansette dem. Muligheten til å komme i arbeid vil blant annet avhenge av konjunkturene, den enkeltes kvalifikasjoner og helse samt hvilken bransje og geografisk område vedkommende ønsker å jobbe i. Arbeidsgiverne kan i tillegg være usikre på om kvalifikasjonene og arbeidsevnen til personer som mottar en trygdeytelse, er tilstrekkelige til å forsvare kostnadene ved å ansette og lære dem opp. Det er i hovedsak tre forhold som vil kunne påvirke hvordan en arbeidsgiver tilpasser seg denne usikkerheten. For det første vil det være avhengig av hvor lett en arbeidsgiver kan inngå og avslutte et arbeidsforhold. Norge har et stillingsvern om lag på gjennomsnittet av OECD-landene. Stillingsvernsreglene er blant annet begrunnet ut fra hensynet til arbeidstakernes velferd, og ses som et viktig element i arbeidsmiljølovgivningen. Bedrifter i land med sterkt stillingsvern har gjerne en mer stabil arbeidsstyrke og høy motivasjon til bl.a. bedriftsintern opplæring. Samtidig kan et sterkt stillingsvern bidra til å hemme fleksibiliteten i arbeidsmarkedet. Arbeidsgivere kan være mer tilbakeholdne med å ansette arbeidskraft som har lav eller usikker arbeidsevne enn i land der stillingsvernet er svakere. Studier bl.a. fra OECD, 21 viser at stillingsvernsreglene vil kunne påvirke ut- og innstrømmingen til blant annet arbeidsledighet, men det synes ikke å være noen entydig sammenheng mellom graden av stillingsvern og nivåene på sysselsetting og arbeidsledighet samlet sett.

For det andre vil muligheten til å kunne tilby en lønn som reflekterer lav eller usikker arbeidsevne ha betydning. I utviklingen av det norske systemet for lønnsfastsettelse har det blitt lagt vekt på at det skal være begrensede lønnsforskjeller og at minstesatsene i tariffavtalene skal sikre et visst inntektsnivå. Dette begrenser muligheten til å bruke justeringer av lønnsnivået for å lette inngangen til arbeidsmarkedet for arbeidstakere med lav eller usikker arbeidsevne. De nordiske landene er kjennetegnet av godt utbygde og universelle velferdsordninger. Norge har likevel oppnådd høyere yrkesdeltaking, lavere arbeidsledighet og jevnere inntektsfordeling enn mange andre land. En kan imidlertid ikke se bort fra at en del personer som i andre land er i arbeidsstyrken, blir uførepensjonert i Norge.

For det tredje kan myndighetene gjennom målrettede ordninger redusere arbeidsgivers kostnader ved å ansette arbeidstakere med lav eller usikker arbeidsevne. Ulike former for tilrettelegging eller lønnstilskudd kan redusere den økonomiske risikoen arbeidsgivere tar ved å ansette arbeidstakere med lav eller usikker arbeidsevne. Det vil være lønnsomt for samfunnet at disse personene er i arbeid med lønnstilskudd i stedet for å være uførepensjonert.

13.7.3 Insentiver for den enkelte

Målet med inntektssikringsordningene er å sikre inntekt når arbeidsinntekten faller bort på grunn av bl.a. helseproblemer eller arbeidsledighet. Samtidig skal ordningene motivere arbeidstakere og stønadsmottakere til å søke seg mot arbeid framfor trygd. Selv om det i noen tilfeller kan være en konflikt mellom disse to hensynene på kort sikt, vil den samlede velferden for de aller fleste over tid sikres best gjennom deltakelse i arbeidslivet.

Beregninger kan illustrere hvordan ulike ytelser i gjeldende regelverk kombinert med supplerende ytelser gjør at det i noen tilfeller er liten økonomisk gevinst ved å arbeide framfor å motta trygd. I enkelte tilfeller kan det også bli slik at enkelte på kort sikt kan tape økonomisk på å gå over til arbeid. Dette må ses i sammenheng med ambisjonene i velferdspolitikken, men er trolig også en konsekvens av at de ulike ytelsene har blitt introdusert på ulike tidspunkt og i for liten grad er vurdert i sammenheng.

Nærmere om økonomiske insentiver i inntektssikringssystemet

Den økonomiske insentivstrukturen viser hvordan den disponible inntekten endres når en person beveger seg mellom arbeid og trygd (ev. kombinerer arbeid og trygd) eller mellom ulike trygdeytelser. I det følgende gis det en beskrivelse av:

• Hvordan den disponible inntekten kan endres når en person beveger seg fra arbeid og inn i trygdesystemet. Dette kan belyses ved å sammenligne disponibel inntekt som stønadsmottaker med disponibel inntekt som arbeidstaker. Som følge av skatteregler, tilleggsytelser mv. vil den reelle kompensasjonen den enkelte får, kunne avvike fra de formelle satsene for kompensasjon i de ulike stønadsordningene. En reell kompensasjonsgrad på for eksempel 75 pst. betyr at den disponible inntekten for en stønadsmottaker utgjør 75 pst. av den disponible inntekten personen hadde som yrkesaktiv. Jo høyere den reelle kompensasjonsgraden er, desto svakere er de økonomiske insentivene til enten å fortsette i arbeid eller å gå fra trygd til arbeid.

• Hvordan den disponible inntekten påvirkes når en stønadsmottaker øker sin arbeidsinnsats. Når en stønadsmottaker begynner å arbeide øker inntekten fra arbeid (fratrukket skatt), samtidig som ytelsen reduseres etter hvert som arbeidsinntekten øker (avkorting). Dersom nettoinntekten i liten grad endres når arbeidsinnsatsen øker, vil de økonomiske insentivene til å arbeide framfor å forbli stønadsmottaker være svake.

Det er særlig viktig å kartlegge ytelsene som utløses ved å gå fra å være yrkesaktiv til å bli stønadsmottaker. Disse ytelsene kan grupperes i fire hovedgrupper: i) ytelser i folketrygden, ii) skatte­reg­lene, iii) tjenestepensjonsordninger/forsik­rings­ordninger og iv) stønader som skal kompensere for diverse utgifter (for eksempel bostøtte). Også opptjeningen av pensjonsrettigheter kan påvirke den samlede kompensasjonsgraden, ved at verdien av å være på trygd reduseres. Effekten av dette for den enkelte vil avhenge av en rekke forhold, og det er ikke gjort noe forsøk på å beregne dette, uten at det antas å påvirke resultatene i noen særlig grad. Det er samtidig viktig å peke på at det er langt mer enn økonomiske insentiver som kan påvirke strømmene mellom arbeid og trygd.

Insentivstrukturens virkning på den enkeltes atferd

Hvordan den individuelle atferden påvirkes av økonomiske insentiver vil i stor grad avhenge av i hvilken grad den enkelte står overfor reelle valgmuligheter. Eksempler på beslutningssituasjoner der den enkelte har stor mulighet til å velge, vil være beslutninger om å skifte jobb eller gå fra arbeid til ledighet. Mange norske og internasjonale studier viser at utformingen av skattereglene og dagpengeordningen påvirker arbeidstilbudet blant arbeidstakere og dagpengemottakere. Røed og Zhang (2005) 22 finner at redusert kompensasjonsgrad i dagpengeordningen øker strømmene både tilbake til arbeid og inn i sykepenge- og uføreordningene og andre sosiale ytelser. Strømmen til arbeid er imidlertid større enn strømmene inn i andre stønadsordninger, og det totale antall stønadsmottakere går ned som følge av redusert kompensasjonsgrad.

I en studie fra Frischsenteret er det gjort forsøk på å anslå hva ulike grupper av trygdemottakere har å vinne rent økonomisk på å komme (tilbake) i arbeid. 23 Studien viser at det er en nokså liten andel trygdemottakere – ca. 3 pst. – som står i fare for å tape penger på å gå over i fullt arbeid. Men en betydelig andel har nokså lite å vinne rent økonomisk på kort sikt. Forskerne har også forsøkt å anslå gjennomsnittlige, reelle kompensasjonsgrader etter skatt for ulike grupper av stønadsmottakere ved overgang fra trygd til fullt arbeid, altså forventet lønn. Den gjennomsnittlige, reelle kompensasjonsgraden varierer fra rundt 50 pst. for gruppen helt arbeidsledige til 65 pst. for helt uføre.

Det er dessuten store variasjoner innen hver av stønadsgruppene. Blant helt ledige med dagpenger var det for eksempel så mange som 10 pst. som har en reell kompensasjonsgrad under 25 pst.

På den annen side kan en del uførepensjonister få tildels svært høy reell kompensasjonsgrad ved overgang fra arbeid til trygd. Det skyldes i tillegg til faktorene nevnt over at de får tillegg for barn og ektefelle som de forsørger, og de kan ha tjenestepensjon o.l. i tillegg. Fevang og Røed (2006) 24 viser for eksempel at av nye uførepensjonister i 2002 med mer enn to barn, hadde 25 pst. høyere inntekt det første hele året som uføretrygdet enn de hadde hatt i det siste hele året før trygdeforløpet startet.

Mange arbeidstilbudsstudier er gjennomført med utgangspunkt i husholdningen som beslutningsenhet. En rekke slike studier for ektepar/samboere (se for eksempel Aaberge, Colombino og Strøm, 2000) 25 viser at skatte- og lønnsendringer har betydelig større effekt på arbeidstilbudet til gifte/samboende kvinner og menn med lave og middels inntekter enn på arbeidstilbudet til gifte/samboende kvinner og menn med høyere inntekter. Dette er tilfelle både for Norge, Italia og Sverige. En studie basert på norske data for hele populasjonen i alderen 20 – 62 år (Aaberge m.fl., 2004) 26 viser tilsvarende resultater for enslige kvinner og menn, men styrken i responsen for enslige er betydelig mindre enn for gifte/samboende.

For personer med omfattende helseproblemer vil de økonomiske insentivene i trygdeordningene ha liten eller ingen betydning, siden disse personene reelt sett ikke har valgmuligheter. For de med moderate eller mindre helseproblemer vil økonomiske insentiver kunne påvirke atferden i større grad. Omfanget av helseproblemet, og dermed også betydningen av økonomiske insentiver, vil også kunne variere over tid. Den empiriske forskningen om betydningen av økonomiske insentiver for strømmene inn og ut av helserelaterte ytelser indikerer at atferden påvirkes av insentivstrukturen. Bowitz (1997) 27 finner visse effekter av økonomiske insentiver på uførepensjonering. Studier på amerikanske data finner at økt kompensasjonsgrad i uføretrygdordninger (workers’ compensation schemes) øker tilstrømmingen til ordningene. Bratberg og Risa (2000) 28 oppsummerer en rekke norske og utenlandske studier om hhv. sammenhengen mellom økonomiske insentiver og sykefravær, og betydningen av økonomiske insentiver for tilstrømmingen til uføretrygd. 29 De konkluderer med at det er forholdsvis godt dokumentert at svake økonomiske insentiver tenderer til å øke sykefraværet. Bratberg og Risa refererer også en rekke studier av sammenhengen mellom kompensasjonsnivået i uføretrygdordninger og tilstrømmingen til uføretrygd. Disse studiene finner at økt kompensasjon i uføreordningen øker tilstrømmingen til uføretrygd, men at effekten er relativt beskjeden.

Usikkerhet om varighet og størrelse knyttet til inntekt fra hhv. trygdeordninger og yrkesaktivitet kan også påvirke atferden til stønadsmottakere og arbeidstakere. Mens trygdeytelsen kan bli vurdert som en sikker inntekt (særlig uførepensjon), kan det være betydelig usikkerhet om både nivå på og varighet av en mulig arbeidsinntekt. Dette gjelder særlig for personer som er i utkanten av arbeidsmarkedet. En har forsøkt å motvirke slike virkninger gjennom å innføre hvilende rett til å komme tilbake til uførepensjon om en skulle mislykkes i arbeidslivet.

Arbeidsmiljø og holdninger på arbeidsplassen og i lokalsamfunn til hva som er terskelen for når man mener seg berettiget til å bli sykemeldt eller pensjonerer seg, kan påvirke den enkeltes holdninger til arbeid og trygd, og dermed også hvor viktig økonomiske insentiver blir. I den grad slike holdninger over tid har endret seg, vil dette også endre betydningen av økonomiske insentiver.

Når en vurderer om den enkelte står overfor et reelt valg, er det også viktig å vurdere hva som er de realistiske alternativene i arbeidsmarkedet i forhold til å til motta trygd. Hvis alternativet til trygd er usikkert, lavtlønnet arbeid eller kun deltidsarbeid, kan selv en lav ytelse kunne være mer økonomisk attraktiv enn å delta i arbeidslivet. Betydningen av økonomiske insentiver for den enkeltes atferd vil ofte avhenge av husholdningens samlede inntekts- og formuessituasjon og om en står ovenfor et reelt jobbtilbud eller ikke.

13.8 Erfaringer fra andre land – arbeidsbetingede stønader og den danske fleksjobbordningen

13.8.1 Arbeidsbetingede stønader

Mange av dagens stønadsordninger avkortes mot arbeidsinntekt. Sammen med skattereglene kan dette bidra til at de som ønsker å gå over fra trygd til arbeid til dels møter svært høye marginale skattesatser; de får lite igjen for å begynne å jobbe.

Én måte å motvirke slike «stønadsfeller» på, kan være å subsidiere inntektsgivende arbeid. Arbeidsbetingede stønader (ABS), eller in-work benefits (IWB), blir brukt i stadig flere land. Ifølge OECD hadde om lag halvparten av alle OECD-land en eller annen form for stønad av denne typen i 2007. 30

Arbeidsbetingede stønader er supplerende stønadsordninger for personer som lykkes med en overgang fra inntektstøtte til inntektsgivende arbeid. I noen land brukes dette for å sikre en høyere inntekt for dem som har de dårligst betalte jobbene, men ordningene kan også brukes for å kompensere for bortfall eller avkorting av behovsprøvde stønadsordninger, og dermed sørge for økte insentiver til overgang fra ulike trygdeordninger til arbeid. I prinsippet behøver det ikke ha noe å si om det er arbeidstaker eller arbeidsgiver som mottar overføringene. Likevel kan det være naturlig å skille mellom overføringer til arbeidstaker og arbeidsgiver. Et lønnstilskudd til arbeidsgiver kan særlig være aktuelt for å få sysselsatt personer med lavere produktivitet, mens tilskudd betalt til arbeidstakeren kan bidra til at avlønningen i en jobb blir fristende nok for en som står utenfor arbeidsmarkedet. Bruk av lønnstilskudd har vært mye brukt i de nordiske landene, mens overføringer som tilfaller arbeidstaker er sjeldnere brukt. I det følgende ser vi først på støtteordninger i form av overføringer som tilfaller arbeidstaker, og deretter på noen internasjonale erfaringer med slike tiltak.

Det er naturlig å dele inn stønadsordninger som gjelder (også) for personer i inntektsgivende arbeid i tre typer:

1. tiltak som gjelder generelt, det vil si som ikke er behovsprøvd (for eksempel allmenn barnetrygd eller borgerlønn)

2. tiltak som gjelder uavhengig av status i arbeidslivet, men er behovsprøvd mot inntekt, uavhengig av om inntekten stammer fra trygdeordninger eller arbeidsinntekt (for eksempel bostøtte)

3. tiltak som er betinget på at man har arbeid, enten fulltid eller deltid.

Alle tre typer ordninger gjelder for personer i arbeid. De vil altså ikke falle bort ved en overgang til inntektsgivende arbeid. OECD regner ordninger av typene b) og c) for in-work benefits. Disse er ofte spesielt rettet inn på å gi inntektstøtte til utsatte grupper, samtidig som de skal bidra til å inkludere flere i arbeidslivet. Tiltak av type a) har gjerne andre motivasjoner, og er av den grunn naturlig å holde utenfor den videre diskusjonen. Type c) kan kalles for arbeidsbetinget stønad. In-work benefits har gjerne flere hensikter: Det skal gi økt inntekt til utsatte grupper, og det skal gi økte insentiver til å delta i arbeidslivet. I mange tilfeller knyttes gjerne begrunnelsene ved in-work benefits til å hjelpe personer med dårlige kvalifikasjoner og som generelt har problemer på arbeidsmarkedet.

En utfordring ved mange inntektsstøtteordninger er at de mottas også av personer uten behov for slik støtte. Ordningene kan dessuten bidra til at personer responderer uheldig på støtten sett fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Det kan dreie seg om personer som reduserer arbeidstilbudet som følge av støtten, eller at ordningen gir pengeoverføringer som ikke er tilsiktet av fordelingshensyn. Samtidig er det en fare for at slike tiltak vil låse stønadsmottakere inn på lange tiltaksløp framfor å stimulere til en så rask som mulig tilbakeføring til ordinært arbeid. Denne type ordninger vil også kunne øke risikoen for at arbeidsgivere velter regulære lønnskostnader over på staten og at ordinære arbeidssøkere fortrenges.

Tiltak av type b) kan vi kalle behovsprøvde stønadsordninger og vil virke nøytralt på en overgang fra å ikke jobbe til å jobbe litt, siden tiltaket ikke er betinget på at man ikke jobber, men bare betinget på at man har lav inntekt. Det vil likevel være problemer forbundet med slike tiltak. Siden behovet ved slike tiltak er definert ved en inntektsgrense, kan det føre til svake insentiver til å gå fra arbeid med inntekt som gir rett til støtte og til arbeid med inntekt som ikke gir rett til støtte, for eksempel fra halvtid til fulltid. Avkortingen av støtten vil øke marginalskatten på inntekt i det inntektsintervallet avkortingen finner sted. Avkortingsreglene for slike tiltak, både hvor fort støtten avkortes og ved hvilke inntektsnivå avkortingen starter, vil ha konsekvenser for insentivene til å arbeide.

Tiltak av type c) kan vi kalle arbeidsbetingede stønader. Disse medfører at man kan kvalifisere seg for et stønadsprogram ved å gå inn i arbeidsmarkedet. Slike tiltak reduserer dermed de effektive skattesatsene mellom ikke å arbeide og å arbeide. I tillegg er det lettere å begrense støtten til utvalgte grupper, for eksempel basert på stønadshistorie eller familieforhold, og ved at støtten betinges på at man har inntektsgivende arbeid. Problemet med utilsiktede stønadsmottagere vil ikke forsvinne, men vil kunne begrenses. I tillegg tydeliggjøres sammenhengen mellom arbeid og inntektsoverføringen. Arbeidsbetingede stønadsordninger kan også supplere andre behovsprøvde ordninger uten at man går over til en generell behovsprøving basert på inntektsnivå, for eksempel ved et barnetillegg for personer som går fra uføretrygd til inntektsgivende arbeid.

I Leppik 31 presenteres en oversikt over studier vedrørende in-work benefits i Storbritannia, Irland, Nederland og Frankrike. OECD 32 gjennomgår erfaringer med in-work benefits i 16 OECD-land. Et hovedfunn i den sistnevnte rapporten er at effekten av in-work benefits varierer mye mellom ulike land. Det framheves videre at tiltakene er mest effektive når de rettes mot personer som har høy arbeidstilbudselastisitet og når potensialet for å få flere i målgruppen i arbeid er høyt. Etter OECDs vurdering er in-work benefits kostnadseffektivt som omfordelingstiltak, men særlig i land med fattigdom blant yrkesaktive. Siden kostnadene ved in-work benefits må dekkes inn ved høyere skatt på høyere inntekter, blir den samfunnsøkonomiske kostnaden av omfordeling ved hjelp av in-work benefits høyere i land med høyt skattenivå. I land med høye minstelønninger eller høye trygdeytelser som fungerer som et effektivt lønnsgulv som Norge, anbefaler OECD heller kutt i velferdsordningene eller reduksjon av arbeidsgivers kostnader ved å ansette.

Nedenfor gjennomgås noen konkrete erfaringer fra enkelte land, hentet fra Leppiks studie og OECDs rapport.

USA og Storbritanniahar forholdsvis lang erfaring med bruk av in-work benefits. I Storbritannia er bruken av slike virkemidler omfattende (1,3 pst. av BNP, noe som ville tilsvare om lag 20 mrd. kr i Norge). OECDs rapport peker på at tiltakene har hatt sterke effekter på arbeidstilbudet blant enslige mødre. I familier med to voksne er det positive virkninger på menns arbeidstilbud, mens virkningene på kvinners arbeidstilbud er svakt negative. OECD påpeker at hvis inntektsprøvingen av in-work benefits tar utgangspunkt i familieinntekt, kan det være vanskelig å unngå at programmene gir reduksjon av kvinners arbeidstilbud. En løsning kan være individrettede stønader.

Hotz og Scholz 33 finner at earned income tax credit i USA reduserte forekomsten av fattigdom blant barn av enslige forsørgere med 4,5 prosentpoeng i 1999. Erfaringer fra Storbritannia tyder også på relativt god effekt med hensyn til fattigdom blant barn. Om lag 2,7 mill. barn levde i familier med working familiy tax credit (WFTC) i 2002. Enslige forsørgere utgjorde 54 pst. av mottakerfamiliene. Siden fattigdommen blant barn i husholdninger der ingen har arbeid er langt høyere enn i familier der minst én voksen jobber (80 pst. mot 18 pst.), antyder OECD at sysselsettingseffektene av WFTC bidrar til å løfte anslagsvis 90 000 barn ut av fattigdom. I tillegg bidrar til WFTC til omfordeling ved å gi overføringer til familier som allerede har arbeid.

Erfaringene fra Nederland tilsier at kostnadene ved den økte arbeidsinnsatsen kan bli svært høye. Kostnadene ved å skaffe tilveie en fulltidsjobb er anslått til 64 000 euro i 2000, noe som må sies å være betydelig. Den nederlandske ordningen er spesielt rettet mot å få flere ufaglærte i jobb og å holde eldre arbeidstakere i arbeid.

Erfaringer fra Frankrike tyder på at virkningen på sysselsettingen er liten. Det er videre funnet positive insentiver for dem uten jobb til å begynne å jobbe, mens insentivene ser ut til å være negative for gifte kvinner.

Erfaringer fra Tyskland har vist totalt sett negative virkninger på arbeidstilbudet. Der gis en varig reduksjon i trygdeavgifter for dem med lav inntekt (Mini-jobs). Dette har ført til at flere har kommet i jobb, men dette har blitt mer enn oppveid av at mange har redusert arbeidstiden. Siden den bare var betinget på lav inntekt, traff ordningen i realiteten også mange som ikke var lavt kvalifisert (for eksempel studenter og pensjonister med deltidsjobb).

Kornstad og Thoresen 34 forsøker å belyse hvordan en arbeidsbetinget stønad ville fungert i Norge. De sammenlikner effektene på bl.a. arbeidstilbudet for kvinner med førskolebarn av ulike familiepolitiske tiltak ved hjelp av en økonometrisk simuleringsmodell. Et utvalg av par med barn i førskolealder brukes som grunnlagsmateriale. Ett av tiltakene som studeres er en arbeidsbetinget stønad etter mønster fra den britiske «working families’ tax credit», slik dette systemet var før 2003. Kvalifikasjonskravet er at man må ha minst ett barn under 16 år. Hvis man da velger minst 17 timers arbeid per uke, får man 30 000 kr i støtte. Hvis man arbeider 24 timer per uke, får man ytterligere 20 000 kr i støtte. Støtten testes mot samlet familieinntekt med en avslagsprosent på 25 pst. dersom inntekten overstiger 400 000 kr (2003).

Tiltaket har forholdsvis sterk effekt på arbeidstilbudet blant kvinnene i utvalget, med vel 9 pst. økning. Denne effekten er sterkere enn effekten av hhv. å fjerne barnehagekøen (4 pst. økning i kvinners arbeidstilbud), redusere prisen på barnehager (8 pst. økning), fjerne kontantstøtten (6 pst. økning i arbeidstilbud). Dessuten har den arbeidsbetingede stønaden en sterkt ujevnende effekt på fordelingen. Nettokostnadene, det vil si etter at man har tatt hensyn til økte skatteinntekter som følge av økt arbeidstilbud, er imidlertid høye; de er anslått til 4,5 mrd. kr i 2003.

13.8.2 Hovedtrekkene i den danske fleksjobbordningen

Den danske fleksjobbordningen ble etablert i 1998. Ordningen er basert på et varig lønnstilskudd og er innrettet mot personer som har varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne og som ikke kan ventes å oppnå eller beholde arbeid på ordinære vilkår. Formålet med ordningen er å begrense tilgangen til førtidspensjon (uførepensjon). I 2007 deltok rundt 46 000 personer i ordningen. I tillegg er det i overkant av 10 000 personer som er godkjent for ordningen, men som fortsatt venter på en fleksjobb.

Ordningen inngår som en del av «aktivlinjen» i dansk sosial- og arbeidsmarkedspolitikk. Aktive løsninger skal velges framfor passive stønadsforløp der det er mulig. Dette gjenspeiles også i de statlige refusjonssatsene til kommunene hvor valg av aktive løsninger belønnes med høyere refusjon enn passive stønadsutbetalinger. Ordningen brukes både ved «fastholdelse» av ansatte for å unngå utstøting, og ved innslusing av arbeidssøkere uten arbeid. I dag er det noe flere fastholdelsessaker enn innslusingssaker.

Til grunn for saksbehandlingen («visiteringen») ligger arbeidsevnemetoden som skal gi saksbehandlerne et godt beslutnings- og dokumentasjonsgrunnlag samt bidra til en mer ensartet saksbehandling. Sentralt i metoden står utarbeidelse av en ressursprofil som består av 12 ulike elementer eller ressurser som er relevante for arbeidsmarkedets krav. Det har vært reist kritikk mot sviktende visiteringspraksis i kommunene. Det oppgis at dette ikke skyldes selve arbeidsevnemetoden, men knapphet på tid og stor utskifting av saksbehandlere.

Fleksjobb er stillinger på særlige vilkår. Det kan bl.a. ikke opptjenes rett til dagpenger i en fleksjobb fordi det ytes offentlig støtte. Man har derfor innført en egen ledighetsytelse i tilfeller hvor kommunen ikke klarer å skaffe deltakerne jobb.

Det ytes et lønnstilskudd på 1/2 eller 2/3 av «minste overenskomstmessige lønn» i det aktuelle området. Lønn og arbeidsvilkår fastsettes i samarbeid med fagforening, arbeidsgiver og arbeidstaker. Det er bostedskommunen som er ansvarlig for avklaring av arbeidsevne («visiteringen») og øvrig saksbehandling, og som utbetaler tilskuddet til arbeidsgiver.

Fleksjobbordningen omfatter både private og offentlige virksomheter. Ofte har slike ordninger problemer med å slå gjennom i offentlig sektor. I Danmark er arbeidsgiverne i statlig sektor pålagt å betale inn en avgift til et fond som finansierer opprettelse av fleksjobbstillinger. Dette innebærer at arbeidsgivers egenandel reduseres med 50 pst., slik at i stedet for å utgjøre 1/2 eller 1/3 av lønnen utgjør egenandelen for statlige arbeidsgivere 1/4 eller 1/6 av lønnen. Kommunene får refundert 65 pst. av utgiftene til fleksjobb fra staten, og 35 pst. dersom deltakeren ikke er i jobb og mottar ledighetsytelse. For sykepenger over 52 uker mottar for eksempel kommunen ingen statlig refusjon. Det foreligger derfor klare økonomiske insentiver for kommunene til å innvilge fleksjobb til bl.a. langtidssyke.

Fleksjobbordningen har vokst mye raskere enn forventet. Det skyldes bl.a. at ordningen framstår som økonomisk gunstig for både arbeidstaker, arbeidsgiver og kommunene. Ordningen er derfor strammet inn, sist i 2006, da det ble inngått en tverrpolitisk avtale om bl.a. følgende punkter:

• bedre visitering i kommunene (kontroller har vist at det i mange saker manglet dokumentasjon, og at relevante tiltak var ikke prøvd)

• ledigheten blant de som er innvilget fleksjobb skal ned

• tap av statlig refusjon til kommunene hvis det går for lang tid før man finner en jobb til de som er innvilget fleksjobb

• arbeidssøkeren har rett og krav på annen aktør som kan bistå med formidlingsarbeidet hvis kommunen og den ledige ikke greier å finne en arbeidsplass innenfor bestemte tidsfrister

• innstramming i muligheten til å gå fra deltidsjobb til en fleksjobb med lønn for full tid (mange fikk tidligere en betydelig og utilsiktet lønnsvekst ved overgang til fleksjobb fordi man nesten automatisk fikk lønn som heltidsansatt)

• innføring av tak for utbetaling av lønnstilskudd for å unngå urimelig subsidiering av høytlønte (ca. 416 000 DKK på årsbasis)

Dette er innstramminger som det foreløpig er vanskelig å se effektene av, men tallet på ledige i fleks­jobbordningen skal være på vei ned.

Fleksjobbordningen er innarbeidet på mange overenskomstområder i de sosiale kapitler i overenskomsten mellom partene i arbeidslivet. Andre ordninger er såkalte uformelle og avtalebaserte skånejobber. Dette er jobber hvor arbeidstid, arbeidsoppgaver mv. kan tilrettelegges spesielt, men hvor det ikke ytes lønnstilskudd fra det offentlige. Erfaringen er at dette er ordninger som brukes lite, og det har også vært nedgang i antall virksomheter hvor avtalebaserte skånejobber benyttes. Det kan indikere at fleksjobb kan fortrenge denne typen ordninger og bli et virkemiddel i saker som burde vært løst internt i virksomhetene.

Arbeidstakerorganisasjonene foretrekker klart fleksjobber siden såkalte avtalebaserte skånejobber ofte betyr lavere lønn. I et stort flertall av såkalte fastholdelsessaker har ikke alternative løsninger vært drøftet.

Dansk Arbeidsgiverforening har vært skeptisk til fleksjobbordningen. I en egen rapport om ordningen mener foreningen at fleksjobb bare har ført til at flere blir offentlig forsørget. Man har ment at ordningen er blitt for attraktiv for arbeidstakerne og har bidratt til å trekke folk ut av arbeidsstyrken, og at færre er tilgjengelige for ordinære stillinger.

Det er imidlertid liten tvil om at både arbeidstakere og arbeidsgivere lokalt har sett på fleksjobbordningen som et økonomisk mer gunstig virkemiddel enn det som er regulert i overenskomstenes sosiale kapitler. Det viser veksten i fleksjobbordningen sammenliknet med utviklingen i de avtalebaserte ordningene som ikke er offentlig støttet. Dette betyr ikke nødvendigvis at ordningen utnyttes av arbeidsgivere og fagforeningene bare fordi den er økonomisk attraktiv. Det kan like gjerne bety at fleksjobb gir virksomhetene en reell mulighet til å utvise et sosialt engasjement som andre ordninger ikke i like stor grad gir anledning til.

Det kan diskuteres i hvor stor grad ordningen har bidratt til å begrense tilgangen til førtidspensjon. Ser man på perioden fra 1997 til i dag, har det vært en viss nedgang. Ser man imidlertid på perioden fra 2002 og fram til i dag (1. januar 2003 trådte en ny førtidspensjonsreform i kraft), har tilgangen til førtidspensjonsordningen stabilisert seg samtidig som antallet på fleksjobb har fortsatt å øke. Selv om ikke den forventede nedgangen i tallet på nye førtidspensjonister har kommet, har det totale antallet heller ikke økt. En mulighet er at tallet for både tilgang og samlet antall av førtidspensjonister ville ha steget uten fleksjobbordningen.

Det er også verdt å merke seg at det før reformen på førtidspensjonsområdet var 50 pst. av nye førtidspensjonister som ble «forsøkt attført» eller hadde vært i fleksjobb; nå er prosenten steget til 70 pst.

Danmark har hatt en jevn økning i andelen sysselsatte blant «personer med handicap». Dette er nok en gruppe som defineres noe videre enn hva SSB gjør i sine undersøkelser av sysselsettingen blant funksjonshemmede. Sysselsettingen blant personer med handicap økte med totalt 24 000 personer i perioden 2002 – 2005 for så få en ny kraftig vekst fra 2005 til 2006 med ytterligere 25 000 personer. Deler av denne veksten tilskrives fleksjobbordningen. Til tross for at tilgangen til førtidspensjon ikke har gått ned, konkluderer alle offisielle dokumenter helt entydig med at fleksjobbordningen har vært en suksess og det mest sentrale virkemidlet for å realisere et mer «rummelig» arbeidsmarked. 35