12 Barna og foreldrene i barnehagen

12.1 Innledning

Utvalget vil vise til at det er foreldrene som har hovedansvaret for barnets oppdragelse, jf. barneloven § 30. Foreldreansvaret innebærer at foreldrene har et omsorgsansvar for barnet, og at de har bestemmelsesrett på barnets vegne. I den tiden barnet er i barnehagen, tar barnehagen seg av deler av omsorgs- og oppdrageroppgavene. Barnehagen representerer et kompletterende miljø til hjemmet, og må vise forståelse og respekt for ulike familieformer, jf. rammeplanen punkt 1.6.

Barnehageloven gir føringer for hvordan samarbeidet mellom foreldrene og barnehagen skal være. Barnehagen skal i samarbeid og forståelse med hjemmene ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling, jf. § 1, og bistå hjemmene i deres omsorgs- og oppdragsoppgaver og på den måten skape et godt grunnlag for barnas utvikling, livslange læring og aktive deltakelse i et demokratisk samfunn, jf. § 2. For å sikre samarbeidet med barnas hjem skal hver barnehage ha et foreldreråd og et samarbeidsutvalg, jf. § 4. Bestemmelsen skal sikre foreldrenes rett til medvirkning, jf. FNs barnekonvensjon artikkel 5 om foreldrenes ansvar for oppdragelsen.

Utvalget har merket seg at Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) (2010b) har anført at det er en økning i regelverksomfanget og at dette kan synes å medføre en innskrenkning i kommunenes selvstyre. Dette er en utvikling som også generelt er belyst gjennom den andre maktutredningen, jf. NOU 2003:19. Til spørsmålet om innføring av individuelle velferdsrettigheter innenfor kommunenes ansvarsområde1, har det i etterkant av maktutredningen vært innvendt at disse rettighetene ikke nødvendigvis har medført en innskrenking av det kommunale selvstyret. Videre at omfanget av rettigheter ikke har vokst i den grad det gis inntrykk av (Kjønstad 2003, Feiring m.fl. 2002). I denne forbindelse kan det også pekes på at den danske maktutredningen vurderte rettighetslovgivningens utvikling på en noe annen måte enn den norske maktutredningen (Togeby 2005). Rettigheter innebærer at makt overføres fra den lovgivende til den dømmende makt, men rettigheter bidrar også til å skape nye muligheter som samfunnets (svake) grupper kan benytte i forsvaret for sine interesser. Det kan derfor hevdes at det lokale selvstyret har blitt styrket ved at kommunene har fått tildelt flere oppgaver og mer ressurser. Når oppgavegjennomføringen desentraliseres, plasseres samtidig også den offentlige styringskapasiteten på det kommunale nivået.

Utvalget vil vise til at for barnehagesektorens vedkommende, må barn kunne sies å være en svakt stilt gruppe. Foreldrene har få formelle virkemidler til å ivareta sine interesser i barnehagen, men kan sies å kunne ha relativt sterk påvirkning gjennom den daglige kontakten og den muligheten for påvirkning de har overfor barnehagen. Den utviklingen som har blitt pekt på innenfor andre områder kan derfor vanskelig sies å være gjeldende i barnehagesektoren. Utvalget finner ikke at den generelle utviklingen alene kan tale mot innføring av forsterkede rettigheter for barn innenfor barnehageområdet.

Utvalget vil fremheve at barnehageloven skal regulere en virksomhet der brukerne er de yngste medlemmene av samfunnet vårt: barn under opplæringspliktig alder. Dette er en brukergruppe som ikke kan utøve brukerinnflytelse i vanlig forstand. Utvalget vurderer det derfor som nødvendig at det stilles særskilte krav til utformingen av barnehageloven, slik at den inneholder mekanismer som sikrer et best mulig tilbud for barna og er til beste for dem, jf. FNs barnekonvensjon. På denne bakgrunn har utvalget foreslått at barna og deres rettigheter styrkes i fremtidig barnehagelov.

12.2 En større vektlegging av barnets beste

Utvalget har i sitt arbeid vært opptatt av at en ny barnehagelov først og fremst skal ivareta barnas behov og interesser. Loven må utformes og praktiseres slik at den sikrer og fremmer barnas helse, utvikling, trygghet og omsorg, samt ivaretar barnehagens øvrige formål. I den grad dette går på tvers av andre samfunnsinteresser, skal det legges hovedvekt på hensynet til barnas beste. En ny barnehagelov skal sammen med øvrig regelverk, i for eksempel barneloven og barnevernloven, bidra til en styrking av barnas rettsstilling i samfunnet. Styrkingen av det nasjonale regelverket harmonerer med Norges folkerettslige forpliktelser og vil bidra til å fremme barnas og barndommens egenverdi, og sikre barn en trygg og likeverdig fremtid.

I 1989 vedtok FNs generalforsamling konvensjonen om barnets rettigheter – også kalt FNs barnekonvensjon. Dette er en internasjonal avtale som gir barn og unge under 18 år et særskilt menneskerettighetsvern. Den pålegger alle offentlig ansatte og offentlige organer som direkte eller indirekte kan påvirke barnas situasjon, å oppfylle og respektere barnets rettigheter slik de uttrykkes i konvensjonen. Konvensjonen er særlig relevant for kommunal sektor, fordi kommunale beslutninger og prioriteringer ofte får direkte og umiddelbar betydning for barn og unge (Senter for menneskerettigheter 2005). I barnekonvensjonen er barnets beste fremhevet som et viktig hensyn som skal vektlegges når det tas beslutninger som har betydning for barna, jf. barnekonvensjonen art. Dette hensynet taler for klare bestemmelser i regelverk som regulerer barnas hverdag. Det er grunn til å vurdere om dette burde inngå som en større del av regelverket som skal regulere fremtidens barnehagesektor. I FNs barnekonvensjon art. 3.1–3.3 heter det:

1. Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

2. Partene påtar seg å sikre barnet den beskyttelse og omsorg som er nødvendig for barnets trivsel, idet det tas hensyn til rettighetene og forpliktelsene til barnets foreldre, verger eller andre enkeltpersoner som har det juridiske ansvaret for ham eller henne, og skal treffe alle egnede, lovgivningsmessige og administrative tiltak for dette formål.

3. Partene skal sikre at de institusjoner og tjenester som har ansvaret for barns omsorg eller beskyttelse, retter seg etter de standarder som er fastsatt av de kompetente myndigheter, særlig med hensyn til sikkerhet, helse, personalets antall og kvalifikasjoner samt kvalifisert tilsyn.

UNESCO-konvensjonen2 mot diskriminering i undervisningen av 14. desember 1960 trådte i kraft i 1962 og ble ratifisert av Norge i 1963. Konvensjonen er ikke inkorporert i norsk rett, men er likevel folkerettslig bindende for Norge. Konvensjonens formål er å beskytte mot diskriminering i utdanningsinstitusjonene. I henhold til konvensjonen omfatter diskriminering enhver forskjellsbehandling, utelukkelse, begrensning eller begunstigelse på grunn av rase, farge, kjønn, språk, religion, politiske eller andre anskuelser, nasjonal eller sosial opprinnelse, økonomiske forhold eller fødsel, hvis formål eller virkning er å oppheve eller svekke likestilling i undervisningen, jf. konvensjonens artikkel 1. Begrepet undervisning omfatter undervisning av alle slag og på alle trinn i utdanningsløpet, og innbefatter selve adgangen til undervisningen, undervisningens innhold og kvalitet, og de forholdene den gis under, jf. artikkel 1 (2). Artikkel 5 bokstav b sikrer foreldrenes og foresattes rett til å velge andre undervisningsinstitusjoner enn de offentlige for sine barn. Også barnas overbevisning skal respekteres. Dette harmonerer med alminnelige barnerettslige prinsipper om barnas rett til selvbestemmelse og medinnflytelse i samsvar med alder og forutsetninger, der barnet som eget rettssubjekt med selvstendige rettigheter trer stadig klarere frem.

Det fremheves i forarbeidene til barnehageloven, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005), at barn ikke er en brukergruppe som kan utøve brukermakt i vanlig forstand. Det er derfor nødvendig å stille særskilte krav til utformingen av barnehageloven, slik at den inneholder mekanismer som sikrer et best mulig tilbud for barna og er til beste for barnet, jf. FNs barnekonvensjon. Utvalget vurderer at dette er et godt og viktig utgangspunkt for et regelverk som er ment å sikre rammene for et stort antall norske barn som daglig er i barnehagen.

Det har vært pekt på utfordringer forbundet med å gjennomføre plikten til å vektlegge barnets beste i praksis (Norsk senter for menneskerettigheter 2005). I en vurdering av dette skal følgende momenter vektlegges: Hensynet til barnets beste skal alltid komme i første rekke, veie tungt, og i de fleste tilfellene være avgjørende for de beslutningene som fattes. I spesielle situasjoner kan det tenkes at andre hensyn må veie tyngre. Dette gjelder særlig andre (voksne) personers liv og helse. Videre innebærer prinsippet om barnets beste en forutsetning om at kommunen bestreber seg til det ytterste innenfor sine tilgjengelige ressurser for å tilgodese barnas interesser. Dersom barnets beste, eller hensynet til en gruppe barn, må vike i en bestemt situasjon, må kommunen kompensere for dette i form av alternative handlinger eller planer. Det bør komme tydelig frem av saksdokumentene at det faktisk har vært vurdert hvorvidt en sak kan berøre barna. Videre bør det også fremkomme hva barnets beste har vært og at det har vært lagt stor vekt på dette i beslutningsprosessen.

FNs Barnekomite i Geneve er en internasjonal ekspertgruppe oppnevnt av FN for å følge med på implementeringen av barnekonvensjonen. De har i sin landskommentar til Norge for 2010 gitt uttrykk for at lokale myndigheter som har ansvar for barn, ikke synes å ha tilstrekkelig informasjon om barnas rettigheter; «The Committee is particularly concerned that local authorities responsible for children are not well informed about the rights enshrined in the Convention».3

I den forbindelse gjentar komiteen sin tidligere anbefaling om å videreføre og styrke den systematiske opplæringen av alle yrkesgrupper som arbeider med og for barn, herunder barnehagepersonale, helsepersonale, sosialarbeidere og håndhevere av lov og rett. Videre å styrke bevisstheten om barnas rettigheter i de politiske organene og i forvaltningen i kommunene. Komiteen anbefaler også at fyllestgjørende informasjon om barnas rettigheter blir en del av pensum på høyskoler og universiteter for alle profesjoner som har med barn og familier å gjøre.

Etter utvalgets vurdering er ikke hensynet til barnets beste i tilstrekkelig grad til stede i dagens regelverk. Barn og foreldre har i dag få juridiske virkemidler til å ivareta sine interesser i barnehagen. Ved praktiseringen av dagens regelverk vil det derfor kunne være fare for at andre hensyn enn hensynet til barnets beste blir tillagt størst betydning i vurderingene.

Det er en risiko for at hensynet til barnets beste mister tyngde i prioriteringen av kommunens ressurser når brukergruppen samtidig ikke har reelle muligheter til innflytelse. Dette er en asymmetri utvalget finner uheldig, og det kan være grunn til bekymring for det tilbudet barna mottar i enkelte kommuner.

For å forhindre at hensynet til barnets beste ikke bare skal bli et luftig formål som ikke gis et konkret innhold i anvendelsen av regelverket, er det viktig at dette hensynet gis tilstrekkelig plass ved utformingen av nytt regelverk. Utvalget mener at en fremtidig barnehagelov vil stå sterkere og ha større legitimitet dersom barnets beste kommer tydelig til uttrykk. Hensynet til barnets beste må, etter utvalgets syn, være en grunnleggende forutsetning i et regelverk som skal regulere en virksomhet som gjelder samfunnets yngste borgere. Utvalget har derfor valgt å tydeliggjøre og fremheve barnas rettigheter gjennom å samle disse i forslaget til ny barnehagelov. Formålsbestemmelsen (§ 1) og innholdsbestemmelsen (§ 2) danner et godt utgangspunkt for hvordan kvalitetssikringsbestemmelsene i regelverket kan konkretisere barnets beste i barnehagen. Utvalget mener at disse bestemmelsene vil oppfylles best dersom barnets beste betones i større grad enn det som er tilfelle i dagens regelverk.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at følgende bestemmelse om hensynet til barnets beste inntas i ny barnehagelov: Ved anvendelse av bestemmelsene i denne lov skal det legges avgjørende vekt på barnets beste4.

12.3 Barnas medvirkning

Barn i barnehagen har rett til å gi uttrykk for sitt syn på barnehagens daglige virksomhet, og de skal jevnlig få mulighet til aktiv deltakelse i planlegging og vurdering av barnehagens virksomhet. Barnehageloven § 3 tredje ledd presiserer at barnets synspunkter skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

Utvalget vurderer at rettighetsbestemmelsen om barnas medvirkning har vært viktig for å synliggjøre barnas rettigheter etter barnekonvensjonen.

Utvalget har registrert at det kan synes som om bestemmelsen tidvis har vært utfordrende å praktisere slik den står i dag (Østrem m. fl. 2009). Evalueringen peker på at de som har sitt virke i barnehager (styrere, førskolelærere) fremhever implementeringen av barnas medvirkning som krevende, og svarene de gir tyder på at mange oppfatter barnas medvirkning på en forenklet måte. Til tross for dette har de ansvarlige på fylkesnivå, ifølge evalueringen, satset lite systematisk på kompetanseutvikling og lokale utviklingsprosjekter på dette feltet.

Barnekonvensjonens prinsipp om at alle barn har rettigheter og skal møte respekt i familie, barnehage og skole, burde være godt kjent i norsk forvaltning gjennom en publikasjon som er utarbeidet av Norsk senter for menneskerettigheter (2005). I konvensjonens artikkel 3 understrekes at utdannings- og omsorgstilbud for barn må stille kvalitative krav til personalet, ut fra hensynet til barnas beste.

Etter utvalgets vurdering er det lite som tyder på at bestemmelsen innholdsmessig bør endres. Snarere kan det være ting som taler for et sterkere fokus på bestemmelsen og en større innsats for å oppfylle intensjonene bak bestemmelsen.

Utvalget vil vise til at medvirkning forutsetter en voksenrolle i barnehagen der barn møtes med en åpen og respektfull holdning, og der barna ses som kompetente hva gjelder deres egne opplevelser. Slik er retten til medvirkning i betydelig grad en relasjonell utfordring, der relasjonsprosessen skaper rom for medvirkning, og de voksnes væremåte påvirker barnas opplevelser av rommet for medvirkning (Bae 2009). For utvalget fremstår kompetanse og tilstrekkelig bemanning som særlig viktig for å kunne oppfylle intensjonene i bestemmelsen på en god måte. Utvalgets forslag til kompetanse og bemanning vil, slik utvalget ser det, kunne bidra til økt oppfyllelse av bestemmelsen om barnas medvirkning og til den foreslåtte bestemmelsen om hensynet til barnets beste.

Utvalget foreslår kun en teknisk endring. Barnehageloven § 1 andre ledd lyder som følger:

Barna skal få utfolde skaperglede, undring og utforskertrang. De skal lære å ta vare på seg selv, hverandre og naturen. Barna skal utvikle grunnleggende kunnskaper og ferdigheter. De skal ha rett til medvirkning tilpasset alder og forutsetninger.

Barnehagens nye formålsbestemmelse medførte et behov for endringer i andre bestemmelser i loven før den endrede formålsbestemmelsen kunne tre i kraft, jf. Prop 105 L (2009–2010). I denne forbindelsen ble ikke ordlyden i barnehageloven § 3 tredje ledd endret. Utvalget mener det bør være samsvar mellom hvordan barnas medvirkning gis uttrykk i barnehageloven §§ 1 og 3. Utvalget foreslår derfor at barnehageloven § 3 tredje ledd endres til: Barnets synspunkter skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og egne forutsetninger.

12.4 Foreldrenes medvirkning

Barnehagen skal i samarbeid og forståelse med hjemmene ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling, jf. barnehageloven § 1. Rammeplanen kapittel 1.6 om samarbeid med barnas hjem utdyper denne bestemmelsen, og slår fast at foreldre og barnehagens personale har et felles ansvar for barnas trivsel og utvikling. Foreldrenes rett til medvirkning i barnehagens planlegging, dokumentasjon og vurdering er nærmere beskrevet i rammeplanen kapittel 4.

Barnehageloven gir bestemmelser om foreldreråd og samarbeidsutvalg. Av barnehageloven § 4 siste ledd følger at barnehageeier skal sørge for at saker av viktighet forelegges foreldrerådet og samarbeidsutvalget. Av § 4 andre ledd siste punktum fremgår for øvrig at om det i forskrift etter § 15 er satt maksimalgrense for foreldrebetaling, kan bare foreldrerådet samtykke i foreldrebetaling ut over dette.

Utvalget finner at foreldrene vil være nærmest til å ivareta hensynet til barnet i situasjoner der eier eller lokal barnehagemyndighet ikke i tilfredsstillende grad lykkes med å ivareta ulike og til en viss grad motstridende hensyn. Av hensyn til barna bør derfor foreldrenes innflytelse økes noe.

Foreldrene står i visse henseender svakt i dagens regelverk. Foreldreutvalget for barnehager (FUB) har gitt innspill til utvalget om at barnehageloven eller forskriften bør gi retningslinjer for hvordan foreldrene kan medvirke i utarbeidelsen av barnehagens årsplan. Videre hvordan foreldrene kan medvirke i å planlegge og evaluere organiseringen/innholdet i barnehagen og hva samarbeidet mellom foreldrene og barnehagen innebærer og elementer i/kjennetegn på samarbeidet. Videre har foreldreutvalget foreslått å lovfeste kommunale/lokale foreldreutvalg og lovfeste minimum to foreldresamtaler per år med krav til innhold.

Kunnskapsdepartementet har påpekt at barn ikke representerer en sterk brukergruppe i seg selv, men at foreldrene spiller en viktig rolle ved å stille krav til kvaliteten i barnehagetilbudet, jf. Meld. St. 7 (2009–2010). Videre påpekes det fra departementet at ikke alle foreldre har mulighet til eller ønske om i like stor grad å involvere seg i barnehagehverdagen.

Utvalget har merket seg at foreldrene i stor grad synes å være fornøyd med barnehagetilbudet, jf. Difi (2010a); TNS Gallup (2008).

Utvalget vil vise til at tilstrekkelig informasjon er nødvendig for å kunne gi foreldrene reell innflytelse og medbestemmelse slik de etter dagens regelverk har rett til. Etter utvalgets vurdering kan derfor en nettportal som sikrer foreldrene oppdatert informasjon om barnehagesektoren være nyttig, jf. punkt 11.7 om styringsinformasjon og rapportering. Den daglige kontakten og dialogen mellom foreldrene og barnehagens personale er etter utvalgets vurdering den aller viktigste formen for samarbeid. Departementet varslet i St.meld. nr. 41 (2008–2009) at det ville sende et forslag om at alle barnehager skal tilby minst to foreldresamtaler per år på høring. Forslaget fikk støtte av et flertall i Familie- og kulturkomiteen5. Utvalget mener det er viktig at foreldrene får tilbud om foreldresamtaler. Utvalget vil peke på at foreldresamtaler er en av flere metoder barnehagene kan benytte i samarbeidet til barnets beste. Etter utvalgets vurdering bør det være opp til foreldrene og personalet i den enkelte barnehagen å vurdere hvor mange foreldresamtaler det er behov for. Lovfesting av plikt til å tilby minst to foreldresamtaler per år vil, etter utvalgets vurdering, innebære en detaljstyring som er lite hensiktsmessig.

Rutiner for informasjonsutvekslingen i barnehagen kan bidra til å sikre at alle foreldrene blir behandlet likt. Det er blant annet fremhevet at skriftlige rutiner for informasjonsflyten er viktig for å sikre at viktig kunnskap blir videreformidlet, jf. Gulbrandsen og Sundnes (2004). Riksrevisjonen (2009) viser til at 80 prosent av barnehagene har skriftlige rutiner for behandling av informasjon fra foreldrene.

For så vidt gjelder klagerett vil utvalget vise til følgende, jf. Meld. St. 7 (2009–2010):

Foreldre har mulighet til å klage på vedtak gjort i forbindelse med opptak i barnehage samt vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Utover dette finnes det ingen individuell klagemulighet for brukerne. Brukerne har for eksempel ikke klagerett dersom de mener at barnehagetilbudet er uforsvarlig eller i strid med barnehagelovens krav til innhold og kvalitet. Vedtak kommunen fatter som barnehage- og tilsynsmyndighet, er rettet mot barnehageeieren – ikke mot brukerne av barnehagetilbudet. Foreldrene kan henvende seg til kommunen om forhold i barnehagen de ikke er fornøyde med og anmode kommunen om å utøve tilsyn, men dette vil i så fall kun være en henstilling til kommunen. Brukerne har ingen mulighet til å påklage et tilbud de ikke er fornøyd med, eller forhold som er i strid med loven.

Utvalget vurderer at foreldrene i liten grad har individuelle muligheter til å påklage forhold de ikke er fornøyd med og forhold som er i strid med loven. Per i dag er det liten grad av rettighetsfesting på barnehageområdet. Retten til barnehageplass kan heller ikke sies å være bare til det beste for barnet, slik den praktiseres enkelte steder i dag, jf. punkt 14.7 under.

Utvalget har merket seg at departementet har uttrykt at når det gjelder rett til barnehageplass med den kvaliteten barnehageloven forutsetter, er det i liten grad lagt til rette for at barn og foreldre selv kan kreve at feil og avvik blir rettet opp av kommunen, jf. Meld. St. 7 (2009–2010). Utvalget anser dette som en vesentlig mangel i dagens regelverk.

Mangler ved barnehagetilbudet kan rett nok i enkelte tilfeller gjøres gjeldende av foreldrene som en mangel ved barnehageeierens oppfyllelse av et inngått kontraktsforhold. Det vil imidlertid være noe tilfeldig hvilke deler av barnehagetilbudet som er regulert gjennom kontrakten, som ofte vil dreie seg om betaling, åpningstider, dugnad, oppsigelse osv. Oppfyllelse av barnehagelovens regler om formål, innhold, bemanning osv. antas sjelden å være en del av kontraktsforholdet. Videre vil det ofte være krevende for foreldrene å skulle ivareta sine rettigheter etter sivilprosessuelle skritt, som i verste fall kan medføre en domstolsbehandling med store omkostninger. I en rettslig tvist om et barnehagetilbud er i samsvar med lov eller avtale, vil foreldrene ofte være amatører og barnehageeieren gjerne en profesjonell part. Etter utvalgets vurdering er det derfor nødvendig at barnehageloven legger til rette for at foreldrene, innenfor en offentlig ramme, kan få vurdert og avgjort hvorvidt deler av et barnehagetilbud er i samsvar med loven6.

Barn og foreldre har få juridiske virkemidler til å ivareta sine interesser dersom det for eksempel gjøres vedtektsendringer eller andre tiltak som endrer det barnehagetilbudet foreldrene tidligere har takket ja til, jf. kapittel 4. Videre kan barnehagetilbudet oppleves som lite tilfredsstillende dersom barnet av ulike grunner mistrives sterkt i barnehagen. Dersom tilbudet vesentlig forringes, eller annet inntreffer, som gir foreldre behov å bytte barnehage, mener utvalget kommunen må legge forholdene til rette for dette, også utenom hovedopptaket. Om det er ledig plass i annen ønsket barnehage, skal foreldrene kunne bytte barnehage. Hvis det er begrenset med ledig kapasitet i kommunen, forventer utvalget at kommunen søker å imøtekomme foreldrenes ønsker om bytte av barnehage. For nærmere om krav til kommunen som barnehagemyndighet i forbindelse med godkjenning, vises til kapittel 14.

For tilfeller der barnet mistrives sterkt i barnehagen, vil utvalget vise til den plikten barnehageeieren har i henhold til utvalgets forslag om retten til et godt barnehagemiljø, jf. punkt 12.5, for å rette opp dette.

For så vidt gjelder spørsmålet om foreldres påvirkningsmuligheter i forhold til vedtektsendringer av særlig betydning for tilbudet i den aktuelle barnehagen, mener utvalget at foreldrenes muligheter for å påvirke barnehagens vedtekter skal fremgå tydelig av foreldrenes avtale med barnehagen.

Til dette finner utvalget grunn til å tillegge at undersøkelser viser at foreldrene i stor grad er fornøyd med barnehagetilbudet som gis barna deres7. Det vil derfor ikke være slik at de forslagene som her er fremmet, kan forventes å medføre vesentlige konsekvenser for barnehageeiere og lokale barnehagemyndigheter. Snarere vil de ovenfor oppstilte forslagene, etter utvalgets syn, være nødvendige for å sikre en bedre symmetri i forholdet mellom barn og foreldre, barnehageeier og lokal barnehagemyndighet.

Kommunalt/lokalt foreldreutvalg er antatt å kunne medvirke positivt til foreldrenes innflytelse på barnehageutviklingen lokalt, blant annet som høringsinstans i utforming av den lokale barnehagepolitikken. I dag stiller barnehageloven ingen krav om kommunale foreldreutvalg, men at det er opp til hver enkelt kommune å vurdere behovet for dette. Utvalget er kjent med at enkelte kommuner har valgt å opprette kommunale foreldreutvalg for barnehager med representanter fra foreldrerådene i barnehagene.

Utvalget vil vise til at kommuneloven gir kommunene stor frihet til selv å velge hvordan de vil organisere seg. Kommunene står fritt til å bestemme om de vil etablere kommunalt/lokalt foreldreutvalg for barnehager. Dersom kommunale/lokale foreldreutvalg opprettes, forutsetter utvalget at disse settes i stand til å kunne ivareta interessene til alle foreldrene i kommunen, uansett den enkelte barnehagens eierform.

Utvalget vurderer det som viktig at foreldrenes syn kan bli gjort mer synlig på lokalt myndighetsnivå. Et kommunalt foreldreutvalg kan være en hensiktsmessig måte å gjøre dette på. Hvordan dette best kan skje, må, slik utvalget vurderer det, avgjøres ut fra lokale forhold. Utvalget finner det ikke ønskelig å lovfeste krav om kommunale/lokale foreldreutvalg i barnehageloven. Så vidt utvalget kan se vil dette i for stor grad berøre prinsippet om kommunens frihet til selv å kunne velge organisering. Utvalget mener derfor at den enkelte kommunen selv bør kunne vurdere hvordan foreldrenes samlede stemme best kan bli hørt.

Det foreslås ellers enkelte endringer av språklig/teknisk art i barnehageloven § 4. Formuleringen «foreldrene/de foresatte til alle barna» som benyttes i andre og tredje ledd, er foreslått endret til formuleringen «barnas foreldre eller foresatte». Tredje ledd andre punktum er foreslått flyttet først i leddet som nytt første punktum. Formuleringen «sørge for at saker av viktighet forelegges» i fjerde ledd er foreslått endret til «forelegge saker av viktighet». Formuleringen i nåværende § 5 «foreldre/foresatte» er foreslått endret til «barnas og elevenes foreldre eller foresatte».

12.5 Barnas rett til et godt fysisk og psykososialt miljø i barnehagen

12.5.1 Innledning

Utvalget har funnet det formålstjenlig å vurdere spørsmålet om det bør lovfestes en rett til et godt fysisk og psykososialt miljø for barn i barnehage. I den sammenhengen har utvalget sett hen til sammenlignbart regelverk og rettstilstanden i Sverige og Danmark.

12.5.2 Gjeldende rett i barnehageloven og tilhørende relevant regelverk

Rettslige krav til barnehagens fysiske og psykososiale miljø kommer blant annet i fokus ved godkjenning av barnehager, jf. barnehageloven § 10. Merknadene i Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) omtaler de rettslige kravene slik:

Kommunen skal ved godkjenningen foreta en konkret vurdering av barnehagens egnethet i forhold til de kravene som kan utledes av §§ 1 og 2 om barnehagens formål og innhold. Barnehagens fysiske rammer, dvs. lokaler og uteområder, må være egnet for barnehagedrift. Etter § 2 skal barnehagen blant annet gi barn muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteteter i trygge og samtidig utfordrende omgivelser. Dette stiller mange og varierte krav til barnehagens lokaler og uteområde. Som nevnt i merknadene til § 2 tredje ledd, må lokaler, inventar og uteområder utformes på en måte som tar hensyn til små barns behov for kroppslige utfordringer og som fremmer lek, læring og omsorg. Etter § 2 fjerde ledd skal barnehagen ta hensyn til barns ulike funksjonsnivå, og tilgjengelighet for alle må være et viktig hensyn ved utformingen av barnehagen. Videre må bemanningsplanen vise at driften vil bli forsvarlig og at barnehagetilbudet kan oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold.

Det stilles mange krav i lovverket til barnehagens lokaler og uteområder, jf. blant annet i forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager mv. fastsatt ved kgl.res. 1. desember 1995 med hjemmel i lov 19. november 1982 om helsetjenesten i kommunene § 4a-1 annet ledd og § 4a-4 annet ledd samt lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakkskader § 6 åttende ledd. Forskriften stiller som overordnet krav at barnehager skal være helsemessig tilfredsstillende. Det stilles videre mer konkrete krav til valg av beliggenhet, krav til utforming og innredning, muligheter for aktiviteter og hvile samt krav til egnede muligheter for måltider. Videre stiller forskriften krav til at barnehager skal fremme trivsel og gode psykososiale forhold, ha forsvarlig renhold og vedlikehold, drives slik at skader og ulykker forebygges og slik at risikoen for spredning av smittsomme sykdommer blir så liten som mulig. Helsemyndigheten i kommunen fører tilsyn med at kravene i forskriften overholdes og kan med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven 19. november 1982 nr. 66 foreta gransking, gi pålegg om retting eller stansing og ilegge tvangsmulkt. Byggforskriften fastsatt 22. januar 1997 med hjemmel i plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 stiller foruten konkrete bygningsmessige krav også krav til tilgjengelighet.

I godkjenningsprosessen er det viktig med god veiledning til søker. Det er avgjørende at godkjenningsmyndigheten er kjent med hvilke krav andre myndigheter, for eksempel helsemyndigheten, har stilt til virksomheten. Etter § 17 i forvaltningsloven 10. februar 1967 skal forvaltningsorganet påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. I dette ligger at godkjenningsmyndigheten må klargjøre hvilke vilkår andre myndigheter har stilt før godkjenning kan gis.

Av nyere relevant lovgivning kan det vises til lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven) § 9 første til fjerde ledd som fastsetter prinsippet om universell lovgivning:

Offentlig virksomhet skal arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innenfor virksomheten. Tilsvarende gjelder for privat virksomhet rettet mot allmennheten.

Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene, herunder informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig.

Offentlig og privat virksomhet rettet mot allmennheten har plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten. Ved vurderingen av om utformingen eller tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde skal det særlig legges vekt tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, hvorvidt virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn.

Brudd på plikten til å sikre universell utforming etter tredje ledd regnes som diskriminering.

Det gis i dag ingen konkret rettslig plikt i medhold av barnehageloven til å ha et godt barnehagemiljø. Barnehagebarn har dermed heller ikke rettskrav på et godt barnehagemiljø etter barnehageloven.

12.5.3 Gjeldende rett for samfunnsområder det er relevant å sammenligne med

Skolen

Opplæringsloven kapittel 9a gir alle elever i grunnopplæringen rett til et godt fysisk og psykososialt miljø. Skoler skal således bygges og drives for å oppfylle dette lovkravet, jf. opplæringsloven § 9a-2 første ledd og § 9a-3 første ledd. Dersom elever, foreldre eller råd og utvalg ved skolen ber om tiltak for å rette på miljøforhold, skal skolen snarest mulig behandle saken etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven, jf. § 9a-2 siste ledd. Dette vedtaket kan påklages til fylkesmannen, jf. § 15-2. Dette er et unntak fra den ordinære kommunale og fylkeskommunale interne klagesaksbehandlingen, jf forvaltningsloven § 28.

Når det gjelder formålet og innholdet av reguleringen av skolemiljøet vises det til Innst. O. nr 7 (2002–2003) fra Kirke- utdannings- og forskningskomiteen, som også hensviser til Kommunalkomiteens Innst. O. nr. 41 (2001–2002):

Komiteen konstaterer at både det fysiske og det psykososiale miljøet i skolen er av stor betydning for elevenes helse, trivsel og læreevne. Komiteen er tilfreds med at de nye lovreglene slår fast at skolemiljøet ikke skal forårsake eller forsterke helseplager eller mistrivsel, eller ødelegge, hindre eller forstyrre læringen. Dette kravet gjelder både det fysiske og psykososiale miljø, og gjelder uavhengig av skolens økonomiske stilling. Komiteen er også tilfreds med at det statlige tilsynet med skolemiljøet blir styrket.

Komiteen ser med bekymring på undersøkelser som viser at norske skolebygg langt fra tilfredsstiller kravene til et forsvarlig skolemiljø. Dette til tross for at Forskrift om miljørettet helsevern trådte i kraft 1. januar 1996, og at alle virksomheter skulle vært godkjent etter denne forskriften innen utgangen av 1998. Skolebyggenes tilstand og utforming har stor betydning for elevenes helse, trivsel og læreevne. Det er derfor alarmerende at Norsk forum for bedre innemiljø for barn anslår at om lag halvparten av norske skoler ikke tilfredsstiller kravene til forsvarlige skolebygg og inneklima.

Komiteen peker på at barn og unge tilbringer store deler av sin tid i en skole der oppholdet er obligatorisk, ikke valgfritt. Elevene bruker langt mer tid på skolen nå enn tidligere. Mens sjuåringer for en generasjon siden var på skolen rundt tre timer daglig, er nå barn fra 5–6-års alderen på skoleområdet i ni timer per dag.

Komiteen vil fastslå at skoleelever må ha minst like klare rettigheter til et godt fysisk og psykososialt arbeidsmiljø som voksne arbeidstakere. Komiteen mener at alle elever i Norge skal sikres et skolemiljø og en opplæringssituasjon som er helsemessig forsvarlig, fremmer sosial trygghet og trivsel, og gir gode betingelser for læring.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og representanten Simonsen, legger til grunn Innst. O. nr. 41 (2001–2002) om Dokument nr. 8:1 (2001–2002), der kommunalkomiteens flertall skriver:

‘Etter flertallets mening er det tre prinsipper som må ligge til grunn for at arbeidsmiljøbestemmelser skal ha effekt: Bestemmelsene må inneholde konkrete bestemmelser om det fysiske og psykososiale arbeidsmiljø, de må inneholde en medvirkningsordning og de må inneholde bestemmelser om en uavhengig tilsynsordning med sanksjonsmyndighet. Flertallet mener disse prinsipper må legges til grunn ved utarbeidelsen av bestemmelser for elever og studenter.’

Flertallet viser til at det her blir understreket fra flertallets side at Regjeringens fremlegg til ny lov som omhandler elevenes skolemiljø skulle inneholde bestemmelser om en uavhengig tilsynsordning med sanksjonsmyndighet. Etter flertallets oppfatning har ikke Regjeringen fulgt opp merknaden fra kommunalkomiteens flertall bestående av Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet i Innst. O. nr. 41 (2001–2002).

Komiteen mener at foreldremedvirkning, på lik linje med elevmedvirkning, er viktig i arbeidet for å sikre elevene et godt skolemiljø. Komiteen viser til et sterkt engasjement fra foreldre og elever når det gjelder framdrift og utforming av elevenes skolemiljø.

Arbeidslivet

Det følger av arbeidsmiljøloven § 4-1 pkt 1 og pkt 2 at arbeidsmiljøet i virksomheten skal være fullt forsvarlig ut fra en enkeltvis og samlet vurdering av faktorer i arbeidsmiljøet som kan innvirke på arbeidstakernes fysiske og psykiske helse og velferd. Standarden for sikkerhet, helse og arbeidsmiljø skal til enhver tid utvikles og forbedres i samsvar med utviklingen i samfunnet.

Ved planlegging og utforming av arbeidet skal det legges vekt på å forebygge skader og sykdommer. Arbeidets organisering, tilrettelegging og ledelse, arbeidstidsordninger, lønnssystemer, herunder bruk av prestasjonslønn, teknologi mv. skal være slik at arbeidstakerne ikke utsettes for uheldige fysiske eller psykiske belastninger og slik at sikkerhetshensyn ivaretas.

Krav til arbeidstakers psykososiale miljø konkretiseres i arbeidsmiljøloven § 4-3:

Krav til det psykososiale arbeidsmiljøet

(1) Arbeidet skal legges til rette slik at arbeidstakers integritet og verdighet ivaretas.

(2) Arbeidet skal søkes utformet slik at det gir mulighet for kontakt og kommunikasjon med andre arbeidstakere i virksomheten.

(3) Arbeidstaker skal ikke utsettes for trakassering eller annen utilbørlig opptreden.

(4) Arbeidstaker skal, så langt det er mulig, beskyttes mot vold, trusler og uheldige belastninger som følge av kontakt med andre.

(5) Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om gjennomføringen av kravene i denne paragraf.

Krav til arbeidstakers fysiske miljø konkretiseres i arbeidsmiljøloven § 4-4:

Krav til det fysiske arbeidsmiljøet

(1) Fysiske arbeidsmiljøfaktorer som bygnings- og utstyrsmessige forhold, inneklima, lysforhold, støy, stråling o.l. skal være fullt forsvarlig ut fra hensynet til arbeidstakernes helse, miljø, sikkerhet og velferd.

(2) Arbeidsplassen skal innredes og utformes slik at arbeidstaker unngår uheldige fysiske belastninger. Nødvendige hjelpemidler skal stilles til arbeidstakers disposisjon. Det skal legges til rette for variasjon i arbeidet og for å unngå tunge løft og ensformig gjentakelsesarbeid. Ved oppstilling og bruk av maskiner og annet arbeidsutstyr skal det sørges for at arbeidstaker ikke blir utsatt for uheldige belastninger ved vibrasjon, ubekvem arbeidsstilling o.l.

(3) Maskiner og annet arbeidsutstyr skal være konstruert og ha nødvendige verneinnretninger slik at arbeidstaker er vernet mot skader.

(4) Innkvartering som arbeidsgiver stiller til rådighet for arbeidstaker skal være forsvarlig utført, innredet og vedlikeholdt. Eventuelle husordensregler skal fastsettes i samråd med representanter for arbeidstakerne.

(5) Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om gjennomføringen av kravene i denne paragraf og kan herunder bestemme at reglene skal gjelde for utleiere av lokaler o.l.

Arbeidsgiver skal sørge for at arbeidsmiljølovens bestemmelser blir overholdt, jf. arbeidsmiljøloven § 2-1. For å sikre at hensynet til arbeidstakers helse, miljø og sikkerhet blir ivaretatt, skal arbeidsgiver sørge for at det utføres systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid på alle plan i virksomheten. Dette følger av arbeidsmiljøloven § 3-1.

Arbeidstilsynet fører tilsyn med at arbeidsmiljøloven blir overholdt, jf. arbeidsmiljøloven kapittel 18. Dersom tilsynet avdekker lovbrudd, kan disse medføre pålegg, tvangsmulkt eller stansing av virksomhet.

Både arbeidsgiver og arbeidstaker kan straffes for uaktsomme eller forsettlige brudd på loven, jf arbeidsmiljøloven kapittel 19.

12.5.4 Vurdering av behovet for regulering i barnehageloven

Rett på godt miljø i kraft av egen lovbestemmelse i barnehageloven

Barnehageloven med forskrifter inneholder i dag kun rettighetsbestemmelser knyttet til rett til barnehageplass, rett til medvirkning og rett til prioritet ved opptak. I opplæringsloven kapittel 9A om skolemiljø, gis elevene rett til «eit godt fysisk og psykososialt miljø som fremjar helse, trivsel og læring.», jf. opplæringsloven § 9a-1.

Foreldreutvalget for barnehager (FUB) har overfor utvalget foreslått at det innføres en lovbestemmelse om barnas barnehagemiljø i barnehageloven8. Foreldreutvalget anbefalte tilsvarende oppbygging og innhold som opplæringsloven kapittel 9a:

• Generelle krav

• Det fysiske miljøet. (Bygg og materialer er tilpasset barnehagens formål og innhold)

• Det psykososiale miljøet. ( Barn skal oppleve trygghet og sosial tilhørighet. De voksne har ansvar ved krenkende ord eller handlinger, mobbing, diskriminering, vold og rasisme. Når barn og foreldre ber om tiltak, skal dette behandles.)

• Systematisk arbeid for å fremme helse, miljø og sikkerhet. (Barnehagens styrer er forpliktet.)

• Barnas medvirkning

• Tilsyn og sanksjonsmuligheter

Utvalget vil vise til at Søbstad-gruppen foreslo å styrke barnas rettigheter i barnehagelovgivningen gjennom innføring av egen bestemmelse om barnehagens miljø, jf. Barne- og familiedepartementet (2005). Arbeidsgruppens forslag på dette punktet synes imidlertid ikke fulgt opp i forbindelse med fremlegget til barnehageloven av 2005, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005).

I Sverige er barnehageeier etter skollagen kapittel 8 § 8 pålagt å sørge for et godt miljø9. Det vises for øvrig til mål knyttet til barnemiljøet i formålsbestemmelsen for barnehage, kapittel 8 § 2, der blant annet utvikling, trygghet, omsorg og sosial kompetanse vektlegges. I kapittel 8 § 11 gis regler om fortløpende utviklingssamtaler, som forutsettes også å ivareta barnehagens miljø. Når det gjelder barnehagens fysiske utforming/miljø fremgår følgende av skollagen kapittel 2 § 35: För utbildningen ska de lokaler och den utrustning finnas som behövs för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas. Skollagen kapittel 6 har forøvrig omfattende bestemmelser om vern mot krenkende handlinger, men disse er ikke gjort gjeldende for barnehagen.

Den danske dagtilbudsloven § 7 første ledd, lyder:

§ 7. Børn i dagtilbud skal have et fysisk, psykisk og æstetisk børnemiljø, som fremmer deres trivsel, sundhed, udvikling og læring.

Videre fastsetter dagtilbudsloven § 8 at arbeidet med barnemiljøet skal være en integrert del av barnehagens pedagogiske arbeid:

§ 8 Stk. 5. Det skal endvidere fremgå af den pædagogiske læreplan, hvordan arbejdet med et godt børnemiljø, jf. § 7, stk. 1, bliver en integreret del af det pædagogiske arbejde. Børnemiljøet skal vurderes i et børneperspektiv, og børns oplevelser af børnemiljøet skal inddrages under hensyntagen til børnenes alder og modenhed.

Som det fremgår over, har både Sverige og Danmark i sine respektive lover rettsregler som konkret omhandler og fremhever barnas miljø, fysisk og psykososialt. Også det samlede regelverket i den norske barnehagelovgivningen må, etter utvalgets vurdering, antas å skulle fremme et godt barnemiljø, men det foreligger ingen enkeltbestemmelse i barnehageloven som eksplisitt skal fremme det fysiske eller psykososiale miljøet. Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler, oppstiller med veilederen en rekke konkrete standarder om det fysiske miljøet. Forskriften omhandler dog i liten grad det psykososiale miljøet. For utvalget kan det i lys av dette synes som om svensk og dansk regelverk har sterkere vern av barnas samlede barnehagemiljø enn det som er tilfelle i Norge.

Ellers kan tilføyes at dagtilbudsloven § 7 er formulert som en rettighet. Det legges til grunn at mangler ved barnehagemiljøet kan påklages, men det er ikke formaliserte klageregler som er knyttet direkte til miljøet.

Kunnskapsdepartementet har i Meld. St. 7 (2009–2010) blant annet uttrykt følgende:

Barns sikkerhet og velferd kan komme i fare dersom barnehagetilbud ikke drives innenfor lovens rammer. Dette vil særlig gjelde der kommunen ikke sørger for å ivareta plikten til å sikre god kvalitet i barnehagetilbudet. Det kan forekomme alvorlige ulykker i barnehager hvor bemanning ikke er tilstrekkelig i forhold til antall barn. Videre kan lokalene være dårlig egnet til heldagsopphold for barn. Det er viktig at inneareal, sanitære og hygieniske forhold er dimensjonert og tilrettelagt for barnehagevirksomhet. Stimulering av barns utvikling de første leveårene er svært viktig for senere læring og utvikling. Det er svært betydningsfullt at barn ikke er i institusjonspregede heldagstilbud uten pedagogiske forsvarlige rammer. I henhold til FNs barnekonvensjon artikkel 3 er staten forpliktet til å sikre at institusjoner som har ansvar for omsorgen og beskyttelsen av barn, har den standard som er fastsatt særlig med hensyn til sikkerhet, helse, personalets antall og kvalifikasjoner. Hensynet til barnets beste krever at det sikres at sektoren fungerer etter de fastlagte intensjonene.

Barnehager er et velferdstilbud for småbarnsforeldre og en viktig forutseting for foreldres yrkesdeltakelse, og dermed viktig for arbeidsmarkedet. Det er viktig at foreldrene med sikkerhet vet at det er et trygt og kvalitativt godt tilbud barna får på dagtid. Eventuell tvil rundt hvorvidt barnehager er et godt sted å være, vil skape en utfordring for både stat og kommune.

Å gi rettigheter gjennom lov eller forskrift krever at bestemmelsen utformes slik at den blir lett tilgjengelig for den som skal påberope seg rettigheten. Det må gis anledning til å klage på en eventuell manglende oppfyllelse av rettigheten. Det er svært viktig at bestemmelsen får et reelt innhold.

Det er hevet over enhver tvil at det fysiske miljøet i barnehagen er viktig for barna, både i dag og på lengre sikt, jf. kapittel 5.3. Barn tilbringer store deler av sin våkne tid i barnehagen og det er derfor av vesentlig betydning at barnehagens fysiske utforming er god. I dagens regelverk er ikke barn i barnehage sikret noen individuell rett til et godt fysisk miljø. Etter utvalgets vurdering bør en slik bestemmelse tydeliggjøre sammenhengen mellom barnehagens fysiske miljø og pedagogiske innhold. Barnehagebygget, inventaret og uteområdet skal tåle intens bruk, og bør utformes på en måte som tar hensyn til små barns kroppslige behov og utgjør et miljø som fremmer lek og læring Estetiske, sikkerhetsmessige og pedagogiske hensyn må legges til grunn for utforming av barnehagebygget og utearealet. Barnekonvensjonen artikkel 31.1 sier at barn har rett til hvile og fritid og til å delta i lek og fritidsaktiviteter som passer barnets alder og til fritt å delta i kulturliv og kunstnerisk virksomhet.

Miljøet må utformes i tråd med prinsippet om universell utforming, slik at alle barn, uavhengig av alder og funksjonsnivå, får likeverdige muligheter til deltakelse. Inventar og materiell må ha en kvalitet som bidrar til estetiske opplevelser for barn og voksne i barnehagen. Den foreslåtte bestemmelsen om det fysiske miljøet, gir altså føringer om at barnehagen skal ha utstyr, lokaler og uteareal som fremmer formålet. De veiledende arealkravene, som er omtalt under punkt 4.6.5, er også å forstå som uttrykk for denne bestemmelsens intensjoner.

Også det psykososiale miljøet har stor betydning for barnas trivsel og utvikling. Utvalget vil vise til at barnegruppens størrelse er en viktig faktor i forhold til omsorgs-, leke- og læringsmiljøet, og at tilhørighet er svært viktig for å skape trygghet og utvikle gode vennskap.

Vennskap er en viktig del av livet. For mange barn er det beste ved barnehagen å få møte og leke med vennene sine. Lek og vennskap står helt sentralt når barna forteller hva de gjør i de forskjellige rommene i barnehagen, og barna gir primært uttrykk for at de er i barnehagen for å leke og være sammen med vennene sine (Østrem m. fl. 2009; Søbstad 2002). I vennskapsrelasjonen får barnet utviklet den sosiale kompetansen det trenger i sine relasjoner til andre mennesker, barnet får trent seg på å løse konflikter og å håndtere følelser som lojalitet og svik. De gode vennskapene i barnehagen gjør seg ikke gjeldende bare blant de eldste barna, også de yngste barna (2 år) viser sterke vennskapsrelasjoner (Greve 2007). Også internasjonale studier viser at god kvalitet i barnehagen bidrar til utvikling av den sosiale kompetansen, jf. kapittel 5.5.

Utvalget vurderer at barnets rett til å tilhøre en (primær)gruppe vil være sentralt for det psykososiale miljøet. Størrelsen på barnegruppen må gjenspeile småbarnas behov for fellesskap og individuell omsorg, samt barnehagepedagogikkens vekt på lek, skapende virksomhet og varierte aktiviteter. Barnegruppens størrelse må vurderes i sammenheng med bemanningen og de ansattes kompetanse. Hvordan dette i praksis organiseres i den enkelte barnehagen ønsker ikke utvalget å regulere. Når det gjelder det psykososiale miljøet følger det av den foreslåtte bestemmelsen at barnehagen aktivt og systematisk skal arbeide for å fremme et godt psykososialt miljø, der det enkelte barnet kan oppleve trygghet og sosial tilhørighet i en egnet barnegruppe. Barnegruppen skal ikke være større enn det som er pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig.

Utvalget er opptatt av at barn skal sikres et godt fysisk og psykososialt miljø og viser til at dette allerede er innført som en rettighet i opplæringsloven. Innføring av en slik bestemmelse i barnehageloven vil medføre en styrking av rettsstillingen til barn i førskolealder. Ved innføring av en slik rettighet er det videre svært viktig at innholdet er tilpasset barnehagesektoren og barnehagens egenart.

Utvalget har merket seg at Kunnskapsdepartementet, basert på tilsyn, vurderer sannsynligheten som relativt stor for at kommunene ikke oppfyller sine lovpålagte plikter etter barnehageloven, jf. Meld. St. 7 (2009–2010). Dette taler, etter utvalgets vurdering, for å stramme inn dagens lovkrav og, for å sikre de gruppene tilbudet skal komme til gode, fastsette flere rettigheter for brukerne. Flere rettigheter vil også påføre kommunene flere plikter.

Et ytterligere moment som etter utvalgets vurdering kan tale for å styrke brukernes rettigheter er at det ofte ikke er lett å vurdere kvaliteten i barnehagen. Dersom brukerne lett kan observere om tjenesten har god kvalitet, vil kontrollbehovet være mindre enn i situasjoner der dette ikke er tilfellet. En regulering av barnas rett til et godt fysisk og psykososialt miljø i barnehagen vurderes som viktig, siden det da også kan føres tilsyn med ivaretakelsen av bestemmelsen.

Utvalget foreslår å innføre en bestemmelse som regulerer det fysiske og psykososiale miljøet i barnehagen. De styrkede rettighetene vil, sammen med øvrige bestemmelser i barnehageloven, også motvirke de mulighetene som ligger i dagens regelverk til å tjene penger på barnas bekostning. Utvalget mener et eventuelt overskudd bør komme barna til gode.

Spørsmålet om rett til medvirkning og partsrettigheter for foreldre og utvalg i barnehagen

En rett til et godt barnehagemiljø vil forplikte barnehageeieren til å utforme og drive barnehagen i samsvar med kravene i lovverket. Dette vil bidra til at barna får et godt barnehagemiljø.

Spørsmålet er om brukerne av barnehagen, i denne sammenhengen barna v/foreldrene, foreldrerådet og samarbeidsutvalget, skal gis partsrettigheter. Dersom disse gis partsrettigheter slik normalt praktiseres i forvaltningsretten, innebærer dette rett til forhåndsvarsling og innsyn, rett til å uttale seg, underretning om vedtak eller avgjørelser og klagerett. I tillegg vil parter ha et visst vern mot at eventuelt vedtak senere blir omgjort til hans eller hennes skade.

Det er på det rene at medvirkning og partsrettigheter vil kreve administrative ressurser ved at flere parter skal høres eller orienteres i enkeltsaker. Videre vil det også ha administrative konsekvenser, samt til dels kunne virke byråkratiserende om barnehagen vil måtte fatte en del av sine avgjørelser i en mer formalisert form, for eksempel som enkeltvedtak. Det vil også kunne argumenteres med at en klagerett kan virke konfliktdrivende og først og fremst være et verktøy for ressurssterke foreldre/foreldregrupper. Større myndighet til foreldrene kan også være kostnadsdrivende for barnehagene, da et eventuelt sluttresultat av en klagesak kan innebære at barnehagen ikke alltid kan velge den rimeligste løsningen på en miljøutfordring.

Til tross for administrative konsekvenser, vil retten til et godt barnehagemiljø få en sterkere stilling ved at foreldrene, og utvalgene der disse er representert, gis mulighet for medvirkning og til å ivareta sine partsrettigheter. En rett som rettighetshaver ikke gis anledning å ivareta, vil kunne oppleves innholdsløs. En tilsynsinstans vil kunne ivareta noe av ansvaret for å håndheve regelverket, men disse er igjen avhengig av vilje til myndighetshåndheving, ressurser og kompetanse for å ha en tilstrekkelig effekt. Et tilsyn vil som oftest også treffe «bredt», for eksempel på forhold som ikke oppleves problematisk av brukerne, mens en klagerett retter fokus på en konkret sak der brukerne finner en situasjon utilfredsstillende.

Det kan også anføres at den administrative virkningen av å gi medvirkningsmulighet og partsrettigheter blir noe begrenset ettersom det allerede følger av regelverket at foreldre og foreldreråd/samarbeidsutvalg skal informeres om saker av betydning for barnet og andre saker av særlig viktighet, jf. barnehageloven § 4 siste ledd. Videre skal barnehagen bygge sin virksomhet på forståelse og samarbeid med hjemmene, jf. barnehageloven § 1 første ledd. Forståelse og samarbeid dekker i denne forbindelse ulike sider ved kontakten mellom barnehagen og foreldrene, jf. rammeplanen. Med forståelse menes gjensidig respekt og anerkjennelse for hverandres ansvar og oppgaver i forhold til barnet. Med samarbeid menes regelmessig kontakt der informasjon og begrunnelser utveksles. Spørsmål knyttet til barnets trivsel og utvikling samt barnehagens pedagogiske virksomhet skal drøftes. Samarbeidet skal gi mulighet til å bygge en nødvendig, gjensidig forståelse for de dilemmaene som kan oppstå når hensynet til et enkelt barn må ses i forhold til barnegruppen.

Videre vil et eventuelt krav om å besvare krav fra foreldre og utvalg med en avgjørelse som har enkeltvedtaks form, sikre at avgjørelsene bygger på forsvarlig grunnlag (forsvarlig utredning) og det blir klarhet i hva som faktisk er vedtatt (skriftlighet). En skriftlig avgjørelse i form av enkeltvedtak vil dermed også sannsynligvis virke mer forpliktende for barnehageeier, og dermed også øke sannsynligheten for at et adekvat tiltak for å sikre et forvarlig barnehagemiljø faktisk blir satt ut i livet.

Det kan argumenteres med at en klagerett på barnehagens vedtak på den ene siden vil gripe inn i barnehagens selvråderett. På den annen side er selvråderetten allerede begrenset av de rammene lovverket setter for driften, og en eventuell klagerett vil rette seg mot om et tiltak er lovlig eller ikke. En klagerett på miljøet vil ikke omhandle hvilke tiltak som er mest adekvate, så lenge barnehagens avgjørelse er egnet til å skape et godt og forsvarlig barnehagemiljø. En klagerett vil således gripe inn i barnehagens selvråderett, men på en slik måte at barnehagen blir forhindret fra å fatte ulovlige vedtak og ikke har et tilfredsstillende barnehagemiljø.

Det må også understrekes at barnehagen i det daglige kan treffe en rekke avgjørelser uten at disse krever enkeltvedtaks form. Det er kun de avgjørelsene som blir truffet på grunnlag av henstilling fra foreldre, foreldreråd og samarbeidsutvalg som vil måtte treffes som enkeltvedtak, noe som også avgrenser de administrative konsekvensene. Utvalget legger til grunn at det forut for en slik henstilling fra foreldre, foreldreråd eller samarbeidsutvalg vil foregå en dialog som i de fleste tilfeller vil avklare eller løse spørsmål knyttet til miljøet. De fleste saker om barnas miljø vil derfor ikke følge et byråkratisk spor med enkeltvedtak og mulig klage, men få en løsning på et tidligere stadium. Det er først når den normale og gode dialogen mellom partene ikke har ført til ønsket virkning at det blir aktuelt å kreve tiltak. En henstilling vil således kunne oppfattes som synonymt med et krav om at rettigheter etter loven skal oppfylles, noe som aktiverer en plikt for barnehagen til å treffe eventuelt tiltak i form av enkeltvedtak. Utvalget legger imidlertid til grunn at dette bare unntaksvis vil være nødvendig.

Utvalget finner på bakgrunn av det ovennevnte, at det er sterke hensyn som trekker i retning av å innføre en rett til et godt miljø. Utilfredsstillende psykososiale forhold vil ofte ha sitt utgangspunkt i det enkelte barnets trivsel i det helhetlige miljøet. Utvalget vurderer at retten til et godt psykososialt miljø derfor bør medføre en klagerett for foreldrene, foreldrerådet og samarbeidsutvalget.

Foreldrene, med sin nære kunnskap om og tilknytning til barnet, vil i slike tilfeller være best til å ivareta barnets interesser.

Utvalget foreslår at også foreldrerådet og samarbeidsutvalget gis tilsvarende klagerett som foreldrene når det gjelder det psykososiale miljøet. En sak om psykososiale forhold kan nemlig også innebære både utfordringer og tiltak på gruppenivå eller for barnehagen som helhet. Dette innebærer at utvalgene bør kunne kreve tiltak knyttet til psykososiale forhold, samt påklage de vedtakene som blir truffet av barnehageeier. Det understrekes imidlertid at utvalgenes partsrettigheter må begrenses av forvaltningslovens regler om taushetsplikt. Dette aktualiseres særlig der en sak om psykososiale forhold har sitt utspring i mistrivsel, mobbing eller annet mellom enkeltbarn. Her må barnehageeieren og barnehagemyndigheten skjerme partene mot innsyn i taushetsbelagte opplysninger om enkeltbarn. Foreldrerådets og samarbeidsutvalgets klagerett vil således først og fremst gjøres gjeldende for det generelle psykososiale miljøet i barnehagen.

Utvalget mener at enkeltvedtak knyttet til retten til et godt fysisk miljø bør kunne påklages av en noe snevrere personkrets. Det fysiske miljøet i barnehagen tar utgangspunktet i individuelle behov, men tiltak vil ofte ha betydning for alle barna i barnehagen. Utvalget mener derfor at klageretten når det gjelder det fysiske miljøet bør avgrenses til foreldrerådet eller samarbeidsutvalget. Ettersom tiltak på det fysiske miljøet ofte treffer bredt, bør det være barnehagens felles organer som innehar retten til å klage.

Utvalget vil her tilføye at selv om enkeltforeldre ikke gis klagerett på enkeltvedtak om det fysiske miljøet, vil alle foreldrene til enhver tid kunne henstille til tilsynsinstansen om å vurdere mulige utilfredsstillende forhold ved det fysiske miljøet.

En rekke krav til det fysiske miljøet kan utledes av forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager, fastsatt med hjemmel i lov om helsetjenester i kommunene. Forskriften stiller som overordnet krav at barnehager skal være helsemessig tilfredsstillende, herunder krav til beliggenhet, utforming, innredning, muligheter for aktivitet og hvile, samt egnede muligheter for måltider. Helsemyndighetene i kommunen fører tilsyn med at forskriften overholdes og kan foreta gransking, gi pålegg om retting eller stengning og ilegge tvangsmulkt.

Det kan ellers tillegges at det kan rettes henvendelse til fylkesmannen dersom klagebehandlingen ikke har vært tilfredsstillende. Fylkesmannen vil da eventuelt kunne ta opp saksbehandlingen gjennom sin tilsynsmyndighet, jf. kapittel 13 om system for tilsyn med barnehagesektoren.

Utvalget har sett hen til opplæringsloven ved utformingen av dette forslaget. Opplæringslovens bestemmelse om straff oppleves imidlertid lite relevant, og er ikke foreslått innført i ny barnehagelov. Det tilføyes her at tilsynsmyndighetene vil kunne benytte tilgjengelige reaksjonsmuligheter gjennom sitt tilsyn.

12.6 Samarbeid mellom barnehage og barnevern

Barnehagen har daglig og nær kontakt med barn og familier, mens barneverntjenesten har ansvar for og mulighet til å iverksette nødvendige tiltak rettet mot utsatte barn. Utvalget har beskrevet dette samarbeidet nærmere under punkt 5.17. For at utsatte barn skal få nødvendig hjelp og oppfølging i dagliglivet, fordres, etter utvalgets syn, at barneverntjenesten og barnehagen har et godt samarbeid. Slik utvalget ser det, må barnevernet og barnehagen samarbeide både på generelt grunnlag og i oppfølging av enkeltbarn. Utvalget vil i denne forbindelse også vise til at foreldre og barn skal medvirke i sin egen sak så langt det er mulig. Barnets medvirkning må vurderes ut fra dets alder og modenhet og hvorvidt barnet er i stand til å ha egne synspunkter og formidle disse.

Utvalget har merket seg at kartleggingen synliggjør særlig tre hovedpunkter for forbedring, jf. Backe-Hansen (2009):

• mer åpenhet, synlighet og tilgjengelighet fra barneverntjenestens side

• behovet for et samarbeid som bygger på gjensidig tillit og respekt, behovet for faste møteplasser

• behovet for opplæring og tydeligere retningslinjer

Utvalget vil vise til at de fleste barn går i barnehage en kortere eller lengre periode før de begynner i grunnskolen. Barnehageansatte er derfor i en særstilling når det gjelder å kunne observere og få informasjon om omsorgs- og livssituasjonen til barn under skolepliktig alder. Den særstilling barnehagens personale står i som følge av den nære kontakten med barnet og den daglige kontakten med foreldre eller andre omsorgspersoner, åpner på samme tid for dilemmaer og krevende avveininger dersom bekymring for et barn skulle oppstå: «Når det ikke foreligger entydige indikasjoner som utløser meldeplikten, er det vanskelig å vurdere når barn er utsatt for omsorgssvikt, vold eller overgrep» (Backe-Hansen 2009:11). Det er derfor helt sentralt at barnehageansatte har nødvendig kompetanse til å kunne vurdere når det er grunn til å melde fra om bekymring for et barn til barneverntjenesten. Utvalget vurderer at det her vil være tale om både kunnskap om tegn på at barn er utsatt for blant annet omsorgsvikt og kunnskap om aktuelle fremgangsmåter for barnehagens samarbeid med foreldre og barnevern.

Utvalget vil vise til at selv om kartleggingen viste at 94 prosent av barnehagene har rutiner for personalet i saker som gjelder omsorgssvikt, var kun to tredeler av rutinene oppgitt å være skriftliggjorte (Backe-Hansen 2009). Kartleggingen synes heller ikke å ha stilt spørsmål om i hvor stor grad rutinene benyttes eller om de vurderes å fungere etter hensikten. Utvalget antar at rutiner som for slike vanskelige temaer ikke er skriftliggjorte vil kunne medføre usikkerhet – særlig kan dette antas å gjelde såkalte «gråsonesaker».

Utvalget viser til barnehageloven § 22 Opplysningsplikt til barneverntjenesten, som har følgende ordlyd:

Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side.

Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester § 4-10, § 4-11, § 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov § 4-24. Også etter pålegg fra de organer som er ansvarlige for gjennomføringen av lov om barneverntjenester, plikter barnehagepersonalet å gi slike opplysninger. Opplysninger skal normalt gis av styrer.

Utvalget finner at formuleringen «Opplysninger skal normalt gis av styrer» kan være uheldig fordi den kan gi inntrykk av at personalet har mindre ansvar enn styreren til selv å gi opplysninger til barnevernet, og slik kunne virke begrensende. Samtidig antar utvalget at det oftest vil være en fornuftig prosedyre at slike meldinger som regel inngis til barnevernet av styrer eller pedagogisk leder. At melding som regel bør inngis av styrer eller pedagogisk leder vil kunne være hensiktsmessig å synliggjøre i barnehagens interne retningslinjer. Slike retningslinjer bør etter utvalgets vurdering være skriftlige. Utvalget vil derfor foreslå at § 22, andre ledd siste punktum strykes. Det synes mer hensiktsmessig at det i loven stilles krav om at barnehagen skal ha utarbeidet rutiner for melding om bekymring til barnevernet. Det foreslås at kravet inntas i første ledd.

Utvalget vil vise til at det fremgår av rammeplanen at det bør etableres et generelt og systematisk samarbeid mellom barnehage og barnevern, og at det er den enkelte kommunen som må finne hensiktsmessige løsninger på hvordan barnehage og barnevern skal samarbeide.

Etter utvalgets vurdering synes det videre ikke urimelig å anta at et velfungerende samarbeid mellom barnehagen og barnevernet, vil kunne føre til flere anonymiserte drøftelser mellom barnehagen og barnevernet, avklaring av «gråsonesaker» og eventuelt også flere bekymringsmeldinger. Barnevernets nye plikt til tilbakemelding til melder, jf barnevernloven § 6-7a kan forventes å bidra i samme retning.

Utvalget har merket seg at kartleggingen foretatt av NOVA viser et potensial for videre utvikling av samarbeidet mellom ikke-kommunale barnehager og barnevernet, herunder at ikke-kommunale barnehager kan ha behov for ekstra oppfølging i forhold til kunnskap om og etablering av kontakt med barneverntjenesten (Backe-Hansen 2009). Det at kartleggingen fremviser så vidt store forskjeller mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager, tilsier, slik utvalget ser det, et behov for sterkere å anskueliggjøre betydningen av at kommunen tilrettelegger for samarbeidsrutiner og kompetansehevende tiltak som omfatter alle barnehagene i kommunen. Utvalget anbefaler derfor at det i ny barnehagelov inntas en bestemmelse om at kommunen har plikt til å utarbeide rutiner for samarbeid og kunnskapsutveksling mellom barnehage, barnevern, helsestasjon og andre berørte instanser. Utvalget har foreslått at bestemmelsen inntas i ny barnehagelov som ny § 25.

Utvalget mener for øvrig at veilederen utgitt av Barne- likestillings-, og inkluderingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet er et godt og viktig redskap for å skape bedre samarbeid mellom barnehagene og barnevernet. Ytterligere statlige føringer på hvordan samarbeidet mellom barnehage og barnevernet skal organiseres anser utvalget som lite hensiktsmessig. Behovet og omfanget av rutiner og samarbeidsformer mellom barnehage og barnevern bør den enkelte kommune vurdere selv.

Bestemmelsene om opplysningsplikt i dagens barnehagelov § 22 annet ledd viser til at barnehagepersonalet av eget tiltak skal gi opplysninger til barneverntjenesten når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker. Det henvises i bestemmelsen til § 4-24 i barnevernloven som gjelder institusjonsplassering grunnet atferdsvansker hos barnet. Utvalget vil vise til at barnevernloven § 4-24 omhandler tilfeller der et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker, primært i form av alvorlig og gjentatt kriminalitet og ved vedvarende misbruk av rusmidler. Utvalget kan vanskelig se at bestemmelsen i praksis vil kunne være aktuell for barnehageansatte10. Utvalget foreslår følgelig at formuleringen », eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov § 4-24» i barnehageloven § 22 annet ledd første punktum, strykes.

12.7 Overgangen fra barnehage til skole

Utvalget vil vise til at både barnehager og skoler har et felles ansvar for at barn får oppleve en god overgang fra barnehage til skole. Dette ansvaret er nedfelt i rammeplanen og i prinsippene for opplæringen (Læringsplakaten). Rammeplanen kapittel 5.1 slår fast at barnehagen i samarbeid med skolen skal legge til rette for overgangen fra barnehage til første klasse og eventuelt skolefritidsordning. Dette skal skje i nært samarbeid med barnets hjem, og planer for overgangen skal være nedfelt i barnehagens årsplan. Læringsplakaten fremhever at gode overganger er viktig på alle trinn i opplæringen: «Godt og systematisk samarbeid mellom barnehage og barnetrinn, barnetrinn og ungdomstrinn, ungdomstrinnet og videregående opplæring skal bidra til å lette overgangen mellom de ulike trinnene i opplæringsløpet».

Kunnskapsdepartementets veileder (2008) «Fra eldst til yngst. Samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole» er rettet mot både barnehager og skoler. Veilederen peker på at barnehage og skole har ulike mandat og læringskulturer, og at et godt samarbeid må bygge på forståelse for og kunnskap om de to institusjonenes likheter og særpreg. Både barnehage og skole er arenaer for lek og læring og har til felles at de skal rette fokus mot likeverd og kvalitet i omsorg og opplæring. I St.meld. nr. 41 (2008–2009)oppfordrer departementet kommuner og barnehage- og skoleeiere til å bruke veilederen aktivt i arbeidet med å utvikle lokale tiltak som kan sikre gode overganger og samarbeid mellom barnehage og skole. Det fremheves at samarbeidet må bygge på prinsippet om likeverdig partnerskap. Departementet varslet i meldingen at de ville sende på høring et forslag om å innføre krav til alle barnehager om å overføre skriftlig dokumentasjon fra barnehage til skole om barnas interesser, lek, læring og utvikling. I denne forbindelsen ville departementet også vurdere bestemmelser i grunnskolens regelverk om samarbeid mellom barnehage og skole.

Utvalget har på bakgrunn av departementets varslede høringsforslag ikke funnet det hensiktsmessig å vurdere nærmere regler for samarbeid mellom barnehage og skole. I denne forbindelsen har utvalget også merket seg at Brennautvalget fremmet en rekke forslag for å bedre samarbeidet og sammenhengen mellom barnehage og skole, og at disse for tiden er under oppfølging i Kunnskapsdepartementet (NOU 2010:8).

Utvalget har for øvrig merket seg at spørsmålet om sammenheng og samarbeid mellom barnehage og skole også ble belyst i rapporten Alle teller mer (Østrem m.fl. 2009). Her kom det frem at det var stor variasjon i innholdet i de skoleforberedende aktivitetene.

Utvalget anser det ellers som positivt at samarbeidet mellom barnehage og skole synes å være styrket de siste årene, jf. Winsvold og Gulbrandsen (2009).