3 Regelverksutviklingen på barnehageområdet

3.1 Innledning

St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen viser at det er store variasjoner i barnehagesektoren mht eierskap, størrelse, organisering, personale og kvalitet, jf. også Prop. 1 S (2010–2011). Hvordan barnehagene og sektoren har utviklet seg fra barnehagenes spede start, har stor betydning for dagens situasjon. I det følgende beskrives derfor fremveksten av barnehagesektoren, med hovedvekt på de senere årenes regelverksutvikling.

Før den moderne velferdsstaten tok form, var det private organisasjoner og enkeltpersoner som var hovedansvarlige for utbygging og drift av daginstitusjoner for barn. Frem til slutten av andre verdenskrig fantes det ingen offentlig barneomsorgspolitikk. Det var kun i mer ekstreme tilfeller det kunne være aktuelt for det offentlige å gripe inn i forhold til omsorgen for barn (Leira 1992). Det var lenge en nær forbindelse mellom barnehager og barnevern, og barnehager var omfattet av lov om barnevern frem til barnehageloven kom i 1975, hvor barnehager ble definert som pedagogisk institusjon. Veksten i sektoren skyldes både barnas behov for omsorg og foreldrenes behov for tilsyn med barna (Korsvold 2005). I løpet av de siste 30 årene er barnehagen blitt en sentral del av barndommen, og barnehager fremstår som et universelt velferdsgode for både barn og foreldre (Ellingsæter og Gulbrandsen 2003).

3.1.1 Bakgrunn og utvikling av regelverket på barnehageområdet

Barnehagesektoren reguleres i dag først og fremst av lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) med tilhørende forskrifter som gir utfyllende regler til lovens dels skjønnspregede bestemmelser.

Drift av barnehager ble første gang regulert ved forskrifter om daginstitusjoner for barn, fastsatt av Sosialdepartementet i 1954 med hjemmel i daværende barnevernlov. Den første egne lov om barnehager ble vedtatt i 1975. På 1980- og 1990-tallet var barnehagesektoren i sterk utvikling, og i 1994 ble Ot.prp. nr. 68 (1993–94) Om lov om barnehager (barnehageloven) fremmet. Proposisjonen inneholdt forslag til ny lov om barnehager, og det ble blant annet påpekt at kommunene trengte et mer hensiktsmessig lovverk for å sikre at videre barnehageutbygging kunne foregå slik at barnehagetilbudet ble godt samordnet og tilbudet tilpasset lokale forhold. Dette lovforslaget ble fremmet på samme tid som det også ble gjennomført store endringer i familie- og oppvekstpolitikken. Utvidet foreldrepermisjon ved fødsel og adopsjon, herunder innføring av tidskontoordningen, og skolestart for 6-åringer, endret rammebetingelsene for barnehagesektoren. Det var et mål å tilpasse barnehagesektoren til denne utviklingen gjennom et hensiktsmessig lovverk. I tillegg skulle lovverket styrke og tydeliggjøre barnehagens oppgaver overfor barna. Barnehagesektoren var på dette tidspunktet i ferd med å bli langt mer allment tilgjengelig, med nye brukergrupper med nye behov. En ny bestemmelse ga departementet adgang til å fastsette en rammeplan for barnehagen.

Lov om barnehager 5. mai 1995 nr. 19 (barnehageloven) trådte i kraft 1. januar 1996.

I forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 35 (1996–97) Om lov om endringer i lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager, ble det blant annet vedtatt nye bestemmelser om kommunens rolle ved forvaltningen av statstilskuddet til private barnehager. Samtidig ble det lagt til rette for likeverdig behandling av private og offentlige barnehager ved forvaltning av tilskudd fra staten.

Som en oppfølging av Stortingets avtale om barnehagepolitikken i 2002, ble endringer i barnehageloven vedtatt, jf. Ot.prp. nr. 76 (2002–2003) Om lov om endringer i lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager (barnehageloven) og Innst. O. nr. 128 (2002–2003). Endringene gjaldt blant annet innføring av plikt for kommunene til å sørge for tilstrekkelig antall barnehageplasser i kommunen, til å legge til rette for en samordnet opptaksprosess og til å sørge for økonomisk likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd. I tillegg ble det gitt forskriftshjemmel om foreldrebetaling.

Gjeldende barnehagelov ble vedtatt med grunnlag i Ot.prp. nr. 72 (2004–2005). Forslaget til ny barnehagelov hadde blant annet sitt grunnlag i en rapport utarbeidet av en arbeidsgruppe som hadde som mandat å drøfte og beskrive kjennetegn ved kvalitet i barnehager og vurdere behovet for nye og reviderte virkemidler i lys av endrede rammebetingelser (Barne- og familiedepartementet 2005).

Lovproposisjonen betoner videre at barnehageloven skal regulere en virksomhet der brukerne er de yngste medlemmene av samfunnet: barn under opplæringspliktig alder. Dette er ikke en gruppe som kan utøve brukerinnflytelse i vanlig forstand. Det er derfor nødvendig å stille særskilte krav til utformingen av barnehageloven, slik at den inneholder mekanismer som sikrer et best mulig tilbud for barna og er til beste for dem, jf. FNs barnekonvensjon.

3.2 Barnehagesektorens opprinnelse

Barnehagen i Norge bygger på en felles europeisk tradisjon, og framveksten av den moderne barnehagen har to røtter: en sosial og en pedagogisk (Grude 1972; Korsvold 2005).

Den sosiale tradisjonen

Asylbevegelsen la grunnlaget for den sosiale tradisjonen. Det første barneasylet i Norge, «Asylet for fattige småbørn», ble etablert av Det norske asylselskap i Trondheim i 1837. I de påfølgende årene ble det opprettet barneasyl i Kåfjord (1838) og i Kristiania (1839). Asylene var heldagsinstitusjoner, der mål og innhold var klart formulert: Asylene skulle gi barna tilsyn, omsorg og oppdragelse. Det var i første rekke sosiale hensyn som var årsak til at disse ble opprettet. Asylet skulle ta hånd om barn av fattige og andre der foreldrene ikke greide å gi omsorg selv. Barna ble tatt opp i asylene fra de var to år gamle, og oppholdet var vanligvis gratis. Asylet var både et sted for undervisning og oppdragelse og et varmt, trygt oppholdssted med matservering, kroppsvask samt klær og sko til de som trengte det. «Asylmoderen» var gjerne en enke som hadde erfaring som mor. Hun kunne også være utdannet fra «håndgjerningskole» eller lærerseminar. I 1892 vedtok formannskapet i Kristiania instruks for asylenes bestyrerinner, der disse pålegges å påse «at Lærerinder, Hjælpersker og Piger omgaaes Børnene på en kjærlig Maade» (Grude 1972: 114).

Ved århundreskiftet fantes det i alt 24 asyl, drevet av menigheter, Frelsesarmeen, milde stiftelser og kommuner1. Barnetallet i asylene var relativt høyt2.

De samme sosiale forhold som ansporet utviklingen av asylene, dannet også mye av bakgrunnen for fremveksten av barnekrybbene. Barnekrybbene i Oslo ble først etablert av Frelsesarmeen på slutten av 1890-årene for å avhjelpe nøden på Vaterland. Her kom barn av enker, enslige mødre, hustruer som mennene hadde dratt ifra, barn med alkoholproblemer i familien eller annet. Også utenom Frelsesarmeen ble det opprettet barnekrybber, dels etter initiativ fra menigheter eller underlagt det offentlige fattigstellet. I 1923 fantes 23 barnekrybber med i alt 450 barn.

Den pedagogiske tradisjonen

Mens både barneasyl og barnekrybber hadde sterk karakter av å være rene sosiale hjelpetiltak, utviklet det seg fra 1870 en parallell og primært pedagogisk bevegelse (NOU 1972: 39). Dette var barnehagene eller de såkalte fröbelske barnehager. Den tyske filosofen Friedrich Fröbel var opphavsmannen til barnehagens pedagogiske tradisjon. Han opprettet sin første barnehage (Kindergarten) i Thüringen i 1837. Han var opptatt av barnas frie lek og positive læringsprosesser. Han la vekt på sang, dans, hagearbeid og lek og konstruerte læringsmateriellet «Fröbelgavene», som bestod av ulike geometriske figurer som kunne settes sammen til større figurer. Fröbels ideer om småbarnas oppdragelse fikk innpass i Norge rundt overgangen til nittenhundretallet. Metodene hans ble i noen grad praktisert i asylene, men først og fremst i private små foretak opprettet og drevet av kvinner. Fröbelpedagogene drev private barnehager i sine egne hjem eller i forretningslokaler. Om disse (fröbelske) barnehagene er gitt følgende beskrivelse i NOU 1972:39:

Typisk for de norske barnehagene var at de jevnt over var små, gjerne drevet av en enkelt barnehagelærer. Disse hadde gjerne sin utdannelse og sitt engasjement fra utenlandsopphold. Da de fröbelske barnehagene ikke mottok annen støtte enn foreldrenes betaling, kom dette tilbudet i første rekke til å nå barn fra trygge økonomiske kår.3

Etter hvert flyter de sosiale og pedagogiske retningene mer sammen4. Asylene begynner å ta opp i seg elementer av Fröbels pedagogikk, og en begynner å se barnehageutbygging også som et sosialt hjelpetiltak. Oslos første kommunale barnehage (en folkebarnehage) ble åpnet i 19205. Etter hvert åpnet flere barnehager med et klart sosialt og pedagogisk siktemål, vesentlig på Kristianias/Oslos østkant.

Asylene6 ble gradvis avviklet eller omorganisert til barnehager fra 1920–30-årene, og i samme periode utviklet det seg et skille mellom barnehager og daghjem. Barnehagene var åpne fire timer om dagen, de var stort sett private og var ledet av utdannete barnehagelærerinner. Daghjemmene var åpne åtte–ni timer om dagen, hadde kommunal støtte og ingen spesielle utdanningskrav til de ansatte.

Husmødrenes barnehager ble etablert i 1937, men rakk ikke å åpne mer enn tre barnehager før krigsutbruddet. Etter frigjøringen i 1945 oppsto «barnehagekretsen» i Oslo, en sammenslutning av frivillige organisasjoner og yrkesorganisasjoner.

I 1949 innførte Oslo faste tilskuddsordninger til private barnehager. Dette bidro til en relativt rask førskoleutbygging. Det meste av denne utbyggingen sto Husmødrenes barnehager for. Utover i 1950-årene ga også staten mindre driftstilskudd. I 1963 ble det innført en fast ordning med statstilskudd til drift av barnehager og daghjem, og fra 1966 ble også en ordning med byggetilskudd innført.

3.3 Utvikling av et nasjonalt rammeverk

Daginstitusjoner for barn ble første gang hjemlet i pleiebarns- og barneforsorgsloven i 1947 og i barnevernsloven i 1953. Forskrifter om daginstitusjoner for barn ble fastsatt av Sosialdepartementet7 i 1954.

Forskrifter om daginstitusjoner for barn regulerte både barnehager, daghjem (som tilsvarer dagens heldagsbarnehager) og fritidshjem for skolebarn, og ga detaljerte bestemmelser om materielle og hygieniske forhold. Kosthold og helse sto sentralt i omsorgen for barn og familier etter andre verdenskrig. Dette gjenspeiles i forskriften som ga institusjonene følgende oppgaver:

Daginstitusjonene skal ha tilsyn med og omsorg for barna den tid de er i institusjonen og gi barna høve til lek og sysselsetting under kyndig pedagogisk ledelse.

Institusjonene skal i samarbeid med barnas foresatte fremme barnas utvikling og deres sosiale tilpassing, idet det tas omsyn til det enkelte barnets fysiske og psykiske forutsetninger.

I halvdagsinstitusjoner bør barna spise minst ett måltid mat om dagen, i heldagsinstitusjoner minst to måltider. Kosten må være fullverdig (sikringskost).

Det må sørges for at barna er ute i fri luft og at de i løpet av dagen får den hvile som er nødvendig for deres alder.

Særlig vekt skal legges på at barn trives og føler seg trygge. Kroppslig refsing må ikke nyttes, jfr. Barnevernloven § 42, annet ledd. Også enhver annen form for straff må unngås.8

Forskriftene hadde videre bestemmelser om at hver institusjon skulle lage en plan og ha et styre, om institusjonenes og barnegruppenes størrelse, lokaler, innredning og utstyr, tiltak til vern mot brann, legekontroll, godkjenning av institusjoner og styrere samt om tilsyn.

Av forskriften fremgår en avdelingsorganisering, og hver avdeling skulle ha en leder. For lederne ved institusjonenes avdelinger krevdes utdanning som barnehagelærerinner, en toårig utdanning fra barnevernsskolen. Ved daghjem for barn under tre år måtte lederne i tillegg ha utdanning som barnepleiere. Foruten avdelingens leder måtte det ved heldagsåpne daghjem være en assistent. I daghjemmene, som tilsvarer vår tids heldagsbarnehager, kunne det være maksimum åtte barn i avdelinger med barn under tre år, 15 barn i avdelinger for barn i alderen tre til fem år og 18 barn dersom barna var i alderen fem til sju år. Aldersgruppene skulle være homogene, og av NOU 1972:39 fremgår at en avdeling i praksis omfattet barn fra to til tre årskull.

Forskriften ga videre detaljerte bestemmelser om lokalene:

En daginstitusjon bør helst ha eget hus med god tomt og rikelig med sol. Dersom institusjonen innredes i en boligblokk eller annen bygning, må de lokaler som nyttes være mest mulig atskilt og om mulig ha egen inngang. Det må være gode lekemuligheter ute for barna.

Huset eller lokalene må tilsvare de krav som er fastsatt i bygningsloven, jfr. forskrifter og vedtekter gitt med hjemmel i denne lov, uansett om loven er gjort gjeldende på stedet. Departementet kan gjøre unntak for institusjoner som allerede er i drift.

Rommene må ha gode ventilasjonsmuligheter.

En barnehage9 med en avdeling trenger 1 lekerom hvor det er beregnet 3 m² gulvflate pr. barn (lekerommet bør kunne avdeles i to ved en foldedør), 1 garderobe for barna ca. 12 m², 1 kombinert kontor og isolasjonsrom ca. 8 m², 1 vaskerom med 2 håndvasker, WC med 2 klosettskåler for barna, og garderobe (eller garderobeskap) og WC for personalet. Det er ønskelig med et sløydrom og et lite barnekjøkken eller tekjøkken. Disse rom kan være felles for 2 avdelinger.

En dagheim10 trenger i tillegg til de nevnte rom et hvilerom for personalet, et eget isolasjonsrom og kjøkken med forrådsrom. Dersom dagheimen mottar spedbarn, må det være egne rom for disse samt stellerom, melkekjøkken, solterasse og oppvarmet barnevognsgarasje.

(…)

Foruten de nevnte rom må det i daginstitusjoner være tilstrekkelig med skap, kott og boder til materialer, ute- og inneleker, tørking av vått tøy etc.11

I tillegg til detaljerte bestemmelser om rammefaktorer, ble det lagt føringer for registrering av barnas trivsel og utvikling:

Institusjonen bør ha et kartotek med kartotekkort for hvert enkelt barn, hvor de viktigste data om barnet er greit og oversiktlig registrert.

Det bør videre føres journal (dagbok) over hvert barn. I Journalen føres de opplysninger om barnet som en mener er av betydning, om barnets fysiske og psykiske helsetilstand, dets atferd, framgang og trivsel ved institusjonen, kontakt med personalet, barnegruppen og de enkelte barn, spesielle interesser og anlegg etc.12

Disse forskriftene var gjeldende til den første barnehageloven kom i 1975.

Gjennom forskriftene var det ikke formelt gitt adgang til å dispensere fra utdanningskravet for leder for avdeling eller for styrer. I praksis synes det likevel å ha blitt åpnet for slike dispensasjoner som følge av mangel på utdannede førskolelærere. Om dispensasjonspraksis fra forskriftenes bestemmelser fremgår følgende av NOU 1972: 39:

Departementet har i praksis avveket noe på enkelte av bestemmelsene i forskriftene. Den alminnelige mangelen på utdannete førskolelærere har gjort det nødvendig å godkjenne dispensasjoner fra kravet om førskolelærerutdanning for en del styrere. Slik dispensasjon gis bare for maksimum ett år om gangen, og fornyes bare i de tilfeller den som driver institusjonen gjennom offentlig utlysing ikke har skaffet kvalifisert søker til stillingen.

I forbindelse med de meget detaljerte reglene for bygging og innredning har en også i enkelte tilfeller tillatt mindre avvikelser fra forskriftene. Slik unntak er imidlertid ikke innvilget uten at det har vært godtgjort at standard og sikkerhet har vært opprettholdt.13

3.4 Barnehageloven av 1975

I 1969 nedsatte Forbruker- og administrasjonsdepartementet et offentlig utvalg med mandat å vurdere spørsmål i forbindelse med den fremtidige utbyggingen av daginstitusjoner m.v. for barn (Daginstitusjonsutvalget). Utvalget leverte sin utredning som NOU 1972: 39 Førskoler. Utvalgets flertall anbefalte at institusjonene for de yngste skulle få navnet førskole, og utbygging av førskoler ble begrunnet både ut fra et individ-, familie- og samfunnsperspektiv. Utvalget la til grunn at førskolen skulle være et pedagogisk tilbud, et sosialpolitisk virkemiddel og et sosialt hjelpetiltak. Prinsipielt fant utvalget at alle barn burde være sikret plass ved en førskole, men uttrykte videre at før tilbudet var utbygd, burde en ved opptak prioritere de barna som hadde størst behov. Utvalget uttrykte at behovet for samordning av det pedagogiske opplegget i skole og førskole burde utredes nærmere, og at en burde ha et sammenhengende pedagogisk program fra førskole til skole.

Utvalget beskrev blant annet betydelige variasjoner landsdelene imellom og mellom by- og landkommuner:

Å bygge og drive daginstitusjoner for barn har i stor grad vært den enkelte kommunes ansvar, ofte delegert til private organisasjoner innen kommunen. Dermed har vi fått betydelige forskjeller lokalsamfunnene imellom med hensyn til hvor utbygd tilbudet er.

I mer enn 350 av våre kommuner fantes det pr. 1. desember 1971 overhodet ikke noe førskoletilbud for barn. 94 kommuner hadde en eller flere institusjoner. Av landstotalen på 6747 heldagsplasser for 3–6 åringer, disponerte Oslo alene 3366, like i underkant av halvparten. Av småbarnsplassene ligger mer enn 2/3 i Oslo kommune.14

Utvalget beskriver administrasjonen av barnehage-/førskolesektoren på fylkes og kommunenivå slik:

Fylkesmannens sakkyndige medarbeider for førskolen (og annet barnevernsarbeid) er fylkets barnevernssekretær. Ved siden av å ha kontrollfunksjonen er også barnevernssekretæren og fylkesmannen tjenesteveg for henvendelser fra kommunene til departementet. Det ser ut til at barnevernssekretærstillingen i dag er sterkt belastet arbeidsmessig. Det kan variere fra fylke til fylke hvor mye arbeid som legges i førskolesektoren og hvor stor vekt det legges på det øvrige barnevernsarbeidet.

(…)

Barnevernsnemda er det ansvarlige førskoleorganet på kommunenivået. I bevilgningssaker er det imidlertid underlagt kommunestyret. Praksis varierer fra kommune til kommune med hensyn til det administrative mønster man bruker for den daglige forvaltning. I enkelte større kommuner er det tilsatt særskilte fagutdannete konsulenter. Men som regel er hele førskolesektoren underlagt sosialadministrasjonen, ledet av sosialsjef eller sosialrådmann. Kontakten utover sosialsektoren er nokså begrenset i de fleste tilfeller. Igjen er det skolevesenet og reguleringsmyndighetene som er de viktigste (…).15

Utvalget begrunnet barnehageutbygging ut fra barnas og foreldrenes behov samt virkninger for samfunnet som helhet. Utvalget viste til at barnas nytte av førskoleoppholdet vil avhenge av den pedagogiske standarden. Av utvalgets drøftelser fremgår følgende konklusjon:

(…) at det er en klar tendens til at barnas utbytte av førskoleoppholdet henger sammen med faktorer som den totale størrelse, tilgang på plass, lokalenes innredning, mengden og kvaliteten av det pedagogiske materialet, gruppesammensetning, personalets kvalifikasjoner og forholdet mellom antall voksne og plasserte barn, barnas daglige oppholdstid og personalets arbeidsforhold.16

Av utvalgets forslag til § 4 om ansatte og utdanningskrav i lov om førskoler fremgår:

En førskole eller fritidsheim kan bestå av flere avdelinger. Antall barn må stå i forhold til antall førskolelærere og assistenter, slik at institusjonen på en forsvarlig måte kan oppfylle sitt formål.

Den som gis fast ansettelse som styrer eller avdelingsleder i førskole skal ha utdanning som førskolelærer. Departementet eller den departementet bemyndiger kan gi dispensasjon for et år av gangen dersom det ikke er søkere med slik utdanning.

Departementet kan treffe vedtak eller gi nærmere regler om bemanning og utdanningskrav.17

For så vidt gjelder førskolens organisering, fremgår av utvalgets merknader til lovforslaget § 4 at utvalget ikke fant det hensiktsmessig å forsøke å angi hvilke krav som må stilles til bemanning i førskole sett i forhold til antall barn, men at en hadde blitt stående ved kun å kreve at bemanningen skulle være slik at institusjonen på en forsvarlig måte kunne oppfylle sitt formål, jf. NOU 1972:39:91. Utvalget foreslo utfyllende regler om pedagogisk bemanning. Ved fastsettelse av slik norm delte utvalget seg i et flertall og et mindretall. Av utvalgets generelle drøftelser fremgår for øvrig:

Da organiseringen av førskolen i så stor grad er i støpeskjeen, vil ikke utvalget i sin utredning eller i forslaget til nye forskrifter låse utviklingen fast i et bestemt mønster. En har i stedet funnet det hensiktsmessig å normere personalet i forhold til antall barn, ikke i forhold til antall avdelinger av ulike kategorier.

Utvalget finner det godtgjort at personalbehovet gjennomgående øker med avtakende alder og lengden av barnas daglige opphold. Dette prinsippet gjelder imidlertid bare beregningen av det personalet som trenges ved den enkelte førskole, og er ikke slik å forstå at utvalget foreslår at nåværende skille mellom de ulike gruppene skal opprettholdes.

Utvalget har også funnet å måtte ta i betraktning den mangel på førskolelærere den raske utbyggingen av førskolen vil føre med seg.

Utvalget finner det ikke hensiktsmessig med en strikt spesifisering av bemanningsnormer i forhold til barnas alder og oppholdstid.

Med utgangspunkt i en kombinert institusjon med barn på forskjellig alderstrinn og noe variasjon i oppholdstid foreslår utvalgets flertall (…) en gjennomsnittlig norm på 16 barn pr. førskolelærer. Dersom det vesentlig er barn over 3 år i førskolen og en del av disse oppholder seg ikke mer enn 6 timer pr. dag, kan antall barn pr. forskolelærer heves opp til øvre grense på 20 barn pr. førskolelærer. I førskoler med 64 barn eller mer skal det tilsettes egen styrer.

Mindretallet (…) går inn for en norm på 18 barn, med muligheter for å gå opp til 22 barn pr. førskolelærer når det vesentlig er barn over 3 år, og en del av barna daglig oppholder seg mindre enn 6 timer i førskolen. Mindretallet foreslår at det tilsettes egen styrer når førskolen har minst 70 barn.

Utvalget vil peke på at i mindre førskoler må den tid som medgår til de egentlige styrerfunksjoner kompenseres med voksen hjelp. Utvalget finner ut over dette ikke å foreslå fastsatt noen bestemt norm for ansettelse av fellespersonale (assistenter). Dette bør kunne overlates til de lokale myndigheter, slik at førskolens styre/samarbeidsutvalg utarbeider forslag til bemanningsplan og dette godkjennes av førskolenemnda.

Faktorer som i denne forbindelse må tillegges vekt er: Alderssammensetningen av barna, førskolens åpningstid, barnas gjennomsnittlige oppholdstid og årstiden.

Anbringer man barn med funksjonshemninger i førskole vil dette ofte i noen tilfeller kreve mer assistenthjelp, i andre tilfeller lærerhjelp. Ofte kommer det i tillegg inn behov for spesialutdannet personale.18

Barnehageloven av 1975 fastslår at utbygging og drift av barnehager er et kommunalt ansvar, og barnehagen blir med dette en del av velferdsstatens tjenestetilbud (Leira 1992). Mens den tidligere hadde vært mer selektivt orientert, hovedsakelig innrettet mot barn med særlige behov (barn av enslige forsørgere og barn med handikap), får barnehagepolitikken nå en mer universell orientering. Nærmere 30 år senere ble, som følge av det såkalte barnehageforliket, kommunenes plikt til å tilby barnehageplass tatt inn i barnehageloven, jf. Ot.prp. nr. 76 (2002–2003) og Innst. O. nr. 128 (2002–2003).

Ved Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 23 (1974–75) Om lov om barnehager m.v. ble det bestemt at all pedagogisk tilrettelagt virksomhet for barn i førskolealder skulle omtales som barnehage. Dette ble et felles begrep på det som til da var kalt daghjem, barnehage, førskoleklasse og familiedaghjem, jf. Innst. O nr. 69 (1974–75), hvilket også var i tråd med departementets forslag.

Barnehageloven av 1975 hadde to viktige siktemål: Å sikre barn gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem og å stimulere kommunene til økt utbygging av barnehager. I drøftelsen av lovens formål ble det vist til den grunnleggende betydningen de tidlige barneårene har for barnets videre utvikling. Videre ble utviklende og gode aktiviteter fremhevet som viktig i arbeidet med å viske ut sosiale skiller.

I tilknytning til lovens formål ble det videre pekt på at kjernefamilien var blitt mindre og mer isolert som følge av industrialisering og urbanisering, noe som hadde medført at familien og hjemmet var blitt mindre utviklende for barna. Departementet var opptatt av kvalitet og innhold i barnehagetilbudet, av forskning på området og at alle barn på sikt burde få et barnehagetilbud. Departementet viste videre til at kvaliteten i stor grad hadde vært bestemt av personalets kompetanse. Det ble også pekt på ulike problemstillinger ved overgang fra barnehage til skole, og at barnehagen måtte sikte mot en allsidig utvikling av personligheten og ikke utelukkende formidle kunnskaper og trene intellektuelle ferdigheter.

I proposisjonen drøftes også krav til den fysiske utformingen av barnehagene og bemanningen. Departementet sluttet seg til vurderingene som ble gjort av daginstitusjonsutvalget om dette, og foreslo en forskriftshjemmel for driften av barnehager i samsvar med disse hensynene. Det ble påpekt at minimumskravet til areal ikke måtte settes for lavt, fordi for liten plass kan forårsake hyppigere konflikter og aggresjonsutbrudd og gi flere tretthetssymptomer enn ved bedre plass. Det ble gitt forskrifter om barnehagens areal frem til 1988. Fra 1989 ble det overlatt til eier å fastsette slike bestemmelser i vedtektene, mens departementet ga veiledende normer.

Ved vurdering av bemanningskrav la departementet til grunn. Daginstitusjonsutvalgets påpekning av nær sammenheng mellom antall barn per voksen og virkningen av oppholdet for barna, herunder at for de yngste barna kan underbemanning og for dårlig og ustabilt personale føre til understimulering med derav følgende skadevirkninger. Om nærmere regulering av bemanningskrav ble videre uttalt:

Med de nye driftsformer departementet nå ønsker å stimulere til, må det utarbeides fleksible forskrifter for bemanningsregler. Det kan være vanskelig å fastsette et gjennomsnittlig antall barn pr. førskolelærer, idet dette vil kunne variere med driftsformen. Departementet vil legge følgende synspunkter til grunn ved utarbeidelsen av nye forskrifter: Når det gjelder småbarn fra 0–3 år vil departementet fastholde dagens krav om 8 barn pr. førskolelærer. For øvrig er det på det nåværende tidspunkt vanskelig å konkretisere en personellbemanning da en har for lite vurderingsgrunnlag. Generelt kan man si at vi vil beholde det gjennomsnittet som er i dag, men at en kan tenke seg andre former for organisering av personalet.19

For pedagogisk utdannet personale til barnehager, ble det foreslått å stille krav om førskolelærerutdanning eller likeverdig utdanning. Utdanningen skulle være basert på både praktisk og teoretisk kjennskap til småbarns utvikling, metodiske prinsipper i tilretteleggelse av et stimulerende miljø og kunnskap i arbeidsledelse og rådgivning. Departementet drøftet behovet for førskolelærere og utdanningskapasiteten og ville utarbeide nærmere regler for godkjenning av allmennlærere til arbeid i barnehager. I sin innstilling gikk den forsterkede sosialkomité i mot dette forslaget, og ga slik begrunnelse:

Komiteen vil understreke den verdien den spesielle barnehagepedagogikken har for barna under skolealder, og delvis også i småskolealderen. Denne pedagogikken er på mange måter svært forskjellig fra den vanlige grunnskolepedagogikken, og komiteen vil advare mot godkjenning av allmennlærere som ikke er kvalifisert i barnehagepedagogikk til arbeid i barnehager.

Komiteen vil også peke på at tilknytningen mellom barnehage og vanlig grunnskole kan svekke barnehagens egenart i forhold til skolen.20

Begrepet «likeverdig utdanning» ble stående i loven, men på bakgrunn av komitéens innstilling ble det aldri utarbeidet retningslinjer for hva som var å forstå som likeverdig utdanning. Førskolelærere ble derfor enerådende i styrer- og avdelingslederstillinger helt fram til dagens barnehagelov trådte i kraft, jf. St.meld. nr. 41 (2008–2009).

Rett til spesialpedagogisk hjelp i førskolealder ble innført i daværende grunnskolelov i samme tidsrom, jf. Ot.prp. nr. 64 (1973–74). I lys av daginstitusjonsutvalgets drøftelser, uttrykte departementet følgende om funksjonshemmede barn:

Departementet er enig i at siktemålet må være at flest mulig funksjonshemmede førskolebarn må få plass i vanlige barnehager. En føresetnad for at dette skal bli vellykket for de funksjonshemmede barna, er at de i tillegg er sikret den spesielle hjelp og trening de må ha.

(…)

De funksjonshemmede barn, som andre barn, bor delvis meget spredt. Det er derfor viktig å få til en betre geografisk spredning av barnehagene enn i dag.

Opptak av funksjonshemmede barn kan føre til høyere driftskostnader for barnehagene. Departementet vil derfor innføre ekstra statstilskudd hvor man har ett eller fleire funksjonshemmede førskolebarn i vanlige barnehager.21

En forsterket Sosialkomite gjorde følgende tilføyelse til departementets forslag til barnehagelov § 5 nr. 1: «I den utstrekning barn med funksjonshemninger kan ha nytte av opphold i vanlig barnehage, skal barnet gis prioritet ved opptak.»22

Lov 6. juni 1975 nr. 30 om barnehager gjennomgikk fra 1975 til 1995 enkelte revisjoner.

I 1981 foreslo Forbruker- og administrasjonsdepartementet å innføre en kristen formålsbestemmelse i barnehagen, jf. Ot.prp. nr. 75 (1981–82). Videre at oppgavene til barnehagens styre skulle rette seg mot «barnehagens indre liv», det vil si innholdet, og at det i forskrift skulle fastsettes at styret skulle behandle årsplanen. Tidligere hadde årsplanen vært en strukturell oversikt over barnehagens organisasjon med antall barn, gruppefordeling, åpningstid, betalingssatser etc. Nå skulle årsplanen gi en oversikt over aktivitetene og den pedagogiske virksomheten. Alle barnehager ble forutsatt å ha en årsplan, som styret skulle behandle. Styret besto av representanter for eier, eventuelt kommunen, ansatte og foreldre.

Det ble foreslått innført godkjenningsplikt for barnehager og krav om at barnehager skal ha vedtekter, jf. Ot.prp. nr. 75 (1981–82)23. Lovproposisjonen foreslo videre relativt omfattende redaksjonelle endringer i daværende barnehagelov. Krav om utvikling av årsplan var gjeldende fra 1984, men på tidspunktet fantes ikke en felles nasjonal rammeplan å forankre dette arbeidet i. En viss støtte for utviklingsarbeidet kunne imidlertid barnehagene finne i Forbruker- og administrasjonsdepartementets håndbok Målrettet arbeid i barnehagen fra 1982. Denne var rettet spesielt mot barnehagepersonalet, skulle gi innblikk i barnehagens mangesidige virksomhet og trekke opp retningslinjer for barnehagearbeidet. Den kan i mange henseende ses som en forløper for den kommende rammeplanen (Bleken 2007). Forbruker- og administrasjonsdepartementets veileder forelå i 1987.

I St.meld. nr. 8 (1987–88) Barnehager mot år 2000 la Forbruker- og administrasjonsdepartementet vekt på at det var behov for en ny barnehagepolitikk. Hovedmålet var å nå full barnehagedekning kort etter årtusenskiftet. De to viktigste oppgavene i barnehagesektoren var å sikre høy utbyggingstakt og samtidig videreutvikle barnehagenes faglige innhold. Departementet varslet et krafttak for kvalitet og fremhevet barnehagenes betydning for at barn skal få et godt og likeverdig startgrunnlag. Barnehagen skulle gi barna omsorg og gode utviklingsmuligheter. Barnehagene skulle videre gi småbarnsfamiliene støtte og avlastning i den daglige omsorgen, være en forutsetning for å gi kvinner og menn lik adgang til utdanning og arbeid og bidra til reell likestilling mellom kjønnene. Meldingen viste til at barnehagen imøtekommer en lang rekke samfunnsmessige behov, og at barnehagen er viktig som forebyggende tiltak i barnevernsamarbeid. I meldingen ble det fremmet flere forslag som tok sikte på å sikre og videreutvikle kvaliteten i sektoren, med vekt på økt utdanningskapasitet for førskolelærere, faglig veiledning og etterutdanning, forskning og lokalt utviklingsarbeid.

I forbindelse med Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 59 (1991–92) Om tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov ble det vedtatt enkelte endringer for å unngå bindende regler om kommunal tjenesteproduksjon som ikke ble ansett som strengt nødvendige. Dette medførte at blant annet kravet om barnehagenemnd i hver kommune bortfalt, og enkelte særskilte saksbehandlingsregler ble opphevet.

På begynnelsen av 1990-tallet ble forskriftene om pedagogisk bemanning endret. Normen for pedagogisk bemanning ble justert til en førskolelærer per 14–18 barn for barn over tre år og 7–9 for barn under tre år. Samtidig ble det innført et nytt forbehold: Normen gjelder bare når flertallet av barna har oppholdstid over seks timer. Arealkravet ble endret til en veiledende norm: 4 kvm netto leke- og oppholdsareal for de eldste og om lag en tredjedel mer for de yngste. Eier ble samtidig pålagt å oppgi vedtatt arealnorm i vedtektene for barnehagen. Disse bestemmelsene ble videreført ved revidering av barnehageloven i 1995.

3.5 Barnehageloven av 1995 og den første rammeplanen for barnehagen

På slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet var barnehagesektoren i sterk utvikling, og i 1994 ble Ot.prp. nr. 68 (1993–94) Om lov om barnehager (barnehageloven) fremmet. Proposisjonen inneholdt forslag til ny lov om barnehager, og pekte blant annet på at kommunene trengte et mer hensiktsmessig lovverk for å sikre at videre barnehageutbygging kunne foregå slik at barnehagetilbudet ble godt samordnet og tilpasset lokale forhold.

Ot.prp. nr. 68 (1993–94) ble fremmet på samme tid som det også ble gjennomført større endringer i familie- og oppvekstpolitikken. Behovet for barnehager og tilrettelegging av virksomheten skulle ses i sammenheng med familie- og oppvekstpolitikken generelt. Utvidet foreldrepermisjon ved fødsel og adopsjon, herunder innføring av tidskontoordningen, og skolestart for 6-åringer, endret rammebetingelsene for barnehagesektoren. Målet var å tilpasse barnehagesektoren til denne utviklingen gjennom et hensiktsmessig lovverk. I tillegg skulle lovverket styrke og tydeliggjøre barnehagens oppgaver overfor barna. Barnehagene var på dette tidspunktet i ferd med å bli langt mer allment tilgjengelige, og nye grupper med nye behov kom inn i sektoren. Dette førte til endret etterspørselsmønster, med blant annet behov for større fleksibilitet i åpnings- og oppholdstid. Barnehagene skulle så langt som mulig tilfredsstille alle brukergruppenes behov. Barnets beste kom sterkere frem i lyset. Proposisjonen slo fast at barnehagen er en viktig samfunnsinstitusjon som skal gjenspeile de verdier og den kultur som det norske samfunn bygger på. Den inneholdt også forslag om å tydeliggjøre barnehagens roller og oppgaver overfor barna og foreldrene. En ny bestemmelse ga departementet adgang til å fastsette en rammeplan for barnehagene.

Dette knyttet seg til en målsetting om å styrke og tydeliggjøre barnehagenes oppgaver overfor barna, foreldrene og samfunnet generelt. Det ble derfor foreslått at barnehagene skulle få en rammeplan, som skulle hjemles i barnehageloven og konkretisere barnehagens rolle og oppgaver overfor barna og foreldrene:

Rammeplanen skal være grunnlaget for all barnehagevirksomhet. Planen skal angi barnehagens oppgaver i samfunnet, mål for barnehagen og retningslinjer for sentrale sider ved barnehagens innhold som omsorg, lek og sosial kompetanse. (…)Rammeplanen skal også behandle barnehagen som kultur- og kunnskapsformidler, og vil gi retningslinjer for fem fagområder.(…) Et svært viktig mål med planen er derfor å drøfte barnehagens oppgaver i å gi barn omsorg, oppdragelse og kvalifisering i videste forstand.24

Foreldrenes medvirkning ble drøftet, og i tråd med de oppgavene barnehagens styre hadde i dagjeldende barnehagelov, ble betegnelsen styre endret til samarbeidsutvalg. En av samarbeidsutvalgets viktigste oppgaver ble å fastsette barnehagens årsplan, ikke bare behandle den slik tidligere regelverk uttrykte. Personalet ble omtalt som barnehagens viktigste ressurs. Departementet foreslo å åpne stillinger for pedagogiske ledere (tidligere kalt avdelingsledere) for personer med barnevernpedagogutdanning eller annen pedagogisk utdanning på høyskolenivå av minst tre års varighet. Forslaget om å åpne for andre utdanningsgrupper ble ikke vedtatt av stortingsflertallet.

Om barnehagenes organisering og bemanning ble også uttalt:

Begrepet ‘avdelingsleder’ i barnehagen forutsetter at barnehagen er organisert i avdelinger, men verken loven eller forskriftene definerer hva en ‘avdeling’ er. I praksis oppfattes en avdeling som det antall barn en førskolelærer etter forskriftene kan ha ansvar for; 7–9 barn under tre år eller 14–18 barn over tre år. De fleste barnehager er organisert i avdelinger på denne måten, selv om også dette er i ferd med å endres i en del barnehager.

(…)

Departementet mener at begrepene ‘avdeling’ og ‘avdelingsleder’ er med på å binde organiseringen av barnehagene på en måte som kan være lite hensiktsmessig i fremtiden. For å legge til rette for en mer fleksibel organisering, foreslår departementet at begrepet ‘avdelingsleder’ erstattes med ‘pedagogisk leder’. En avdelingsleder har i dag ansvaret for sin egen avdeling, inklusive avdelingens øvrige personale. Forskriftens bestemmelser om antall barn pr. førskolelærer er ikke ment å angi tall for gruppestørrelse, men har i praksis vanligvis bidratt til å standardisere barnehagens organisering.

De pedagogiske lederne skal i hovedsak ha faglige oppgaver, selv om stillingene også kan innebære enkelte administrative funksjoner. En pedagogisk leder vil være leder for en eller flere barnegrupper og et avgrenset antall av personalet som representerer yrkesgrupper som enten er ufaglærte eller har utdanning rettet mot barn, for eksempel fra videregående skole. De pedagogiske lederne skal organisere det pedagogiske og praktiske arbeidet i barnegruppen, bidra til barnehagens årsplan og omsette den i barnegruppens daglige program.25

Forskriftsbestemmelsene om pedagogisk bemanning ble vurdert og foreslått videreført av departementet, jf. Ot.prp. nr. 68 (1993–94). Det ble i denne forbindelse vist til at reglene om bemanning er standardkrav som det kan stilles spørsmål om bør lovfestes. Departementet uttrykte i denne forbindelse behov for å innhente erfaringer med nye gruppestrukturer før en ny bestemmelse eventuelt kunne fastsettes i lovs form:

Departementet mener at det fremdeles er behov for en hjemmel til å gi forskrifter om pedagogisk bemanning. Reglene om bemanning er standardkrav som det kan stilles spørsmål om bør lovfestes. Som en følge av seksåringenes overgang til skolen, økt foreldrepermisjon, ordning med tidskonto og den økte utbyggingen av småbarnsplasser er barnehagene inne i en periode som mange steder krever omorganiseringer til 1–5-årsgrupper. Dette kan føre til at dagens bestemmelser om pedagogisk bemanning om relativt kort tid ikke lenger vil være hensiktsmessige. Departementet ønsker å prøve ut nye modeller før en ny bestemmelse eventuelt fastsettes.26

Lov om barnehager 5. mai 1995 nr. 19 (barnehageloven), trådte i kraft 1. januar 1996.

Rammeplan for barnehagen27 kan ses som en milepæl for å sikre likeverdige barnehagetilbud av god kvalitet, jf. St.meld. nr. 41 (2008–2009). Forut for den første rammeplanen lå NOU 1992:17 Rammeplan for barnehagen, et forslag fra Sametinget om en samisk del av planen og to omfattende høringsrunder. Rammeplanen ga barnehagene et samfunnsmandat som de var forpliktet til å følge. Å bidra til at barna utviklet basiskompetanse, definert som sosial handlingsdyktighet og utvikling av språk og kommunikasjonsevne i vid forstand, ble fastsatt som en grunnleggende oppgave for barnehagen. Det faglige og kulturelle innholdet ble delt inn i fem fagområder eller lærings- og opplevelsesområder:

• Samfunn, religion og etikk

• Estetiske fag

• Språk, tekst og kommunikasjon

• Natur, miljø og teknikk

• Fysisk aktivitet og helse

Rammeplanen hadde et eget kapittel om samisk språk og kultur, med beskrivelse av hovedtrekkene ved samisk kultur og spesielle mål for samiske barnehager. Videre handlet kapitlet om betydningen av å styrke barnas samiske identitet, bruk av samisk språk og det særskilte ved innholdet i samiske barnehager.

Rammeplanen hadde et uttalt syn på hva en god barnehage er. Denne beskrivelsen omfatter både barn, foreldre, ansatte og barnehagen som organisasjon:

Den gode barnehage gir barna muligheter for å utvikle en basiskompetanse gjennom lek og læring i sosialt samspill og gjennom arbeid med ulike fagområder. Barna utvikler kunnskaper, ferdigheter og holdninger på sentrale fag- og livsområder. En god barnehage gir barna frihet, med mulighet for selv å kunne styre sin hverdag innenfor grenser som de kan mestre i forhold til alder og utvikling. Den gode barnehage har ikke et program som er fasttømret, men er fleksibel i sin bruk av planene og åpner opp for gode opplevelser. Den gode barnehage møter foreldre med åpenhet, innsikt i deres behov og ønsker og forståelse for deres livssituasjon. En slik barnehage gir de ansatte yrkesglede og muligheter til faglig og personlig utvikling. En god barnehage er hele tiden i utvikling: Organisatorisk, pedagogisk, i forhold til målene som er satt opp og ikke minst til det omkringliggende miljøet. Den gode barnehagen stagnerer ikke, men har hele tiden en målbevisst styring av sine endringsprosesser.28

I forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 35 (1996–97) Om lov om endringer i lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager, ble det blant annet vedtatt nye bestemmelser om kommunens rolle i forhold til forvaltningen av statstilskuddet til private barnehager. Dette var ikke realitetsendringer, men en formalisering av praksis. Samtidig ble det lagt til rette for likeverdig behandling av private og offentlige barnehager i forhold til forvaltning av tilskudd fra staten.

I årene 1995–97 gjennomførte Barne- og familiedepartementet et større utviklingsprogram for barnehagesektoren29. Målene var blant annet å skaffe flere barn under tre år barnehageplass, organisere barnehagene slik at de ble mer tilpasset brukernes behov og å dempe forventet kostnadsvekst i barnehager med flere barn under tre år. Det er vist til at kommunene og barnehagene nådde målene gjennom tre hovedgrep; å samle barna i såkalte utvidete søskengrupper 1–6 år, innføring av fleksible foreldrevalgte oppholdstider (brøkplasser) og utvidete åpningstider (Bleken 2007). I sluttrapporten etter utviklingsprogrammet ble det rapportert at de fleste barnehagene ble mer fleksible i organiseringen av barnegruppene etter 1997 uten at dette økte ressursbruken (Barne- og familiedepartementet 1998). Etter Blekens (2007) vurdering må dette innebære at barnehagene greide å erstatte seksåringene med ett- og toåringer uten flere ansatte.

Ved innføringen av kontantstøtteordningen (lov om kontantstøtte til småbarnsforeldre 26. juni 1998 nr. 41), fikk barnehageloven bestemmelser som påla kommunene å føre register til bruk for trygdekontorene ved kontroll og beregning av kontantstøtte. Barnehageeier fikk en tilsvarende plikt til å gi barnas bostedskommune opplysninger som er nødvendige for å føre et slikt register, jf. Ot.prp. nr. 56 (1997–98) Om lov om kontantstøtte til småbarnsforeldre (kontantstøtteloven).

I St.meld. nr. 27 (1999–2000) Barnehage til beste for barn og foreldre ble kvalitet, kvalitetssikring og kvalitetsutvikling drøftet. Meldingen presenterte fire mål for barnehagepolitikken:

• Barnehage til alle barn

• Barnehage i nærmiljøet som integrerer pedagogikk og omsorg

• Barnehage også for de med spesielle behov

• Barnehage som er variert, fleksibel og brukervennlig.

I meldingen ble barnehagesektoren fremhevet som en viktig sektor i kommunene. Videre ble det økende behovet for barnehager sett i sammenheng med de store samfunnsmessige endringene i familiestruktur, bo- og nærmiljø, utdanning og arbeidsliv. Meldingen understreket barndommen som en livsfase med egenverdi, der barnas egen frie tid, egen kultur og egen lek er grunnleggende. Andre momenter som skulle tillegges vekt var lek og læring i et kjønnsperspektiv, barnehagen som forebyggende arena, tiltak for barn med et annet morsmål enn norsk og barn med funksjonshemminger. Barnehagenes samarbeid med hjemmene ble omtalt, og det ble sagt at et viktig mål for barnehagen er å sikre barn basisferdigheter. Barnehagen skal være med å legge grunnlaget for livslang læring og verdibevissthet. Meldingen varslet en treårig kvalitetssatsing i perioden 2001–2003.

Tre områder var sentrale i kvalitetssatsingen, som fikk navnet Den gode barnehagen: Barnehage for alle barn, varierte og brukertilpassede barnehager i tråd med barnas og foreldrenes behov og et kompetent barnehagepersonale.

Det viktigste målet for den treårige kvalitetssatsingen var at alle barnehagene skulle etablere redskaper for å opprettholde og videreutvikle kvaliteten i løpet av 2003. Den nasjonale satsingen skulle bygge på disse forutsetningene: Kvalitet i barnehagene må ta utgangspunkt i de kravene loven og rammeplanen stiller, og kriteriene for kvalitet må utvikles lokalt. Kvalitetsbegrepet måtte favne vidt.

Kvalitetssatsingen ble gjennomført på lokalt nivå. Fylkesmennene hadde en sentral rolle som pådrivere og tilretteleggere av møteplasser for barnehager og kommuner. Satsingen ble ikke evaluert, men innsatsen ble i noen grad dokumentert. Dronning Mauds Minne Høgskole fulgte satsingen i utvalgte barnehager i Sør-Trøndelag, og NOVA gjennomførte kartlegginger på barnehagenivå i 2002 og 2004 (Gulbrandsen 2002; Gulbrandsen og Sundnes 2004). Barne- og familiedepartementet arrangerte nasjonale konferanser og formidlet erfaringer i publikasjonen Familia og på et nettsted der barnehager, kommuner og høyskoler kunne legge ut dokumentasjon om sine prosjekter.

St.meld. nr. 27 (1999–2000) sa dette om kravene til det fysiske miljøet i barnehagene:

Eit anna trekk ved barnehagelokala som ein bør vere meir merksam på, er storleiken på arealet. Ved godkjenninga fastset godkjenningsstyresmakta det samla leike- og opphaldsarealet for barnehagen. Som rettleiing for eigaren i kor sterkt dette arealet kan utnyttast, har Barne- og familiedepartementet gitt ei rettleiande norm for leike- og opphaldsareal per barn. Norma er 4 kvm netto leike- og opphaldsareal per barn over 3 år og om lag ein tredel meir for barn under 3 år. Norma må oppfattast som ein minimumsstandard for å sikre at arealutnyttinga ikkje blir sterkare enn det som kan reknast som forsvarleg. Norma er altså ikkje ei byggjenorm.

Erfaringar, mellom anna frå «Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren», kan tyde på at tronge barnehagar krev høgre bemanningstettleik enn romslege barnehagar. Dei økonomiske innsparingane i etableringskostnader som ein kan oppnå ved ein svært nøktern arealbruk, kan dermed fort føre til fordyring ved at driftskostnadene blir høgre. Barne- og familiedepartementet vil rette større merksemd mot samanhengen mellom driftskostnader og utnyttingsgraden av leike- og opphaldsarealet i barnehagane.

Opplevingar og aktivitetar ute er viktige i barnehageverksemda. Etter barnehagelova skal barnehagar vanlegvis ha sitt eige uteområde i direkte tilknyting til lokala. Det må oppfattast som eit minimum for at alle barnehagar kan ha uteaktivitetar som ein integrert del av verksemda. For dei fleste barnehagar er det i tillegg nødvendig å ta barna med til område i nærmiljøet for at dei skal få opplevingar og erfaringar frå naturen og omgivnadene.30

I meldingen ble også forskriftsbestemmelsene om pedagogisk bemanning vurdert:

Norma har sitt opphav i ei tid då gruppestorleikar, talet på barn per gruppe, organisering i små- og storebarnsavdelingar osv. var nokså einsarta over heile landet. I framtida kjem organiseringa av barnehagen til å vere langt meir variert og fleksibel. I tillegg kjem vi til å finne eit langt større mangfald når det gjeld opphaldstider i ein og same barnehage, med til dømes bruk av deling av plassar. Betre brukartilpassing og fleksibilitet fører til at personalet får fleire barn og foreldre å ha oversikt over og ta seg av enn tidlegare.

Som eit gjennomsnitt utgjer utdanna førskolelærarar 30–35 prosent av den samla bemanninga i barnehagen. Ein ny regel kan utformast ut frå eit prinsipp om 30–35 prosent førskolelærarar av den samla bemanninga. Samtidig ser det ut til at både styrarar og eigarar har vent seg til å bruke den noverande norma som utgangspunkt for å dimensjonere kor mange førskolelærarar verksemda treng.

Innanfor visse rammer, som kan variere frå barnehage til barnehage, kan norma framleis eigne seg. Det vil vere eit skjeringspunkt mellom eit kvalitativt godt pedagogisk tilbod og kor mange barn og foreldre ein førskolelærar og resten av personalet kan ha oversikt over og ta seg av på ein tilfredsstillande måte. Barne- og familiedepartementet har merkt seg at ein samanliknande studie (OECD, 1999) peikte på at det er låg pedagogisk bemanning i norske barnehagar samanlikna med til dømes Sverige og Danmark.

Det er viktig å understreke at dei reglane vi har om pedagogisk bemanning, ikkje er reglar om storleiken på kvar barnegruppe. Den pedagogiske norma gjeld barnehagen som heilskap. I retningslinjene og tolkinga til Barne- og familiedepartementet er det uttrykt at norma gjeld for talet på barn som er til stades i barnehagen samtidig. Denne tolkinga skal ikkje vere til hinder for fleksibilitet og brukartilpassing i dag og i framtida. Det bør gå an å overskride norma visse delar av ein dag eller ei veke dersom det til andre tider er færre barn til stades enn det norma tilseier. Her må både styraren, eigaren og tilsynsstyresmaktene kunne utøve eit skjønn. Barne- og familiedepartementet vil understreke at ein slik bruk av skjønn ikkje må føre til ei utholing av norma.

Regjeringa vil ha ei god pedagogisk bemanning i barnehagane og vil derfor ikkje foreslå konkrete endringar når det gjeld sjølve føresegnene om pedagogisk bemanning. Men Regjeringa vil vurdere å flytte norma for den pedagogiske bemanninga frå forskrift til lovtekst seinast i samband med overgangen til rammefinansiering.31

3.6 Barnehageforliket

Utfallet av Stortingets behandling av Innst. S. nr. 250 (2002–2003) ble et bredt politisk forlik om endringer i økonomiske og juridiske virkemidler i sektoren, jf. St.meld. nr. 24 (2002–2003) Barnehagetilbud til alle – økonomi, mangfold og valgfrihet32. De sentrale målene i disse dokumentene er:

• Alle som ønsker det, skal få en barnehageplass

• Innføring av økonomisk likebehandling av private og kommunale barnehager

• Lavere foreldrebetaling

• Kvalitet og mangfold i tilbudet.

Hovedmålet for barnehagepolitikken er å legge til rette for å ivareta behov, rettigheter, interesser og sikkerhet til barn og foreldrene. Å videreutvikle en kvalitetsbevisst og effektiv barnehagesektor og -forvaltning er også et av målene, jf. Innst. S. nr. 250 (2002–2003).

Samtidig som St.meld. nr. 24 (2002–2003) ble lagt frem, ble det blant annet fremmet forslag om plikt til å sørge for et tilstrekkelig antall barnehageplasser, maksimalsatser for foreldrebetalingen og krav til likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager, jf. Ot.prp. nr. 76 (2002–2003)33. Det ble også foreslått at de statlige øremerkede tilskuddene til barnehager på noe ulike tidspunkt skulle innlemmes i rammetilskuddet, jf. St.meld. nr. 24 (2002–2003). Etter forskrift om foreldrebetaling i barnehager ble det fra mai 2004 innført maksimalpris i kommunale og ikke-kommunale barnehager og innført regler om søskenmoderasjon. Fra samme tidspunkt fikk kommunene også et lovpålagt finansieringsansvar for ikke-kommunale barnehager.

3.7 Klar, ferdig, gå! Tyngre satsing på de små

Barne- og familiedepartementet nedsatte i 2004 en bredt sammensatt arbeidsgruppe ledet av professor Frode Søbstad. Arbeidsgruppen skulle levere innspill til revidert barnehagelov og rammeplan, og til departementets videre arbeid med sikring og utvikling av kvalitet i barnehagen. I sluttrapporten Klar, ferdig, gå! Tyngre satsing på de små (Barne- og familiedepartementet 2005) drøftet arbeidsgruppen kvalitetsbegrepet og la til grunn at kvalitet er et relativt, dynamisk og verdiavhengig begrep. Ulike aktørers oppfatninger av hvordan den gode barnehagen ser ut, er avhengig av synet på barn, barndom og småbarnas status samt barnehagens oppdrag. Bevissthet om barnehagenes verdigrunnlag og komplekse oppdrag må derfor legges til grunn for arbeidet med å støtte og utvikle kvaliteten.

Gruppen anbefalte en deltakende tilnærming til kvalitet, noe som krever at alle interessenter kommer til orde i diskusjonen om hva en god barnehage er. De pekte videre på at det ikke finnes enkle og entydige sammenhenger mellom strukturer, prosesser og resultater i barnehagesammenheng, men at strukturelle faktorer skaper handlingsrom og setter grenser for barnas livsutfoldelse og læring. Både aktørenes subjektive opplevelser, barnehagenes tilpasning til lokale forhold og krav som stilles fra offentlige myndigheter bør derfor være utgangspunkt for planlegging og vurdering av kvalitet i den enkelte barnehage og for nasjonal vurdering av tilstanden i sektoren.

Arbeidsgruppen vurderte finansiering og lovgivning som de viktigste virkemidlene på nasjonalt nivå for å sikre og videreutvikle kvalitet i barnehagen. Videre pekte de på at det er et nasjonalt ansvar å følge med på hvordan virkemidlene fungerer og om det er samsvar mellom barnehagelovens intensjoner og den virkeligheten barn og foreldre møter i barnehagene. Nasjonale krav om barnehagens fysiske og psykososiale miljø, bemanning og personalets pedagogiske kompetanse var etter arbeidsgruppens vurdering nødvendig for å sikre barn gode og likeverdige utviklingsmuligheter. Det ble anbefalt opprettet et barnehagedirektorat som skulle ivareta et statlig helhetsansvar for sektoren.

3.8 Barnehageloven av 2005

I Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) Om lov om barnehager la Barne- og familiedepartementet frem forslag til ny barnehagelov. Den nye loven skulle styrke forutsetningene for at barnehagene kunne gi barna omsorg og et godt pedagogisk tilbud. Gjeldende formålsbestemmelse ble foreslått videreført med henvisning til opplæringslovens kristne formålsbestemmelse og at barnehage og skole bør bygge på samme verdigrunnlag. Videre ble det lagt frem forslag om en egen innholdsparagraf34 og en bestemmelse om barnas rett til medvirkning i barnehagen.

Departementet foreslo endringer knyttet til kommunens godkjenning, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005). Ut fra forenklingshensyn foreslo departementet å oppheve kravet i loven om at vilkår etter annet lovverk skal være klarlagt før godkjenning gis. Daværende regel hadde krav om at uttalelser fra lokale myndigheter, som plan- og bygningsmyndighet, branntilsyn og helsemyndighet, skulle foreligge før kommunen kunne fatte vedtak om godkjenning, blant annet for å sikre at saken er tilstrekkelig utredet. Departementet la til grunn at en slik klargjøring av vilkår uansett følger av både barnehageeierens plikter og godkjenningsmyndighetens ansvar og fant derfor ikke grunn til å videreføre kravet. Departementet viste til at høringsrunden hadde gitt støtte til å videreføre en veiledende arealnorm. Ved en videreføring, ville kommunene ikke ha behov for selv å fastsette en egen norm, og fylkesmennene ville ikke måtte føre tilsyn med normer som den enkelte kommune selv fastsetter.

I Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) ble videre krav til styrer og pedagogisk bemanning i barnehagen drøftet. Et stort flertall av høringsinstansene støttet forslaget om at barnehageloven må ha en bestemmelse om en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, og det ble konkludert med at hver barnehage må ha en daglig leder. Departementet viste videre til at en videreføring av nasjonale bestemmelser om pedagogisk bemanning hadde bred støtte. Ifølge departementet ville en felles nasjonal norm bidra til å ivareta den pedagogiske kvaliteten og sikrer en enklere og mer likeverdig saksbehandling samt til å forenkle tilsynet med den enkelte barnehage. Det ble uttrykt følgende i denne forbindelse:

Dersom man ikke har nasjonale normer for pedagogisk bemanning, åpner man for at det kan utvikle seg betydelige variasjoner i kvaliteten i barnehagene i Norge. En slik utvikling vil ikke være i samsvar med forutsigbarhet og regjeringens mål om et likeverdig pedagogisk tilbud til alle som ønsker det. Departementet har merket seg at mange kommuner peker på at økonomien er anstrengt, og at det derfor kan være risiko for at finansieringen av barnehagene kommer inn i en negativ spiral. Maksimalgrensen for foreldrebetaling kan forsterke risikoen for at det pedagogiske tilbudet kan bli skadelidende. Det vil være uheldig om det oppstår store kvalitetsforskjeller. Departementet legger også vekt på at fylkesmennene har påpekt at nasjonale standarder for personalets kompetanse og antall vil gi størst forutsigbarhet for brukerne og eierne. Nasjonale standarder vil dessuten virke forenklende for saksbehandlingen og tilsynet. Fylkesmennene har påpekt at tilsynsarbeidet lettere lar seg gjennomføre dersom det finnes felles nasjonale normer enn dersom man i hvert enkelt tilfelle må vurdere hva som er forsvarlig.35

I Ot.prp. nr. 52 (2007–2008) ble det foreslått å innføre en lovfestet rett til barnehageplass, jf. Innst. O. nr. 69 (2007–2008). Denne retten skulle gjelde alle barna som er bosatt i kommunen. Under henvisning til at andre bestemmelser i loven med forskrifter skulle sikre at tilbudet var kvalitativt godt, ble det påpekt at retten gjelder et tilbud som gis innenfor barnehagelovens regler. Forslaget innebar, ifølge departementet, at barnehagetilbudet i den enkelte kommune måtte ha et omfang tilpasset etterspørsel og lokale forhold innenfor rammen av regelverket. Det ble presisert at retten maksimalt omfattet et heltidstilbud, dvs. en maksimal ukentlig oppholdstid på 41 timer eller mer. Departementet ønsket ikke å lovfeste en rett til heltidsplass i barnehage, da dette kunne medføre at søkere som ønsket deltidsplass kun ville få tilbud om heltidsplass og måtte betale for dette.

Forslaget som ble fremmet var særlig begrunnet i hensynet til barna, og det ble fremhevet at gode, rimelige og tilgjengelige barnehageplasser er viktige for å gi alle barn like muligheter. Barnehagenes samfunnsmessige betydning ble også trukket frem, og departementet uttrykte at forslaget ville ivareta familienes behov i bred forstand. I proposisjonen vises til at departementet i høringsnotatet foreslo at en begrensning i retten til å gjelde barn i alderen ett til fem år ville være naturlig sett i forhold til andre velferdsordninger, som retten til foreldrepermisjon og foreldrepenger i forbindelse med fødsel og adopsjon. Det ble også pekt på at arbeidsmiljøloven og folketrygdlovens regler om opptjening av foreldrepenger knyttes mer eller mindre til yrkesaktivitet. Flertallet av høringsinstansene hadde ikke hatt merknader til at retten skulle innføres fra fylte ett år. Det ble samtidig vist til at flere høringsinstanser argumenterte for at retten måtte inntre tidligere, for eksempel etter utløp av foreldrepermisjonen. Departementets syn var imidlertid at det var fornuftig å innføre rett til barnehageplass i samsvar med opptakspraksis, og at det slik var en forpliktelse som kommunene kunne håndtere. Departementet fant det hensiktsmessig at retten til barnehageplass skulle gjelde innenfor kommunegrensen, og at dette samlet ville være en fordel for både kommunen og brukerne. Departementet begrunnet en slik avgrensning med at kommunene da kan ha et godt barnehagetilbud samtidig som brukerne kan velge mellom forskjellige barnehagetilbud ut fra ulike kriterier, som for eksempel nærhet til hjemmet, type barnehage eller pedagogisk profil. Videre ville brukerne få et barnehagetilbud innenfor et geografisk tilgjengelig område. Det ble videre presisert at dersom en søker ønsker et barnehagetilbud som ikke finnes i kommunen, var retten til barnehageplass innenfor kommunegrensen ikke en lovmessig sperre for interkommunalt samarbeid, men at søkere bare kan tilbys barnehageplass i en annen kommune etter egne ønsker.

Departementet viste i proposisjonen til at de fleste høringsinstansene ikke hadde hatt merknader til innholdet i retten til barnehageplass, men at de som hadde uttalt seg i hovedsak hadde merknader til hva som anses som akseptabel ventetid, herunder antall opptak. På bakgrunn av disse merknadene uttalte departementet at forslaget om rett til plass fra barnet fyller ett år var en minimumsforpliktelse for kommunen. Kommuner som har kapasitet til det, ville kunne tilby barnehageplass til barn som fyller ett år i løpet av året. Kommunen vil også kunne velge å ha flere eller løpende opptak. Av proposisjonen fremgår videre:

Regjeringen varslet i høringsnotatet sin målsetting om to opptak i året på sikt for å korte ned ventetiden, og foreslo at opptakene burde foretas med seks måneders mellomrom. Det ble lagt til grunn at de fleste kommuner i dag allerede har et opptak i august når de eldste barna går over i skolen. Målet om to opptak medfører at kommunene på sikt må innføre et opptak også i februar. De barna som får rett til plass fra denne måneden, er de som fyller ett år senest i februar. Dette betyr at barna, ved en eventuell innføring av to opptak, kan bli maksimalt ett år og fem måneder før de får rett til plass i barnehage. Departementet har merket seg at flere høringsinstanser har uttalt seg om dette, og at disse delvis har sterke motforestillinger mot forslaget om to opptak. Det avgjørende er imidlertid at målet på sikt er å redusere ventetiden. Hvordan dette best bør gjøres, vil regjeringen komme tilbake til.36

Departementet hadde i forbindelse med høringsprosessen forut for lovproposisjonen bedt om høringsinstansenes syn på om bestemmelsen om samordnet opptaksprosess burde strammes inn. Departementet fant det hensiktsmessig å videreføre disse reglene, da inntrykket var at reglene fungerte godt i de fleste tilfeller.

Forslag om endringer i finansiering av ikke-kommunale barnehager som følge av overgang til rammefinansiering ble fremmet gjennom Ot.prp. nr. 57 (2007–2008), jf. Innst. O. nr. 103 (2008–2009). Det ble med dette foreslått at kommunen skulle få økonomisk ansvar for hele barnehagesektoren gjennom rammefinansiering fra 2011. For å sikre de ikke-kommunale barnehagenes videre drift, ble det foreslått at kommunen også skulle ha en finansieringsplikt overfor eksisterende ikke-kommunale barnehager. Departementet foreslo videre at nyetablerte ikke-kommunale barnehager ikke automatisk skulle ha rett på finansiering. Kommunen skulle få kompetanse til å vurdere finansiering av barnehager som etableres etter innlemming av barnehagetilskuddene i kommunerammen.

Stortinget vedtok 5. desember 2008 å endre formålsbestemmelsen for barnehagen, jf. Ot.prp. nr. 47 (2007–2008) Om lov om endringer i barnehageloven (om formålet med barnehagen) og Innstillingen fra Familie- og kulturkomiteen i Innst. O. nr. 18 (2008–2009). Forslaget som ble fremmet i Ot.prp. nr. 47 (2007–2008), hadde utgangspunkt i Bostadutvalgets utredning i NOU 2007:6 Formål for framtida, Formål for barnehagen og opplæringen.

Stortingets vedtak om å endre formålsbestemmelsen i barnehageloven medførte også behov for endringer i andre bestemmelser i loven før endret formålsbestemmelse kunne tre i kraft. NOU 2007:6, punkt 2.10.1, påpekte behov for andre endringer i barnehageloven. I Ot.prp. nr. 47 (2007–2008) varslet departementet muligheten for nødvendige endringer i barnehageloven som følge av endret formålsbestemmelse. Dette ble også lagt til grunn i innstillingen fra familie- og kulturkomiteen, jf. Innst. O. nr. 18 (2008–2009). Forslag om slike endringer ble lagt frem i Prop. 105 L (2009–2010), hvor det ble foreslått endringer i §§ 2, 7, 10 samt ny § 1 a, jf. også Innst. 273 L (2009–2010) fra Stortingets familie- og kulturkomité. De endrede lovbestemmelsene trådte i kraft 1. august 201037.