2 Mandat, sammensetning og arbeidsmåte

I dette kapitlet blir først mandatet for utvalgets arbeid og utvalgets sammensetning presentert. Deretter gis en oversikt over hvordan utvalget har arbeidet for å oppfylle sitt mandat.

2.1 Utvalgets oppnevning og mandat

Ved kongelig resolusjon 25. juni 2010 oppnevnte Regjeringen et offentlig utvalg som skulle foreta en gjennomgang av barnehageloven med forskrifter for å se om styringsverktøyet er godt nok tilpasset dagens og fremtidens barnehagesektor.

Utvalget ble ved oppnevningen gitt slikt mandat:

Bakgrunn

Barnehagesektoren har i løpet av få år gått fra å være en liten sektor i det norske velferdssamfunnet, til å bli en stor og viktig sektor. I dag har nesten alle barn som starter på skolen gått i barnehage. Sektoren har om lag 85 000 ansatte og 270 000 barn, og omsetter for i underkant av 40 mrd. kroner årlig. For øvrig består sektoren av om lag 50 pst private aktører. Barnehagen utgjør en stadig viktigere del av oppveksten for barn i Norge, og kunnskapen om barnehagens betydning for barn og samfunnet er økende. Barnehagen er bra for barnas trivsel og utvikling. Bevisstheten om barnehagens betydning og potensial øker. Barnehagen er en viktig arena for forebygging og sosial utjevning og bidrar positivt til barnas videre utdanningsløp.

Regjeringen har høye ambisjoner og politiske mål om å sikre et likeverdig tjenestetilbud med høy kvalitet i alle barnehager. For å gjennomføre regjeringens politikk er det behov for et tydelig regelverk og gode virkemidler for styring og myndighetsutøvelse på alle nivåer. Barnehagesektoren har vært gjennom en enorm vekst og omstilling de siste årene. Utviklingen i sektoren har gått raskere enn utviklingen i styrings- og forvaltningsapparatet, både på statlig og kommunalt nivå.

Barnehagesektoren styres i dag gjennom

• Juridiske styringsvirkemidler – lov og forskrifter

• Økonomiske styringsvirkemidler – øremerkede statstilskudd

• «Myke» styringsvirkemidler – veiledere, temahefter m.v.

Rammefinansiering av barnehagesektoren innebærer en endring i de statlige styringsvirkemidlene. Kommunene vil da selv få ansvar for ressurstilførselen til barnehageformål. Kravene til innhold og retten til barnehageplass vil imidlertid som før være regulert i barnehageloven med forskrifter.

Barnehageloven åpner på flere områder for lokalt handlingsrom og skjønnsmessige vurderinger. Dette gjør at kommunen kan tilpasse barnehagetilbudet etter lokale forhold og behov. Regjeringen har mål om et likeverdig barnehagetilbud i hele landet. Det bør vurderes hvordan regelverket kan utformes for å sikre tilstrekkelig nasjonal styring med kvaliteten i barnehagene i en rammefinansiert sektor, samtidig som kommunene får frihet til lokal prioritering av ressursene ut fra innbyggernes ønsker og behov.

Etter en periode med stor utbygging og store endringer, samt på grunn av rammefinansiering fra 2011, er det behov for en gjennomgang av styringsvirkemidlene på de ulike forvaltningsnivåene. I dette arbeidet må det tas utgangspunkt i gjeldende prinsipper for statlig styring av kommunesektoren og for rammefinansiering, den norske forvaltningsmodellen og i ansvarsfordelingen mellom stat og kommune.

Formål

Formålet er å sikre at regjeringens politikk blir gjennomført på barnehageområdet slik at man oppnår et likeverdigtjenestetilbud med høy kvalitet i alle barnehager, samtidig som det lokale handlingsrommet og hensynet til effektiv ressursbruk ivaretas.

Oppgaver/avgrensning for utvalget

Utvalget skal foreta en gjennomgang av barnehageloven med forskrifter for å se om styringsverktøyet er godt nok tilpasset dagens og framtidens barnehagesektor, jf. St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen. Utvalget må i arbeidet se hen til andre sektorer i velferdssamfunnet og kommunenes behov for å kunne prioritere mellom sektorer ut fra lokale behov.

Utvalget skal med utgangspunkt i prinsippene for statlig styring av kommunesektoren vurdere gjeldende barnehagelov med forskrifter som styringsvirkemiddel for en rammefinansiert sektor og foreslå eventuelle nødvendige endringer i regelverket. Utvalget skal herunder vurdere:

• behovet for nasjonal regulering i forhold til lokale prioriteringer

• lovregulering som styringsvirkemiddel i forhold til andre styringsvirkemidler

• om regelverket bør inneholde flere kvalitetsbestemmelser

• kommunens behov for styring med barnehagetilbudet i kommunen som lokal barnehagemyndighet

• hvordan videreutvikle tilsynet på barnehageområdet, herunder forholdet mellom statlig og kommunalt tilsyn

• ut fra utvalgets vurderinger av de ovenstående punktene, hvilken kompetanse som bør være tilstede på de ulike forvaltningsnivåene for å sikre at barnehagetilbudet drives og utvikles i tråd med rammeplanen og barnehageloven.

Utvalget skal ikke vurdere:

• barnehagens formål (§ 1) og innhold (§ 2), herunder rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver.

• innholdet i retten til barnehageplass (§ 12a)

• økonomisk likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som blir fremmet. Utvalget bør vurdere sine forslag i forhold til at tidsbruk til rapportering og andre oppgaver utenom kjerneoppgavene bør holdes på et lavt nivå. Utvalget skal sørge for at minst ett av de forslag til samlet offentlig styring av barnehagesektoren som fremmes kan iverksettes innenfor gjeldende budsjettramme. Utvalget skal gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse av forslagene som blir fremmet.

Tidsfrist

Utvalget skal avgi sin innstilling innen 1. oktober 2011.

Av mandatet fremgår at utvalget skal foreta en gjennomgang av barnehageloven med forskrifter for å se om styringsverktøyet er godt nok tilpasset dagens og fremtidens barnehagesektor. Utvalget har derfor vært særlig konsentrert om å sikre at barnehageloven med forskrifter i fremtiden vil være et godt og tjenlig regelverk.

Formålsangivelsen i mandatet fremhever oppnåelse av et likeverdig tjenestetilbud med høy kvalitet i alle barnehager. Utvalget har derfor funnet grunn til å vie begrepene «likeverdig tjenestetilbud» og «kvalitet» noe oppmerksomhet.

Av mandatet fremgår at utvalget ikke skal vurdere følgende forhold:

• barnehagens formål (§ 1) og innhold (§ 2), herunder rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver

• innholdet i retten til barnehageplass (§ 12a)

• økonomisk likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager.

Det er i mandatet presisert at utvalget ikke skal vurdere barnehagelovens bestemmelser om barnehagens formål (§ 1) og innhold (§ 2), herunder rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Utvalget er for øvrig bedt om å vurdere om regelverket bør inneholde flere kvalitetsbestemmelser.

Utvalget vil vise til at barnehagelovens bestemmelser om barnehagens formål (§ 1) og innhold (§ 2), herunder rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, skal danne utgangspunktet for all virksomhet i barnehagen. Sammen med øvrige bestemmelser i barnehageloven med forskrifter skal dette legge gode rammer for barnehagenes virksomhet og videre utvikling. Disse øvrige bestemmelsene kan sies i større grad å regulere forhold som har betydning for virksomheten, snarere enn det daglige arbeidet med barna i seg selv.

Etter utvalgets vurdering definerer barnehagelovens bestemmelser om barnehagens formål (§ 1) og innhold (§ 2), herunder rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, i stor grad hva som er å forstå som en god barnehage, dvs. en barnehage med høy kvalitet. Som følge av at bestemmelsene om barnehagens formål og innhold er holdt utenfor utvalgets mandat, har utvalget følgelig ikke funnet det naturlig selv å foreta en vurdering av hva høy kvalitet i barnehagen innebærer. Av hensyn til helheten i utredningens fremstilling er det redegjort for ovennevnte bestemmelser under punktet om dagens regelverk, jf. kapittel 4 om gjeldende rett.

Utvalget har foreslått enkelte tekniske endringer i §§ 1, 1a og 2. Dette på bakgrunn av utvalgets forslag til utforming av ny barnehagelov. Utvalget vil presisere at disse forslagene til endringer ikke berører innholdet i barnehageloven §§ 1, 1a og 2.

For så vidt gjelder spørsmålet om regelverket bør inneholde flere kvalitetsbestemmelser, har utvalget, som følge av mandatets eksplisitte unntak for lovens bestemmelser om formål og innhold, vurdert dette som et spørsmål om fremtidig regelverk bør inneholde ytterligere bestemmelser for kvalitetssikring – snarere enn bestemmelser som definerer kvaliteten i seg selv.

Innen disse rammer har utvalget funnet det formålstjenlig å foreta en gjennomgang av faktorer som antas å påvirke kvalitet i barnehagen, for slik bedre å kunne vurdere hva som er et godt rammeverk for å sikre et likeverdig tjenestetilbud med høy kvalitet, jf. kapittel 5.

Utvalget er i mandatet bedt om ikke å vurdere innholdet i retten til barnehageplass (§ 12a). Utvalget har følgelig lagt prinsippet om barnas rett til barnehageplass til grunn i sitt arbeid. Utvalget har imidlertid sett at det er enkelte forhold ved bestemmelsene i barnehageloven § 12a som samtidig berører spørsmål utvalget er satt til å utrede. Utvalget har derfor funnet det riktig i noen grad å berøre innholdet i barnehageloven § 12a i sin utredning. Av hensyn til helheten i utredningens fremstilling er det også redegjort for disse bestemmelser under punktet om dagens regelverk, jf. kapittel 4 om gjeldende rett.

Ny forskrift om likeverdig behandling av barnehager trådte i kraft 1. januar 2011. Det fremgår av mandatet at utvalget ikke skal vurdere økonomisk likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager. Utvalget vil i denne forbindelse også vise til at prinsippet om økonomisk likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager utgjorde en sentral del av det såkalte barnehageforliket. Utvalget har følgelig ikke funnet grunn til å vurdere dette prinsippet nærmere. Utvalget har likevel i visse sammenhenger sett behov for å berøre temaet, der disse lov- og forskriftsbestemmelsene synes å kunne få innvirkning på det helhetlige rammeverk utvalget er satt til å foreslå. Av hensyn til helheten i utredningens fremstilling er disse bestemmelser også beskrevet i forbindelse med gjennomgangen av dagens regelverk, jf. kapittel 4 om gjeldende rett.

2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har bestått av til sammen 13 medlemmer og vært bredt sammensatt av fagpersoner fra forskningsmiljø og representanter fra statlig og kommunal sektor. Utvalget hadde ved oppnevnelsen følgende sammensetning:

• Konstituert fylkesmann Sylvia Brustad, leder, Hamar

• Professor Victor Norman, Bergen

• Seniorrådgiver Oda Randi Reinfjord, Trondheim

• Direktør Hans Christian Holte, Oslo

• Førsteamanuensis Per Botolf Maurseth, Oslo

• Rådmann Karl Audun Fagerli, Lierne

• Forsker Lars Gulbrandsen, Oslo

• Ordfører Hanne Braathen, Storfjord

• Professor Berit Bae, Oslo

• Rådgiver Jon Christian Fløysvik Nordrum, Oslo

• Politisk rådgiver Aashild Ravnanger, Askøy (Utdanningsforbundet)

• Administrerende direktør Arild Olsen, Bodø (Private Barnehagers Landsforbund)

• Seksjonsleder Mette Henriksen Aas, Tønsberg (Fagforbundet)

Sylvia Brustad så seg, etter en sykmeldingsperiode vinteren 2011, nødt til å trekke seg fra sitt verv som utvalgsleder. Kunnskapsdepartementet oppnevnte 10. mai 2011 programdirektør i Plan Norge, Kjell Erik Øie, som ny leder av utvalget.

Utvalget har hatt et fast sekretariat gjennom perioden. Sekretariatet bestod ved oppstart av:

• Matias Nissen-Meyer, sekretariatsleder

• Cathrine Brevik Førland, rådgiver

• Jens Kristian Jebsen, seniorrådgiver

• Bente Jørgensen, seniorkonsulent

• Jens Rydland, seniorrådgiver

• Anne Ma Sandve, seniorrådgiver

Rådgiver Lene Karlstad og seniorrådgiver Øyvind Kaspersen, inngikk i utvalgets sekretariat fra april 2011. Karlstad erstattet Cathrine Brevik Førland som gikk ut fødselspermisjon. Fra månedsskiftet august/september 2011 ble Karlstad erstattet av rådgiver Hanna-Cecilie Gram Jemtegaard i utvalgets sekretariat.

2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har i løpet av perioden hatt 15 utvalgsmøter, hvorav ett på Staur gård i Stange kommune, ett i Lierne kommune og ett på Thorbjørnrud hotell i Jevnaker kommune. De øvrige møtene har vært avholdt i Oslo. Tre av utvalgets møter ble avholdt i 2010, resten er blitt avholdt i 2011.

Ved oppnevnelse av ny leder i mai 2011 ble utvalget gitt utsatt frist for ferdigstillelse av sitt arbeid til 1. desember 2011. Etter anmodning fra utvalget ga departementet i oktober 2011 fornyet fristutsettelse til 15. januar 2012.

Til flere av utvalgets møter har det vært invitert inn ressurspersoner og representanter for organisasjoner som har innledet for utvalget om ulike tema og problemstillinger innenfor utvalgets mandat:

• Statsråd Kristin Halvorsen, Kunnskapsdepartementet

• Professor emeritus Lars Smith, Universitetet i Oslo

• Leder Lena Jensen, Foreldreutvalget for barnehager

• Sekretariatsleder Hege Sevatdal, Brennautvalget

• Leder Gunnar Stave, Rammeplanutvalget for førskolelærerutdanningen

• Nestleder Mette Tollefsrud, Rammeplanutvalget for førskolelærerutdanningen

• Sekretariatsleder Sigrun Sand, Rammeplanutvalget for førskolelærerutdanningen

• Seniorrådgiver Janicke Sæther Olsen, Barneombudet

• Seniorrådgiver Hilde Rakvaag, Barnombudet

• Undervisningsråd Ulrika Svedmark, Skolinspektionen i Umeå, Sverige

• Kvalitetssamordnare Hans Olof Carlsson, Strömsunds kommun, Sverige

• Styrer Karin Nyberg, Dunderklubben förskola, Gäddede, Sverige

Kunnskapsdepartementet innledet om departementets arbeid og status i sektoren under utvalgets første møte i september 2010. Riksrevisjonen presenterte sin undersøkelse om styring og forvaltning av barnehagetjenestene for utvalget i april 2011. Utvalget har i løpet av sitt arbeid også mottatt innledninger fra Fagforbundet, KS, Private barnehagers landsforbund og Utdanningsforbundet.

I løpet av perioden har utvalget ved medlemmer og/eller sekretariatet besøkt flere barnehager; Láttosluohká barnehage i Karasjok, Sandvika barnehage og Sørli barnehage i Lierne kommune, Cizáš sámi barnehage, Fagerborg menighetsbarnehage, Kværnerdalen barnehage, Margarinfabrikken barnehage i Oslo kommune, Ajanas barnehage i Porsanger kommune, Utsikten barnehage og Holmlund barnehage i Stange kommune, Fosslia barnehage i Stjørdal kommune. Blant de besøkte barnehagene har det vært både kommunale og ikke-kommunale barnehager med barn i alderen 0–6 år og ulike organiseringsformer. Utvalget og/eller utvalgets sekretariat har i løpet av utvalgsarbeidet hatt møter med representanter for kommunene Alta, Asker, Bergen, Fjell, Lierne, Måsøy, Oppegård, Oslo, Porsanger, Ringsaker, Stange, Stjørdal, Trondheim, Ullensaker, Vadsø og Øygarden. Utvalget har også møtt bydelene Gamle Oslo, Grünerløkka, Sagene og St. Hanshaugen i Oslo kommune.

Utvalgets leder og sekretariat har hatt møter med Sametingets administrasjon. Videre har utvalgets leder og sekretariat hatt møte med Statens råd for likestilling av funksjonshemmede. Representanter for utvalget, herunder leder, har hatt møte med Arbeidstilsynet. Videre har det vært gjennomført møter med fylkesmannsembetene i Finnmark, Hordaland, Oslo og Akershus og Nord-Trøndelag. Sekretariatet har også hatt møte med Storbynettverk for barnehager1.

Utvalgets sekretariat har for øvrig hatt møter med forskere ved Barnehagesenteret, Høgskolen i Vestfold, og ved Rokkansenteret i Bergen.

Utvalgets medlemmer Lars Gulbrandsen og Berit Bae har holdt innledninger om henholdsvis historikk og status i barnehagesektoren og kvalitet i barnehagen. For å belyse temaer av betydning for utvalgets arbeid har utvalget i tillegg hatt kontakt og møter med eksterne fagmiljøer, fagpersoner og organisasjoner, deltatt på fagkonferanser med mer.

Utvalgets sekretariat hadde i mai 2011 møter i Danmark med Socialministeriet samt kommunene Fredensborg og Lyngby-Taarbæk. Sekretariatet har videre hatt møte med representanter for Private barnehagers landsforbunds søsterorganisasjoner i Sverige og Danmark, henholdsvis Sveriges Fristående Förskolor og Landsforeningen Frie Børnehaver og Fritidshjem.

Utvalget har hatt en side på www.regjeringen.no/kd/dep/Styrer-rad-og-utvalg, der informasjon om mandatet, utvalgets sammensetning og kontaktinformasjon har vært lagt ut.

Annet pågående arbeid

Spesialundervisningen og det spesialpedagogiske støttesystemet har blitt vurdert av et eget utvalg (Midtlyngutvalget), som avga sin utredning som NOU 2009: 18 Rett til læring. Utredningen har vært på høring, og departementets vurderinger er forelagt Stortinget i form av Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap. Tidlig innsats og gode læringsmiljøer for barn, unge og voksne med særlige behov. I Meld. St. 18 (2010–2011) ble det blant annet foreslått å overføre bestemmelsene i opplæringsloven § 5-7 til barnehageloven. Utvalget mottok en gjennomgang av stortingsmeldingen fra Kunnskapsdepartementet under sitt utvalgsmøte i mai 2011. I forbindelse med departementets gjennomgang, og under forutsetning av Stortingets tilslutning til forslaget, ble utvalget oppfordret til å inkludere forslag til bestemmelser som må inngå i barnehageloven etter overføring av opplæringsloven § 5-7.

Opplæringstilbudet til minoritetsspråklige barn, unge og voksne har nylig blitt vurdert av et eget utvalg (Østbergutvalget). Utvalget avga sin utredning som NOU 2010: 7 Mangfold og mestring. Utvalgets utredning har vært på høring og er nå under oppfølging i departementet. Blant Østbergutvalgets arbeidsfelt var minoritetsspråklige barn under skolepliktig alder og deres deltakelse i barnehagen. Utvalget har i forbindelse med sitt arbeid sett hen til de forslag og vurderinger som fremkommer vedrørende barnehagen i utredningen.

Et eget utvalg (Brennautvalget) har nylig vurdert systematisk pedagogisk tilbud til alle førskolebarn, jf. NOU 2010: 8 Med forskertrang og lekelyst. Utvalgets utredning, som har vært på høring, er under oppfølging i Kunnskapsdepartementet. Utvalget har i forbindelse med sitt arbeid sett hen til de forslag og vurderinger som fremkommer i utredningen.

Det såkalte Fordelingsutvalget avga sin utredning som NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget. Utvalget har gjort seg kjent med de vurderingene om barnehage og barnas oppvekst som er gjort i utredningen. Utredningen har vært på høring, og Meld. St. 30 (2010–2011) Fordelingsmeldingen ble oversendt Stortinget høsten 2011.

Bergeutvalget, som har sett på mottakssystemet for asylsøkere, avga sin utredning som NOU 2011: 10 I velferdsstatens venterom. I utredningen er problemstillinger knyttet til barn under skolepliktig alder i asylmottak behandlet.

Inkluderingsutvalget avga sin utredning som NOU 2011:14 Bedre integrering. Utredningen gjennomgår og foreslår en rekke tiltak i inkluderingspolitikken, herunder på barnehageområdet.

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) pekte i sin evaluering på flere viktige forbedringsområder for førskolelærerutdanningen (NOKUT 2010). Evalueringen inngår som en del av grunnlaget for arbeidet til rammeplanutvalget for førskolelærerutdanningen som ble oppnevnt 2. februar 2011. Av rammeplanutvalgets mandat fremgår at målet for en revidert førskolelærerutdanning er en integrert, profesjonsrettet og forskningsbasert utdanning som er attraktiv, innovativ og krevende og som har høy kvalitet. Videre at utdanningen skal svare på barnehagens behov for god og grunnleggende kompetanse og danne et godt grunnlag for videre kompetanseutvikling i yrkesutøvelsen, eventuelt også for videre studier på høyere gradsnivå. Rammeplanutvalget utarbeidet høsten 2011 forslag til ny forskrift om førskolelærerutdanningen. Utkastet er av Kunnskapsdepartementet sendt på høring. Rammeplanutvalgets leder, nestleder og sekretariatsleder orienterte om arbeidet under utvalgets møte i mai 2011.

Ny forskrift om likeverdig behandling av barnehager trådte i kraft 1. januar 20112. I forbindelse med høringsrunden om forskriftsforslaget inngikk også forslag om regelendring som skulle regulere barnehagers uttak av verdier. Etter høringsrunden fant departementet grunn til å se nærmere på utformingen av reglene om uttak av verdier. Nye regler om uttak av verdier ble sendt på høring høsten 20113.

Helse- og omsorgsdepartementet har fremmet forslag om ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester, jf. Prop. 91 L (2010–2011). Forslaget er en oppfølging av St.meld. nr. 47 (2008–2009) Samhandlingsreformen, Innst. 212 S (2009–2010) Innstilling fra helse- og omsorgskomiteen om samhandlingsreformen og om en ny velferdsreform samt NOU 2004:18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene og NOU 2005:3 Fra stykkevis til helt – En sammenhengende helsetjeneste. Regelverket for miljørettet helsevern i kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a videreføres i ny folkehelselov. Dette innebærer at kommunene fortsatt skal ha ansvar for å føre tilsyn med miljørettet helsevern, herunder med barnehager og skoler, men at kommunens tilsyn må dokumenteres særskilt. Det vises for øvrig til omtale under utredningens punkt 4.9.

Utvalget vil oppfordre Kunnskapsdepartementet om også se hen til ovennevnte i oppfølgingen av utvalgets utredning.