22 Økonomiske og administrative konsekvenser

22.1 Innledning

Flere av forslagene som fremmes i denne utredningen innebærer økte offentlige utgifter. Utvalgets formål er å «sikre at regjeringens politikk blir gjennomført på barnehageområdet slik at man oppnår et likeverdig tjenestetilbud med høy kvalitet i alle barnehager samtidig som det lokale handlingsrommet og effektiv ressursbruk ivaretas». Det sies også i mandatet at «utvalget må se hen til andre sektorer i velferdssamfunnet og kommunenes behov for å kunne prioritere mellom sektorer ut fra lokale behov». Videre heter det at «utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som blir fremmet» og at «utvalget skal gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse av forslagene som blir fremmet.»

Utvalget har utredet kostnadseffektene av forslagene som innebærer økte offentlige utgifter. Utvalget har også vurdert bredere samfunnsøkonomiske konsekvenser av forslagene som fremmes. Det er i denne forbindelse likevel viktig å understreke at det er vanskelig å gi helt klare vurderinger av langsiktige virkninger av forslagene som fremmes. Utgangspunktet for utvalgets arbeid har vært å fremme kvalitet i barnehagene. Dette har hatt barnas barnehagehverdag som premiss. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet har ikke vært et hovedpremiss for arbeidet.

Utvalget vil peke på at det er viktige metodeproblemer knyttet til å underkaste velferd for barn en samfunnsøkonomisk analyse. Mens voksne kan etterspørre varer og tjenester og selv vurdere om kostnaden for et gode er verdt å betale, har barn bare i begrenset grad muligheter, kompetanse eller rett til å foreta slike avveininger. Det er vanlig at foreldre og foresatte og myndighetene i forskjellig grad må gjøre slike vurderinger på vegne av barn. Et hovedpremiss for utvalget har vært at velferden til barnehagebarn er et gode i seg selv.

Utvalget vil likevel peke på at et godt barnehagetilbud har bredere samfunnsøkonomiske konsekvenser. I kapittel 5.5 er det vist til forskning som underbygger at et godt barnehagetilbud kan ha positive langtidsvirkninger for den enkelte og for samfunnet. Utvalget har i kapittel 22.2.1 redegjort for nytte- og kostnadsvirkninger av forslagene om styrkede krav til bemannings- og pedagogtetthet i barnehagene.

Utvalget vil for øvrig vise til at barnehagenes utvikling i omfang og kvalitet i fremtiden vil være nært knyttet til kommunenes økonomiske rammer. Det er etter utvalgets vurdering sentralt at kommunene gis tilstrekkelige økonomiske rammer til å kunne utføre sine lovpålagte oppgaver på en fullt ut tilfredsstillende måte.

22.2 Utvalgets forslag – økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget skal i henhold til mandatet vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene. Flere av utvalgets forslag vil innebære til dels betydelige økonomiske konsekvenser, og disse konsekvensene er det redegjort for i dette kapitlet. I den grad det vil være nødvendig å prioritere mellom forslagene som krever økte offentlige overføringer, mener utvalget at tiltak som er direkte rettet mot å gi barn i barnehage et bedre tilbud, bør prioriteres.

Rapporteringskrav og nasjonalt kvalitetsvurderingssystem

Utvalgets forslag innebærer i hovedsak at dagens rapporteringspraksis blir videreført. Rent administrativt vil forslaget innebære at rapporteringen av regnskaps- og tjenestedata skjer utenom prosessen for søknad om tilskudd, slik tidligere ordning med statstilskudd til barnehagene innebar. Rettsteknisk sett må det sies å være hensiktsmessig at rapporteringspliktens omfang og innhold i fremtiden vil fremgå av forskrift.

Utvalget forutsetter at konsekvenser av en eventuell utvidelse av lokal barnehagemyndighets rapporteringsplikter blir utredet i tilfelle slike plikter vurderes innført.

Innføringen av et krav om innrapportering av driftsregnskap for alle barnehager vil innebære en utvidelse av gjeldende rapporteringsregime, og vil ha økonomiske og administrative konsekvenser. Utvalget legger til grunn at det vil påløpe kostnader knyttet til tilrettelegging for slik rapportering i BASIL, men har ikke grunnlag for å anslå nivået på disse kostnadene. Kommunenes regnskapsrapportering i KOSTRA skjer på funksjonsnivå, det vil si at det ikke rapporteres regnskapstall for den enkelte kommunale barnehage. Regnskapsrapportering på barnehagenivå vil følgelig ha administrative konsekvenser for kommunene. I kommuner hvor den enkelte barnehage er definert som en egen dimensjon i den interne kontoplanen vil de administrative konsekvensene være relativt små, mens kommuner som ikke allerede gjør dette vil kunne få en del merarbeid.

For øvrig mener utvalget at et fremtidig velfungerende kvalitetsvurderingssystem vil kunne gjøre behovet for ulike evalueringer og undersøkelser noe mindre. Etter det utvalget erfarer, påfører slike evalueringer og undersøkelser sektoren en god del merarbeid. Dette vil i så fall innebære visse lettelser i sektorens ressursbruk.

Utvikling av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem ligger allerede inne i departementets planer og medfører således ikke nye oppgaver på nasjonalt nivå.

Rett til et godt fysisk og psykososialt miljø i barnehagen

Utvalget foreslår at det lovfestes en individuell rett til et godt fysisk og psykososialt miljø. Foreldre, foreldreråd og samarbeidsutvalg gis partsrettigheter, dvs. rett til å få forelagt informasjon av betydning for barnas miljø, rett til å be om tiltak samt klagerett.

Foreldrene, foreldreråd og samarbeidsutvalg gis klagerett på enkeltvedtak knyttet til det psykososiale miljøet. Klageretten forbeholdes foreldrerådet og samarbeidsutvalget når det gjelder enkeltvedtak knyttet til det fysiske miljøet.

Utvalgets vurdering er at medvirkning og partsrettigheter vil kunne kreve administrative ressurser ved at flere parter skal høres eller orienteres i enkeltsaker. Videre vil det også ha administrative konsekvenser, samt til dels kunne virke byråkratiserende om barnehagen vil måtte fatte en del av sine avgjørelser i en mer formalisert form, for eksempel som enkeltvedtak. Større myndighet til foreldrene kan også være kostnadsdrivende for barnehagene, da et eventuelt sluttresultat av en klagesak kan innebære at barnehagen ikke alltid kan velge den rimeligste løsningen på en miljøutfordring.

Den administrative virkningen av å gi foreldrene og utvalg medvirkningsmulighet og partsrettigheter forventes imidlertid å bli begrenset ettersom det allerede følger av regelverket at foreldre og foreldreråd/samarbeidsutvalg skal informeres om saker av betydning for barnet og saker av særlig viktighet, jf. gjeldende barnehagelov § 4 siste ledd. Utvalget vil videre vise til at krav til det fysiske og psykososiale miljøet i barnehagen kan utledes av eksisterende regelverk, noe som tilsier at de administrative konsekvensene av forslaget vil være små. Utvalget vil også tillegge at foreldre i overveiende grad vurderer barnehagene positivt i ulike brukerundersøkelser, jf. Difi (2010b) og TNS Gallup (2008).

Tilsyn

Forslaget fra utvalgets flertall, medlemmene Øie, Bae, Braathen, Fagerli, Gulbrandsen, Holte, Maurseth, Nordrum, Ravnanger, Reinfjord og Henriksen Aas, om at fylkesmannen også skal kunne føre tilsyn med den enkelte barnehage vil kunne medføre behov for økte ressurser ved embetene. Et skjønnsmessig anslag kan være en økning på 0,5 årsverk per embete, dvs. 10 stillinger totalt. Dette er anslått å koste om lag 7,5 mill. kroner.

Utvalgets mindretall, medlemmene Norman og Olsen, foreslår at det opprettes et eget statlig tilsyn som organiseres uavhengig av Utdanningsdirektoratet og fylkesmannsembetene. Tiltaket vil i noen grad kunne finansieres ved å overføre ressurser fra fylkesmannsembetene, men vil ha økonomiske konsekvenser. I kapittel 13.2 er det antydet et behov på 107 årsverk, noe som vil koste 55–60 mill. kroner, avhengig av lønns- og stillingsnivå.

Utvalget vil videre peke på at kommunens tilsyn med barnehagene ikke har vært av et slikt omfang eller hatt en slik kvalitet som kunne vært ønsket. For å oppnå dette må personalet hos kommunen gis ressurser til å ivareta sine oppgaver, både med tanke på tid til å drive faktisk tilsyn samt kompetanseheving for å drive tilsyn i samsvar med loven. Tilsynsinstituttet, og forventningene til dette, har vært i utvikling siden barnehageloven av 2005. Tilsyn har med tiden blitt regnet som en viktigere forutsetning for kvalitet i barnehagen. Dette tilsier at ressursene til tilsyn med barnehagene bør styrkes. Det er vanskelig å vurdere hva dette vil innebære av ressursøking, men et skjønnsmessig anslag kan være 0,25 årsverk i hver kommune. Dette innebærer 107 stillinger til kommunesektoren. Utvalget anslår at 107 nye årsverk vil koste 55–60 mill. kroner, avhengig av lønns- og stillingsnivå.

Inntektsgradert foreldrebetaling

Forslaget om at alle kommuner skal ha inntektsgraderte betalingssatser, og at departementet i forskrift kan definere et minstebeløp for når familier skal få betalingsfritak, vil kunne ha økonomiske konsekvenser. Kostnadene vil imidlertid avhenge av minimumssatsene som fastsettes, og utvalget har derfor ikke grunnlag for å beregne om forslaget vil kreve økte offentlige overføringer.

Krav om tilgang på barnehagefaglig kompetanse

Bestemmelsen klargjør at kommunen må ha tilgang til barnehagefaglig kompetanse over barnehagenivået, noe som implisitt følger av utvalgets forslag til krav om et forsvarlig system for barnehagemyndigheten og kravene i kommuneloven. Det er opp til kommunen å bestemme hvordan den vil knytte til seg slik kompetanse. Forslaget vil ikke ha økonomiske og administrative konsekvenser.

Krav om forsvarlig system for kommunen som barnehagemyndighet

Utvalget foreslår å fastsette et krav til forsvarlig system eller internkontroll for barnehagemyndigheten direkte i barnehageloven. Kommuneloven § 23 nr. 2 stiller krav til forsvarlig styring og egenkontroll, noe som skulle tilsi at kommunene allerede har et fungerende internkontrollsystem. Kommuner som ikke tilfredsstillende rutiner på dette området, vil i en kortere periode måtte bruke administrative ressurser på å etablere et forsvarlig system for barnehagemyndigheten.

Krav om forsvarlig system i den enkelte barnehage

Utvalget foreslår at det innføres et krav om at eier etablerer forsvarlig system/internkontroll i den enkelte barnehage. Barnehageeier har allerede etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. § 4 et ansvar for at det etableres et internkontrollsystem. Vurderingen til utvalget er derfor at forslaget ikke vil medføre vesentlige administrative konsekvenser, men virksomheter som ikke har et tilfredsstillende internkontrollsystem vil i en overgangsperiode måtte bruke administrative ressurser på å få dette i orden.

Krav til generell bemanning og pedagogtetthet

Forslaget fra utvalgets flertall om et generelt bemanningskrav på 1:3 og 1:6 og et pedagogkrav på 1:6 og 1:12 vil ha betydelige økonomiske konsekvenser. Beregninger gjort ut fra faktiske tall på barn og årsverk i over 5 000 ordinære barnehager viser at det vil være behov for om lag 8 000 flere pedagogårsverk for å oppfylle et slikt krav. Et pedagogkrav på 1:6 og 1:12, kombinert med et generelt bemanningskrav på 1:3 og 1:6, vil innebære at pedagoger vil utgjøre 50 prosent av barnehagenes grunnbemanning. Pedagogårsverkene vil i all hovedsak måtte komme gjennom en gradvis utskifting av assistentstillinger med pedagogstillinger.

Effekten på offentlige budsjetter av bemannings- og pedagogkravene vil være de økte personalkostnadene i barnehagene, minus eventuelle ekstra skatteinntekter som dette eventuelt gir det offentlige. De økte personalkostnadene er beregnet til om lag 1,4 mrd. kroner (i 2011-kroner) per år. Om tiltaket gir stat og kommune økte skatteinntekter, avhenger av hva de nyansatte ellers ville ha gjort. Det kan være rimelig å anta at de nyansatte ville hatt andre jobber med tilsvarende lønn dersom det ikke hadde blitt innført nye krav til bemannings- og pedagogtetthet i barnehagene. Utvalget legger på denne bakgrunn til grunn at tiltaket vil fortrenge bruk av arbeidskraft i andre sektorer, og at det derfor ikke vil medføre økte skatteinntekter for stat og kommune. Effekten på offentlige budsjetter av økte bemannings- og pedagogkrav kan dermed anslås til om lag 1,4 mrd. kroner. Utvalget ser ikke bort fra at noen av de 8 000 pedagogstillingene vil kunne fylles av barnehageansatte med annen treårig pedagogisk utdanning som ikke er godkjent etter gjeldende barnehagelov. Dette vil i så fall kunne redusere kostnadene noe.

Et mindretall, medlemmene Braathen, Fagerli, Norman og Olsen, foreslår en lovbestemmelse om at førskolelærere eller andre med likeverdig pedagogisk utdanning skal utgjøre minst 40 prosent av barnehagens ansatte. Det er anslått at et slikt krav vil medføre behov for om lag 2 400 flere pedagogårsverk enn dagens pedagognorm. Kostnadene ved disse årsverkene er beregnet til om lag 900 mill. kroner.

Et annet mindretall, medlemmet Henriksen Aas, foreslår et generelt bemanningskrav på 1:2 for barn under tre år og 1:5 for barn over tre år. Det er beregnet at dette vil kreve om lag 22 000 flere årsverk i barnehagene, noe som er anslått å koste om lag 9,5 mrd. kroner.

Utvalget foreslår at det i forbindelse med kravene om bemanning og pedagogtetthet fastsettes at et barn regnes som treåring fra det halvåret det fyller tre år. Ut fra hvordan barnehagene synes å forholde seg til de ulike definisjonene av når et barn regnes som treåring i praksis, er det utvalgets vurdering at forslaget ikke innebærer økte kostnader for barnehagene samlet.

Utvalget har også vurdert de samfunnsøkonomiske gevinstene av forslagene om bemanning og pedagogtetthet, jf. avsnittet om nytte- og kostnadsvirkninger av styrket krav til bemanning og antall pedagoger.

Kompetansekrav for assistenter

Lovfesting av et krav om at barne- og ungdomsarbeidere skal utgjøre minst 25 prosent av grunnbemanningen vil medføre økte kostnader siden fagarbeidere har høyere lønn enn ufaglærte assistenter. Differansen i årsverkskostnad anslås til om lag 44 000 kroner. Det anslås at det vil være behov for 7 400 flere fagarbeidere for å oppfylle kravet. Kostnadene kan følgelig anslås til om lag 330 mill. kroner.

Lovfesting av krav om at minst 25 prosent av grunnbemanningen skal være barne- og ungdomsarbeidere vil videre måtte innebære at det etableres en dispensasjonsordning også for denne gruppen ansatte. Dette vil kreve visse administrative ressurser hos barnehageeier og barnehagemyndighet.

Gruppestørrelse

Utvalgets forslag til bestemmelse om gruppestørrelse vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser.

Familiebarnehager

Et innskjerpet krav som innebærer at pedagogisk veiledning maksimalt kan omfatte 12 barn per førskolelærer når barna er under tre år og 20 barn per førskolelærer når barna er over tre år, vil kreve om lag 250 flere pedagoger. Disse stillingene vil komme i tillegg til den eksisterende bemanningen i barnehagene.

Kostnadene ved 250 flere pedagoger i familiebarnehagene er beregnet til om lag 135 mill. For å oppfylle det generelle bemanningskravet på én assistent per 3 barn under tre år og én assistent per 5 barn over tre år, vil det være nødvendig med flere ansatte i familiebarnehagene. Utvalget anslår at det vil kreve om lag 215 flere assistentårsverk. De økte personalkostnadene er beregnet til om lag 95 mill. kroner.

Kostnadsberegninger viser at det har liten betydning for kostnadene om familiebarnehagen har enkel eller dobbel gruppe (Lunder og Aastvedt 2010). Dette har sammenheng med at det i praksis er liten forskjell i bemanningen per barn. Utvalgets vurdering er derfor at forslaget om å fjerne adgangen til å godkjenne dobbel gruppe ikke har økonomiske konsekvenser.

Krav til tilrettelegging for barn med særlige behov

Retten til skyss som i dag er hjemlet i opplæringsloven § 7-6 er foreslått videreført i barnehageloven i sin helhet. Dette er en videreføring av gjeldende rett og vil ikke føre til økte administrative eller økonomiske utgifter for kommunene.

Det er foreslått å tydeliggjøre i regelverket kommunens ansvar for å yte nødvendig tilrettelegging til barn med særlige behov.

Forslaget vil ikke pålegge kommunene noen ny plikt eller nye rettigheter til barn, men vil være en videreføring av tidligere praksis og ordning. De øremerkede midlene til barn med nedsatt funksjonsevne er overført til kommunerammen, og den foreslåtte presiseringen er derfor allerede finansiert.

Foreldre er foreslått gitt rett til å kunne påklage et vedtak om tildeling av midler til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne. Dette vil være en rettssikkerhetsgaranti for disse barna. Rettigheten forventes ikke å innebære vesentlige administrative konsekvenser siden det må forventes at eventuell klage på vedtak normalt vil bli inngitt fra barnehagen.

PP-tjenestens oppgaver

Utvalget foreslår at PP-tjenesten også får mandat til å arbeide med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling overfor barnehagene, tilsvarende som for skolene. Mange PP-tjenester yter i dag en slik tjeneste til barnehagene. Kunnskapsdepartementet skriver i Meld. St. 18 (2010–2011) at PP-tjenesten skal være en viktig veileder og kompetansegiver til barnehager og skoler. Utvalgets vurdering er at forslaget ikke medfører økonomiske og administrative konsekvenser utover det som departementet har redegjort for i Meld. St. 18 (2010–2011).

Rutiner for samarbeid med andre instanser

Forslaget om at kommunen skal utarbeide rutiner for samarbeid og kunnskapsutveksling mellom barnehagene og instanser som er relevante for å bidra til barnehagens forebyggende og helsefremmende funksjon, vil ikke ha vesentlige administrative konsekvenser. De fleste kommuner vil allerede ha gode rutiner på dette området. Kommuner som ikke har tilfredsstillende rutiner, vil måtte bruke noe ressurser på å etablere slike rutiner.

Krav til barnehagens areal

Bestemmelsen om at barnehagen skal ha et forsvarlig areal inne og ute vil ikke innebære strengere krav til areal enn dagens veiledende anbefaling. Dagens veiledende anbefaling er i det alt vesentlige fulgt i sektoren i dag. Forslaget vurderes derfor ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser.

Barnehageeiers ansvar for kompetanseutvikling

Utvalget mener en slik bestemmelse vil være en presisering av det ansvaret eier av en barnehage i dag har til å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten. Forslaget har således ikke økonomiske og administrative konsekvenser.

Utvalget mener imidlertid at statlige myndigheter må ta initiativ til å etablere et etter- og videreutdanningssystem for barnehagesektoren som har større ambisjoner og mål enn de strategiene for kompetanseheving som til nå er valgt. Utvalget mener at det er en utfordring å etablere og implementere et forpliktende etter- og videreutdanningssystem, og at det statlige bidraget og innsatsen må være størst i første fase av etableringen av systemet. Utvalget foreslår at det skal bevilges 640 mill. kroner årlig i friske midler til et etter- og videreutdanningssystem som forplikter partene på alle nivå i sektoren. Disse midlene bør kunne sees i sammenheng med de allerede eksisterende midlene på 130 mill. kroner som i dag brukes til forskning, kvalitets- og rekrutteringstiltak i barnehagesektoren.

22.2.1 Nytte- og kostnadsvirkninger av styrket bemanning

Kostnader ved å innføre økte krav til bemanning og antall pedagoger

Utvalget foreslår et bemanningskrav på 1:3 for barn under tre år og 1:6 for barn over tre år. Det foreslås et pedagogkrav på 1:6 for barn under tre år og 1:12 for barn over tre år. Utvalget vurderer at det er realistisk å innføre et slikt krav fra 2020. Det er beregnet at det vil være behov for om lag 8 000 flere pedagoger utover dagens pedagognorm for å oppfylle kravet. Siden den store utbyggingen av barnehageplasser er over, er det utvalgets vurdering at tiltaket kan realiseres uten at det vil være nødvendig å øke kapasiteten i førskolelærerutdanningen.

Den samfunnsøkonomiske kostnaden ved kravene til bemannings- og pedagogtetthet vil være summen av to poster: (a) Alternativverdien av de ressursene som går med til å oppfylle de nye kravene, og (b) skattekostnaden ved de ekstra netto utgifter det offentlige påføres. Skattekostnaden fanger opp det effektivitetstapet som skapes ellers i økonomien hvis staten øker skattene. Alternativverdien tilsvarer de økte personalkostnadene på 1,4 mrd. kroner. Skattekostnaden blir 20 prosent av 1,4 mrd. kroner, dvs. 280 mill. kroner1. Den samfunnsøkonomiske kostnaden av forslagene blir med det 1,68 mrd. kroner.

Betydningen av et barnehagetilbud av høy kvalitet (nyttevirkninger)

Det er dokumentert gjennom norsk og internasjonal norsk forskning at et godt pedagogisk tilbud i førskolealder har betydning for barnas kognitive, sosiale og emosjonelle utvikling, jf. omtale under kapittel 5.5. Flere studier dokumenterer at barnehage kan ha positive langtidseffekter, blant annet med hensyn til barnas utdanningsnivå og arbeidsmarkedstilknytning i voksen alder. Havnes og Mogstad (2009) studerer langtidseffektene på barna av en norsk barnehagereform som fra 1976 til 1979 økte dekningsgraden for barnehage for 3–6 åringer fra om lag 10 til 28 prosent på landsnivå, med stor variasjon mellom kommunene. Studien finner store positive langtidseffekter av tilgang på barnehage, både med hensyn til barnas utdanningsnivå og arbeidsmarkedstilknytning. Utbyggingen av 17 500 nye barnehageplasser førte til om lag 6 500 år ekstra utdanning. Dessuten ble sannsynligheten for ikke å gjøre ferdig videregående skole redusert med seks prosentpoeng per barnehageplass, mens sjansen for å ta universitetsutdanning økte med over syv prosentpoeng per barnehageplass. Effektene på utdanning var klart størst for barn av mødre med lav utdanning. I tillegg viser studien at sannsynligheten for yrkesdeltakelse økte betraktelig, særlig blant jenter, mens sjansen for å motta stønader ble vesentlig redusert.

Bremnes m.fl. (2006) oppgir anslag på effektene av ferdighetsstimulerende førskoletiltak som tilsier at det for hver krone investert vil være brutto gevinster på 1,4–4,5 kroner. Det vil si en avkastning på 40 til 350 prosent. Anslagene er beheftet med stor usikkerhet, ikke minst fordi de bygger på internasjonal forskning som ikke nødvendigvis kan overføres til norske forhold.

Melhuish m.fl. (2004) finner at tid i førskole er positivt for barnas kognitive og ikke-kognitive utvikling sammenliknet med alternative former for barnepass. Studiene viser at kvaliteten på førskoletilbud er sentralt for utbytte av ordningene. Spesielt viktig ser kompetansen og utdanningsnivået til personellet ut til å være. Forfatterne påpeker imidlertid at man bør være forsiktig med å tolke disse resultatene som kausale sammenhenger. Dette skyldes blant annet at studiene ikke gjør noe forsøk på å ta hensyn til uobserverbare forskjeller mellom barna, avhengig av valg av barnepass.

En kunnskapsoversikt fra OECD konkluderer med at personalets kompetanse, og særlig i form av formelle kvalifikasjoner, er den strukturfaktoren i barnehagen som har størst betydning for barnets trivsel og utvikling (OECD 2010). Høyt kvalifisert personell har bedre relasjoner med barna, og det er bedre kvalitet på deres samhandling med barna, sammenlignet med personell med lavere kvalifikasjoner. Høyt kvalifisert personell bidrar også til å heve kvaliteten på det øvrige personalet.

Utvalget har ikke funnet grunnlag for å kvantifisere nytteeffektene da det krever omfattende forutsetninger om forskjell i effekt mellom barnehager med ulikt kvalitetsnivå, og hvor stor betydning pedagog- og voksentetthet har for effektene. Utvalget har imidlertid utført beregninger som illustrerer hva som kreves for at tiltaket skal være samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Dersom forventet inntekt per barn øker med 5 000 kroner i året, årlige trygdeutgifter reduseres med 2 000 kroner per barn og årlige utgifter til spesialundervisning reduseres med 2 000 kroner år per barn som følge av tiltaket, vil avkastningen være positiv. På bakgrunn av forskning som viser at et barnehagetilbud av høy kvalitet har positive effekter på læringsutbytte i skolen, arbeidsmarkedstilknytning og inntekt, mener utvalget at det er belegg for å hevde at en styrking av kravene til pedagogisk bemanning og voksentetthet vil gi samfunnsøkonomisk gevinst.