16 Kvalitetssikrende bestemmelser i barnehagen

16.1 Innledning

Utvalget vurderer det som nødvendig at det stilles særskilte krav til utformingen av barnehageloven, slik at den inneholder mekanismer som sikrer et best mulig tilbud for barna og er til beste for dem, jf. kapittel 12. Utvalget har vært opptatt av at det i ny barnehagelov gis bestemmelser som på en hensiktsmessig måte sikrer kvalitet i tilbudet til barna.

Utvalget finner at et godt og tydelig regelverk vil kunne bidra til god kvalitet i barnehagen. Utvalget mener det i denne forbindelse vil være vesentlig å inkludere kvalitetssikringsbestemmelser i regelverket, og har vært opptatt av å komme frem til hvilke bestemmelser som best vil kunne bidra til å sikre kvaliteten på barnehagetilbudet. Utvalget har derfor funnet grunn til å inkludere en relativt omfattende gjennomgang av ulike strukturelle faktorers betydning for kvaliteten i barnehagen. I denne sammenhengen har det også vært av stor betydning å komme frem til en god løsning for hva som er mulig og hensiktsmessig å regulere.

Strukturfaktorer er faktorer som skaper rammene for de prosesser barna opplever i barnehagen, jf. kapittel 5. Generelt er dette faktorer som er regulerbare. Av tilgjengelig forskning om kvalitet i barnehager skiller enkelte strukturelle faktorer seg ut som særlig betydningsfulle for kvaliteten. Antall barn per voksne, pedagogtetthet, personalets kompetanse, barnegruppens størrelse og sammensetning, fysiske rammer som barnehagens lokaler og uteareal, utstyr og materiell synes å være allment akseptert som sentrale faktorer som påvirker kvaliteten i barnehagen (OECD 2001; 2006; European Commision 2009)1. At disse faktorene virker sammen på prosesskvaliteten og resultatkvaliteten har imidlertid gjort det utfordrende å avklare hva den enkelte faktor eventuelt bidrar med alene. Likhetstrekk ved disse faktorene er at de kan reguleres og de kan rapporteres på. Gjennom å finne en hensiktsmessig regulering av disse faktorene, vil regelverket kunne bidra til å sikre et likeverdig og godt kvalitetsnivå i barnehagene. Med hensiktsmessig regulering menes tydelige og treffsikre krav.

Foreliggende forskning fremhever følgende faktorer som særlig viktige for å fremme barnas utvikling, jf. Melhuish (2004), Barne- og familiedepartementet (2005) og St.meld. nr. 41 (2008–2009):

• Samspillet mellom voksne og barn er kjennetegnet av at de voksne er lyttende, omsorgsfulle og tilgjengelige.

• Godt utdannet personale som er engasjert i sitt arbeid med barn.

• Fasiliteter som er sikre, hygieniske og tilgjengelige for foreldre.

• Gruppestørrelser som gjør det mulig for de voksne å samhandle med barna på en god måte.

• Kontroll som sikrer konsistent behandling.

• Personalutvikling som sikrer kontinuitet, stabilitet og forbedringer.

• En utviklingsorientert læreplan.

• Tett og systematisk kontakt mellom foreldre og personalet i barnehagen.

Utvalget legger til grunn at det kan legges et godt grunnlag for god kvalitet (prosess- og resultatkvalitet) gjennom stabil og hensiktsmessig regulering av strukturelle faktorer.

Utvalget har hatt som utgangspunkt at et mangelfullt barnehagetilbud kan få negative kortsiktige og langsiktige konsekvenser for det enkelte barn. De foreslåtte kvalitetssikringsbestemmelser er derfor ment å sikre et barnehagetilbud med tilstrekkelig høy kvalitet, det vil si et tilbud som oppfyller kravene i barnehageloven og rammeplanen.

Utvalget har videre vært opptatt av å oppnå en likevekt i barnehagelovgivningen mellom brukere (barn/foreldre), eiere og lokal barnehagemyndighet. I visse tilfeller har utvalget falt ned på å foreslå nasjonale standarder siden dette vil kunne gi større forutsigbarhet for eiere og brukere og forenkle saksbehandling, godkjenning og tilsyn. For å sikre både kommunens og eiers handlingsrom har utvalget samtidig funnet at de nasjonale standardene som foreslås skal være få og direkte knyttet mot forhold som i vesentlig grad sikrer kvalitet i barnehagetilbudet. Utvalget vil her tilføye at det vil være et betydelig handlingsrom for eiere og lokale myndigheter til å velge å levere barnehagetilbud over de standarder som foreslås i utvalgets forslag til ny barnehagelov.

Utvalget registrerer for øvrig at en slik tilnærming synes i overensstemmelse med barnehageregulering i andre land. Der hvor barnehagetilbud er offentlig finansiert (helt eller delvis) er kvaliteten i barnehagene generelt regulert gjennom minimumsstandarder (Melhuish 2004). Der slik regulering eksisterer, konsentreres videre reguleringen om strukturelle faktorer, da disse kan kontrolleres og overvåkes.

Et mindretall, utvalgets medlem Norman, mener at det prinsipielt sett er uheldig for staten å detaljregulere gruppestørrelser, bemanning, pedagogtetthet, arealer og andre kvalitetsbestemmende faktorer når det samtidig er kommunene som skal ha ansvar for omfanget og kvaliteten på barnehagetilbudene lokalt. Ideelt sett bør det være opp til lokaldemokratiet å avveie omfang og kvalitet opp mot kostnadene for alle de typer tjenester kommunen har ansvaret for, og med det også for barnehagene.

Gitt at staten fastsetter maksimalpris på barnehager og rett til barnehageplass til alle, og gitt at andre tjenester som kommunene har ansvaret for ofte oppfattes som underfinansiert, er det imidlertid en alvorlig fare for at kommunene vil bli tvunget til å renonsere på kvaliteten i barnehagene til fordel for andre oppgaver som oppfattes som mer presserende.

Så lenge maksimalprissystemet består, mener mindretallet derfor at det er nødvendig med detaljregulering av en god minstestandard for de viktigste kvalitetsbestemmende faktorene. Ut fra det finner mindretallet likevel å kunne slutte seg til utvalgets flertall når det gjelder mange av forslagene knyttet til bemanning, gruppestørrelse og kvalifikasjonskrav.

16.2 Bestemmelser om barnehagens personale

Læring i barnehagen skjer både i spontane her-og-nå-situasjoner og gjennom mer organiserte og strukturerte situasjoner som er preget av kulturformidling og læring av fagstoff. Dette krever ansatte som er observante og vare for barnas mangesidige uttrykk, og som har god kunnskap om barn og deres utvikling, om arbeidsmetoder og om planlegging av læringsprosesser.

Utvalget har merket seg at det i vesentlig grad synes å være personalets evne til sensitiv og stimulerende omsorg som bidrar mest til barnas positive utvikling i barnehagen, jf. Burchinal og Cryer (2003). Positive lekesituasjoner vil kunne fremme tilknytningen mellom personale og barn. Dette vil forutsette tid og oppmerksomhet fra personalets side.

Utvalget vil vise til arbeidet for å rekruttere flere menn til arbeid i barnehagene, jf. Handlingsplan for likestilling i barnehage og grunnopplæringen. Utvalget mener rekruttering av flere menn til barnehagen er et viktig arbeid. Utvalget er imidlertid usikker på hvor virkningsfulle handlingsplanene har vært for å øke rekrutteringen av menn til barnehagene. Utvalget vil peke på at det fortsatt er langt igjen til målet om en andel på 20 prosent menn i barnehagene. For å lykkes bedre med dette arbeidet ser ikke utvalget bort fra at Kunnskapsdepartementet vil måtte foreta en grundig vurdering av hvordan innsatsen for økt rekruttering til barnehagen bør foregå i fremtiden. Utvalget har ikke i sitt arbeid hatt anledning til å gå nærmere inn på dette temaet. Utvalget vil likevel fremheve tre arenaer i rekrutteringsarbeidet; rekruttering til førskolelærerutdanning og annen utdanning som kvalifiserer for arbeid i barnehagen, rekruttering av menn til barnehagene og arbeid for å beholde og utvikle kompetansen til menn som allerede arbeider i barnehagen. Alle arenaene vil være viktige områder for lokal og nasjonal innsats i rekrutteringsarbeidet.

Utvalget har utformet sitt forslag til regelverk for best mulig å legge rammene for god virksomhet i barnehagen, herunder skape rom for gode prosesser gjennom tilstrekkelig antall voksne, godt kvalifiserte voksne og ikke for store barnegrupper. For de yngste barna synes de voksnes omsorgsevne særlig viktig. Utvalget vurderer evnen til å etablere relasjoner preget av nærhet, omsorg og tilknytning som en særlig viktig forutsetning for å kunne gjøre en god jobb overfor disse barna.

Utvalget legger til grunn at barnas behov tilfredsstilles best i grupper med kompetent personale og med tilstrekkelig personaltetthet (Howes 1997; Asplund Carlsson, Pramling Samuelsson og Kärrby 2001; Huntsman 2008). Utvalget har merket seg at det kan være noe ulike oppfatninger når det gjelder spørsmålet om den ene eller andre faktoren har størst betydning. For utvalget har det vært viktigere å finne de faktorer som synes å ha størst betydning og som også mest hensiktsmessig vil kunne gjøres til gjenstand for regulering.

Det er grunn til å tro at strukturelle faktorer som personaltetthet, gruppestørrelse, barnegruppens sammensetning og barnehagens fysiske rammer er enkeltfaktorer som hver for seg ikke har avgjørende betydning for barnehagens kvalitet, men som samspiller innbyrdes i et komplekst mønster. Det synes å herske bred enighet om at personalets kompetanse er den enkeltfaktoren som har størst betydning for den pedagogiske kvaliteten i barnehagen.

Det har tidligere blitt pekt på at opphevelse av pedagognormen vil øke det lokale handlingsrommet og bidra til ønsket regelforenkling. Så vidt utvalget kan se vil kun handlingsrommet nedover bli berørt, og utvalget finner ikke at å gå under de krav utvalget har foreslått vil være i overensstemmelse med ønsket om tilstrekkelig høy kvalitet på tilbudet. Utvalget kan heller ikke se at opphevelse av kravet om pedagogisk bemanning i seg selv vil føre til vesentlig regelforenkling. Den vesentlige forenkling må antas å ligge i å søke å fjerne unntaksbestemmelsene. Det vises i den forbindelse til utvalgets forslag om å forenkle reglene knyttet til dispensasjonsadgang fra utdanningskravene for styrer og pedagogisk leder. Utvalget har gjennom sitt arbeid mottatt en rekke tilbakemeldinger om at tydeligere krav om dette er ønskelig. Dette er særlig begrunnet ut fra hensyn til kvalitet, forutsigbarhet og enklere saksbehandling.

16.2.1 Vurdering av styrerkravet

Det settes i barnehageloven § 17 krav om at barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Styrer er arbeidsgivers representant i barnehagen. Styrer (daglig leder) skal lede barnehagen og legge til rette for den pedagogiske virksomheten. Pedagogisk leder har et spesielt ansvar for å lede barnegruppen og arbeidet på avdelingen. Barnehageloven med forskrifter fastsetter krav til pedagogisk bemanning og utdanningskrav for styrere og pedagogiske ledere, jf. også punkt om pedagogisk bemanning. Det er styrers og pedagogisk leders ansvar at det utvikles en felles forståelse for målene blant medarbeiderne, og for at foreldrene får god og tilstrekkelig informasjon om barnehagens virksomhet. Barnehagens ledelse har også et særlig ansvar for at den pedagogiske virksomheten planlegges, gjennomføres, dokumenteres og vurderes i tråd med barnehagelovens og rammeplanens føringer. Hovedansvaret for å etablere et godt samarbeid med ulike instanser/etater som har medansvar for barnas oppvekstmiljø tilligger barnehagens styrer.

Barnehagens mål og rammer er gitt gjennom barnehagelov, rammeplan, eierens eventuelle lokale tilpasning til denne, barnehagens årsplan, personale og budsjett. Som personalleder og faglig leder har styreren ansvaret for å veilede ansatte i barnehagen, slik at alle får en felles forståelse av barnehagens ansvar og oppgaver.

Styreren er arbeidsleder for den samlede personalgruppen, der mange av de ansatte ikke har pedagogisk utdanning. Styreren skal inspirere til nytenkning i tråd med samfunnsutviklingen generelt og det småbarnspedagogiske feltet spesielt. Styreren skal ha et faglig samarbeid med og være administrativt bindeledd til instanser i kommunen som helsestasjon, barneverntjeneste, pedagogisk-psykologisk tjeneste og skole.

Hovedregelen er at hver barnehage skal ha en styrer, men det er også eksempler på at barnehager slår seg sammen og deler styrer med en driftsansvarlig for hver barnehage. Variasjoner i størrelsen på barnehagene kan ha bidratt til at det er mange ulike løsninger.

Dagens regler om styrer/daglig ledelse i barnehagen er drøftet relativt grundig i Ot.prp. nr. 72 (2004–2005).

Av Innst. 162 S (2009–2010) fra Stortingets familie- og kulturkomiteen, jf. St.meld. nr. 41 (2008–2009), fremgår:

Komiteen vil fremheve at utviklingen innenfor barnehagesektoren stiller krav til god ledelse i barnehagen. Styreren må ha forutsetninger for å følge opp den enkelte ansatte, herunder drive kompetanse- og kvalitetsutvikling og lede barnehagens samlede kompetanseutvikling. Styreren har også ansvar for barnehagens samarbeid med andre aktører, for eksempel barnevernstjeneste, helsestasjon og pedagogisk-psykologisk tjeneste. Utviklingen mot større barnehager vil kreve økt kunnskap om administrasjon og ledelse. Komiteen er tilfreds med at regjeringen har fokus på styrernes kompetanse, og at det vurderes eventuelle nye tiltak for å styrke styrernes ledelseskompetanse.

(…)

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener videre det er viktig å sikre at styreren har mulighet til å jobbe nært opptil de ansatte, og at man derfor bør unngå at styreren må forholde seg til for mange barnehager. Dette flertallet viser i den sammenheng til at intensjonen i barnehageloven er at hver barnehage skal ha én styrer. Dette flertallet er videre av den oppfatning at økt pedagogtetthet i sterkere grad vil kunne bidra til at styreren kan ivareta sitt ansvar som leder.2

NOKUTs (2010) evaluering av førskolelærerutdanningen avdekket at utdanningene ga relativt svak opplæring i ledelse. NOKUT pekte på at førskolelærerutdanningen bør forberede studentene bedre på rollen som pedagogisk leder og personalleder, og at grunnleggende kompetanse for administrative oppgaver og samarbeid med andre etater må inngå i utdanningen. NOKUT mente videre at det bør være arbeidsgivers ansvar å tilby nødvendig opplæring for styrere i barnehagen.

Utvalget vil vise til at det som over er fremkommet om styrerens oppgaver tilsier at vedkommende til daglig bør være mest mulig til stede i barnehagen3. I denne forbindelse har utvalget merket seg at også forarbeider til barnehagelovene av 1975 og 1995, jf. henholdsvis Ot.prp. nr. 23 (1974–75) og Ot.prp. nr. 68 (1993–94), samt høringsinstansenes syn gikk i retning av at hver lokale barnehageenhet bør ha en styrer. Utvalget har videre merket seg at erfaringer både fra Utviklingsprogrammet for barnehagene og den treårige kvalitetssatsingen, ifølge Ot.prp. nr. 72 (2004–2005), viser at styrerens rolle er av uvurderlig betydning i videreutviklingen av barnehagen som pedagogisk institusjon til beste for barn og foreldre4.

Utvalget har merket seg at departementet ga uttrykk for at det likevel bør være en viss grad av fleksibilitet med hensyn til organiseringen av den daglige ledelse siden det i enkelte tilfeller kan tenkes å være behov for at flere barnehager samler sine styrerressurser, for eksempel i et lederteam, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005). Ved slik vurdering fant departementet at det ville være naturlig å legge vekt på barnehagens størrelse etter en eventuell sammenslåing, barnehagenes geografiske plassering i forhold til hverandre og tilgangen til kvalifisert personale. Som illustrasjon ble nevnt at dersom virksomheten blir for stor og/eller dersom virksomhetens ulike deler ligger langt fra hverandre, ville styrer vanskelig kunne utføre de oppgavene han/hun er tillagt etter loven. Dersom det viste seg vanskelig å få tak i kvalifisert personale, kunne det, ifølge departementet, være hensiktsmessig å la en kvalifisert styrer håndtere flere små barnehager. En slik løsning kunne også gi et bredere fagmiljø for barnehagepersonalet totalt sett. Det ble presisert at kommunen i forbindelse med godkjenning og tilsyn må foreta en totalvurdering av hvorvidt virksomheten oppfyller kravene som stilles til barnehagedrift i barnehageloven.

Utvalget vil vise til at departementet har uttrykt at det unntaksvis, i enkelte spesielle tilfeller, ville kunne være positivt at flere små barnehager organiseres som én virksomhet med én styrer. Videre har departementet forutsatt at samordning av styrerressurser ikke skulle føre til reduksjon av styrerressursene for den enkelte barnehage og at kommunen ved godkjenning og tilsyn måtte foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehager som velger å samordne styrerressurser fortsatt oppfyller kravene som stilles til barnehagedrift i barnehageloven. En kan likevel sitte igjen med et visst inntrykk av at samordning av styrerressursene har medført et press på og en viss uthuling av normen for pedagogisk bemanning, ved at pedagogiske ledere blir pålagt å utføre delegerte styreroppgaver som det personalmessig ikke blir kompensert for.

Styrer er tillagt hovedansvaret for barnehagens arbeid med å planlegge, gjennomføre, vurdere og videreutvikle virksomheten. Dette er funksjoner som skal ivaretas i alle barnehager, uansett størrelse, eierskap og organisering. Utvalget ser imidlertid at styreres administrative oppgaver og oppgaver som personalleder varierer avhengig av blant annet barnehagens eierskap, størrelse og tilleggsressurser. Det er derfor lite hensiktsmessig å fastsette eksakte krav til størrelse på styrerressursen.

På tross av de klare signaler som er gitt i forarbeidene, er det utvalgets inntrykk at slik samordning av styrerressurser har blitt mer og mer utbredt, og en del steder fremstår som hovedregelen snarere enn unntaket.

En så vidt omfattende samordning finner utvalgets flertall, medlemmene Øie, Bae, Gulbrandsen, Holte, Maurseth, Nordrum, Ravnanger, Reinfjord og Henriksen Aas, det vanskelig å støtte. Utvalgets flertall mener derfor at hovedregelen fortsatt bør være at det skal være en styrer i hver barnehage.

Utvalget flertall ser, som også forarbeidene til barnehageloven av 2005 gir uttrykk for, at det vil kunne være tilfeller hvor samordning kan være formålstjenlig. Det kan imidlertid synes som at denne unntaksbestemmelsen har blitt benyttet i langt større grad enn det som har vært lovgivers hensikt. Utvalgets flertall har derfor vært i tvil om hvorvidt slik unntaksbestemmelse bør videreføres. Samtidig ser flertallet at det kan være behov for å kunne gjøre unntak i visse særlige situasjoner. Flertallet har derfor kommet til at en snever unntaksadgang fortsatt bør foreligge. For tydelig å få frem at dette dreier seg om unntak fra hovedregelen om at det skal være en styrer i hver barnehage, har flertallet gitt en relativt tydelig beskrivelse i merknadene til lovforslaget.

Når det gjelder unntaksadgang fra et generelt krav om styrer i den enkelte barnehage, vil utvalgets flertall bemerke at geografisk avstand ikke bør være større enn at styrer kan ha daglig oppfølging av den enkelte geografiske enhet. En daglig oppfølging mener flertallet må forstås som fysisk tilstedeværelse, fortrinnsvis alle dager i uken. Styrerrollen er tillagt mange oppgaver, og selv om en del av disse ikke må utføres fysisk i barnehagen, er det flertallets oppfatning at de fleste styreroppgavene krever nærhet til barn, foreldre og personale, og at de derfor vil utføres best ved fast tilstedeværelse i barnehagen. For eksempel er det viktig at foreldre skal kunne forholde seg til barnehageeier gjennom sin barnehage, og styrer er eiers nærmeste representant i barnehagen. Dette taler for at styrer må ha sterk tilknytning til den enkelte barnehagen. Dersom den samlede virksomheten blir for stor og/eller dersom virksomhetens ulike deler ligger langt fra hverandre, vil styrer vanskelig kunne utføre de oppgavene han/hun er tillagt etter loven.

I lys av den betydning styrerrollen har for utviklingen i den enkelte barnehage, mener flertallet det må være en forutsetning at eventuell samordning ikke skal føre til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehage.

Utvalgets mindretall, medlemmene Braathen, Fagerli, Norman og Olsen, vil vise til at organiseringen av barnehagene er i en stadig utvikling. Det er i stor grad arbeidsoppgaver som berører administrative rutiner og eieroppgaver som berører styrers rolle.

I kommunene kan styrerressursene samordnes ved at en enhetsleder får det overordnede ansvar for flere barnehager. I private barnehager er det ulike eierformer og organisering, og ledelsen av barnehagene skal ivareta lovkravene både i barnehageloven og selskapsrådgivningen. Det er viktig at både kommuner og private eiere har frihet til å velge en organisering av administrative rutiner og eieroppgaver som er best for deres virksomhet.

Dersom eiere velger å ha andre enn styrer til daglig leder eller at ansvaret for daglig ledelse er samlet for flere barnehager, skal hver barnehage fortsatt ha en ansatt i barnehagen som har det pedagogiske ansvaret etter barnehageloven. Med denne begrunnelse har disse medlemmene foreslått å endre betegnelsen «daglig leder» til «pedagogisk ansvarlig» i ny barnehagelov, jf. gjeldende barnehagelov § 17 annet ledd.

Utvalget har for øvrig merket seg at det i forbindelse med barnehageloven av 2005 også ble konkludert med at kravet om førskolelærerutdanning for styrer burde videreføres. Departementet åpnet samtidig for at også andre høyskoleutdanninger som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse, skal være relevant for styrerstillinger. Dette skulle gi kommunene og andre eiere noe større fleksibilitet, samtidig som de grunnleggende kvalitetshensyn ivaretas. Foruten at endringer i universitets- og høyskolesystemet taler for å inkludere tilsvarende universitetsutdannelser, finner ikke utvalget grunnlag for å foreslå endring av utdanningskravet til styrer.

Utvalget ser at det er behov for videreutdanning for styrere for å møte utfordringer i dagens barnehagesektor. Utvalget er derfor tilfreds med at det er opprettet egen videreutdanning for styrere.

Når det gjelder spørsmål om dispensasjonsadgang fra utdanningskravet er dette behandlet under punkt 16.2.6 under.

16.2.2 Vurdering av krav til generell bemanning

Det følger av barnehageloven § 18 femte ledd at bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Dette er en skjønnsmessig bestemmelse som gir en viss vurderingsfrihet til barnehageeier.

Utvalget har merket seg at det har også funnet sted store endringer i sektoren, samtidig som kravene til bemanning ikke har blitt endret5. Den store økningen av små barn i barnehagen medfører et behov for å se nærmere på kravene til bemanning i barnehagen.

Studier om sammenhenger mellom antallet barn per voksne og småbarnas utvikling har vist økt apati, mer aggressiv atferd, dårlig score på språk- og utviklingstester og større forekomst av utrygg tilnærming og lavere sosial kompetanse hos barn der det var mange barn per ansatt (her definert som fem barn eller mer per ansatt). Der det var få barn per ansatt (definert som å ha hovedansvaret for omkring tre barn), var samspillet med barna preget av sensitivitet og flere og mer nyanserte responser på det barna uttrykte. De ansatte var i tillegg mer omsorgsfulle og hadde større variasjoner i aktiviteter og var mer oppmuntrende overfor barna (Deynoot-Schaub og Riksen-Walraven 2006; de Schipper m. fl. 2006). De Schipper m. fl. (2006) viser eksempelvis hvordan interaksjonen og samspillet mellom barna og de voksne endres når forholdet mellom voksne og barn endres mellom 1:3 og 1:56.

I Riksrevisjonens (2009) undersøkelse ble både styrerne og de pedagogiske lederne spurt om de synes det er nok personale i avdelingen til at alle barna får tilfredsstillende oppmerksomhet. En fjerdedel av de pedagogiske lederne mener det sjelden eller ikke i det hele tatt er nok personale i avdelingen til at alle barna får tilfredsstillende oppmerksomhet. Nær en femtedel av styrerne gir uttrykk for det samme.

Riksrevisjonen (2009) har ellers pekt på at enkelte barnehager har høyt sykefravær og lav grunnbemanning. Videre at det er grunn til å være oppmerksom på variasjonen mellom barnehagene og at enkelte barnehager har en relativt lav voksentetthet. Riksrevisjonen understreker at dersom barnehagene ikke har tilstrekkelig og kvalifisert personale, vil det bli vanskelig å imøtekomme alle barnehagens oppgaver og gi hvert enkelt barn tilstrekkelig oppmerksomhet. Undersøkelsen viste også at barnehageansatte generelt har lite tid og midler til kompetansehevingstiltak til tross for et stort opplevd behov for dette.

Gjennomsnittlig antall barn per ansatt i barnehagene ligger på 3,4 barn per ansatt for grupper med barn inntil 3 år, og 5,5 for grupper med barn over 3 år (Vassenden m. fl. 2011). For aldersblandede grupper er gjennomsnittet 4,6 barn per ansatt. Undersøkelsen finner ingen forskjeller etter organiseringsform (avdelingsbasert–avdelingsfri). Det fremvises en svak tendens til at med økende antall barn i barnehagen totalt, også følger en økning i antall barn per ansatt.

Med hensyn til faste voksenkontakter/tilknytningspersoner for barna oppgir 7 av 10 barnehager i IRIS-undersøkelsen å ha faste voksenkontakter/tilknytningspersoner for 1–2-åringene, (Vassenden m.fl. 2010). For 6 av 10 barnehager gjelder dette også for 3–5-åringene. Her fremkommer det videre variasjon etter barnehagens størrelse. 93 prosent av de største barnehagene (100 barn eller flere) har slike voksenpersoner for 1–2-åringene, mot 54 prosent av de minste barnehagene (under 30 barn). Det fremgår også av rapporten at det er betydelig variasjon i bemanningstettheten i løpet av barnehagedagen.

Mye kan tale for at barnehageloven § 18 femte ledd som stiller krav til den totale bemanningen i barnehager, bør endres. Dagens regelverk angir det maksimale antallet barn hver pedagogisk leder kan ha ansvaret for, men overlater til barnehageeier å vurdere størrelsen på den øvrige bemanningen. Utvalget har vurdert om dette er hensiktsmessig og om dette kan anses som en tilstrekkelig regulering av voksentetthet.

Det er grunn til å vurdere om det bør legges tydeligere føringer for eiers vurdering av barnehagens totale bemanning. Dagens regelverk vil kunne føre til store forskjeller og dermed motvirke at alle barnehager gir et likeverdig tilbud. Det kan ikke ses bort fra at andre hensyn, eksempelvis økonomi, veier tyngre enn hensynet til barnas beste i vurderinger av hvor store personalressurser en barnehage bør ha. Personalkostnader representerer det største kostnadselementet ved drift av barnehager. Dersom barnehageeier skulle ønske å redusere kostnader, vil ofte bemanningen være den posten det kuttes først i.

Etter utvalgets vurdering er det både fordeler og ulemper ved å fastsette et tallfestet krav til hvor mange barn hver voksen maksimalt kan ha ansvaret for. På den ene siden vil dette kunne bidra til et likeverdig barnehagetilbud, og det vil kunne minske faren for at barnehageeier reduserer kostnadene ved å kutte ned på den totale bemanningen. På den annen side kan det være en fare for at barnehageeier ikke vil vurdere bemanningsbehovet ut fra barnegruppens størrelse og barnas behov, men innrette seg etter det maksimale antallet barn hver voksen kan ha ansvaret for.

På bakgrunn av forskning er det vanskelig å finne frem til et «korrekt» forholdstall for antall barn per voksen. I mange år, helt fra 1970-tallet, har det vært en vanlig oppfatning at det bør være 3 voksne per barnegruppe på 9 barn under 3 år, og 3 voksne per 18 barn over 3 år. Et slikt forholdstall synes å være i god overensstemmelse med hva som defineres som tilstrekkelig grad av voksentetthet til å drive god pedagogisk virksomhet, jf. kapittel 5. SSBs barnehagestatistikk og funnene i IRIS-undersøkelsen viser at det har vært en utvikling mot flere barn per ansatt i barnehagene de senere årene.

I kapittel 5.3 er det vist til forskning som gir klare indikasjoner på at antall barn per voksen har avgjørende betydning for barnas utbytte av barnehagedeltakelsen og den generelle kvaliteten på tilbudet. Utvalget mener det er av vesentlig betydning at det er nok personale i barnehagen til at barna blir ivaretatt på en god måte. Blant annet på bakgrunn av den store andelen små barn i barnehagen, er det behov for en bedre sikring i regelverket for at disse barna skal bli godt ivaretatt. Ut fra en vurdering av barnas beste, mener utvalget det er avgjørende at de yngste barna har en tett og god voksenkontakt som bidrar til at de skal føle seg trygge i barnehagen.

Et tallfestet krav eksisterer i dag for den pedagogiske bemanningen. At det ikke er en lignende norm for barnehagens totale bemanning, kan begrunnes i at barnehageeier som følge av at barnegrupper vil variere i alder, størrelse, barnas behov osv. over tid, vil ha behov for fleksibilitet i barnehagens interne organisering.

For utvalget har en videreføring av et skjønnsmessig krav til generell bemanning (dog med tydeligere føringer) eller et tallfestet bemanningskrav fremstått som hovedalternativene for hvordan krav til barnehagenes generelle bemanning bør reguleres i ny barnehagelov.

Etter en samlet vurdering har utvalget kommet frem til at et fortsatt skjønnsmessig krav til generell bemanning for å sikre målsettingen om barnehager med høy kvalitet, også dersom kravet om «tilfredsstillende pedagogisk virksomhet» innskjerpes til «god pedagogisk virksomhet», ikke i tilstrekkelig grad vil kunne ivareta de kvalitetssikringsbehov som er beskrevet over.

Undersøkelser viser at det over tid har vært en økning i antall barn per voksne. Utvalget ser på denne trenden med en viss bekymring. Forskning viser at voksentetthet er meget viktig for kvaliteten, og voksentettheten er etter utvalgets vurdering allerede for lav mange steder.

Alternativet til et fortsatt skjønnsmessig krav til generell bemanning er å tallfeste et krav til et maksimalt antall barn per voksen i barnehagen. Utvalget antar for øvrig at et tallfestet krav for bemanningen vil være lettere å forholde seg til for mange barnehageeiere og lokale barnehagemyndigheter enn dagens krav eller et eventuelt innskjerpet skjønnsmessig krav.

Utvalget vurderer for øvrig at det å innføre et mer oppstykket krav, eksempelvis tallfestede krav med finere inndeling i alderskategorier (1–2 år, 2–3 år, 3–4 år), vil være vanskelig på grunn av stor variasjon i fordelingen mellom ulike aldersgrupper i barnehagene og de begrensede muligheter for endring i (de fleste) barnehagenes fysiske utforming. I tillegg vil en slik finere inndeling komplisere regelverket unødig. Følgelig anbefales ikke dette alternativet av utvalget.

En eventuell innføring av et bemanningskrav for barn under to år og et for barn over to år, vil kunne ivareta de aller yngste barnas behov godt, men i liten grad ivareta aldersgruppen mellom to og tre år. Det å skyve aldersgruppen to–tre år inn i en eldre aldersgruppe må vurderes som risikofylt i og med at barna mellom to og tre år ikke vil få den oppmerksomheten disse barna trenger. Eksempelvis bruker barna i denne aldersgruppen fortsatt ofte bleie, sover i løpet av barnehagedagen og er språklig og fysisk langt mindre selvhjulpne enn de eldre barna. Et slikt alternativ anbefales derfor ikke av utvalget.

Rent sikkerhetsmessig må det kunne sies å være uheldig at ansatte kan være nødt til å være alene med barna. Selv om det kan antas at mange barnehager i dag har en sikkerhetsmessig forsvarlig bemanning hele åpningstiden, synes det heller ikke uvanlig at ansatte er alene med barn tidlig eller sent på dagen. Barnehagen må sørge for forsvarlig bemanning til en hver tid. Utvalget vil i denne forbindelse vise til arbeidsmiljølovens bestemmelser. Arbeidsmiljøloven § 4-1 nr. 3 har følgende ordlyd:

Det skal vurderes om det er særlig risiko knyttet til alenearbeid i virksomheten. Tiltak som er nødvendig for å forebygge og redusere eventuell risiko ved alenearbeid skal iverksettes, slik at lovens krav til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø ivaretas.

Etter utvalgets vurdering bør det normalt være minst to ansatte til stede i barnehagen hele barnehagedagen. Sikkerhetsvurdering i forhold til bemanningen vil inngå i kravet til internkontroll for barnehagen.

16.2.3 Vurdering av krav til pedagogisk bemanning

I arbeidet med ny barnehagelov har utvalget ansett det som nødvendig å foreta en vurdering av om det bør og skal videreføres et krav til pedagogisk bemanning.

Gjeldende barnehagelov § 18 slår fast at pedagogiske ledere må ha førskolelærerutdanning eller annen treårig pedagogisk utdanning på høyskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen. Denne kompetansen er også en nøkkelfaktor for barn som av ulike grunner har spesielle behov. Utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse til å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med lov og rammeplan. Pedagogisk leders oppgaver er omtalt som følger i departementets rundskriv F–04/2011:

Barnehagelovens bruk av begrepet «pedagogisk leder» er ikke lovfesting av en formell stillingskategori i barnehagen. Intensjonen med begrepsbruken er å lovfeste krav til pedagogisk utdanning hos deler av personalet i barnehagen, krav som er direkte formulert i barnehageloven og tilhørende forskrifter.

Utdanningskravet for pedagogisk leder er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse til å drive barnehagen til beste for barn og foreldre og i tråd med lov og rammeplan. Et kompetent personale med adekvat utdanning er den beste garantien for et barnehagetilbud i tråd med framtidens krav, livslang læring i vid forstand og en god overgang til skolestart.

Pedagogisk leder har et helhetlig ansvar for planlegging og vurdering, daglig omsorg for det enkelte barnet, for utviklingen av det sosiale miljøet og lærings- og danningsmiljøet i barnegruppen og for samarbeidet med barnas foreldre og et veiledningsansvar overfor det øvrige personalet. I samarbeid med barnehagestyrer vil en pedagogisk leder ha oppgaver som inngår som del i arbeidet med å utvikle barnehagen som pedagogisk virksomhet og barnehagens samarbeid med andre tjenester. Det følger av dette at oppgavene til en pedagogisk leder ikke er begrenset til gjennomføring av daglige aktiviteter, men også vil omfatte for eksempel kontakt med foreldre og helhetlig planlegging i samsvar med rammeplanen.

Bemanningen i barnehagen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, jf. barnehageloven § 18 femte ledd. Hva som er tilstrekkelig bemanning, skal vurderes ut fra barnegruppens størrelse og barnas behov. Med begrepet tilfredsstillende pedagogisk virksomhet menes at barnehagens bemanning og samlede kompetanse er tilstrekkelig til at den drives i samsvar med de kravene til formål og innhold som fremgår av formålsbestemmelsen, innholdsbestemmelsen, bestemmelsen om barnas rett til medvirkning og rammeplanen.

I § 18 gis departementet hjemmel til å fastsette utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning, dvs. fastsette en pedagognorm, jf. forskrift om pedagogisk bemanning7. Hensikten med pedagognormen er å sikre at det finnes tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse til å ivareta barnas behov for omsorg, lek, og læring, sosial tilhørighet og utviklingsstøtte, jf. § 2 og barnas rett til medvirkning § 3.

I forskrift om pedagogisk bemanning § 1 er det stilt krav om at det skal være minimum én pedagogisk leder per 14–18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7–9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder.

Forbeholdet om at den fastsatte pedagognormen kan økes noe der barna har kortere oppholdstid enn seks timer per dag, gjelder i de tilfeller der den daglige oppholdstiden er kortere for flertallet av barna. Barnetallet per pedagog bør i slike tilfeller ikke overstige 20 for barn over tre år og 10 for barn under tre år.

Kvaliteten i barnehagen er avhengig av et kompetent personale, hvilket blant annet vises gjennom EPPE-studien i England (Melhuish 2004; Sylva m. fl. 2004), jf. også omtale av forskning om betydningen av den pedagogiske bemanningen i kapittel 5.3. Både Brennautvalget og Østbergutvalget har uttrykt til dels stor bekymring for pedagogtettheten i barnehagene i Norge, jf. henholdsvis NOU 2010:8 og 2010:7. For å kunne sikre at alle barn får et godt systematisk pedagogisk tilbud i barnehagen, er man avhengig av et kompetent personale.

Det er nødvendig å se på om kravene til bemanning i dagens regelverk er hensiktsmessige. Som redegjort for tidligere har det vist seg at praksisen ved anvendelsen av pedagognormen ikke har vært i tråd med lovgivers intensjon. Dette er beskrevet i IRIS-undersøkelsen (Vassenden m. fl. 2010). På tross av svakheter ved det tilgjengelige datamaterialet, har IRIS søkt å belyse i hvilken grad barnehagene etterlever pedagognormen og mulige årsaker til forskjellene. I undersøkelsen vises det til at ut fra beregningene er det bare 4 av 10 barnehager i undersøkelsens utvalg som oppfyller pedagognormen. Det at det har utviklet seg en ulik praktisering av bestemmelsen kan tyde på at den ikke er tilstrekkelig klar. Det er grunn til å tro at uklarheten om hva som er gjeldende rett har utviklet seg over tid og at uenigheten om forståelsen har flere årsaker.

Normen for pedagogisk bemanning ble vurdert i forarbeidene til dagens barnehagelov, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005). Et forslag om å oppheve normen for pedagogisk bemanning møtte til dels kraftig motbør, jf. punkt 3.8. Utvalget har merket seg departementets begrunnelse i den anledning, og finner grunn til å sitere følgende:

Departementet legger vekt på at et meget stort flertall støtter forslaget om at det fortsatt bør være nasjonale bestemmelser om pedagogisk bemanning. En felles nasjonal norm bidrar til å ivareta den pedagogiske kvaliteten og sikrer en enklere og mer likeverdig saksbehandling. Samtidig bidrar en slik felles nasjonal norm til å forenkle tilsynet med den enkelte barnehage. Pedagognormen sikrer et minimum av pedagogisk kompetanse blant personalet, uten at den totale bemanningen reguleres i detalj.

Dersom man ikke har nasjonale normer for pedagogisk bemanning, åpner man for at det kan utvikle seg betydelige variasjoner i kvaliteten i barnehagene i Norge. En slik utvikling vil ikke være i samsvar med forutsigbarhet og regjeringens mål om et likeverdig pedagogisk tilbud til alle som ønsker det. Departementet har merket seg at mange kommuner peker på at økonomien er anstrengt, og at det derfor kan være risiko for at finansieringen av barnehagene kommer inn i en negativ spiral. Maksimalgrensen for foreldrebetaling kan forsterke risikoen for at det pedagogiske tilbudet kan bli skadelidende. Det vil være uheldig om det oppstår store kvalitetsforskjeller. Departementet legger også vekt på at fylkesmennene har påpekt at nasjonale standarder for personalets kompetanse og antall vil gi størst forutsigbarhet for brukerne og eierne. Nasjonale standarder vil dessuten virke forenklende for saksbehandlingen og tilsynet. Fylkesmennene har påpekt at tilsynsarbeidet lettere lar seg gjennomføre dersom det finnes felles nasjonale normer enn dersom man i hvert enkelt tilfelle må vurdere hva som er forsvarlig.

Departementets begrunnelse for videreføring av pedagognorm synes fortsatt å ha gyldighet, kanskje særlig i en situasjon med rammefinansiering. Det vurderes ikke som ønskelig å fjerne pedagognormen. En kan videre konstatere at normen faktisk ikke er oppfylt i mange tilfeller. Pedagogtetthet er et av de klareste kvalitetskriteriene en har for barnehagenes virksomhet. Så vidt utvalget kan se taler dette for å løfte normeringen opp som lovkrav.

Utvalget vil i denne forbindelse vise til at det tidligere er blitt signalisert at forskriftsbestemmelser om pedagogisk bemanning skal vurderes flyttet opp i barnehageloven, jf. Ot.prp. nr. 68 (1993–94). Utvalget er av den formening at bestemmelsen om pedagogisk bemanning er svært sentral og bør, blant annet av hensynet til brukerne, fremgå klart av loven.

I sin utredning viste Fordelingsutvalget til forskning som klart antyder at førskoletilbud har positive langtidsvirkninger på barnas senere utdanning og yrkesaktivitet, men at disse positive virkningene vil avhenge av kvaliteten på førskoletilbudet, jf. NOU 2009:10. Utredningen pekte på at tilbud av høy kvalitet, vekt på læring og få barn per voksen har best effekt. Fordelingsutvalget pekte også på at de positive langtidsvirkningene er størst for barn fra ressurssvake familier. På denne bakgrunn gikk utvalget inn for en mer ambisiøs pedagognorm og bedre lønns- og arbeidsvilkår for førskolelærere i barnehager.

Brennautvalget har gitt uttrykk for at pedagogtettheten i barnehagen må økes, og foreslått at minst 50 prosent av de ansatte i barnehagene må ha førskolelærerutdanning eller annen tilsvarende pedagogisk utdanning, jf. NOU 2010:8. På den måten vil en kunne sikre at alle barn som går i barnehagen, uavhengig av funksjonsnivå og bakgrunn, skal få et godt utgangspunkt for å klare seg i skolen og samfunnet ellers.

Flertallet i familie- og kulturkomiteen på Stortinget uttrykte følgende i forbindelse med behandlingen av stortingsmeldingen om kvalitet i barnehagen:

Flertallet [alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet] viser til at Norge er det eneste av 25 undersøkte OECD-land som verken har 50 pst. pedagoger eller 80 pst. av ansatte med barnefaglig kompetanse. Siden barnehagens personell er den viktigste innsatsfaktoren for kvalitet i barnehagene, vil flertallet understreke betydningen av at regjeringen følger med på utviklingen av søkertall og opptak av studenter til førskolelærerutdanningen, samt de regionale forskjellene i førskolelærerdekningen, og at regjeringen følger opp med eventuelle tiltak i rekrutteringsstrategien. Flertallet mener at regjeringen bør vurdere å øke pedagogtettheten i barnehagene ved å innføre en mer ambisiøs pedagognorm.8

Det har også vært pekt på at rammeplanens føringer stiller store krav til personalet, jf. NOU 2010:8, noe som igjen tilsier en viss pedagogtetthet for å kunne oppfylle rammeplanens føringer.

Av Meld. St. 30 (2010–2011) fremgår blant annet følgende om barnehagesektorens kompetansebehov:

En fullt utbygd barnehagesektor, med mer sammensatte barnegrupper og større mangfold i barnehagetilbudet, stiller andre og nye krav til kunnskap og kompetanse hos de ansatte. Regjeringen har allerede varslet at den etter en kraftig satsing på barnehageutbygging nå ønsker å rette innsatsen mer mot kvalitet og innhold i barnehagen de nærmeste årene.

(…)

Regjeringen mener derfor det er svært viktig å styrke rekrutteringen og kompetanseutviklingen i barnehagene de nærmeste årene, slik at man får tilstrekkelig kvalifisert personale i barnehagene. Kunnskapsdepartementet planlegger blant annet en kompetansestrategi som skal sikre økt kompetanse for alle ansatte i barnehagen. Spørsmålet om å øke kravet til pedagogisk bemanning kan vurderes på lengre sikt, når barnehagene har fått tilstrekkelig kvalifisert personale til å oppfylle dagens regelverk.9

Utvalget har merket seg den klare sammenhengen mellom kvalitet og pedagogisk bemanning i barnehagen. Kravet om pedagogisk bemanning er derfor, etter utvalgets vurdering, en helt avgjørende kvalitetssikringsbestemmelse. Utvalget har konkludert med at det er gode grunner til å videreføre krav om pedagogisk bemanning. Utvalget mener videre det er viktig at krav om pedagogisk bemanning lovfestes.

Utvalget foreslår derfor å flytte kravet om pedagogisk bemanning fra forskrift og innarbeide en bestemmelse om dette i barnehageloven. Dette vil synliggjøre viktigheten av bestemmelsen om pedagogisk bemanning10. For å sikre en tilstrekkelig klar bestemmelse, foreslår utvalget et fortsatt tallfestet krav om pedagogisk bemanning i barnehagene.

Utvalget er kjent med at det stedvis har utviklet seg en praksis med en prosentvis tilnærming til forskriftsbestemmelsen om pedagogisk bemanning. Utvalget har merket seg at det knytter seg uenighet til hvordan denne praksisen har oppstått. Utvalget ser at det kan være uklarheter i dagens regelverk som har vanskeliggjort praktiseringen av kravene, jf. Lovavdelingens uttalelse 15. april 2010. Lovavdelingen påpekte i sin tolkningsuttalelse at det ikke var grunnlag for å legge en prosentvis tolkning til grunn.

Den uklarheten som hersker om praktiseringen av bestemmelsen, gjør det nødvendig å klargjøre i fremtidig regelverk hvilke krav som stilles til pedagogisk bemanning. I veileder om kravene til pedagogisk bemanning har Kunnskapsdepartementet uttrykt at reglene ikke gir adgang for en praksis med utgangspunkt i en beregnet prosentandel av en pedagogstilling per barn. Utvalget har ikke funnet det formålstjenlig å se på hva som kan antas å være årsakene til at det har utviklet seg et så vidt stort sprik mellom hva lovgiver har ment skulle være kravene og hvordan dette har blitt praktisert.

Utvalget vil oppfordre til at denne uenigheten finner sin avklaring. Utvalget antar at det vil kunne bli ytterst komplisert å arbeide videre for å sikre alle barn et likeverdig tilbud av høy kvalitet om ikke økonomisk inndekking avklares. Den intensitet uenigheten om kravet til pedagogisk bemanning har fått, antyder et visst ressursbehov i sektoren.

Utvalget vil peke på at en prosentvis tilnærming vil medføre en lavere pedagogisk bemanning, og derigjennom en lavere kvalitet på tilbudet enn ønskelig. Uavhengig av uenighetene som knytter seg til praktiseringen av pedagognormen, vil det altså være å anse som en svekkelse av kvalitetskravene som i dag stilles til barnehager dersom en prosentvis tolkning innarbeides i ny barnehagelov. Dette vil kunne gi en svært uheldig signaleffekt, og av hensynet til at barna skal få et best mulig tilbud i barnehagen er dette ikke ønskelig. Det foreligger altså et klart behov for at det i ny barnehagelov må tydeliggjøres hva som er kravene til den pedagogiske bemanningen.

Utvalget er kjent med at det i sektoren har vært stilt spørsmål ved hvordan barn med deltidsplasser skal telles i forhold til kravene til pedagogisk bemanning. Etter utvalgets vurdering bør dette fremgå tydelig av fremtidig regelverk. Det tidligere statlige driftstilskuddet hadde lavere satser for barn med deltidsplass i barnehage, og kommunens tilskudd til ikke-kommunale barnehager utmåles etter en omregning av barn ut fra avtalt oppholdstid til heltidsplasser. Finansieringssystemet tilsier altså at det vil være naturlig å legge en prosentvis tilnærming til grunn ved utregningen av antall barn som grunnlag for den pedagogiske bemanningen. Utvalget legger til grunn at det er heltidsekvivalente plasser som skal være utgangspunktet for utregningen, og ikke det fysiske antallet barn. Når dette er sagt, må det presiseres at dette kun vil gjelde der et flertall av barna har avtalt oppholdstid kortere enn seks timer per dag, jf. departementets merknader til forskrift om pedagogisk bemanning § 111. Videre følger det av merknadene til barnehageloven § 6 første ledd bokstav b at dersom to barn deler en plass slik at de ikke er til stede samtidig kan de telles som ett barn. Utvalget har lagt ovennevnte til grunn i sitt forslag om nye bestemmelser om pedagogisk bemanning.

Samtidig vil utvalget bemerke at kravet om tilstrekkelig bemanning etter barnehageloven § 18 femte ledd, fortsatt vil gjelde. Er flere barn til stede i barnehagen samtidig, fordi mange barn har deltidsplass, vil dette tilsi at barnehageeier må gjøre en fornyet vurdering av bemanningen i barnehagen12.

Utvalget har merket seg at foreliggende forskning om kvalitet i barnehagen taler for å skjerpe kravene til pedagogisk bemanning ytterligere. Utvalget innser imidlertid at den mangel på pedagoger13 og den «underbemanning» som vil måtte dekkes opp først, tilsier at skjerpede krav til pedagogbemanning vil måtte innføres over tid. Utvalget foreslår derfor at det innføres skjerpede krav til pedagogbemanning gjennom overgangsbestemmelser, dvs. en omstillingsfase frem til strengere regulering trer i kraft fra for eksempel 2020.

Undersøkelser viser at det er en sterk konsentrasjon av personalet visse deler av barnehagedagen (Vassenden m. fl. 2011). I så godt som alle barnehager i utvalget var mer enn 80 prosent av personalet normalt til stede mellom kl. 10.00 og kl. 14.00, mens i tiden før kl. 8.30 og etter kl. 15.30 var det vesentlig færre ansatte til stede.

Utvalget vurderer det som sentralt at det er «full» bemanning i tiden hvor også barnegruppen kan forventes å være fulltallig. Samtidig vil utvalget peke på de betydelige muligheter/tilgjengelige arenaer for læring, aktivitet og utfoldelse som ligger i de ofte mindre barnegruppene tidlig og sent på dagen. Videre finner utvalget at den lave bemanning som er på starten og slutten av dagen også kan innebære en utfordring med hensyn til tilvenning og tilknytningspersoner for nye barnehagebarn. Pedagogiske ledere har også viktige oppgaver knyttet til samarbeid og kontakt med foreldre, oppgaver som må antas å løses best ved tilstedeværelse på starten og slutten av barnehagedagen.

Utvalget har vurdert hvordan en økning i pedagogbemanningen best kan fastsettes. Dette kan for eksempel gjøres gjennom å formulere et strengere tallfestet krav som skal inntre etter en viss tidsperiode, eller det vil kunne formuleres en prosentvis tilnærming.

Til den pedagogiske bemanningen inngår pedagoger som oppfyller utdanningskravet og som deltar i den daglige virksomheten/det daglige arbeidet i barnegruppene. Hvis det i barnehagen ansettes eller på annen måte hentes inn ekstra personell for å støtte opp om enkeltbarn, vil vedkommende ikke kunne regnes inn i pedagogbemanningen. Dette gjelder for eksempel ekstra personell som har som oppgave å gi spesialpedagogisk hjelp til grupper eller enkeltbarn, jf. opplæringsloven § 5-7.

Et forholdstall mellom antall pedagoger og antall barn på 1:6 for barn under 3 år og 1:12 for barn over tre år vil innebære en vesentlig styrking av den pedagogiske bemanningen i barnehagene. Pedagoger vil med dette kravet utgjøre halvparten av barnehagenes grunnbemanning. Utvalget har beregnet at et slikt krav vil medføre behov for om lag 8 000 flere pedagoger enn det dagens pedagognorm krever.

Utvalget har foretatt en vurdering av faktorer som påvirker tilbudet av og etterspørselen etter førskolelærere i årene fremover, og kommet frem til at det vil være realistisk å innføre det styrkede pedagogkravet fra 2020. I vurderingen er det lagt på vekt på årlig tilvekst av nye førskolelærere og andre personer med godkjent utdanning, vekst i antall barn i barnehage på grunn av demografiske endringer og avgang fra yrket på grunn av oppnådd pensjonsalder. Det er videre tatt hensyn til at det i dag ikke er ansatt nok pedagoger i barnehagene til å oppfylle gjeldende pedagognorm. Fremskrivningen indikerer at veksten i antall personer med godkjent utdanning etter barnehageloven i perioden 2011–2020 vil være tilstrekkelig til at barnehagene kan oppfylle et pedagogkrav på 1:6 for barn under 3 år og 1:12 for barn over tre år fra 2020.

16.2.4 Vurdering av kompetansekrav for assistenter

Alle ansatte som inngår i barnehagens grunnbemanning, bør ha kunnskap om barn, barndom og barnehagens samfunnsmandat. Utvalget har derfor vurdert om det også bør stilles kompetansekrav for assistenter.

Søbstadgruppen (Barne- og familiedepartementet 2005) pekte på at barnehageansatte ivaretar et vesentlig samfunnsansvar. Det vil derfor være nødvendig å sikre at alle som jobber i barnehage har kunnskap om barn individuelt og i gruppe. Søbstadgruppen mente at det på sikt var ønskelig at alle ansatte har førskolelærerutdanning eller annen relevant utdanning på høyskole- og universitetsnivå, for eksempel innen idrettsfag, estetiske fag eller lignende. De foreslo at det i første omgang skulle utarbeides en kompetansestrategi med følgende ambisiøse mål: Innen en tiltaksperiode på fem år skal alle ansatte i barnehagene ha fagkompetanse som er relevant for å arbeide i barnehage, og som et minimum burde alle uten formell kompetanse tilbys en adekvat begynneropplæring.

St.meld. nr. 41 (2008–2009) peker på at barnehagens personale har en sentral rolle i barnehagebarnas og deres familiers liv, og at personalets faglige og personlige kompetanse er barnehagens viktigste ressurs. I 2008 hadde om lag en fjerdedel av de ansatte i stillingskategorien assistent barnehagefaglig eller barnefaglig utdanning (førskolelærerutdanning, annen pedagogisk utdanning eller barne- og ungdomsarbeiderutdanning). Departementet varslet i meldingen at de ønsker å styrke mangfoldet i personalet, og vil arbeide for å få flere personer med annen faglig bakgrunn til å jobbe i barnehagene. Kunstfaglig utdanning, idretts- og friluftsfag og barnevernspedagogutdanning ble nevnt som eksempler på relevant utdanning.

Brennautvalget (NOU 2010:8) anbefalte at det skulle vurderes å innføre et minimumskrav til formelle kvalifikasjoner hos de i stillingskategorien assistent.

Når det gjelder øvrige ansattes kompetanse har utvalget merket seg at forslag om å styrke hele personalets kompetanse har vært fremmet i ulike sammenhenger de siste årene. Barn i alderen 0–6 år er en sårbar gruppe som er prisgitt voksne for at deres behov og rettigheter skal bli ivaretatt på en god måte.

Utvalget slutter seg til Søbstadgruppens vurdering når det gjelder betydningen av at alle ansatte har kunnskap om barn og barnehage, og er enig i at det på sikt er ønskelig at alle som arbeider i barnehage har utdanning på minst videregående nivå. Utvalget er imidlertid ikke enig i at alle nødvendigvis må ha utdanning på høyskole- eller universitetsnivå. Dette ville utelukke fagarbeiderne, som i dag utgjør i en viktig yrkesgruppe i barnehagene. I tillegg finnes det andre utdanninger som kan være relevant som grunnlag for arbeid i barnehage.

Utvalget støtter Brennautvalgets forslag om at det er ønskelig med et minimumskrav til formelle kvalifikasjoner hos de som i dag omtales som assistenter (NOU 2010:8).

Utdanning til barne- og ungdomsarbeider skjer gjennom videregående skole eller praksiskandidatordningen, jf. kapittel 8 og 19. Utvalget vil vise til at barne- og ungdomsarbeidere besitter en viktig kompetanse for barnehagene. Utvalget har på denne bakgrunn vurdert lovfesting av krav om 25 prosent andel barne- og ungdomsarbeidere av grunnbemanningen i hver barnehage som et relevant kompetansekrav.

Gitt det foreslåtte bemanningskravet, vil behovet for nye barne- og ungdomsarbeidere frem til 2020 være rundt 7 400. Dette vil si 900 per år. En økt satsing på lærlingplasser, blant annet som foreslått av utvalget, og en fortsatt satsing på fagbrev gjennom praksiskandidatordningen, bør kunne uteksaminere tilstrekkelig mange barne- og ungdomsarbeidere de kommende årene, jf. kapittel 19. Da er det også tatt hensyn til at ikke alle fullfører utdanningen eller begynner å arbeide i barnehage. Samlet sett synes utdanningskapasiteten14 å være tilstrekkelig til å kunne få gjennomført dette i forbindelse med den øvrige opptrappingsplanen for barnehagene frem mot 2020.

En lovfesting av krav om 25 prosent andel barne- og ungdomsarbeidere av grunnbemanningen i hver barnehage, kan gjøres enten i form av et «skal-krav» eller «bør-krav». Et «skal-krav» vil på den ene siden kunne medvirke til at flere assistenter gis mulighet til å få tatt fagbrev. På den andre siden vil et «skal-krav» kunne medvirke til at det i mindre grad legges til rette for at barne- og ungdomsarbeidere kan utdanne seg videre til førskolelærer, siden dette i gitte situasjoner vil kunne medføre at barnehagen ikke lenger oppfyller lovens krav med hensyn til minst 25 prosent barne- og ungdomsarbeidere. Dersom det oppstilles et «skal-krav», kan det ikke ses bort fra at barnehager vil kunne bli nødt til å velge en barne- og ungdomsarbeider til en assistentstilling, også i tilfeller hvor andre søkere kan sies å være bedre kvalifiserte.

Samtidig vil et «bør-krav» kunne oppleves for lite forpliktende i forhold til andre krav som retter seg mot barnehagen. Dette vil være uheldig all den tid barne- og ungdomsarbeidere besitter viktig kompetanse for barnehagene.

Utvalget vil fremheve at departementet må sikre at realkompetanse blir vurdert likt på tvers av fylker og klargjøre om man kan ha hele sin praksisperiode/lærlingeperiode i barnehagen, jf. kapittel 19.

Utvalget mener at departementet bør vurdere nødvendige tiltak for å øke antall lærlinger i barnehagene. I denne forbindelse bør departementet blant annet vurdere økonomiske kompensasjonsordninger for barnehagene, særlig med tanke på at lærlinger i privat sektor kan gi bedrifter (ikke private barnehager) inntjening.

Utvalget vil samtidig understreke at også ansatte med annen utdannelse/realkompetanse besitter kompetanse som kan være svært relevant for barnehagens virksomhet. Mangfoldet i sektoren tilsier at det ikke er hensiktsmessig at nasjonale myndigheter gir ytterligere detaljerte føringer om hvilken formell kompetanse de ansatte bør ha. I tillegg til førskolelærere og fagarbeidere kan barnehagene ha behov for ansatte med kompetanse på en rekke områder, avhengig av blant annet de aktuelle barnegruppene, barnehagens pedagogiske profil og personalet i den enkelte barnehage. Utdanning innen estetiske fag eller idretts- og friluftsfag vil kunne være eksempler på relevante utdanninger for assistenter. Dette er for øvrig kompetanse som også vil kunne bidra positivt i barnehagens arbeid med fagområder i rammeplanen.

Det er videre opplagt at alle som arbeider i barnehage bør ha kunnskap om barnas utvikling og om barnehagens samfunnsmandat. Nyansatte uten barnefaglig kompetanse, må gis kunnskap og veiledning om dette raskt når de begynner sitt arbeid i barnehagen.

Gitt mangelen på førskolelærere og det lave utdanningsnivået som fortsatt kjennetegner barnehagesektoren, ser utvalget at det er nødvendig at nasjonale og lokale myndigheter samt barnehageeiere arbeider langsiktig for å sikre at alle som arbeider i barnehage har kunnskap om barn, barndom og om barnehagens samfunnsmandat. For nærmere om dette vises til kapittel 20 om kompetanseutvikling.

16.2.5 Utvalgets forslag til krav til grunnbemanning og pedagogisk bemanning i barnehagen

Som det fremgår over er utvalget av den mening at krav til grunnbemanning og pedagogisk bemanning skal være regulert i ny barnehagelov.

Utvalget er videre enig om at barnehagenes grunnbemanning og pedagogtetthet må styrkes.

I spørsmålet om det nærmere innholdet i fremtidige krav til grunnbemanningen og den pedagogiske bemanningen har utvalget delt seg.

Utvalgets flertall, alle medlemmene unntatt medlemmet Henriksen Aas, foreslår at for den generelle grunnbemanningen skal forholdstallet mellom voksne og barn være 1:3 for barn under tre år og 1:6 for barn over tre år. Til grunn for flertallets forslag ligger både bemanningstradisjonen i barnehager i Norge og tilgjengelig forskning, jf. kapittel 5.

Mindretallet, medlemmet Henriksen Aas, vil vise til at i arbeidet for økt kvalitet i barnehagen vil økt voksentetthet være et sentralt og viktig tiltak. Gjennom lov og rammeplaner har myndighetene stilt mange viktige krav til barnehagen og dens personale. I dagens lov finnes det innen bestemmelse om totalbemanning. Grunnbemanningen er som da loven kom i 1975. Ingen endring i retning av økt voksentetthet har skjedd.

Økt voksentetthet vil gi mer tid til utvikling av barnas sosiale kompetanse, gi rom for gode samtaler, læringsforberedende arbeid, språkutvikling og bedre tid til refleksjon over barnehagens kvalitet og innhold. Dette er avgjørende faktorer for å følge opp St.meld. nr. 41 (2008–2009). Dette medlemmet vil vise til at utvalget ønsker å fastsette en norm for gruppestørrelse og personaltetthet. Dette medlemmet mener forholdet mellom antall barn og ansatte må lovfestes; «En ansatt kan ha ansvaret for inntil to barn under tre år. En ansatt kan ha ansvaret for inntil fem barn over tre år.»

Grunnbemanningen i barnehagen må økes om man ønsker å styrke kvaliteten. Det må stilles krav om at det alltid være to voksne til stede i en barnegruppe.

Dette medlemmet vil vise til at det er i en rekke sammenhenger påvist at barns erfaring de første årene i livet, har en avgjørende betydning for videre livsløp. En dansk undersøkelse (University College Nordjylland) viser at ikke alle barn trives i barnehagen. Av de barna som deltok i undersøkelsen svarte ca. 2 prosent at de opplever at de voksne ikke har tid til dem. Dette er signaler som må tas på alvor; blant annet ved å sikre at antall voksne i en barnehage er på et nivå som gjør at alle barn blir sett og hørt.

Et annet flertall, medlemmene Øie, Bae, Gulbrandsen, Holte, Maurseth, Nordrum, Ravnanger, Reinfjord og Henriksen Aas, har konkludert med at forholdstallet mellom pedagogisk bemanning og barn skal være 1:6 for barn under tre år og 1:12 for barn over tre år. Flertallet foreslår at dette kravet skal tre i kraft fra 2020.

Flertallet har vurdert det som både realistisk og mest ønskelig at styrer i utgangspunktet ikke skal være inkludert i beregningsgrunnlaget for kravet til pedagogisk bemanning.

Flertallet vil her tillegge at dersom de nyutdannede førskolelærerne i årene frem mot 2020 ikke gis jobb i barnehage vil dette kunne være samfunnsøkonomisk kostbart.

Det samme flertallet foreslår videre at det fra 2020 lovfestes krav om at 25 prosent av grunnbemanningen i hver barnehage skal være barne- og ungdomsarbeidere. Dette vil etter disse medlemmers syn øke den samlede kompetansen i barnehagen. I denne forbindelse vil flertallet anbefale at departementet fremskaffer et godt grunnlagsmateriale som sikrer at en både vet status og hvilken utdanningskapasitet som er nødvendig for å kunne nå målet om 25 prosent innen 2020. Det bør, etter disse medlemmers syn, innføres rapporteringsrutiner som ivaretar behovet for kunnskap om utviklingen på dette området. Slik kunnskap vil være viktig også fordi et lovkrav som foreslås av flertallet vil måtte innebære en dispensasjonsordning for barnehagene.

Mindretallet, medlemmene Braathen, Fagerli, Norman og Olsen, vil vise til at det er i barnehagene at brukertilfredsheten er størst, samtidig som det er i andre sektorer (spesielt helse og omsorg) der det trengs en enda større kvantitativ økning både av høyskoleutdannende og fagarbeidere (helsefagarbeidere). Mindretallet innser at barnehager er viktig når det gjelder oppvekstforholdene, men kan ikke støtte kvalitetskrav som både direkte og indirekte vil skape enda større vansker med rekruttering til andre kommunale oppgaver. Selv med en lovfestning av 40 prosent pedagogkrav, vil dette være et betydelig kvalitetsløft for barnehagene.

Disse medlemmer foreslår derfor følgende alternativ til lovforslagets § 32 tredje ledd første og andre punktum: Førskolelærer eller andre med likeverdig pedagogisk utdanning skal utgjøre minst 40 prosent av barnehagens ansatte.

Mindretallet støtter ikke kravet om minst 25 prosent fagarbeidere i barneagens grunnbemanning. Mindretallet mener en innføring av krav om andel fagarbeidere vil være en omfattende samfunnsreform og må ses opp mot kommunenes samlede oppgaver. Det vil være vanskelig å se denne bestemmelsen isolert for barnehagesektoren. Mindretallet foreslår derfor at regjeringen bes sette ned et utvalg som vurderer fagarbeidernes status og rolle i hele den offentlige sektor.

Til utvalgets flertalls- og mindretallsforslag, vil et samlet utvalg bemerke at eventuell styrerressurs som dekker «pedagogisk leder»-funksjon i barnegruppene kan inngå i beregningen av pedagogtettheten, dvs. fast tid som inngår i arbeid med barnegruppene. Dette vil særlig være aktuelt i de minste barnehagene.

Utvalget vil vise til at regjeringen i Meld. St. nr. 30 (2010–2011) mener det er svært viktig å styrke rekrutteringen og kompetanseutviklingen i barnehagene de nærmeste årene, slik at man får tilstrekkelig kvalifisert personale i barnehagene.

Utvalgets forslag til fremtidig grunnbemanning og pedagogisk bemanning vil bidra betydelig til å sikre et likeverdig barnehagetilbud med høy kvalitet. Den styrkingen av barnehagenes kvalitet som utvalget med dette foreslår vil videre styrke den tidlige innsats som allerede i dag finner sted i barnehagene, jf. St.meld. nr. 16 (2006–2007) og NOU 2009:10. Utvalget har annet sted vurdert de samfunnsøkonomiske gevinster av gode barnehager, jf. kapittel 22. Styrket generell og pedagogisk bemanning er et vesentlig element i dette, jf. kapittel 5.

Utvalget forutsetter at kommunenes økonomiske rammer styrkes frem mot 2020 i tråd med opptrappingen. I denne forbindelse vil utvalget påpeke den usikkerheten som skapes i sektor av at staten og KS og PBL er uenige om hvordan økonomiske konsekvenser av Kunnskapsdepartementets veileder om kravene til pedagogisk bemanning, skal fordeles. Utvalget mener denne usikkerheten som skapes er uheldig, og oppfordrer partene til å finne en løsning på stridsspørsmålet.

16.2.6 Dispensasjon fra utdanningskrav

Av barnehageloven § 17 andre og tredje ledd følger at barnehagen skal ha en daglig leder som er utdannet som førskolelærer eller har annen høyskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse og at kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet. Tilsvarende oppstilles etter § 18 første til tredje ledd at pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer, at likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høyskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk og at kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd.

Departementet har påpekt at det i visse situasjoner kan være behov for å gi dispensasjon fra utdanningskravet til styrer og pedagogisk leder, jf. merknader til § 17 tredje ledd og § 18 tredje ledd. Kommunen er derfor gitt hjemmel til å kunne dispensere fra utdanningskravet. Utdanningskravet i loven er satt for å påse at barnehagen har den nødvendige kompetansen som kan sikre barna et likeverdig pedagogisk tilbud av god kvalitet. Dispensasjon fra utdanningskravet skal derfor bare gis i de tilfeller og for den periode som er absolutt nødvendig. Dersom kommunen avslår en søknad om dispensasjon fra en barnehageeier, kan avslaget klages inn for fylkesmannen.

En undersøkelse utført av Agderforskning i 2007 vedrørende dispensasjoner i kommunene fra utdanningskravet, viser at den typiske innehaver av dispensasjon har lang erfaring som assistent, pedagogisk leder eller styrer i barnehagen. En stor andel har også utdanning som lærer eller barne- og ungdomsarbeider (Jensen 2007). Undersøkelsen viser videre at flere som er ansatt på dispensasjon har ønske om å utdanne seg til førskolelærer, men at det må legges praktisk til rette for at dispensasjonsinnehaveren skal kunne gjennomføre utdanningen. Undersøkelsen viser videre at dette vil kunne være en måte å motivere ansatte til å gjennomføre førskolelærerutdanning og at en på denne måten sikrer at personer som har lang erfaring fra arbeid i barnehage også får de formelle kvalifikasjonene.

Det er i dag en utstrakt bruk av dispensasjoner, og dispensasjonsadgangen i dagens regelverk benyttes i svært mange kommuner, jf. punkt 6.5.

Utvalget foreslår at ny barnehagelov kun skal gi adgang til midlertidige dispensasjoner fra utdanningskravet. Det foreslås videre innført plikt til å gjennomføre nødvendige kompetanseutviklingstiltak ved innvilging av midlertidig dispensasjon fra utdanningskrav. Utvalget finner videre at når det tas stilling til spørsmålet om dispensasjon, skal det også vurderes om barnehagens samlede bemanning skal måtte styrkes for dispensasjonsperioden.

I dagens regelverk er det både gitt anledning til midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet som er gitt i barnehageloven. Ut fra dagens situasjon og mangelen på tilgjengelige førskolelærere, fremstår det for utvalget ikke som realistisk å fjerne muligheten for midlertidige dispensasjoner på kort sikt. Det må legges til grunn at barnehageeiere primært ønsker å tilsette personale med nødvendig kompetanse og at bruken av dispensasjoner dels skyldes mangelen på førskolelærere i sektoren. Det bør være et mål at dispensasjonsadgangen på sikt kun skal benyttes helt unntaksvis eller at det ikke vil være behov for den. Så lenge det er et underskudd på førskolelærere vil imidlertid dispensasjonsreglene bidra til at det gis en oversikt over hvor mange førskolelærere som reelt sett mangler i barnehagesektoren. Ut fra hva en vet om dagens situasjon, og hva som også vil være gjeldende frem til det utdannes tilstrekkelig med førskolelærere, synes det derfor å være behov for å videreføre en viss adgang til å innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet.

Utvalget forutsetter at dispensasjonspraksis endres etter hvert som flere førskolelærere blir tilgjengelige. Det må være et klart mål at dispensasjonsadgangen på sikt avgrenses til kortere perioder for å kunne gi barnehageeier nødvendig anledning til å rette opp «avviket» gjennom for eksempel å rekruttere ny førskolelærer ved avgang. Det er viktig at barnehagemyndigheten i kommunen er seg bevisst behovet for å få ned dispensasjonsomfanget.

For utvalget synes det på den annen side å være grunn til å stille spørsmål ved dagens mulighet til å innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet. Det synes liten tvil om at en midlertidig dispensasjon i enkelte situasjoner vil være nødvendig og også legitimt. Derimot synes det vanskeligere å se at det skal være nødvendig å kunne ha anledning til å innvilge varig dispensasjon. Så vidt utvalget kan se, aksepteres det ved en slik adgang at en barnehage kan slå seg til ro med at kravet til pedagogisk bemanning ikke er oppfylt. Dette vurderes av utvalget som lite heldig. Varig dispensasjon bidrar etter utvalgets vurdering ikke til et likeverdig tilbud av høy kvalitet. Adgang til varig dispensasjon i regelverket vil tvert i mot kunne fungere som en sovepute for barnehageeier som kan slå seg til ro med situasjonen og ikke ha noe insentiv for å skaffe utdannet personale i stillingen.

For utvalget er det viktig at fremtidige midlertidige dispensasjoner også kan inngå som et bidrag i å løse utfordringen med pedagogmangel. Utvalget vurderer det som ønskelig at det i tilknytning til fremtidige innvilgelser av midlertidige dispensasjoner stilles krav om at de som får dette må gjennomføre den nødvendige utdanningen innen en gitt periode. Videre bør det stilles krav om at den som innvilges midlertidig dispensasjon skal motta veiledning fra førskolelærer. Det er viktig at arbeidsgiver legger til rette for at dette kan skje. Utvalget ser at dispensasjoner medfører et press på andre pedagoger i barnehagen. Det foreslås derfor at når det tas stilling til spørsmålet om dispensasjon skal det også vurderes om barnehagens samlede bemanning skal måtte styrkes for dispensasjonsperioden.

16.2.7 Dispensasjon fra krav om pedagogisk bemanning

Eier kan søke om dispensasjon fra normen om pedagogisk bemanning, jf. forskrift om pedagogisk bemanning § 3. For å sikre at saken blir tilstrekkelig belyst og brukernes rett til medbestemmelse ivaretas, skal uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg legges ved eiers søknad om dispensasjon fra pedagognormen. Kommunen må foreta en konkret vurdering av barnegruppenes sammensetning og behov, barnehagens fysiske miljø (ute- og innearealer), barnehagens totalbemanning og personalets samlede kompetanse.

Det fremheves i merknadene til forskrift om pedagogisk bemanning § 3 at pedagognormen først og fremst må betraktes som en sikringsbestemmelse knyttet til barnas behov for og rett til gode utviklings- og aktivitetsmuligheter. I merknadene til bestemmelsen har departementet presisert at dispensasjonsadgangen kun skal benyttes unntaksvis. Normen for pedagogisk bemanning er i utgangspunktet fleksibel innenfor et spenn, og gir eier rom for en konkret vurdering av hvor mange barn hver enkelt pedagogisk leder kan ha ansvar for.

Det uttrykkes videre at barnehageloven åpner for at annen treårig pedagogisk utdanning på høyskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk er likeverdig med førskolelærerutdanning, og at dette vil kunne bidra til å skaffe flere pedagoger til barnehagene. Departementet åpner likevel opp for at behov for dispensasjon fra pedagognormen fortsatt kan oppstå. Det antas at små kommuner er særlig sårbare for svingninger i etterspørselen etter barnehageplasser, og at det i en fullt utbygd sektor fra tid til annen vil oppstå situasjoner der et fåtall barn i lokalsamfunnet mangler barnehageplass.

Utvalget er opptatt av at barnehagesektoren skal få full pedagogdekning. Dette har lenge vært et mål. Utvalget ønsker derfor i utgangspunktet å være tilbakeholdne med ulike unntaksbestemmelser fra bemanningskrav.

Utvalget har likevel funnet det nødvendig å foreslå regler om fortsatt midlertidig dispensasjon fra kravet om pedagogisk utdanning for styrer og pedagogisk leder. Så vidt utvalget kan se, bør dette være tilstrekkelig til å avhjelpe utfordringene, samtidig som det gis tilstrekkelig insentiv til å løse bemanningssituasjonen innen rimelig tid. Utvalget stiller seg tvilende til behovet for å beholde dagens adgang til gi dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning. Utvalget kan ikke se at behovet for et unntak fra denne helt sentrale kvalitetssikringsbestemmelsen som sådan, kan sies å være i overensstemmelse med en sektor preget av et likeverdig tilbud av høy kvalitet. Adgangen til dispensasjon fra norm om pedagogisk bemanning, jf. forskrift om pedagogisk bemanning § 3, foreslås derfor ikke videreført i nytt regelverk.

16.2.8 Om godkjenning av andre utdanningsgrupper

Det har vært pekt på behov for et bredere kompetansegrunnlag hos de ansatte i barnehagen St.meld. nr. 41 (2008–2009) signaliserte en plan om å utrede hvordan det kan legges til rette for andre yrkesgrupper i barnehagen.

I dagens barnehagelov kreves det at barnehagen skal ha en daglig leder/styrer som har utdanning som førskolelærer eller annen høyskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Det fremgår av merknadene til bestemmelsen hvilke andre høyskoleutdanninger som gir barnefaglig og pedagogisk utdanning, og som kvalifiserer for styrerstillinger. Dette er utdanning som allmennlærer og utdanning som faglærer (fireårig faglærerutdanning i praktiske og estetiske fag og treårig faglærerutdanning som gir kompetanse for tilsetting fra 1. klassetrinn). Personer med annen treårig pedagogisk utdanning på høyskolenivå som har tatt videreutdanning i barnehagepedagogikk, og som dermed kan bli pedagogiske ledere, kan også bli styrere.

Dagens regelverk åpner også opp for at annen treårig pedagogisk utdanning på høyskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk vurderes som likeverdig med førskolelærerutdanning. Det fremgår av merknadene til bestemmelsen hvilke treårige pedagogiske utdanninger på høyskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk som likestilles med førskolelærerutdanning. Følgende utdanninger med tilleggsutdanning i barnehagepedagogikk er relevante for stilling som pedagogisk leder; utdanning som allmennlærer, utdanning som faglærer (fireårig faglærerutdanning i praktiske og estetiske fag og treårig faglærerutdanning som gir kompetanse for tilsetting fra 1. klassetrinn), utdanning som spesialpedagog og utdanning som barnevernspedagog. Dette betyr at for eksempel en allmennlærer som tar tilleggsutdanning i barnehagepedagogikk kan tilsettes som pedagogisk leder på samme måte som førskolelærere.

Det er kun disse utdanningene som er relevante for stilling som pedagogisk leder i barnehage. Person med en av ovennevnte utdanninger som har hovedfag/mastergrad i barnehagepedagogikk eller førskolepedagogikk kan få stilling som pedagogisk leder uten tilleggsutdanning i barnehagepedagogikk.

Så vidt utvalget kan se, gis det i bestemmelsen ikke åpning for at universitetsutdanning kan settes likeverdig med høyskoleutdanning. Førskolelærerutdanning tilbys i dag ved flere universiteter. Utvalget foreslår derfor at universitetsutdanning inkluderes tilsvarende annen høyskoleutdanning som er vurdert kompetansegivende etter barnehageloven § 17 andre ledd og § 18 andre ledd. Dette medfører ingen substansiell endring.

Utvalgets flertall, medlemmene Øie, Bae, Gulbrandsen, Holte, Maurseth, Nordrum, Ravnanger, Reinfjord og Henriksen Aas, mener det kan være positivt at barnehager har pedagoger med forskjellig pedagogutdanning, såfremt førskolelærerne utgjør stammen i bemanningen. Dette kan være ut fra spesielle behov i barnegruppen eller en spesiell pedagogisk profil i barnehagen, som for eksempel en barnehage med hovedvekt på friluftsliv, kultur, kunst, musikk, idrett eller barnehage tilknyttet en gård. For slike barnehager ser utvalget at spisskompetanse innen utvalgte områder vil kunne være positivt som faglig berikelse for personalgruppen og for barnehagen som helhet.

Flertallet foreslår derfor at personer med pedagogisk utdanning på bachelornivå eller tilsvarende i en viss grad kan telles med i kravet til pedagogisk bemanning selv uten videreutdanning i barnehagepedagogikk og småbarnspedagogikk. Det presiseres at disse pedagogene ikke kan være pedagogisk leder for en barnegruppe.

Bestemmelsen flertallet foreslår vil kunne åpne for at andre pedagoger regnes med i den pedagogiske bemanningen i større barnehager. Den er slik å forstå at barnehagen må ha minst 5 fulle førskolelærerstillinger før en av disse kan besettes av annen pedagogisk utdanning, og den må ha minst 10 fulle førskolelærerstillinger før 2 av disse kan besettes med annen pedagogisk utdanning osv.

For disse medlemmer er det sentralt at førskolelærerne skal utgjøre hovedstammen i barnehagen. En forutsetning for forslaget om å åpne for flere pedagoggrupper i barnehagen, er tilfredsstillende krav til pedagogisk bemanning. Flertallet vil vise til forslaget om pedagogisk bemanning over, jf. punkt 16.2.5.

Flertallet foreslår følgende ordlyd: 20 prosent av pedagogene i barnehagen kan ha annen pedagogisk utdanning på høgskolenivå eller universitetsnivå.

Dette flertallet vil videre vise til at hvilke pedagogiske utdanninger som kunne vurderes likeverdig med førskolelærerutdanningen ble vurdert i forbindelse dagens barnehagelov, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005). Det ble i den forbindelse åpnet for flere pedagogiske utdanningsgrupper.

Flertallet vil vise til den omfattende utvikling universitets- og høyskolesektoren har gjennomgått de senere år. Det må forventes at denne utviklingen vil fortsette. Utvalget forventer at departementet også i fremtiden vurderer bestemmelsens innhold etter hvert som utdanningstilbud endres eller etableres. Flertallet anbefaler at det foretas en vurdering av hvilke utdanningsgrupper som med videreutdanning i barnehagepedagogikk eller småbarnspedagogikk kan ansettes som styrer eller pedagogisk leder i barnehagen.

Utvalgets mindretall, medlemmene Braathen, Fagerli, Normann og Olsen, finner, med noe ulik begrunnelse, dagens bestemmelse om godkjenning av andre utdanningsgrupper lite fleksibel og lydhør for barnehagenes behov, og har fremmet følgende forslag:

Barnehager som har pedagoger med flere forskjellige pedagogutdanning, men der førskolelærerne utgjør stammen i bemanningen, er positiv. De daglige lederne i disse barnehagene, mener de ser en utvikling i barnehagene som de ikke ville oppnådd med bare førskolelærere. En utvikling som styrker barnehagene både som pedagogisk tilbud og omsorgstilbud.

Det må forutsettes at både barnehageeiere og daglige ledere i barnehagene er opptatt av gode barnehager som ivaretar barnehagens samfunnsmandat og at de følger opp rammeplanen. Når det vurderes at annen pedagogutdanning vil styrke barnehagens oppfyllelse av disse oppgavene bør disse kunne ansettes.

Når det gjelder bestemmelsen om utdanning foreslås følgende ordlyd: Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høyskole- eller universitetsnivå. Maksimalt ¼ av pedagogene kan ha annen utdanning enn førskolelærerutdanning.

16.3 Vurdering av rutiner for tilvenning

Forskning viser at god tid på barnehagetilvenning kan være en beskyttelse mot utrygg tilknytning (Smith 2011). Å legge til rette for at foreldre kan få bruke mer tid på tilvenning er en utfordring både for arbeidsplasser og barnehagen. Ikke alle barn har kapasitet til å gjøre seg kjent med mange mennesker samtidig, uten at dette går utover kvaliteten på de nye relasjonene, og oppstarten i barnehagen bør derfor gjøres så enkel og trygg som mulig for barnet.

Å legge til rette for at foreldre kan få bruke god tid på tilvenning er en utfordring både for arbeidsplasser og barnehagen. Forskning har vist at mulighetene for at små barn skal kunne etablere en trygg relasjon med de ansatte er relatert til antall barn per avdeling eller gruppe. Små barnegrupper med god voksentilgjengelighet virker beskyttende for de aller minste (Ahnert, Pinquart og Lamb 2006) Å legge til rette for at de minste barna fra ett til to år får være i små, oversiktlige avdelinger med god voksentilgjengelighet er viktig for å hjelpe dem til å bli utsatt for mindre stress, slik et de får oppleve den nødvendige ro og trygghet. På den måten kan de få bruke sin kapasitet på utforsking og utvikling.

De aller fleste barnehager synes i dag å ha et system for oppstart (Vassenden m. fl. 2010). Antakelig finnes mange ulike systemer og rutiner for dette i barnehagene, og mange av disse må antas å fungere tilfredsstillende. For utvalget er det særlig viktig at systemet i barnehagen må være tydelig og kommunisert.

Barnehager i Norge sørger i dag som regel for at hvert barn har en kontaktperson, men det er ikke nødvendigvis denne som settes til å ivareta barnets tilknytningsbehov etter at tilvenningsfasen er over. Med basis i tilknytningspsykologien kan det anbefales at denne praksisen drøftes og revideres, særlig når det gjelder ettåringene (som i denne sammenheng er barn mellom ett og to år).

Utvalgets forslag til bedre bemanning generelt i barnehagen vil gi et godt grunnlag for systematiske tilvenningsrutiner. Utvalget foreslår at betydningen av gode tilvenningsrutiner omtales i egnet veileder fra Kunnskapsdepartementet. For eksempel vil en veileder om barnehagens omsorgs-, leke- og læringsmiljø kunne være egnet.

16.4 Barnegruppens størrelse og organisering

Gruppestørrelse er ikke regulert i dagens regelverk. Utvalget har merket seg at det i departementets merknad til forskrift om pedagogisk bemanning § 1 er understreket at normen for pedagogisk bemanning ikke er å oppfatte som en norm for gruppestørrelse15. Flere har imidlertid vektlagt den betydning gruppestørrelse har for barnehagens kvalitet, jf. kapittel 5 om kvalitet16. Utvalget har derfor funnet grunn til å vurdere om det bør inntas bestemmelser om barnegruppenes størrelser i fremtidig regelverk.

Forskning tyder på at gruppeorganiseringen i barnehagen spiller en vesentlig rolle for kvaliteten på omsorgs-, leke- og læringsmiljøet, jf. kapittel 5. Antallet barn i en gruppe påvirker relasjonene både mellom barna og mellom barn og voksne. Gruppestørrelser som gjør det mulig for voksne å samhandle med barna på en god måte, er en viktig faktor for å fremme barnas utvikling (Melhuish 2004). Gruppestørrelse legger slik premisser for den pedagogiske kvaliteten en barnehage kan tilby (Søbstad 2002). I praksis vil dette handle om at den enkelte voksne i barnehagen har tid og anledning til å kunne inngå i nære samspillsrelasjoner med det enkelte barn. Store grupper gir potensielt en mer uoversiktlig hverdag for barna enn små grupper og gjør det vanskeligere for barna å etablere tilhørighet. Store barnegrupper antas særlig problematisk for de aller yngste barna. Abrahamsen (2004) viser at små, oversiktlige grupper er særlig viktig for de yngste barna, for at det enkelte barnet skal kunne utfolde seg og føle tilknytning til barnehagens voksne.

Store barnegrupper med stor aldersspredning og med mange ukjente voksne er forbundet med høyt stressnivå hos barna, (Legendre 2003; Rappolt-Schlichtman m. fl. 2009). Barn som vil kunne påvirkes mest negativt av store barnegrupper er minoritetsspråklige barn, barn med nedsatt funksjonsevne og de yngste barna mer generelt, (Johansson 2003). Språk- og identitetsutvikling vil kunne bli hindret ved for store barnegrupper, særlig for disse barn.

Utvalget har merket seg at mange studier har vist signifikant positive relasjoner mellom gruppestørrelse og kvalitet, ved at personalet opptrer mer omsorgsfullt og lyttende mv. i mindre grupper (Huntsman 2008; Burchinal m. fl. 2000; Clarke-Stewart m. fl. 2002; NICHD 1998; 2000)17. Blant annet er mulighetene for at små barn skal kunne etablere en trygg relasjon med de ansatte relatert til antall barn per avdeling (Ahnert, Pinquart og Lamb 2006). Små avdelinger med god voksentilgjengelighet virker beskyttende for de aller minste. Et lavt antall barn per voksen gir videre klare positive utslag på de voksnes væremåte overfor barna og på barnas trivsel i barnehagen (de Schipper m. fl. 2006).

Barnegruppenes størrelse inngår ikke i den årlige barnehagestatistikken fra Statistisk sentralbyrå.

Det fremgår av IRIS-undersøkelsen at desto større barnehagen er, målt i totalt antall barn, desto større er også barnegruppene (Vassenden m. fl. 2011). Avdelingsfrie barnehager har vesentlig høyere antall barn per gruppe enn avdelingsbaserte barnehager, og dette gjelder både for småbarns- og storbarnsgrupper og blandede grupper. Blant alle barnehagene i utvalget i undersøkelsen er det gjennomsnittlig 12,4 barn per grupper for småbarnsgrupper, 18,6 barn per gruppe i storbarnsgrupper og 17,6 barn for aldersblandede grupper.

Det antas at en rekke faktorer medvirker til beslutninger om barnegruppenes størrelse, blant annet historiske, kulturelle, økonomiske og faglige begrunnelser samt barnehagens samfunnsmandat.

Så vidt utvalget har brakt i erfaring har pedagognormen, jf. forskrift om pedagogisk bemanning, i flere tiår blitt oppfattet som, og i praksis fungert som, norm også for gruppestørrelser18. Den første pedagognormen ble fastsatt av Sosialdepartementet i Forskrifter om daginstitusjoner for barn i 195419. Pedagognormen ble videreført i den første barnehageloven (1975). Fra 1975 var normen 8 barn per pedagogisk leder dersom barna var under tre år gamle, og 16 barn per pedagogisk leder når barna var eldre enn tre år. På begynnelsen av 1990-tallet ble forskriften om pedagogisk bemanning endret, og det ble innført en fleksibel norm: En pedagogisk leder kan ha ansvar for 7–9 barn under tre år og 14–18 barn over tre år.

Utvalget har merket seg at Søbstadgruppen (Barne- og familiedepartementet 2005) foreslo å innføre en bestemmelse om barnegruppens størrelse etter mønster av opplæringsloven20: «Barnegruppene må ikke være større enn det som er pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig. Organiseringen må ivareta barns behov for tilhørighet.»

Det ble i den forbindelse vist til at barnegruppens størrelse er en viktig faktor for omsorgs- og læringsmiljøet, og at tilhørighet er svært viktig for å skape trygghet og utvikle gode vennskap. Størrelsen på gruppene måtte gjenspeile småbarnas behov for både fellesskap og individuell omsorg samt barnehagepedagogikkens vekt på lek, skapende virksomhet og varierte aktiviteter. Barnegruppens størrelse burde videre vurderes i sammenheng med bemanningen og de ansattes kompetanse.

Dette forslaget ble ikke fulgt opp i Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) Om lov om barnehager (barnehageloven), men utvalget registrerer at det i departementets høringsnotat forut for lovproposisjonen ble stilt spørsmål om gruppestørrelse i sammenheng med pedagognormen:

Dersom normen for pedagogisk bemanning skal oppheves, mente departementet at det burde gis en egen bestemmelse om gruppestørrelse som ligner den svenske. En slik bestemmelse kunne lyde: Barnegruppene skal ha en størrelse som er hensiktsmessig ut fra barnas alder og forutsetninger.

I proposisjonen ble det videre knyttet an til erfaringer fra Sverige, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005):

En vurdering av kvaliteten i svenske barnehager utført av Skolverket i 2002 viser at det nå er til dels svært store barnegrupper og at det går ut over kvaliteten. Rapporten peker på 90-tallets kriser og reformer. Behovet for barnehageplasser var stort, det var økonomisk nedgang, man fjernet kravet om gruppestørrelser og gikk over til bestemmelser om «lämplig storlek», særskilte statstilskudd ble avskaffet til fordel for rammetilskudd og man gikk over til målstyring og rammelovgivning. Rapporten har en oversikt over forskningen om betydningen av gruppestørrelser og personaltetthet. Det konstateres at gruppestørrelser og personaltetthet påvirker kvaliteten på flere måter. Forskningen viser at det er vanskelig å identifisere ideelle kvoter for personaltetthet eller optimale nivåer for gruppestørrelse. En konklusjon som kan dras fra forskningen er imidlertid at gruppestørrelse har større betydning enn personaltetthet, dvs. at mindre grupper er å foretrekke framfor større med samme personaltetthet. Rapporten peker på at det ikke finnes tilstrekkelig med forskning til å trekke entydige konklusjoner på dette området i Sverige. Det har vi heller ikke her i landet.21

I St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen fremheves også betydningen av gruppestørrelser:

Regjeringen er opptatt av at alle barnehagebarn skal få et godt omsorgs- og læringsmiljø, med tilstrekkelig utfordringer innenfor trygge rammer. Barnehagens fysiske og psykososiale miljø må derfor legges til rette slik at alle barn i alle aldersgrupper får gode muligheter for lek og læring. Barnegruppenes størrelse og sammensetning påvirker læringsmiljøet i barnehagene. Departementet har merket seg at det i offentlig debatt har vært uttrykt bekymring for at noen barnegrupper er for store. Statusgjennomgangen bekrefter at det er store variasjoner.

I Innstillingen til Stortinget fra familie- og kulturkomiteen uttalte et flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, at «flere ansatte og mindre barnegrupper ville kunne bidra til større trygghet og mer ro i barnehagen, at barna blir sett, til at det raskere og i større utstrekning kan iverksettes tiltak overfor barn som trenger ekstra oppfølging, samt at de ansatte kan få mer tid til å jobbe med nettverksarbeid og kompetanseheving.»22

Utvalget viser til at utviklingen over tid har gått klart i retning av større barnegrupper23. Videre at gruppestørrelse øker med barnehagens størrelse. Det synes også å ha vært en utvikling fra relativt ensartede gruppestørrelser til store variasjoner. Utvalget legger derfor til grunn at den tidligere antatte sammenhengen mellom gruppestørrelse og pedagogisk bemanning ikke lenger kan tas for gitt.

Utvalget vil for øvrig vise til at voksentetthet og gruppestørrelse generelt synes å ha vært under et visst press, kanskje særlig under utbyggingsperioder24.

Utvalget vil vise til at nordisk barnehagepedagogikk er bygget på kunnskap om at små barnegrupper er best egnet for å gi barn trygghet og utgjør et godt grunnlag for å skape gode relasjoner. For utvalget kan det synes paradoksalt at en i barnehagene har barnegrupper som er så vidt store at barna må deles i mindre grupper store deler av dagen for at den pedagogiske virksomheten skal fungere tilfredsstillende. På bakgrunn av barnehagepedagogikkens kunnskapsbase synes et motsatt utgangspunkt å være mer naturlig. Hvilket vil si mindre barnegrupper som utgangspunkt med mulighet for utvidelse til større grupper og utvidede territorier gradvis. Utvalget ser at store barnegrupper kan føre til at barna blir tilsnakket som en gruppe i stedet for at det søkes gode dialoger med hvert enkelt barn. I for store grupper vil det også kunne være tendenser til at barn enten blir passive og går for seg selv eller blir overaktive og gjør hva de kan for å bli hørt. Barnas språkutvikling kan også påvirkes negativt ved at det ikke gis nok anledninger til samtaler og til å gjennomføre et resonnement. Lydnivået kan videre bli svært høyt. Ved fravær på grunn av sykdom eller annet, vil videre inndelingen i mindre grupper kunne bli skadelidende.

Utvalget har merket seg den klare sammenheng gruppestørrelser viser med kvaliteten i barnehagen. På bakgrunn av kunnskap om gruppestørrelsers betydning vil utvalget uttrykke bekymring over utvikling i retning større barnegrupper. Dette har skjedd i samme periode som barnehagens samfunnsmandat er utvidet. Barnehageloven og rammeplanen pålegger personalet en rekke oppgaver i det daglige arbeidet, og barnehagen forventes å være en forebyggende arena, bidra til sosial utjevning, oppdage om barn trenger ekstra støtte og inngå i profesjonelt samarbeid med andre instanser. Dette er bare mulig hvis de ansatte får tid til å bli kjent med hvert enkelt barn. Utvalget har i denne forbindelse merket seg at barn som vil kunne påvirkes mest negativt av store barnegrupper er minoritetsspråklige barn, barn med nedsatt funksjonsevne og de yngste barna. Barnegruppenes størrelse og sammensetning må være slik at det er mulig for personalet å arbeide i retning av målene gitt i barnehagelovens bestemmelser og rammeplanen. Utvalget mener det er viktig at det gjøres konkrete vurderinger ut fra blant annet barnas alder og behov, personalets kompetanse og barnehagens fysiske miljø. Barnegruppens størrelse og sammensetning er videre kvalitetsindikatorer som samspiller med en rekke andre faktorer i et komplekst mønster. Gruppestørrelse inngår derfor som et relevant element i vurdering av om barnehagetilbudet er likeverdig og av god kvalitet.

Utvalget er opptatt av betydningen av at barnehagenes hovedpersoner – barna – får tilhøre en barnegruppe, og at barnegruppens størrelse og sammensetning må være slik at det er mulig for barna å føle seg trygge sammen med de voksne, og gis muligheten til å leke sammen og knytte vennskap. Ser en særlig på de yngste barnehagebarna, kreves et lekeareal med god plass slik at barna kan bevege seg fritt og uten (unødvendig) innblanding av voksne, samtidig som disse barna har behov for sterke og varme relasjoner mellom de voksne og barna, stabilitet i barnegruppen og at barna kjenner hverandre godt. Barnegruppen bør heller ikke være større enn at barna kan skape forbindelser og vise omsorg samt lære å forstå hverandre.

Utvalget vil i denne forbindelse vise til at en viss stabilitet og regelmessighet i barnegruppens samvær er nødvendig for at barna skal kunne utvikle fellesskapsfølelse. Organiseringen av dagen og uken må ha en rytme som barna kan kjenne igjen. Dette er viktigere desto yngre barna er. Avgrensninger i forhold til andre barnegrupper er nødvendig for at den ene gruppen skal oppleves som en enhet. Eldre barn med lengre fartstid i barnehagen vil kunne ha behov for både tilhørighet og mulighet til å bryte med det tilvante og oppleve variasjon.

Hvis det blir for mye uregelmessighet i gruppens sammensetning, for eksempel lite samvær og mange barn som kommer og går til ulike tider, blir det vanskeligere å bygge opp et fellesskap mellom barna i gruppen. Ved uregelmessighet vil barna i gruppen ikke få så mange felles erfaringer som de kan snakke om og bearbeide i fellesskap. De sosiale lekemønstrene brytes opp, og mange avbrudd i leken reduserer verdien av barnehagen som lekemiljø og som et sted der en får sosial og kulturell erfaring.

Gruppestørrelsen er klart økende med barnehagens størrelse. Det at det i dag bygges flere og flere store barnehager kan være et argument for at det er et økende behov for regulering av gruppestørrelse og/eller hvor mange barn det skal kunne være per voksen. Det kan også argumenteres for at dette må overlates til barnehageeier å vurdere blant annet ut fra lokale forhold, aldersfordeling blant barna, pedagogisk profil mv.

Utvalget registrerer at gruppestørrelsen varierer mellom barnehager, men også innad i barnehager i løpet av dagen. Utvalget har merket seg at den formelle størrelsen/fastsettelsen av barnegruppen som eventuelt er fastsatt fra barnehagens side vil kunne være klart forskjellige fra den gruppestørrelsen barnet opplever i praksis i løpet av dagen. Utvalget antar at dette også i stor grad vil måtte avhenge av andre faktorer som bemanning, tilgjengelig areal og antall barn i barnehagen. En standardisering av maksimale gruppestørrelser vil kunne gi seg utslag i svært ulike konsekvenser ulike steder.

Utvalget finner videre ikke å kunne se bort fra at angivelse av maksimal størrelse for barnegruppene over tid vil medføre at barnehagene vil organisere sine grupper etter denne angivelsen, og ikke foreta en tilstrekkelig vurdering av om barnegruppens størrelse i konkrete tilfeller bør være lavere. Det kan antas at en bestemmelse som tydeliggjør kravet om at det foretas vurdering av barnegruppens størrelse og at ulike vurderingstema fremgår enten i lovtekst eller merknader, i større grad vil bidra til en konkret vurdering i det enkelte tilfelle.

Samlet taler dette for at det ikke foreslås tallfestede krav til gruppestørrelser. Dette vil, slik utvalget ser det, overstyre et nødvendig lokalt skjønn uten at det kan sannsynliggjøres å være til barnets beste. Utvalget vil imidlertid presisere at det er viktig at hensynet til barnets behov for en forutsigbar og stabil primærgruppe ivaretas, jf. utvalgets forslag om å gi barn rett til et godt barnehagemiljø. Utvalget foreslår følgende bestemmelse for å sikre dette:

Barn har rett til å tilhøre en barnegruppe.

Barnegruppen skal ha en størrelse som ut fra barnas alder og forutsetninger er trygg og pedagogisk forsvarlig. Organiseringen må ivareta barnas behov for forutsigbarhet og tilhørighet til en barnegruppe og tilknytning til voksne.

Ved vurderingen av om en gruppe er trygg og pedagogisk forsvarlig skal det legges vekt på barnas alder, aldersspredning i gruppen, om det er barn med nedsatt funksjonsevne, flerspråklige barn, barns mulighet for å etablere tilhørighet og vennskap, tilgjengelige voksne og personalets kompetanse samt barnehagens fysiske og psykososiale miljø.

Departementet kan gi forskrift om maksimale gruppestørrelser.

Utvalget har heller ikke funnet grunnlag for å anbefale detaljerte regler om barnegruppenes alderssammensetning eller barnehagenes organisering25. Når det fra nasjonalt nivå er innført bestemmelser om barnehagens formål, innhold og oppgaver, forutsettes det at barnehagens eier og ledelse foretar vurderinger ut fra de overordnede føringer som ellers er lagt i regelverket. Utvalget har gitt beskrivelse av momenter som bør inngå i en vurdering av gruppestørrelse i den foreslåtte merknaden til bestemmelsen i forslaget til ny barnehagelov.

Utvalget vil vise til at det synes å ha vært praksis i barnehagene å benytte dagens pedagognorm også som en angivelse av ønsket barnegruppestørrelse. Utvalget har gjennom sitt arbeid blitt oppmerksom på at en slik barnegruppestørrelse vurderes som god i de fleste barnehager. Samtidig har det de senere årene vært en utvikling mot stadig større barnegrupper i barnehagene. Ut fra forskning og de tilbakemeldinger utvalget har mottatt, er det mye som taler for at en slik utvikling bør bremses. Utvalget er av den formening at for å kunne ivareta barnehagens formåls- og innholdsbestemmelser på en god måte, bør ikke størrelsen på barnegruppene i alminnelighet overstige 9 barn under tre år og 18 barn over tre år.

Utvalget har merket seg at størrelsen på barnegruppene har økt over tid, og utvalget ser på denne utviklingen med en viss bekymring. Utvalget vurderer det som viktig at det i fremtiden lar seg gjøre å følge med på utviklingen med hensyn til barnehagenes gruppestørrelser. Systematisk innhenting av data om barnegruppenes størrelse bør derfor inngå i et fremtidig nasjonalt kvalitetsvurderingssystem, jf. punkt 11.8. Utvalget ser ikke bort fra at det kan bli nødvendig med nærmere regulering av barnegruppenes størrelse og sammensetning. På denne bakgrunn foreslås det at departementet gis hjemmel til å fastsette forskrifter om maksimale gruppestørrelser.

16.4.1 Nærmere om de yngste barna og gruppesammensetning

Den kraftige økningen av antallet ettåringer i barnehagene de senere årene indikerer at virkeligheten i dag er noe annerledes enn på det tidspunktet gjeldende barnehagelov ble innført. I dag er det både i regelverket og i tilskuddssammenheng satt et skille mellom barn over og under tre år. Utvalget antar at dette i mange tilfeller vil være en hensiktsmessig inndeling i alder, men har likevel funnet grunn til å vurdere hvorvidt inntoget av de minste barna skaper et behov for en noe finere inndeling.

Behovene til et barn på ett år kan vanskelig likestilles med behovene til et barn som snart fyller tre år. De minste barna krever en annen form for oppmerksomhet, skjerming og tilrettelegging i barnehagedagen, og det kan synes betimelig å stille spørsmål ved om regelverket i dag ivaretar de yngste barna godt nok.

På grunnlag av omfattende forskningsdokumentasjon anbefaler organisasjonen ZERO-TO-THREE grupper på seks til åtte barn blant de yngste (opp til 18 måneder) og opp til 12 barn blant de eldste toddlerne (18–36 måneder). I slike grupper forventes det at barna kan skape forbindelser og vise omsorg for hverandre og lære å forstå hverandre (Løkken 2004). Ut fra de beskrivelser som er gitt foran om kvalitet i barnehagen, jf. kapittel 5, er det særlig viktig at barnehagene legger til rette for at de yngste barna har få stabile tilknytningspersoner, som de kan inngå i nære samspillsrelasjoner til. Dette kan reise spørsmål om i hvilken grad barnehagene der voksne må forholde seg til svært mange 1–2-åringer, evner å ivareta barnas behov for forutsigbare rammer og gode omsorgs- og læringsbetingelser.

Forskning har vist at mulighetene for at små barn skal kunne etablere en god relasjon med de ansatte er relatert til antall barn per avdeling. Små avdelinger med god voksentilgjengelighet virker beskyttende for de aller minste (Ahnert, Pinquart og Lamb 2006). Å legge til rette for at de minste barna fra ett til to år får være i små, oversiktlige avdelinger med god voksentilgjengelig er viktig for å hjelpe dem til å bli utsatt for mindre stress, slik at de får oppleve den nødvendige ro og konsentrasjon til læring og utvikling. På den måten kan de få bruke sin kapasitet på utforsking og utvikling.

Et lite barns tilknytningsbehov kan ikke ivaretas av hvem som helst. Tilknytning handler om tillit, nærhet og emosjonell forpliktelse – noe som blir bygd opp over tid. Å organisere barnehagen slik at hvert lite barn skal ha en spesiell tilknytningsperson, vil kunne ha store implikasjoner. Drugli (2010) har hevdet at det kan synes som om personalet tar kunnskapen om tilknytningen på alvor i sitt daglige arbeid med barna.

Også barn rundt toårsalderen vil kunne være særlig utsatt for stress når de er i barnehagen (Geoffroy m. fl. 2006; Vermeer og van Ijzendoorn 2006). Trolig er barnehagen med mange barn krevende for de små som har begynt å gå, men som fortsatt vil ha noe begrensede ferdigheter med hensyn til språk og sosial problemløsningsevne. De er derfor avhengige av kjente voksne som har evne til å oppfatte de yngstes særegne måte å uttrykke seg på (Løkken 2004; Greve 2007).

Barnehagene i IRIS-undersøkelsen rapporterer å ha faste rutiner eller opplegg for tilvenningsperioder, både for de eldste og de yngste barna (Vassenden m. fl. 2011). Den eneste gruppen barnehager som skiller seg ut, er de svært små barnehagene (under 30 barn), hvor andelen med faste rutiner for tilvenning er noe lavere (rundt 90 prosent). Materialet fremviser ingen klare forskjeller etter organiseringsform, men kan fremvise en tydelig økning i andelen barnehager som oppgir at barna har faste tilknytningspersoner, desto større barnehagen er både for 1–2-åringene og for 3–5-åringene.

Dagens regelverk inneholder noe ulike definisjoner for når et barn regnes for over og under tre år. Av forskrift om likeverdig behandling § 4 tredje ledd fremgår at det for ordinære barnehager og familiebarnehager skal det settes én sats for barn over tre år, og én sats for barn under tre år. Det fremgår av merknaden at med småbarnsplass menes barnehageplass for barn under tre år. Med storbarnsplass menes barnehageplass for barn over tre år. Barn regnes som under tre år til og med det kalenderåret de fyller tre år. I merknadene til forskrift om pedagogisk bemanning § 1 er det fra departementets side presisert at et barn kan anses for å være tre år fra det året det fyller tre år.

I finansieringssammenheng har altså barnehageplasser for tre-åringer vært regnet som småbarnsplasser. Det er ikke gitt en begrunnelse for hvorfor tre-åringene finansieringsmessig har vært betraktet som små barn, men det er rimelig å anta at det har vært et ønske om å legge økonomisk til rette for at barnehagene kan beholde barna på småbarnsavdeling til høsten det året de fyller tre år.

Barnehagene som definerer tre-åringene som tre år i januar det året de fyller tre år, får altså småbarnstilskudd, men bruker ressurser som om de er store barn. Dette gjør at barnehagene kan ta opp flere småbarn på våren uten at de trenger å øke den pedagogiske bemanningen. Fordelen er at barnehagene gjennom å ha flere inntak av barn i løpet av året, kan korte ned ventetiden for foreldre som ikke fikk plass til barnet i august året før.

Vassenden m. fl. (2011) viser til at det kan være grunn til å anta at barnehager praktiserer overgang fra toåring til treåring ulikt, i den forstand at skiftet skjer til ulike tider på året. Antageligvis enten 1. januar det året barnet fyller 3 år, høsten dette året eller den måneden barnet fyller tre år. Det vises til at hvis barn defineres som treåringer 1. januar, vil for eksempel barn som er født i desember kun være to år når de defineres som treåring, mens de rent faktisk er tre år hvis overgangen skjer den måneden de fyller tre, eller cirka to og et halvt hvis dette skjer om høsten. Totalt er det 33 prosent av barnehagene i utvalget som oppgir at barnet defineres som treåring 1. januar det året det fyller tre. Nær halvparten (49 prosent) av barnehagene oppgir at overgangen skjer på høsten dette året, mens 15 prosent oppgir at det skjer den måneden barnet fyller tre år. Det synes noe vanligere å definere barn som treåring fra og med den måneden de fyller tre, desto mindre barnehagen er. Andelen som defineres som treåring 1. januar det året barnet fyller tre, synes på sin side noenlunde konstant på tvers av størrelse. Etter barnehagens organiseringsform synes det noe vanligere i helt eller delvis avdelingsfrie barnehager at barna defineres som treåringer fra 1. januar det året de fyller tre. Avdelingsbaserte barnehager synes oftere å benytte høstvarianten.

I denne forbindelse presiseres for øvrig at når det er vanligere i avdelingsfrie barnehager å definere dem som treåring i januar så medfører ikke dette nødvendigvis at barna må bytte (primær)gruppe i yngre alder i disse barnehagene. Bytte av gruppe synes på sin side mer utbredt i de tradisjonelle avdelingsbarnehagene (43 prosent) enn i de avdelingsfrie (24 prosent). Når barnet må bytte gruppe har 85 prosent svart at gruppen består av ansatte barnet kjenner, 15 prosent at de ansatte er mer eller mindre ukjente for barnet og 1 prosent at de ansatte er helt ukjente for barnet. Her fremkom ingen tydelige forskjeller etter organisering og størrelse.

Utvalget vil vise til at et skille mellom barn over og under tre år er godt innarbeidet i barnehagene. I utgangspunktet vil de fleste barn under tre år ha et større behov for voksenkontakt og individuell omsorg enn barn over tre år.

Utvalget ser at barnehagene har behov for en viss fleksibilitet i organiseringen slik at de kan være i stand til å omstille seg når alderssammensetningen i barnegruppen endres. Barn i ulike aldersgrupper trenger ulike rammer. Små barn trenger blant annet hvile og avskjerming fra de større barna. Det har vært pekt på at det kan synes som om personalet tar kunnskapen om tilknytningen på alvor i sitt daglige arbeid med barna. Samtidig fremstår det for utvalget klart at det er et behov for å øke kompetansen om de yngste barna i barnehagen. Utvalget foreslår at det inntas en bestemmelse om at personalet skal ta hensyn til blant annet barnets alder og forutsetninger ved organisering av barna i grupper, jf. punkt 16.4.1.

Barnehageorganiseringen bør også ta hensyn til at de yngste barna kan være mer stresset på enkelte dager, for eksempel dager etter ferier og helger. For både de aller minste og de sårbare barna kan også tider med rutineoppløsning være perioder når barna mobiliserer mer og lettere blir overveldet. På disse dagene bør barnehagen være ekstra oppmerksom på behovet for psykisk og fysisk tilgjengelige omsorgspersoner.

Dagens regelverk inneholder noe ulike definisjoner av når et barn regnes for over og under tre år. Utvalget vurderer dette som lite heldig. Utvalget legger til grunn at mulighetene for at et barn kan anses for å være tre år fra det året det fyller tre år, har vært begrunnet i hensynet til å dekke etterspørsel etter flere barnehageplasser siden dette vil frigjøre pedagogressurser. For utvalget synes i mindre grad hensynet til de yngste barna å ha vært like fremtredende her. Definisjonen etter forskrift om likeverdig behandling, må slik kunne vurderes som mer i tråd med disse barnas faktiske behov.

Utvalget har merket seg at det varierer mellom barnehager når de definerer barna som tre år. Etter barnehagens organiseringsform synes det noe vanligere i helt eller delvis avdelingsfrie barnehager at barna defineres som treåringer fra 1. januar det året de fyller tre, mens avdelingsbaserte barnehager oftere synes å benytte høstvarianten. Utvalget har for øvrig merket seg at når det er vanligere i avdelingsfrie å definere dem som treåring i januar så medfører ikke dette nødvendigvis at barna må bytte (primær)gruppe i yngre alder i disse barnehagene. Videre fremvises signifikante forskjeller mellom kommunale og private barnehager etter når på året barna defineres som treåringer. En noe større andel av de private barnehagene definerer barnet som treåring fra første januar det året det fyller tre år, mens en høyere andel kommunale barnehager definerer barnet som treåring fra høsten det året det fyller tre år.

For utvalget er det helt sentralt at regelverket ikke må medvirke til at barn for tidlig defineres som eldre barnehagebarn. Barnehagen må derfor alltid se hen til det enkelte barnas alder og forutsetninger ved ressursfordeling og barnegruppeinndeling. At så vidt mange barnehager definerer barna som treåringer høsten eller måneden barnet fyller tre år, kan tyde på at barnehagene jevnt over er seg bevisst hensynet til barnets beste. Utvalget er imidlertid noe bekymret for at dagens regelverk, med to ulike definisjoner av når barna regnes som treåringer, vil kunne innebære en risiko for at barnas behov ikke blir tillagt vekt.

For utvalget er det sentralt at det enkelte barns alder og forutsetninger her vektlegges betydelig, og barnehagen må se hen til den foreslåtte bestemmelse om barnegruppens størrelse. Det at den største andelen barnehager definerer barna som treåringer fra høsten det året de fyller tre år, taler for å velge dette alternativet. En slik endring kan også sies å være godt tilpasset barnas skolestart.

Å definere barn som treåringer fra januar det året de fyller tre år, vil på den annen side kunne føre til økt utrygghet og uforutsigbarhet for mange barn. For mange treåringer vil det være en uforholdsmessig stor belastning å være i en større barnegruppe med få voksne. Utvalget fraråder derfor en ens regel om å definere barn som treåringer fra januar det året de fyller tre år. Utvalget vurderer at en slik definisjon ikke vil være i tråd med utvalgets anbefalinger om å legge større vekt på hensynet til barnets beste og de yngstes behov for stabilitet og tilknytning.

Å sette definisjonen til at barn kan regnes som treåringer fra høsten det året de fyller tre år, vil imidlertid kunne få konsekvenser for barnehagene som praktiserer «januar–tilnærming». Utvalget antar at en konsekvens vil være at færre barnehager vil ta opp barn i løpet av første halvår. Barnehager som likevel velger å ta inn flere barn om våren vil måtte øke den pedagogiske bemanningen, noe som vil gi økte kostnader.

En tredje alternativ definisjon vil kunne være at barn defineres som treåringer fra det halvåret de fyller tre år. Det vil si at barn som fyller år første halvår (1. januar til 30. juni) kan regnes som treåringer fra 1. januar, mens barn som fyller år andre halvår (1. juli til 31. desember) kan regnes som tre år fra 1. juli. Utvalget mener en slik definisjon vil sikre de yngste barnas behov for stabilitet og tilknytning og samtidig gi sektoren en viss fleksibilitet. Det presiseres at barnehagen ikke har en plikt til å definere barn som treåringer før det faktisk fyller tre år. Definisjonen er kun å forstå som en avgrensning av hvor tidlig barnehagen kan definere et barn som treåring. Barnehagen skal fortsatt gjøre en konkret vurdering av det enkelte barns alder og forutsetninger og barnegruppens sammensetning. På bakgrunn av den konkrete vurderingen kan barnehagen velge å definere barnet som treåring det halvåret det fyller tre år, eller avvente til barnet faktisk har fylt tre år dersom den konkrete vurderingen skulle tilsi dette. Siden barnehageplasser for treåringer i finansieringssammenheng har vært regnet som småbarnsplasser, er det økonomisk lagt til rette for at barnehagene kan beholde barna på småbarnsavdeling til høsten det året de fyller tre år.

Utvalget har innarbeidet denne definisjonen i merknadene til lovens bestemmelser.

Ut fra hvordan barnehagene synes å forholde seg til de ulike definisjonene av når et barn regnes som treåring i praksis, vurderes ikke utvalgets anbefaling å innebære økte kostnader for barnehagene samlet.

16.5 Vurdering av krav til barnehagens arealer inne og ute

Barnehagens fysiske rammer inne og ute skaper muligheter og setter begrensinger for barnas aktiviteter. Det fysiske rommet inne og ute har vært beskrevet som et relativt nytt forskningsfelt (Borg, Kristiansen og Backe-Hansen 2008).

Barnehagens fysiske rammer er likevel en kvalitetsindikator som har vært tillagt stor vekt i regelverket helt siden den første forskriften for daginstitusjoner ble fastsatt med hjemmel i barnevernloven i 195426. Forskriften ga detaljerte bestemmelser om lokalene samt detaljerte bestemmelser om innredning og utstyr, blant annet at hvert barn skulle ha en hvileseng og en egen skuff for sine personlige eiendeler.

Barnehagens lokaler var også et tema som ble vurdert i NOU 1972:39 Førskoler. Utvalget mente det var viktig at førskolene ikke ble for trange, og foreslo at det «foreløpig fastsettes en norm på 6,5 m² netto areal per barn, men mener at dette spørsmålet bør vurderes nærmere av myndighetene.» Utvalget pekte på lokalenes betydning som ramme om den sosiale og pedagogiske virksomheten, men uttrykte at ettersom ulike opplegg vil stille forskjelligartede krav til bygningsmessige forhold, vil utvalget være tilbakeholdent med å foreslå i detalj hvordan førskoler skal innredes27.

Forskrift til barnehageloven trådte i kraft i 198428. Forskrift til barnehageloven Kap. III. Barnehagens lokaler og uteområde, hadde følgende ordlyd:

§ 11. Utforming og egnethet

Barnehagens lokaler og uteområde skal gi mulighet for varierte aktivteter i trygge omgivelser. Uteområdet skal normalt ligge i umiddelbar tilknytning til lokalene.

§ 12. Arealfastsetting og arealutnytting

Lokaler. a. Ved godkjenning av en barnehage fastsettes barnas leke- og oppholdsareal. b. Barnehagens eier fastsetter bestemmelser om leke- og oppholdsareal pr. barn, dvs. arealutnytting. c. Departementet utarbeider veiledende normer for arealutnytting.

Uteområde. Barnas lekeareal ute bør normalt være om lag seks ganger leke- og oppholdsarealet inne.

Barnehageloven av 1995 § 3 hadde følgende ordlyd:

§ 3. Barnehagens utforming

Barnehagen skal ha lokaler og uteområde som er egnet for formålet ut frå hensynet til barnas alder og oppholdstid. Barna skal ha mulighet for varierte aktiviteter i trygge omgivelser.

Uteområdet skal normalt ligge i umiddelbar tilknytning til barnehagens lokaler.

Etter barnehageloven av 1995 var det i rundskriv Q-0902 i merknadene til § 12, en veiledende norm for lekearealet inne og for størrelsen på utearealet i barnehagene. I tillegg fremgikk av daværende barnehagelov § 3 om barnehagens utforming at barnehagen skulle ha lokaler og uteområder som er egnet for formålet ut fra hensynet til barnas alder og oppholdstid. Videre at barna skulle ha mulighet for varierte aktiviteter i trygge omgivelser samt at uteområdet skulle ligge i umiddelbar tilknytning til barnehagens lokaler.

Dagjeldende § 3 Barnehagensutforming ble ikke foreslått videreført ved ikrafttredelse av barnehageloven av 2005, Ot.prp. nr. 72 (2004–2005). Begrunnelsen var knyttet til den nye innholdsbestemmelsen, § 2 Barnehagens innhold, som ifølge departementet stilte et sett med krav til barnehagens lokaler og uteområder, krav som ville være sentrale vurderingskriterier når kommunen skulle avgjøre søknad om godkjenning av barnehager29. Departementet foreslo imidlertid å «videreføre veiledende arealnorm (og forskrift om pedagogtetthet), slik at kommunen har noen overordnede statlige normer å forholde seg til ved godkjennings- og tilsynsutøvelsen. Departementet vil også på bakgrunn av ovennevnte vurdere om det er behov for å utarbeide veiledningsmateriale til kommunene.»

Av proposisjonen fremgikk for øvrig følgende om foreldrenes høringsuttalelser:

Når det gjelder barnehagens areal, er det tydelig at foreldrene ønsker seg gode og romslige lokaler og uteområder som er trygge og samtidig utfordrende. Foreldrenes uttalelser har vært en nyttig påpekning av at det må stilles krav til barnehagenes utforming og innhold.30

Dagens barnehagelov inneholder ikke absolutte krav til arealet i barnehager. Dagens arealnorm er veiledende og kommer til uttrykk i departementets rundskriv til barnehageloven31. Den veiledende arealnormen får betydning for barnehageeieren ved dennes fastsetting av leke- og oppholdsareal per barn og ved kommunens godkjenning og tilsyn. Arealberegningen ved fastsettingen av leke- og oppholdsarealet per barn må ta utgangspunkt i de rommene som faktisk står til disposisjon for barnas aktiviteter. Dette gjelder for eksempel lekerom, grupperom og sove- og hvilerom. Dersom barnas garderobe også egner seg som leke- og oppholdsrom, kan denne medregnes. Det samme gjelder kjøkkenet, dersom dette reelt brukes til barnas aktiviteter. Personalrom, kontorer, stellerom, toaletter og lignende skal ikke tas med i beregningen.

Veiledende norm for barns lekeareal inne er 4 kvadratmeter netto per barn over tre år og om lag en tredel mer per barn under tre år. Utearealet i barnehagen bør være om lag seks ganger så stort som leke- og oppholdsarealet inne. Til dette arealet regnes ikke parkeringsplass, tilkjørselsveier og lignende.

Utvalget vil bemerke at en slik utregning kan innebære at når en barnehage har mange barn over tre år, vil denne barnehagen kunne ha mindre uteareal per barn enn når samme barnehage har mange barn under tre år.

Utvalget har merket seg at flere instanser i høringen av gjeldende barnehagelov, under henvisning til at dette er av stor betydning for barna, uttrykte skepsis til forslaget om at standardkrav for areal og fysisk miljø skulle fjernes, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) pkt. 8.2.5. Fra mange ble det anført at opphevelse av veiledningsnormen for minimumsareal kunne svekke barnas rettigheter og skape store lokale variasjoner i kvaliteten på det barnehagetilbudet barna får. Departementet merket seg disse synspunktene og uttalte i merknadene til § 10 om godkjenning at det finner at veiledende nasjonale standarder for areal virker klargjørende og gir derfor en veiledende arealnorm.

Videre har utvalget merket seg at et flertall kommuner uttrykte at de ønsket å videreføre arealnormen under henvisning til at normer ville forenkle kommunenes arbeid og sikre likebehandling av kommunale og private barnehager.

Data fra IRIS-undersøkelsen viser at sett i forhold til barnehagens størrelse, observeres en klar tendens til at desto mindre barnehagen er, desto flere m² er det per barn i barnehagen; med stigende antall barn i barnehagen synker antall m² per barn inne (Vassenden m. fl. 2011). Tilsvarende tendens gjenfinnes med hensyn til barnehagens leke- og oppholdsareal utendørs. Som for arealet inne har de minste barnehagene vesentlig større uteaeral enn de største. Videre ble det undersøkt hvor mange tradisjonelle/lukkbare rom barnehagen består av. Det viste seg at gjennomsnittlig antall barn per (tradisjonelle/lukkbare) rom i barnehagene varierer, fra 4,5 til 9,5 barn, etter størrelse (Vassenden m. fl. 2011:59–60). Antall barn per rom spenner fra 4,5 for de aller minste barnehagene (under 30 barn) til 9,5 barn per rom i de aller største (100 eller flere barn). Disse forskjellene omtales som betydelige, og de aller største barnehagene avviker betydelig i retning av mange barn per rom). Nedgangen i antall m² godkjent leke- og oppholdsareal inne som fulgte av økende størrelse på barnehagen, kommer i tillegg til at større barnehager har vesentlig færre rom per barn enn det mindre barnehager har32.

I undersøkelsen rapporteres videre at nær 9 av 10 barnehager har egne rom til å skjerme de yngste barna fra de eldste, men her fremkommer også enkelte forskjeller etter både størrelse og organisering. Så å si alle barnehagene med mellom 60 og 79 barn opplyser å ha slike rom (99 prosent). Andelen er lavest blant de mindre barnehagene (mellom 30 og 44 barn) og særlig lav for de minste barnehagene (under 30 barn), henholdsvis 88 og 75 prosent. Andelen er også noe lavere blant de aller største barnehagene (100 barn eller flere), hvor 92 prosent av barnehagene opplyser å ha slike rom. Av de helt eller delvis avdelingsbaserte barnehagene rapporterer 92 prosent å ha egne rom til å skjerme de yngste barna, mens 90 prosent i mellomkategorien og 86 prosent av de avdelingsfrie har slike rom.

Sammenstilles m² per barn med barnehagens oppstartsår, fremvises en tendens til at etter 1980 har barnehagens uteområder gradvis blitt mindre per barn dess senere barnehagen er startet opp (Vassenden 2011). Datamaterialet viser at barnehager som startet opp mellom 1980 og 1989 gjennomsnittlig har 65,5 m² per barn ute, mot gjennomsnittlig 43,5 m² blant barnehagene som startet opp etter 2005. Det fremvises ikke klare forskjeller med hensyn til barnehagenes areal innendørs.

Utvalget vil ellers vise til at det er rapportert om store variasjoner mellom barnehagene når det gjelder i hvilken grad fysisk miljø og leker og utstyr er tilfredsstillende i forhold til kravene, jf. Riksrevisjonen (2009). Både barnehagene og kommunene har oversikt over størrelsen på leke- og oppholdsareal inne, men færre har opplysninger om størrelsen på arealet utendørs i barnehagen. Det er også stor variasjon med hensyn til om det er foretatt tilsyn etter forskrifter om fysisk miljø. Riksrevisjonen viser til at spørreundersøkelsen til styrerne viser at den veiledende normen for arealkrav i barnehagene ikke alltid blir fulgt. Riksrevisjonen viser videre i sin rapport til intervju med fagpersoner i barnehagefaglige miljøer og til dybdeintervju med kommuner, hvor det framgår at få barnehager har et areal som er større enn den veiledende normen for inneareal. Samtidig opplyses at størrelsen på arealet, ifølge kommuneadministrasjonene, er et av de viktigste kriteriene for å godkjenne barnehageplasser.

Av Kunnskapsdepartementets (2006) veileder for utforming av barnehagens utearealer fremgår at mange barnehager ikke har store nok arealer for å tilfredsstille veiledende norm for uteareal. Også store utearealer med naturmark synes å mangle mange steder.

Utvalget vil understreke at inne- og utearealenes disponering, plassering og størrelse er viktige for at barna skal kunne sikres den rett til lek, livsutfoldelse og aktivitet som følger av barnehagelovens formåls- og innholdsparagrafer. Dette vil sikre at barnas rom for lek og utfoldelse fortsatt blir godt nok ivaretatt. Også for barn med funksjonsnedsettelser, kanskje spesielt barn med rullestol, er det viktig at det er rom til fysisk aktivitet og bevegelse.

Regelmessig fysisk aktivitet er nødvendig for normal vekst hos barn og unge og for normal utvikling av funksjonelle kvaliteter, og størrelsen på arealene og innholdet i utearealene har betydning for barnas aktivitetsnivå33.

Videre er fysisk aktivitet i barne- og ungdomsalderen av stor betydning for helsen både i oppveksten og senere i livet, blant annet ved å motvirke en rekke sykdomstilstander og plager34. Fysisk aktivitet er også en kilde til glede, livsutfoldelse og positive mestringsopplevelser som synes å fremme barn og unges selvaktelse. Barn og unge som er involvert i fysisk aktivitet synes i tillegg å være mindre plaget av psykiske helseproblemer. Gjennom utfordrende lek og variert fysisk aktivitet utvikler barna motoriske ferdigheter, de får erfaring i å mestre utfordringer i det fysiske miljøet og de lærer å passe seg for det som kan være farlig, jf. Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005–2009 – Sammen for fysisk aktivitet.

Utvalget er for øvrig kjent med at barn og unge jevnt over ikke leker like mye ute som de pleide, og at mulighetene for fri lek synes stadig mer begrensede. Menneskers atferdsmønstre etableres gjerne tidlig i livet, og utvalget vil peke på at barnehagen derfor er en viktig arena for etablering av helsefremmende atferdsvaner.

For så vidt gjelder barnehagens uteområde, mener utvalget dette må ligge i umiddelbar tilknytning til barnehagen. Dersom utearealet ikke ligger i nærheten av barnehagen, finner utvalget at forhold som antall barn per ansatte, sykemeldinger, antall barn med særlige behov eller lignende vil kunne bli avgjørende for hvor mye utetid barna får. I tillegg kan frakt/ferdsel av barn langs fartsårer, veier og lignende mellom barnehagen og utearealene kunne bidra til å øke risikoen for ulykker.

Ved å ha krav til areal for alle barnehager kan en, slik utvalget ser det, i tillegg unngå at det kun legges til rette for funksjonshemmede barn i et begrenset antall barnehager i kommunen.

I en vurdering av om det fortsatt er ønskelig med tallfestede arealkrav, finner utvalget at visse minstestandarder bør gjelde for barnehagens fysiske utforming. Dette kan bidra til å forenkle visse saksbehandlingsprosedyrer i kommuner, og for så vidt ved søknader om lån til Husbanken, og gjøre regelverket enklere og mer tilgjengelig også for publikum. Utvalget har for øvrig merket seg at det gjennom et arealnormprosjekt der livskvalitet og fysisk miljø ble studert, har vist det seg at tallfestede krav oftere ble fulgt enn andre krav (Thoren m. fl. 2000).

Det er for øvrig grunn til å anta at barnehager i «pressområder» som de større byene vil kunne ha visse utfordringer med å oppfylle dagens veiledende norm om uteareal, jf. Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005–2009. Utvalget ser at det i enkelte situasjoner vil kunne oppleves «fristende» å foreta tilpasninger i arealet for å få plass til flest mulig barn. Dette kan tenkes gjennom å avgrense utearealet eller gjennom kreativitet i forhold til hvilke arealer som telles med i beregningen av innearealet. Utvalget vil i denne forbindelse presisere betydningen av at barn i barnehagen tilbys et godt fysisk miljø.

Til dette vil også utvalget bemerke at en i løpet av arbeidet har erfart at enkelte kommuner har uttrykt frustrasjon over at enkelte barnehager fastsetter et høyere areal enn den veiledende normen. Til dette vil utvalget bemerke at det vanskelig kan betraktes som et problem at noen barnehager ønsker å tilby barna bedre plass inne eller ute.

Lek og fysisk aktivitet er grunnleggende for fysisk og psykisk velvære. Samtidig gir utforming av det fysiske miljøet ute og inne viktige rammebetingelser for barnas vekst og utvikling. Utvalget mener det derfor er viktig at barnehagen har arealer og utstyr nok til lek og varierte aktiviteter som fremmer bevegelsesglede, gir allsidig bevegelseserfaring og mulighet for opplevelse av mestring, slik at barnets totale helsemessige utvikling fremmes. Utvalget har merket seg at det i opplæringsloven, blant annet ut fra en slik begrunnelse, er gitt rett til et godt fysisk og psykososialt læringsmiljø for elevene, jf. opplæringsloven kapittel 9a. I dagens barnehagelov er det ikke tilsvarende rettighet for barnehagebarn. På denne bakgrunn finner utvalget at det bør fremgå av ny barnehagelov at barn har rett på et godt fysisk og psykososialt barnehagemiljø, jf. punkt 12.5.

Utvalget mener barnehagens fysiske omgivelser må ha kvaliteter som stimulerer motorisk utvikling gjennom lek og fysisk utfoldelse, og samtidig er trygge for barn i ulike aldersgrupper. Uteområdene må derfor være egnet, både i utforming og størrelse, for variert lek og utfoldelse under trygge forhold. Utearealet i barnehagen bør ideelt sett være om lag seks ganger så stort som leke- og oppholdsarealet inne. Gjennom utfordrende lek og variert fysisk aktivitet utvikler barna motoriske ferdigheter, de får erfaring i å mestre utfordringer i det fysiske miljøet og de lærer å passe seg for det som kan være farlig.

Utvalget har merket seg at størrelsen på leke- og oppholdsarealet per barn i barnehagen har vært ansett som et mål på strukturell kvalitet helt siden den første forskriften om daginstitusjoner ble fastsatt i 1954. Bestemmelser om barnehagens utforming og fysiske miljø innendørs og utendørs har vært mer eller mindre detaljerte og styrende gjennom tidene, og antall kvadratmeter per barn har vært relativt stabilt gjennom nærmere 60 år. Det er med andre ord en sterk tradisjon for rasjonering av m² ved planlegging og bygging av barnehager. Skillet mellom arealkrav for barn under og over tre år har eksistert hele denne perioden, blant annet fordi de yngste barna trenger soveplass og mer skjerming enn de eldste. Utvalget har ikke funnet uttømmende begrunnelser for dagens veiledende arealnorm eller forskning som kan dokumentere at nettopp 4–5 m² per barn er det forsvarlige nivået i dagens barnehager. Utvalget har inntrykk av at den veiledende normen i stor grad har fungert tilfredsstillende inntil de siste årene, da utbyggingspresset har ført til at noen kommuner har jaktet med lupe på muligheter for å ta inn flere barn i eksisterende barnehagelokaler.

Utvalget har også merket seg at det er rapportert om store variasjoner mellom barnehagene når det gjelder i hvilken grad fysisk miljø og leker og utstyr er tilfredsstillende med hensyn til kravene, jf. Riksrevisjonen (2009). Av Kunnskapsdepartementets (2006) veileder for utforming av barnehagens utearealer fremgår at mange barnehager ikke har store nok arealer for å tilfredsstille veiledende norm for uteareal, også store utearealer med naturmark synes å mangle mange steder. Det synes å være en tendens til at nye barnehagers uteareal har blitt mindre (Vassenden m. fl. 2011).

Utvalget vil vise til at barnehagens fysiske miljø skal utformes slik at alle barn får gode muligheter til å delta aktivt i lek og andre aktiviteter. Barnehagen skal ha et forsvarlig areal ute og inne slik at alle barn gis muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter i trygge og samtidig utfordrende omgivelser. Det vises i denne forbindelse til utvalgets forslag om rett til et godt fysisk og psykosoialt miljø i barnehagen, jf. punkt 12.5. Videre skal barnehagen ha en helsefremmende og en forebyggende funksjon og bidra til å utjevne sosiale forskjeller. Barnehagen må derfor ha arealer og utstyr nok til lek og varierte aktiviteter. I tilretteleggingen av det fysiske miljøet er det viktig at det tas hensyn til at barn i ulike aldre og med ulikt ferdighetsnivå skal bruke de samme arealene. De yngste barna i barnehagen krever annen tilrettelegging av det fysiske miljøet enn de eldste barna.

For barnas fysiske ferdigheter og motoriske utvikling, kan det pekes på at de blir gode på det de får trent på. Utearealene i en barnehage bør derfor by på gode utfordringer og bevegelsesmuligheter for alle musklene i kroppen. Barnas opphold ute byr på frisk luft, opplevelser, lekemuligheter og fysisk trening/bevegelse. Barn med funksjonsnedsettelser skal kunne delta aktivt i uteleken. Uterommenes kvaliteter og utforming bør derfor vies stor oppmerksomhet. Barnas lek krever variasjon i terreng. Naturmark med ulendt terreng fremmer utviklingen av fysiske ferdigheter og bidrar til utfoldelse og kreativ lek. Tomten bør også ha flere flate partier. Flate partier gir barna muligheter til for eksempel sykling, ballspill og paradishopping. Det bør være muligheter for fysisk lek for en større gruppe som krever plass, men også for rolig og konsentrert lek og uforstyrret hvile. Nær barnehagebygningen vil det være behov for flate partier for gode atkomstforhold.

Utvalget vil fremheve betydningen av at barnehagens fysiske miljø tilrettelegges for alle barn. Utvalget har blant annet merket seg at det av departementets veileder fremgår at når utearealene har fått en utforming som inkluderer barn med ulike funksjonsnedsettelser, har det vist seg at alle barna har fått svært gode utfoldelsesmuligheter (Kunnskapsdepartementet 2006). Grad av funksjonshemming og symptombilde varierer, og tilrettlegging for lek og aktiviteter må derfor, utover generell tilrettelegging, tilpasses det enkelte barn. Eksempelvis må lekeplassen for blinde og svaksynte oppleves som trygg, men samtidig gi varierte fysiske og sosiale lekemuligheter. De oppfatter lett utearealer som åpne og store. Det å kunne bevege seg omkring i kjente og trygge omgivelser, vil være helt vesentlig for et synshemmet barn.

Ved planlegging, lokalisering og bygging av nye barnehager må disse være universelt utformet, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Til spørsmålet om arealnormen bør gjøres bindende eller veiledende, vil utvalget vise til at dagens veiledende norm for areal innendørs i det vesentlige synes å være fulgt (Vassenden m. fl. 2011). Utvalget har derfor falt ned på at arealnormen fortsatt bør kunne være veiledende, men det forutsettes at det kun i unntakstilfeller bør kunne åpnes for at barnehager som ligger under den veiledende anbefalingen gis godkjenning. At ulike lokale forutsetninger for arealfastsettelse også kan spille inn, har hatt betydning for utvalgets vurdering. Det må likevel sies at en forutsetning for fortsatt veiledende arealkrav er at kommunen er meget varsom med å gi eventuelle nye godkjenninger som ikke tilfredsstiller de veiledende arealanbefalinger. For å sikre at praksis fortsatt ligger opp til dagen arealnormer, anbefales at veiledende arealanbefaling omtales i lovens merknader, jf. også punktene 12.5 og 14.4.

Utvalget finner at nasjonale standarder for areal i barnehagen vil virke klargjørende og forenklende. I veiledende nasjonale standarder er det for øvrig fra departementet tidligere uttrykt at dette ikke kan ses å være innskrenkende på den kommunale virksomheten sett under ett, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005).

Den veiledende arealanbefalingen vil få betydning for barnehageeieren ved fastsettelsen av leke- og oppholdsarealet per barn. Arealberegningen må ta utgangspunkt i de rommene som faktisk står til disposisjon for barnas aktiviteter35. For eksempel stellerom, toaletter, gangarealer og boder skal ikke telles med i netto leke- og oppholdsareal inne. Barnehagens norm for arealutnytting bør fortsatt framgå av vedtektene.

Utvalget har mottatt informasjon om at kommuner i kraft av sin rolle som barnehagemyndighet har stilt krav til private barnehager om maksimal arealutnyttelse i henhold til veiledende arealnorm. Et slikt krav vil etter utvalgets vurdering uthule eieres rett til å fastsette arealutnyttelsen i barnehagens vedtekter. Utvalget har forståelse for at kommuner vurderer ulike virkemidler i arbeidet med å oppfylle innbyggernes rett til barnehageplass. Utvalget vil likevel peke på at antall m² per barn er et enkelt mål som ikke bør vurderes isolert. To bygninger med samme antall m² kan selvsagt by på helt ulike muligheter for omsorg, lek og varierte aktiviteter. Arealutnyttelsen må derfor ses i sammenheng med øvrige strukturelle faktorer som bemanning, gruppestørrelser og lokalenes egnethet/beskaffenhet. En (i overkant) sterk arealutnyttelse vil kunne forsterke uheldige konsekvenser forbundet med store barnegrupper og/eller lav voksentetthet. Et stort antall barn vil for eksempel kunne gi en særlig utfordring på dager hvor inndeling i mindre grupper kan være vanskeligere å gjennomføre (værforhold eller sykefravær) og hvor innetiden kan bli ekstra lang. Dette vil igjen kunne gi følger i form av støy og ugunstige inneklimaforhold.

Tilstrekkelig areal inne og ute har betydning for aktivitetsmulighetene og inngår som et vesentlig element i vurderingen av barnehagens fysiske miljø, jf. punkt 12.5.

Utvalget finner at opplysninger om barnehagens areal inne og ute bør fremgå av barnehagens vedtekter, og slik også fremgå av det materialet som nye foreldre kan søke barnehageplass på bakgrunn av, jf. punkt 15.3. I tillegg er det viktig at kommunen følger med på dette blant annet ved godkjenninger og tilsyn.

Utvalget er opptatt av at barnehagen skal ha et trygt og pedagogisk forsvarlig areal ute og inne. For tydeligere å fremheve betydningen av at barnehagen skal ha et sikkerhetsmessig og pedagogisk forsvarlig areal inne og ute, har utvalget funnet at dette forsvarlighetskravet bør fremgå av ny barnehagelov. Veiledende arealanbefaling vil omtales i merknadene til denne bestemmelsen.

Utvalget er kjent med at det kan være krevende å oppfylle dagens veiledende norm for uteareal nær barnehagen i de større byene. Dersom en barnehage skal godkjennes med mindre uteareal enn veiledende arealanbefaling, bør dette, etter utvalgets syn, søkes kompensert gjennom større arealer inne samt bemanning som sikrer at parker og naturområder ofte kan benyttes av barnegruppene.

Begrunnelsen for at uteområder skal være i umiddelbar nærhet til barnehagens lokaler, er blant annet at dette skal gjøre det lettere for funksjonshemmede og at barna kan gå inn ved behov uten følge for toalettbesøk. Utvalget har ikke drøftet denne problemstillingen, men ser at arealet dagens barn tilbys er omtrent som for 60 år siden. Selv om dagens veiledende norm kan synes tilfredsstillende, mener utvalget at det er behov for å vurdere denne bestemmelsen på nytt i lys av barnehagens samfunnsmandat og nyere kunnskap om betingelser for fysisk og psykisk velvære og helse.

Det kan være grunn til å spørre om dagens arealkrav i tilstrekkelig grad ivaretar det vi i dag vet om betydningen av fysisk aktivitet i tidlige barneår. Utvalget oppfordrer derfor departementet om å vurdere arealbestemmelsenes innhold og begrunnelse nærmere.

Så vidt utvalget har kunnet se har det samlet sett vært gjort en relativt begrenset forskning omkring barnehagens areal inne og ute og hvordan dette påvirker barna. Utvalget har imidlertid merket seg at det har vært en økende oppmerksomhet om det fysiske miljøets betydning som premiss og ramme for barnas aktiviteter de siste årene. Utvalget ser det som positivt at forskningen på dette området er i ferd med å styrkes både nasjonalt og internasjonalt (Amundsen m. fl. 2007)36.

16.6 Politiattest

Barnehageloven § 19 setter krav om at den som skal arbeide i barnehage må fremlegge politiattest. Barnehagen er en viktig del av barnas oppvekstmiljø, og barnehagepersonalet opparbeider et nært tillitsforhold til barna. Barn har små muligheter, både fysisk og mentalt, til å forsvare seg mot overgrep fra voksne. Misbruk av tillitsforholdet må forhindres. Et virkemiddel for å oppnå dette, er å stille bestemte krav om kvalifikasjoner og referanser til barnehagens personale med krav om politiattest. Utvalget vil i denne forbindelse presisere at arbeidsgiver uansett alltid vil ha ansvar for å vurdere om en person er egnet.

Stortinget vedtok 11. mars 2010 Justisdepartementets forslag til ny politiregisterlov, Prop. 12 L (2009–2010), jf. Ot. prp. nr 108 (2008–2009), se også Innst. 139 L (2009–2010) og Lovvedtak 38 (2009–2010). Lov 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i politi og påtalemyndighet (politiregisterloven) inneholder regler om politiattest for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige (barneomsorgsattest)37. Ny politiregisterlov vil forutsette endringer i barnehageloven § 19.

Politiregisterlovens regler om barneomsorgsattest følger av politiregisterloven § 39, som har slik ordlyd:

§ 39. Politiattest for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige (barneomsorgsattest)

På politiattest som er begrunnet i formål som nevnt i § 37 første ledd nr. 4 skal det anmerkes om personen er siktet, tiltalt, har vedtatt forelegg eller er dømt for overtredelse av straffeloven §§ 162, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 199, § 200 annet ledd, § 201 første ledd bokstav c, §§ 201 a, 203, 204 a, 219, 224, § 229 annet og tredje straffalternativ, §§ 231, 233 og 268 jf. 267. Overtredelse av straffeloven §§ 192, 193, 194, 195, 196, 197, 199, § 200 annet ledd, § 201 første ledd bokstav c, §§ 201 a, 204 a og 233 skal anmerkes i samsvar med § 41 nr. 1. Overtredelse av straffeloven §§ 162, 203, 219, 224, § 229 annet og tredje straffalternativ, §§ 231 og 268 jf. 267 skal anmerkes i samsvar med § 40.

Det må foreligge særlige grunner for at det i forskrift gitt i medhold av annen lovgivning skal kunne innføres krav om flere eller færre straffebestemmelser enn de som følger av første ledd.

Politiattest som er begrunnet i formål som nevnt i § 37 første ledd nr. 5 kan være uttømmende og utvidet, jf. § 41, dersom det følger av annen lovgivning.

Bestemmelsen bygger på en inndeling mellom tilfeller der det kan kreves avgrenset attest (første ledd) og tilfeller det kan kreves uttømmende attest (tredje ledd).

Avgrenset attest viser overtredelser av nærmere bestemte straffebud. Uttømmende attest viser alle strafferettslige reaksjoner som er registrert i reaksjonsregisteret. Både avgrenset og uttømmende attest kan være utvidet. Det betyr at også verserende saker tas med.

Tilfellene der det kan kreves avgrenset attest, er situasjoner som omfattes av formålene i politiregisterloven § 37 nr. 4. Dette er situasjoner der formålet er å forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige, eller bidrar til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer. Barneomsorgsattest begrunnet i dette formålet skal vise overtredelser av nærmere angitte straffebud som anses relevante for formålet om å beskytte barn og unge. Straffebudene er vurdert å ramme handlinger som er særlig alvorlige i relasjon til mindreårige og omfatter seksuelle overgrep mot barn og voksne, drap, narkotikaforbrytelser samt grov volds- og ranskriminalitet, se politiregisterloven § 39 første ledd.

Tilfellene der det kan kreves uttømmende attest, er situasjoner der slik attest kan bidra til å sikre at en person som skal adoptere eller over tid eller jevnlig skal ha heldøgns omsorgsansvar for mindreårige, er egnet for oppgaven, se politiregisterloven § 37 nr. 5. På slik uttømmende politiattest skal alle straffer, andre strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som er registrert i reaksjonsregisteret som følge av lovbrudd, anmerkes. Utvalget vurderer at uttømmende attest ikke vil være relevant for de barneomsorgsattester barnehagene har behov for.

Politiregisterloven inneholder for øvrig generelle regler for utstedelse av politiattester.

Ny politiregisterlov har ikke regler om hvilke konsekvenser som skal følge av anmerkning på barneomsorgsattest. Dette spørsmålet er forutsatt regulert i særlovgivningen, jf. Ot.prp. nr. 108 (2008–2009).

Utvalget viser til at politiregisterloven inneholder de sentrale bestemmelsene om politiattest. Utvalget har merket seg at hensikten med reglene om barneomsorgsattester er å bidra til å beskytte mot overgrep eller alvorlig, skadelig innflytelse på mindreårige. Reglene er utformet slik at hensyn til personvern, resosialisering og ressursbruk er ivaretatt så langt som mulig i lys av det overordnede beskyttelseshensynet. Reglene om barneomsorgsattest skal videre skape ensartet praksis på de områdene der det kreves politiattest for personer som har omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige38.

Utvalget har videre merket seg at det er fremmet forslag om å endre både barnevernloven og opplæringsloven i tråd med politiregisterloven. Utvalget foreslår at også barnehageloven endres i tråd med politiregisterloven.

Utvalget legger til grunn at hjemlene for å kreve politiattest etter barnehageloven § 19 første og tredje ledd omfatter situasjoner som faller inn under formålet i politiregisterloven § 37 nr. 4. Hjemlene omfatter alt barnehagepersonale som har ulike arbeidsoppgaver i barnehagen, personer som innehar langvarige vikariater, vikarer tilknyttet en mer etablert vikarordning og sivilarbeidere. Formålet med å kreve politiattest i slike tilfeller vil være å forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på barna, eller bidra til å øke tilliten til at barna tas hånd om av skikkede personer. I slike tilfeller åpner politiregisterloven for å kreve avgrenset barneomsorgsattest. Departementet foreslo derfor at avgrenset barneomsorgsattest i samsvar med politiregisterloven § 39 første ledd skal legges frem i disse tilfellene, jf. Ot.prp. nr. 108 (2008–2009).

Utvalget foreslår at avgrenset barneomsorgsattest i henhold til politiregisterloven § 39 første ledd skal kreves av den som skal arbeide i barnehage.

I henhold til barnehageloven § 19 tredje ledd kan det kreves politiattest for andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen. Av merknadene til barnehageloven § 19 tredje ledd fremgår:

Kommunen kan kreve framlagt politiattest av personer som oppholder seg regelmessig i barnehagen, selv om de ikke arbeider der. Dette dreier seg om personer som har mulighet til å være i kontakt med barna og opparbeide seg et visst tillitsforhold til dem – uten å være tilsatt i barnehagen. Dette kan dreie seg om eier av barnehagen, eier av barnehagelokalet, familiemedlemmer som er til stede i familiebarnehagens åpningstid osv. Kommunen må foreta en konkret vurdering ut fra de faktiske forhold. Forskrift om politiattest har nærmere regler om framleggelse av slik politiattest i forbindelse med godkjenning.

Utvalget finner at det er grunnlag for å videreføre anledningen som i dag foreligger til å kunne kreve avgrenset politiattest etter politiregisterloven § 39 første ledd av personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen.

Forslaget innebærer ingen generell plikt til å fremlegge politiattest for alle som oppholder seg regelmessig i barnehagen. Regelmessig opphold vil omfatte et vidt spekter og også omfatte tekniske forhold eller drift. Sentrale vurderingstema er, etter utvalgets vurdering, om oppholdet gir «direkte kontakt» med barna og om vedkommende vil oppholde seg i barnehagen jevnlig eller over tid. Videre bør også personer som har vesentlig innflytelse over barnehagens drift, kunne avkreves politiattest.

Det er foreslått å overføre opplæringsloven § 5-7 om spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder til barnehageloven. For personer som i dag gir slik hjelp utenfor barnehagen kommer opplæringsloven § 10-9 om politiattest til anvendelse, jf. Ot.prp. nr. 46 (1997–98), side 184. Utvalget mener det fortsatt skal kunne kreves politiattest av personer som gir slik hjelp utenfor barnehagen, og har derfor lagt inn forslag om at dette presiseres i merknadene til bestemmelsen.

Utvalget forutsetter for øvrig at barnehageeier har oversikt over politiattest også fra ansatte som er hentet inn via vikarbyrå.

Politiregisterloven angir hvilke straffebestemmelser og reaksjoner som skal anmerkes på avgrenset barneomsorgsattest, se § 39 første ledd. Som følge av det utvidede formålet, omfatter de nye reglene i politiregisterloven flere straffebestemmelser enn dagens regel i barnevernloven.

Politiregisterlovens regler om barneomsorgsattester gir felles rammer for politiattester som kreves av personer som skal utføre oppgaver overfor mindreårige, uavhengig av hvilken sektor det dreier seg om. Slike felles rammer, vurderer utvalget som viktig for å sikre kvalitet og enkel praksis i rutinene rundt utstedelse av politiattester.

Straffebestemmelsene attesten omfatter, er vurdert å ramme handlinger som er særlig alvorlige i relasjon til mindreårige. I politiregisterlovens forarbeider fremgår at de aktuelle straffebestemmelsene er tatt inn etter grundig avveining mellom hensynet til beskyttelse av barnet og andre hensyn som resosialisering av personer som har begått lovbrudd, jf. Ot.prp. nr 108 (2008–2009) og Innst. 139 L (2009–2010). Utvalget har merket seg at det i høringsrunden forut for lovproposisjonen, ble inngitt mange synspunkter på omfanget av og hvilke straffebestemmelser som burde fremgå av barneomsorgsattest. Noen mente flere bestemmelser burde fremgå av politiattestene, andre mente det var foreslått inntatt for mange bestemmelser i attesten. Utvalget legger til grunn at de straffebestemmelser som følger av politiregisterloven § 39 første ledd skal fremgå av politiattester på barnehageområdet. For så vidt gjelder andre aktuelle straffebestemmelser har utvalget særlig merket seg at det har vært stilt spørsmål ved hvorfor ikke straffeloven §§ 228 og 229 som omhandler henholdsvis legemsfornærmelse og legemsbeskadigelse første straffalternativ, er inntatt i politiregisterlovens regler om barneomsorgsattester, jf. for eksempel Holmboe (2009).

Utvalget finner at det er gode grunner til å stille spørsmål om voksne mennesker som utøver vold mot barn mangler grunnleggende nødvendige ferdigheter for å jobbe i barnehage. Dette gjelder uansett om voldsutøvelsen skyldes manglende tålmodighet, dårlig impulskontroll eller avvikende holdninger til barneoppdragelse. Mye taler derfor for å innta §§ 228 og 229 i oppramsingen av straffebud som skal avmerkes.

Utvalget foreslår at avgrenset politiattest som kreves etter barnehageloven, foruten å vise anmerkninger på de samme straffebud som følger av politiregisterloven § 39 første ledd om avgrenset barneomsorgsattest, også skal vise anmerkninger knyttet til §§ 228 og 229 første straffalternativ.

Spørsmålet om hvilke konsekvenser som skal følge av anmerkning på barneomsorgsattest er forutsatt regulert i særlovgivningen. Utvalget ser at det i denne forbindelse kan vurderes om samtlige anmerkninger på attesten skal medføre utelukkelse fra oppgaver i barnehagen, eller om det i enkelte tilfeller skal kunne åpnes for skjønn, jf. for eksempel Prop. 40 L (2010–2011) og Prop. 96 L (2010–2011).

Utvalget vil i denne forbindelse vise til at formålet med å utvide antallet straffebestemmelser som skal fremgå av politiattesten, har vært å utvide beskyttelsen mot overgrep eller alvorlig, skadelig innflytelse på mindreårige. Utvalget vil videre vise til at straffebestemmelsene attesten omfatter, er vurdert å ramme handlinger som er særlig alvorlige i relasjon til mindreårige, jf. Ot.prp. nr 108 (2008–2009) og Innst. 139 L (2009–2010). I politiregisterlovens forarbeider foreslås det at følgende formulering inntas i tillegg til barneomsorgsattesten: Person med anmerkning knyttet til straffeloven §§ 192, 193, 195, 196, 197, 199, 200 andre ledd, [ 201 første ledd bokstav c ], 201 a og 204 a skal ikke få adgang til å ha oppgaver overfor mindreårige, jf. Ot.prp. nr.108 (2008–2009) s. 158.

For så vidt gjelder oppfølgingen i særlovene, har utvalget merket seg at det for barnevernloven foreslås at enhver anmerkning skal føre til yrkesforbud, jf. Prop. 40 L (2010–2011). For opplæringslovens vedkommende er det valgt en løsning nært opp til forslaget i forarbeidene i politiregisterloven, slik at det bare er bestemmelsene om seksuallovbrudd som gir forbud, jf. Prop. 96 L (2010–2011). Utvalget registrerer at det er valgt en ulik regulering tross oppfordringen om ens praksis.

Utvalget har merket seg at i forarbeidene til politiregisterloven er opplistingen av straffebud vurdert etter om det er ønskelig at barnehagen (og andre barneomsorgsinstitusjoner) blir kjent med forholdene. Det er ikke i forarbeidene til politiregisterloven lagt opp til at anmerking på barneomsorgsattest automatisk skal lede til yrkesforbud. Utvalget anser at det helt sentrale i forhold til et yrkesforbud må være bestemmelsene om seksuallovbrudd. For så vidt slik politiregisterloven og opplæringsloven legger opp til. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at personer som har anmerkning knyttet til straffeloven §§ 192, 193, 194, 195, 196, 197, 199, § 200 annet ledd, § 201 første ledd bokstav c, §§ 201 a, 203, 204 a, ikke skal kunne arbeide i barnehager. For øvrige straffebestemmelser som skal inngå i politiattesten foreslås ikke et automatisk yrkesforbud.

Barnehageloven har i dag ingen regler om at politiattest kan kreves på nytt av en person som allerede er ansatt eller utfører oppgaver i barnehagen. Kravet om politiattest er knyttet til en ny ansettelse.

I henhold til politiregisterloven § 43 kan brukeren av tidligere utstedt politiattest få utlevert nye opplysninger av betydning, dersom vilkårene for utstedelse av politiattest fortsatt er til stede. Dette er en bestemmelse som hjemler en generell rett til å kunne innhente fornyet attest uten at dette fremgår av hjemmelsgrunnlaget for attesten. Ny politiregisterlov åpner altså for å kreve ny politiattest knyttet til eventuelle straffbare forhold som har funnet sted etter ansettelsen. Hjemmelen i politiregisterloven § 43 omfatter ikke andre opplysninger enn de som fremgår av hjemmelsgrunnlaget for utstedelse av den opprinnelige attesten.

Utvalget antar at arbeidsgiver i visse tilfeller vil kunne ha behov for fornyet attest. I henhold til politiregisterloven § 43 kan bruker av tidligere utstedt politiattest få utlevert nye opplysninger av betydning, dersom vilkårene for utstedelse av politiattest fortsatt er til stede. I forarbeidene presiseres at bestemmelsen omhandler de tilfellene der politiattest tidligere er utstedt, men hvor brukeren av opplysningene, for eksempel en arbeidsgiver, har fått tilgang til informasjon som gir ham grunn til å tro at det foreligger nye opplysninger av betydning. Så vidt utvalget kan se, vil det ut fra tilgjengelighetshensyn være hensiktsmessig med en henvisning til politiregisterloven § 43 i barnehageloven.

For så vidt gjelder rutinemessig fornyelse av politiattest, henvises til drøftelsen i Ot. prp. nr. 108 (2008–2009) der et forslag om å kreve ny attest hvert tredje år ikke ble fulgt opp, jf. NOU 2003:21. Det ble lagt særlig vekt på ressurshensyn. Så vidt utvalget kan se, må tilsvarende vurdering rimeligvis gjelde for barnehagesektoren særskilt.

Politiregisterloven er, så vidt utvalget har kunnet bringe på det rene, planlagt å tre i kraft første halvår 2012. Så vidt utvalget kan se vil dagens bestemmelser om politiattest da fremstå som utdaterte. Utvalget oppfordrer derfor departementet til å sørge for at dagens barnehagelov raskt endres på dette punktet.

Utvalget har for øvrig merket seg at spørsmål om vandelskontroll av utlendinger utenfor EØS har vært tatt opp i forbindelse med endringer som følge av ny politiregisterlov, jf. Prop. 40 L (2010–2011) og Prop. 96 L (2010–2011). Etter hovedregelen i ny politiregisterlov § 36 skal en basere seg på opplysninger som fremkommer av den norske attesten. Etter § 36 nr. 1 er politiattest utferdiget i annet EØS-land likestilt med norsk politiattest. Av § 36 nr. 3 siste punktum fremgår at det i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov kan stilles krav om inntil fem års botid i Norge dersom det i forbindelse med vandelskontroll ikke kan legges frem politiattest og dersom vesentlige samfunnsmessige hensyn tilsier det.

Av Kunnskapsdepartementets vurderinger i Prop. 96 L (2010–2011) fremgår blant annet:

Krav om butid er inngripande, og politiregisterlova krev også at «vesentlige samfunnshensyn» tilseier det før eit slikt krav kan innførast. Dersom det skal innførast lovreglar i spesiallovgivinga om butid som alternativ til politiattest, synest det naturleg at identiske eller likelydande reglar blir innførte på ulike sektorar. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har i eit høringsbrev våren 2010 med forslag til endringar i reglane om politiattest på barnevernsområdet gitt uttrykk for at spørsmålet om å innføre krav om butid mest hensiktsmessig bør vurderast samla for alle område der slik politiattest er kravd. Departementet er samd i dette og fremja derfor i høringsbrevet sitt ikkje forslag til nye føresegner på dette området.39

Utvalget forutsetter at departementet følger opp dette spørsmålet.

Utvalget vil vise til at også forskriften, som følge av nødvendige endringer i barnehagelovens regler om politiattest, vil måtte endres.