6 Dagens barnehagetilbud

6.1 Innledning

Kunnskapsdepartementet uttrykker i St.meld. nr. 41 (2008–2009) at det er store variasjoner i barnehagesektoren med hensyn til eierskap, størrelse, organisering, personale samt kvalitet, jf. også Prop. 1 S (2011–2012) for Kunnskapsdepartementet. Utvalget har på denne bakgrunn funnet grunn til å beskrive dagens barnehagetilbud i en viss utstrekning.

6.2 Barnehagedeltakelse – dekningsgrad og alderssammensetning

Sammensetningen av barn i barnehagen har endret seg over tid. Fra å være et tilbud som i hovedsak gjaldt barn med særlige behov, er barnehagen i dag blitt et tilbud for alle barn.

Kommunen har hatt ansvaret for utbygging og drift av barnehager siden den første barnehageloven kom i 1975. Det er imidlertid først på 2000-tallet at loven har lagt et klarere ansvar på kommunene. Siden 2004 har kommunene hatt plikt til å skaffe et tilstrekkelig antall barnehageplasser til barn under opplæringspliktig alder, mens retten til plass i barnehage trådte i kraft i 2009, og ett av regjeringens mål på barnehageområdet er dermed oppfylt. Det ble startet få barnehager frem til 1970. Utbyggingen har funnet sted i tre større etapper eller bølger, med topper rundt 1980, 1991–1992 og 2005–2007. Bygging av barnehager skjøt først fart på 1970-tallet, og nådde en foreløpig topp rundt 1980. Utover på 1980-tallet ble det så bygget stadig færre barnehager. Den påfølgende perioden, 1989–1994, representerer den mest omfattende barnehageutbyggingen, målt etter antall barnehager (ikke antall barn).

Etter dette falt igjen utbyggingstakten. Ved inngangen til 2000-tallet ble det igjen bygget omtrent samme antall barnehager som i 1988. Utbygging av barnehageplasser har stått høyt på dagsordenen de senere årene, både på nasjonalt og lokalt plan. Utover 2000-tallet fant det sted en forsert bygging av barnehager, med perioden 2005 til 2007 som ny bølgetopp.

Utbygging av plasser har igjen konsekvenser for barnas deltakelse (Ellingsæter og Gulbrandsen 2003). Figur 6.1 viser utvikling i barnehagedeltakelse for barn i alderen ett til fem år fra 1975 til 2010. I 1975 gikk 7 prosent av barna i alderen ett til fem år i barnehage (om lag 30 500 barn), mens denne andelen var 89 prosent i 2010. I 2010 hadde 277 139 barn plass i ordinær barnehage eller familiebarnehage. Av disse hadde 147 180 barn plass i offentlig barnehage, mens 129 959 gikk i privat barnehage. Av totalt antall barn i barnehage gikk om lag 7 600 barn i familiebarnehage i 2010. I tillegg gikk rundt 6 600 barn i åpen barnehage samme år. De aller fleste barn som vokser opp i Norge har nå barnehageerfaring. Barnehagen er blitt en svært viktig samfunnsinstitusjon og på linje med skole, helse og omsorg et betydelig tjenesteområde i kommunene.

Barnetilsynsundersøkelsen gjennomført av Statistisk sentralbyrå høsten 20101 viser at 79 prosent av barn i kontantstøttealder (1–2 år), og hele 96 prosent av barn i alderen 3–5 år går i barnehage. Ser vi på aldersgruppen 1–5 år under ett, deltar 90 prosent av barna i barnehage, mens 9 prosent passes i hovedsak av mor, far eller andre i husholdningen. Barn 1–5 år i husholdninger med eneforsørgere med inntektsgivende arbeid har høyest barnehagedeltakelse, med 98 prosent. Lavest barnehagedeltakelse finner en blant barn i husholdninger med par uten inntektsgivende arbeid, med 65 prosent. Mødre med høyere utdanning bruker barnehage som hovedtilsynsordning på dagtid i større grad enn mødre uten og lavere utdanning. Mødre fra land i Asia, Afrika, Latin-Amerika, Oseania unntatt Australia og New Zealand, og Europa utenom EU/EØS bruker også barnehagen som hovedtilsynsordning i mindre grad. Denne forskjellen er særlig tydelig blant barn i aldersgruppen 1–2 år. Det er små regionale forskjeller. Akershus og Oslo ligger høyest med 91 prosent barnehagedeltakelse i aldersgruppen 1–5 år. Mens Hedmark, Oppland, Agder, Rogaland og Trøndelag ligger lavest med 88 prosent.

Kilde: Barnehagestatistikk, Statistisk sentralbyrå.

Ved utgangen av 2010 gikk om lag 277 000 barn i ordinær barnehage eller familiebarnehage. I tillegg gikk om lag 6 600 barn i åpen barnehage. Barn under tre år utgjorde 37 prosent av alle barn i barnehage, mot 29 prosent i 2005. Tabell 6.1 viser endringer i antall barn og dekningsgrad etter barnas alder for perioden 1963–2010.

Andel barn yngre enn tre år i barnehage i perioden 1980–2010 fremgår av tabell 6.2.

Som tabellene 6.1 og 6.2 viser har veksten skapt en ny hverdag i barnehagene. Det er blitt flere barn som går i barnehage – og det er stadig flere av de yngste barna. I tillegg er barnehagene blitt større. Dette gjelder både ved at barnehager bygget etter 2003 er de største og ved at barnehager fra før 2004 er blitt større (utvidet) enn de var tidligere.

Fra utgangen av 2005 og frem til utgangen av 2010 har nær 54 000 flere barn fått plass i barnehage. I samme periode ble det etablert om lag 67 000 nye heltids barnehageplasser. Noe av kapasitetsøkningen i perioden har følgelig gått med til å øke oppholdstiden til barn som allerede har plass i barnehage, jf. tabell 6.3.

6.2.1 Barn som ikke går i barnehage

Det eksisterer begrenset med informasjon om barn som ikke går i barnehage, men temaet generelt er belyst i NOU 2010:8. Minoritetsspråklige barn som ikke går i barnehagen er for øvrig også drøftet i NOU 2010:7.

Det er kun 3,5 prosent av barn i alderen 3–5 år som ikke går i barnehage. For aldersgruppen 1–2 år er det 21 prosent som ikke går i barnehage. Barn i alderen 1–2 år har rett til kontantstøtte, noe som påvirker etterspørselen etter barnehage for denne aldersgruppen. Barnehagestatistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at om lag 32 800 barn i alderen 1–5 år ikke gikk i barnehage i 2010, det vil si om lag 10,5 prosent av barna i denne aldersgruppen. Av barn i alderen 3–5 år er det om lag 6 400 barn, eller om lag 3,5 prosent, som ikke gikk i barnehage. Barnehagedeltakelsen øker med alderen, og av femåringene er det kun 1 550 barn (2,6 prosent) som ikke går i barnehage. Minoritetsspråklige barn har lavere deltakelse i barnehage enn andre, 71 prosent deltakelse mot 89 prosent for alle barn i alderen 1–5 år (2010). Samtidig har deltakelsen også for denne gruppen vært økende de senere årene.

Brennautvalget fremhever følgende trekk ved familier som velger ikke å ha barn i barnehagen, jf. NOU 2010:8:

• foreldre med innvandrerbakgrunn bruker barnehagen i mindre grad enn foreldre med norsk bakgrunn

• foreldre med høy utdannelse bruker barnehagen i større grad enn foreldre med lavere utdanning

• en høy andel av husholdninger med lav inntekt har ikke barn i barnehage.

EU-SILC2 har undersøkt deltakelse i barnehagen, med fokus på endringer over tid og forskjeller mellom grupper, og finner at:

• barnehagedeltakelsen både for barn av foreldre med videregående skole og foreldre med høyere utdanning har hatt en signifikant økning fra 2004 til 2008 (hhv. fra 59 prosent til 72 prosent og fra 72 prosent til 84 prosent)

• avviket mellom de to utdanningsgruppene har ikke endret seg (12 prosentpoeng forskjell)

• forstsatt vanligere at foreldre med høy utdanning har barn i barnehage.

En regresjonsanalyse3 utført av SSB viser, jf. Sæther (2010):

• barn av enslige forsørgere i noe større grad enn barn av par går i barnehage

• dess flere barn (0–15 år) det er i husholdningen, dess lavere sannsynlighet er det for at barnet går i barnehage

• høyere inntekt gir høyere barnehagedeltakelse, men effekten er ikke veldig sterk

• dess eldre barnet er, dess større sannsynlighet er det for at det går i barnehage

• dess høyere foreldrenes utdanning er, dess større er sannsynligheten for at barnet går i barnehage

• barn av foreldre født i Norge har større sannsynlighet for å gå i barnehage enn barn med foreldre født i EU, EØS, Canada, USA, Australia og Oseania, som igjen har større sannsynlighet for å gå i barnehage enn barn av foreldre fra øvrige land

• sett over hele tidsserien 2004 til 2008 har det vært en klar økning i andelen barn i barnehage.

Det kan være ulike grunner til at foreldre velger ikke å ha barn i barnehagen, blant annet økonomiske og verdimessige vurderinger, jf. NOU 2010:7 og NOU 2010:8. En kvalitativ undersøkelse blant foreldre med barn i alderen 3–5 år, der formålet var å avdekke årsaker til at foreldre ikke velger barnehage for sine barn, ble utarbeidet i forbindelse med Brennautvalgets arbeid, jf. Seeberg 2010. Informantene i undersøkelsen opplyste at barna først og fremst var sammen med sine mødre, som blant annet var hjemmeværende, deltidsarbeidende, arbeidsledige eller på norskkurs. Familiene som var intervjuet hadde følgende bakgrunn; ingen utdanning, førskolelærere, lærere, sykepleiere, gårdsbrukere, innvandrere, reindriftssamer og arbeidsledige. På bakgrunn av informantenes svar synes verdivalg å spille en viktig rolle i vurderingen av å ikke ha barn i barnehagen. Seeberg (2010) fremholder det imidlertid som usikkert om dette er en rettferdiggjøring av at barnet ikke er i barnehage eller faktisk et uttrykk for personlig overbevisning. Undersøkelsen viser ellers til følgende begrunnelser og synspunkter fra foreldrene;

• verdien for barnet ved å være hjemme med foreldrene

• det å ha friheten til selv å velge på vegne av sine barn

• lang avstand til barnehagen

• at barna hadde lekekamerater der de bodde

• at de ville unngå å utsette barna sine for tidspress og stress

• flere av foreldrene mente at barnehagen representerte et gjennomorganisert og stressende liv som de ønsket å beskytte sine barn mot, og at det er arbeidslivet og ikke barna som legger premissene for barnehagen

• foreldrene snakket i liten grad om eget behov for å arbeide utenfor hjemmet

• minoritetsspråklige ønsket at barna skulle få et solid fundament i morsmålet før møtet med det norske språket, samtidig som de ønsket at barnet lærte norsk siste året før det skulle begynne i skolen

• flere foreldre mente det hadde verdi å tilbringe hele dagen sammen med barnet

• enkelte foreldre mente barnehagen kunne overstimulere barnet

• en del var redde for at barnet ikke ville bli sett i barnehagen

• foreldrene bedre skikket til å ta seg av barnet

• noen foreldre la vekt på det emosjonelle behovet til barnet

• ustabil arbeidsstyrke i barnehagen.

Mange barn som ikke går i barnehage tilbrakte tid i barnepark og åpen barnehage, i tillegg til å tilbringe tid sammen med andre familiemedlemmer. Barneparken ble oppfattet å være fleksible og anses å dekke barnas sosiale og fysiske behov. Noen hadde også barnepass i lokalene foreldrene fikk norskkurs. Videre ble også lekeplasser fremhevet som viktige sosiale arenaer for barn og foreldre.

Med hensyn til foreldrenes kunnskap om barnehagen og syn på konsekvensene av å ikke velge barnehage, vurderes at foreldrene som ikke hadde barn i barnehage i hovedsak hadde kunnskap om barnehagen, jf. Seeberg 2010. Foreldrene så verdien av et skoleforberedende tilbud, men mente at foreldrene kunne tilrettelegge dette like godt. Minoritetsspråklige mente det var viktig å lære norsk, men at dette ikke trengte å skje i barnehagen.

Det viste seg vanskelig å finne sammenhenger mellom at barn ikke går i barnehage og forhold som utdanning, yrkesdeltakelse, økonomi, antall barn og annet. Det pekes imidlertid på at annen forsking indikerer at familier med middelklassebakgrunn har en tendens til å utsette barna for større utfordringer, mens foreldre med arbeiderklassebakgrunn ser ut til å skjerme barna lengre, jf. Stefansen og Farstad 2010. Videre legger minoritetsspråklige og samiske familier vekt på at hjemmet er en viktig arena for overføring av eget språk og kunnskap om kultur og verdier. Foreldrene la liten vekt på økonomi som beveggrunn, men Seeberg (2010) vurderer likevel at økonomi og andre omstendigheter virker inn sammen med ovennevnte momenter.

Lavere deltakelse i barnehagen for minoritetsspråklige barn har blitt forklart med ulike forhold; økonomi, geografisk avstand til hjemmet, manglende kjennskap til barnehagen (Bogen og Reegård 2009; Djuve og Pettersen 1998; Gautun 2007; Kavli 2001). Forsøk fra Oslo kan tyde på at økonomi har stor betydning for minoritetsspråklige (Nergård 2003; 2006). Nergård (2006) viser at da forsøket med gratis barnehagetilbud til alle barnehager i bydel Gamle Oslo gikk fra å være gratis til å koste 650 kroner per måned, uteble ifølge helsestasjonen en tredjedel av de som ellers ville benyttet seg av tilbudet. De som ikke benyttet seg av tilbudet, var de som hadde dårlig økonomi og norsk som andrespråk. Det konkluderes med at om en ønsker at familier med innvandrerbakgrunn skal benytte seg av tilbudet, er det viktig at prisen er særdeles lav.

OECD har pekt på særlig to forhold som har betydning for minoritetsspråkliges deltakelse i barnehagen; kontantstøtte og høy foreldrebetaling (OECD 2009). Andelen kontantstøttebarn med bakgrunn fra land utenfor Europa (EU/EØS), USA og Australia er høyere enn andelen kontantstøttebarn i befolkningen som helhet. Innføring av kontantstøtten viste en nedgang i barnehagedeltakelse for minoritetsspråklige, men denne gruppen har i 2009 igjen vist økende deltakelse, jf. NOU 2010:7:97. Selv om andelen kontantstøttemottakere er høy i enkelte etniske grupper, er det svært mange som oppgir at de uansett ikke ville valgt barnehage om en fjernet kontantstøtten.

Av SSBs barnetilsynsundersøkelse (Moafi og Bjørkli 2011) fremgår at 68 prosent av barn i kontantstøttealder som ikke har heltidsplass i barnehage, mottar kontantstøtte. Foreldrene til 41 prosent av disse barna ville søkt om barnehageplass dersom kontantstøtten skulle avvikles. 34 prosent vil ikke søke om barnehageplass uansett, mens 25 prosent er enten usikre eller har ikke svart på spørsmålet. Tallene inkluderer også svar fra foreldre med barn som har deltidsopphold i barnehage og gradert kontantstøtte.

Foreldrebetalingen for barn i barnehage har over tid vært synkende. Ved innføringen av maksimalpris for foreldrebetalingen både i kommunale og ikke-kommunale barnehager ble det stilt krav om at kommunene skulle ha ordninger som tilbyr familier med lavest betalingsevne en reduksjon i, eller fritak fra, foreldrebetaling. En undersøkelse fra SSB viser likevel at barn i de 20 prosent «høyest-inntekt-familiene» i Norge har 15 prosentpoeng høyere barnehagedeltakelse enn barn i de 20 prosent «lavest-inntekt-familiene».

Brennautvalget fant at ovennevnte NOVA-rapport (Seeberg 2010) gir noen fortellinger og eksempler på hvorfor barn ikke er i barnehagen, men at informantgruppen ikke er representativ for foreldre generelt, jf. NOU 2010:8. Brennatvalget valgte først og fremst å forholde seg til nasjonal statistikk som indikerer at deltakelse i barnehagen er lavere for barn fra familier med lav utdanning. Utvalget uttrykte i denne forbindelse bekymring for at denne barnegruppen ikke får tatt del i barnehagens pedagogiske miljø, herunder det språklige og kulturelle fellesskapet. Brennautvalget mente på denne bakgrunn at det må settes inn tiltak for å få gitt disse barna et godt barnehagetilbud.

Østbergutvalget har sett på flerspråklige barns deltakelse i barnehagen. Utvalget legger til grunn at deltakelse i barnehagen har betydning for språkutviklingen, og fremmer flere forslag for å øke andelen flerspråklige barn i barnehagene.

6.3 Barnehagenes eierform

Ser en på eierform kan barnehagene inndeles i to hovedgrupper; kommunale og private.

Ved utgangen av 2010 var det 6 579 barnehager4. I totaltallet over barnehager er 1426 åpne barnehager inkludert. Per 15. desember 2010 gikk det 277 139 barn i barnehage. Det gir en dekningsgrad på 89,3 prosent for barn i alderen 1–5 år. Av disse gikk 147 180 barn i offentlige barnehager og 129 959 barn i private barnehager. Private barnehager utgjorde 3 533 eller 54 prosent av disse og hadde 47 prosent av barna. Av de offentlige barnehagene eies ca. 99 prosent av kommunene og ca. 1 prosent av staten eller fylkeskommunene. De private barnehagene eies av blant annet foreldre, husmorlag/sanitetsforeninger, bedrifter, pedagogiske/ideologiske organisasjoner og enkeltpersoner. De private barnehagene er organisert i forskjellige eierformer, slik som foreninger, aksjeselskap, stiftelser, ansvarlige selskap, samvirke/andelslag og eneeierforetak. Blant de private barnehagene er det stor variasjon i eierform.

Historisk sett har privat barnehagedrift hatt basis i ideelle formål. I de senere årene har aksjeselskapsformen blitt en mer vanlig organisasjonsform. Andre organisasjonsformer har gradvis blitt mindre utbredt. Andelen barnehager eiet av foreldre, menigheter og husmorlag har gått ned, mens andelen barnehager eiet av selskaper og andre har steget. Av totalt 3 533 private barnehager i 2010, er den største gruppen (1 040) drevet av enkeltpersoner, dernest foreldreeide barnehager (754). Videre er 624 av barnehagene drevet av bedrifter og 644 av andre. De minste gruppene finner vi i henholdsvis menighet/trossamfunn med 258 barnehager, pedagogisk/ideologisk organisasjon med 173 og husmorlag/sanitetsforening med 40. Innenfor disse eierformene er det stor variasjon i organisering. Innenfor bedriftsbarnehagene er majoriteten (479) organisert som aksjeselskap, det samme er tilfelle for kategorien andre med 323. Blant barnehagene eid av enkeltpersoner er 769 organisert som eneeierforetak og 221 som aksjeselskap.

Fordelingen mellom kommunale og private barnehager har stort sett holdt seg stabil de siste 5 årene sett under ett (KS 2010). Andelen barn i statlige og fylkeskommunale barnehager er imidlertid redusert de siste årene – fra 3 700 barn i 2007 til 1 100 barn i 2010. Nedgangen skyldes i hovedsak at flere sykehus har lagt ned sine barnehager, og at kommunene og private eiere har overtatt disse barnehagene. KS peker på at denne utviklingen har medført en kostnadsoverveltning fra staten til kommunene (KS 2010: 9).

Kostnadsnivået ved drift av barnehager

Ikke-kommunale (private, fylkeskommunale og statlige) barnehager har historisk sett fått lavere offentlig finansiering enn kommunale barnehager.

Kostnadsanalyser utført av Telemarksforskning og Fürst og Høverstad har vist at ikke-kommunale barnehager har lavere kostnader enn kommunale barnehager. En undersøkelse utført av Telemarkforskning viser at kostnadsforskjellene mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager i hovedsak kan knyttes til forskjeller i bemanningstetthet og personalkostnader per årsverk. Telemarksforskning har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet gjennomført en utvalgsundersøkelse av kostnadene i barnehagene i 20010. Analysen viser at kostnadsnivået ved ordinær drift av ikke-kommunale barnehager utgjør om lag 92 prosent av kostnadene i kommunale barnehager.

Studentbarnehager

Ved utgangen av 2009 gikk om det om lag 3 000 barn i studentbarnehage. De fleste av disse er barn av studenter, men det er også barn av ansatte og andre barn i studentbarnehager.

Finansiering

Kunnskapsdepartementet tildeler et særskilt tilskudd til studentvelferd. I 2011 ble det bevilget om lag 70 mill. kroner til dette formålet. Dette beløpet inkluderer tilskudd til studentbarnehager og tilskudd til interesseorganisasjoner for studenter.

Barnehager som eies av studentsamskipnaden regnes blant de ikke-kommunale barnehagene. Studentbarnehagene behandles derfor på lik linje som øvrige ikke- kommunale barnehager, og mottar kommunalt tilskudd i henhold til forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlig tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Midler som samskipnadene benytter på studentbarnehager regnes ikke som offentlige tilskudd til ordinær drift, og skal derfor ikke trekkes fra ved utmålingen av det kommunale tilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene, jf. departementets merknader til forskriften § 3 i rundskriv F–14/2010. Midler som studentsamskipnadene bruker på studentbarnehager gir altså ikke grunnlag for at kommunen kan redusere det kommunale tilskuddet tilsvarende, og skal dermed komme i tillegg til det kommunale tilskuddet. Formålet med ordningen er å medvirke til rimeligere priser eller ekstra tilrettelegging i studentbarnehagene.

Mange av studentsamskipnadene har redusert foreldrebetaling for studenter eller en form for inntektsgradert foreldrebetaling. Det er særlig de store samskipnadene som har slike ordninger (blant annet Oslo, Bergen og Trondheim).

Lov og forskrift om studentsamskipnader

Studentsamskipnader er i henhold til lov om studentsamskipnader § 2 første ledd et eget rettssubjekt. En studentsamskipnad har til oppgave å ta seg av studentenes velferdsbehov ved det enkelte lærested. En studentsamskipnad skal tilby tjenester til studenter. I begrenset omfang kan en studentsamskipnad også tilby tjenester til andre enn studenter. For å utføre sin virksomhet kan en studentsamskipnad stifte eller delta i selskap, jf. lovens § 3. Nærmere bestemmelser om studentvelferdstjenester er gitt i forskrift om studentsamskipnader. Studentvelferdstjenester er velferdstjenester til studenter hvor formålet er å støtte opp om de særskilte behov studentene har i kraft av sin livssituasjon som studenter. Studentvelferdstjenester er tjenester til studenter innen kantine, bolig, trening, helse- og sosialtjenester, rådgivning, studentsosiale, -demokratiske, -faglige og -kulturelle tiltak, barnehageplasser til barn av studenter og salg av studielitteratur til studenter.

Studentvelferdstjenester skal være åpne for alle studenter innenfor studentsamskipnaden på forhåndsfastsatte vilkår. Det kan fastsettes i slike vilkår at enkelte konkrete studentgrupper av særlige grunner kan gis prioritet til enkelte tjenester.

Studentsamskipnadenes velferdstjenester kan bare tilbys studenter. All annen aktivitet, overfor utdanningsinstitusjonen og dens ansatte, ansatte ved studentsamskipnaden, offentlige institusjoner som skoler og barnehager, ektefelle/registrert partner/samboer til studenter og andre, faller utenfor studentsamskipnadenes velferdstjenester og skal kategoriseres som tjenester til andre enn studenter.

En studentsamskipnad skal iht. lovens § 6 ha et styre, som er studentsamskipnadens øverste myndighet. Styret representerer studentsamskipnaden utad og har ansvaret for at studentsamskipnaden blir forvaltet tilfredsstillende.

Studentsamskipnader har regnskapsplikt etter regnskapsloven, jf. loven § 7. Ifølge loven § 11 gjelder ikke forvaltningsloven for studentsamskipnadene. Departementet kan i forskrift bestemme at deler av studentsamskipnadenes virksomhet skal være omfattet av forvaltningsloven. Studentsamskipnaden og selskaper som er omfattet av denne lovs § 3 fjerde ledd, står under tilsyn av departementet.

6.4 Typer av barnehage

Det kan skilles mellom ordinær barnehage, familiebarnehage og åpen barnehage. Gjennomgangen videre i kapitlet vil i all hovedsak være konsentrert om ordinære barnehager. Familiebarnehager og åpne barnehager vil derfor bli viet noe plass under dette punktet.

6.4.1 Ordinær barnehage

Med ordinær barnehage forstås i denne sammenheng bygning som er spesielt tilpasset til barnehageformål, og som er godkjent til dette bruk, dvs. at barnehagen skal være lokalisert i egne lokaler. Barnehager skal ha lokaler og uteområder som er egnet for formålet ut fra hensynet til barnas alder og oppholdstid.

6.4.2 Barnehager med bestemt faglig eller innholdsmessig orientering

Omfanget av barnehager med bestemt faglig eller innholdsmessig orientering har økt de siste årene. Tradisjonelt har en i Norge hatt Montessori- og Steinerbarnehager, senere har natur- og friluftsbarnehager, kulturbarnehager, gårdsbarnehager og Reggio Emilia-inspirerte barnehager blitt en del av tilbudet.

Noen av disse barnehagene har ikke lokaler i tradisjonell forstand, men benytter for eksempel skihytte, lavvo eller jordgamme. Andre tilbud er organisert sammen med en vanlig barnehage, slik at grupper av barn skifter på å være utendørs og i barnehagens lokaler. Eksempelvis kan barnehager med hovedvekt på friluftsliv skille seg fra de ordinære barnehagene ved at de etter sitt innhold er basert på uteliv og bruk av naturen i større utstrekning enn det som er vanlig. Fokus kan også i større grad være rettet mot miljø og/eller kunnskap om naturen og sansemotorisk erfaring.

6.4.3 Familiebarnehage

En familiebarnehage er en barnehageform hvor barna skal få tilbud i private hjem og med få andre barn. Et av familiebarnehagens særlige kvalitetstrekk er dens hjemlige preg. Da denne typen barnehager var i startgropen, var det vanligste at en mor startet en barnehage i sitt eget hjem, tok inn noen andre barn og fikk en noenlunde anstendig lønn. En førskolelærer veiledet henne slik at dette var noe annet enn ren dagmammavirksomhet.

Utover på 1990-tallet økte antallet hjem i familiebarnehager fra 968 i 1990 til 2 794 i 1997. Særlig antallet privateide familiebarnehager økte i denne perioden. Etter 1997 har det vært en nedgang i antallet familiebarnehager. I 2010 var det i alt 1 479 hjem fordelt på 964 familiebarnehager. 910 av barnehagene var privateeide.

I 2010 var det i alt 7 568 barn som gikk i familiebarnehage. 6 943 av disse barna gikk i private familiebarnehager. Gjennomsnittlig antall barn per familiebarnehage har steget siden starten av 1990-tallet. I 1990 var det i gjennomsnitt 3,7 barn per hjem, mens det 2010 i gjennomsnitt var 5,1 barn per hjem.

Det er stor variasjon mellom ulike deler av landet i utbredelse av familiebarnehager og med hensyn til gjennomsnittlig antall barn. I noen fylker er det et betydelig antall familiebarnehager og familiebarnehager utgjør i enkelte kommuner en stor andel av tilgjengelige barnehageplasser. I andre fylker er det derimot svært få familiebarnehager. Gjennomsnittlig antall barn per hjem varierer også, fra 8,7 barn i gjennomsnitt i Hedmark og Møre og Romsdal til 1,9 barn i gjennomsnitt i Sogn og Fjordane. Den overveiende andelen av barna i familiebarnehager har en oppholdstid på 33 timer eller mer i uken.

Familiebarnehager er i dag den eneste særskilte barnehagetypen som er regulert i barnehageloven. En godkjenning etter barnehageloven § 11 om familiebarnehager, med tilhørende forskrift om familiebarnehager, innebærer at tilbudet skal være en pedagogisk virksomhet som veiledes av en førskolelærer og følger rammeplanen. Forskriften om familiebarnehager har egne regler om godkjenning og bemanning. Godkjente barnehager skal oppfylle kravene i eller i medhold av barnehageloven. På denne måten skiller familiebarnehagene seg fra dagmammavirksomhet, og inngår som en del av kommunens samlede barnehagetilbud for barn med rett til barnehageplass.

Intensjonen bak ordningen med familiebarnehager har vært å kunne tilby et pedagogisk alternativ til dagmamma i private hjem. Assistentene i familiebarnehagen skal motta veiledning av en førskolelærer for å sikre det pedagogiske tilbudet. Bemanningsnormen tillater at en pedagogisk veileder kan ha ansvar for inntil 30 barn. Det er ikke skilt mellom barn over og under tre år i normen for pedagogisk veiledning i familiebarnehager. Assistentens egnethet og den pedagogiske veiledningen som blir gitt av førskolelærer er omtalt som nøkkelen til at tilbudet i familiebarnehager kan bli godt nok for de minste barna (Abrahamsen og Mørkeseth 2001).

Et av særpregene til familiebarnehager er at virksomheten skal foregå i private hjem, men lovverket åpner i dag for at kommunen i særlig tilfeller kan godkjenne ubebodde lokaler som ett hjem i en familiebarnehage. Et annet særpreg ved familiebarnehager er at de skal ha få barn, men lovverket åpner for å godkjenne et hjem som er egnet for det for dobbel gruppe med maksimalt ti barn over tre år som er tilstede samtidig. Familiebarnehager skal som hovedregel være et fellesskap mellom minst to hjem, eller mellom minst ett hjem og en vanlig barnehage. Dagens lovverk åpner for at kommunen i særlige tilfeller kan godkjenne enkeltstående hjem som én familiebarnehage.

6.4.4 Åpen barnehage

Åpen barnehage skiller seg særlig fra andre driftsformer ved at barna ikke blir tildelt fast plass i barnehagen. Barna kan komme til barnehagen sammen med en av foreldrene eller en annen omsorgsperson til de tider og på de dager som ønskes, innenfor den åpne barnehagens åpningstid. Det kan derfor være forskjellige barn i barnehagen fra dag til dag. Virksomheten er basert på at de voksne som følger barna, er en del av bemanningen, og at de tar aktivt del i alt det daglige arbeidet. Åpne barnehager som er godkjente, må følge rammeplanen på lik linje med ordinære barnehager. Siden innholdet i stor grad er lagt opp til å gi en innføring i hva barnehage er, legges det vekt på tradisjonelle barnehageaktiviteter og turer. Åpne barnehager må også utarbeide egne årsplaner.

Åpen barnehage har lav gjennomsnittsalder på sine brukere, og er fortrinnsvis benyttet av foreldre med barn under tre år. Årsaker til at åpen barnehage blir brukt vil variere (Hatlem 2010). Det kan være at en av foreldrene er hjemme i foreldrepermisjon eller har det eldste barnet hjemme mens de venter på, eller er i permisjon med, barn nummer to. Andre har tidligere hatt barn i ordinær barnehage uten at det har vært vellykket, og søker derfor alternative barnehageformer. Noen foreldre synes det er for tidlig å sende barn i barnehage før de er tre år, og for enkelte kan det være et ønske om å legge et språklig grunnlag i morsmålet, eller at barna skal bli godt kjent med hjemmets tradisjoner og verdier før de møter nye voksne i barnehagen. Noen foreldre kan synes det er mye for barna å bli sendt i en vanlig heldagsbarnehage der det blant annet snakkes et språk de ikke kan, og bruker åpen barnehage som en tilvenning der barnet lærer litt norsk sammen med foreldrene før de begynner i en ordinær heldagsbarnehage. For foreldre som ikke tidligere har hatt befatning med barnehager, kan åpen barnehage gi en innføring i hva en barnehage kan være. De får anledning til å tilbringe tid sammen med personalet og bygge tillit, og dette kan også være viktig for foreldre som av ulike årsaker har hatt negative erfaringer med barnehage.

Åpen barnehage kan være viktige arenaer blant annet for kvinner som bor på krisesentre, og for flyktningfamilier på asylmottak. Det kan gi kvalitet i hverdagen og fungere nettverksskapende. Åpne barnehager synes å fungere bra for familier som i liten grad deltar på ulike samfunnsarenaer som for eksempel utdanningsinstitusjoner og arbeidslivet (Hatlem 2010).

Selv om det i utgangspunktet er yngre barn som går i åpne barnehager, vil erfaring fra åpne barnehager være en medvirkende faktor til at foreldrene velger å sende barna sine i ordinære barnehager når barna blir eldre.

6.5 Personalet i barnehagen

6.5.1 Personalet generelt

Alle ansatte i barnehagen har ansvar for å møte barna med omsorg og respekt og bidra til at læringsmiljøet byr på utfordringer tilpasset det enkelte barnets alder og funksjonsnivå. Kunnskap om barnas utvikling og læringsstrategier på ulike alderstrinn vil være nødvendig for å kunne drive en pedagogisk virksomhet som gir alle barn gode utviklingsmuligheter. Kunnskap om barn er videre en forutsetning for å kunne oppdage om barn trenger ekstra støtte, og for å kunne gi god og tidlig hjelp til barn med særskilte behov. Personalets faglige og personlige kompetanse er slik barnehagens viktigste ressurs og en forutsetning for at barnehagen skal være en god arena for omsorg, lek, læring og sosial utjevning.

Det er vanlig å mene at kvaliteten av den omsorg som personalet kan yte, øker med økende stabilitet (Winsvold og Gulbrandsen 2009). Kvaliteten av omsorg vil ikke bare avhenge av hva som ytes i relasjonen mellom barn og personale, men også av hvem som yter omsorgen. Stor personalmessig stabilitet sikrer få og stabile relasjoner mellom voksne og barn, med økte muligheter for den ansatte til å høste den nødvendige erfaring om hvert enkelt barns behov og egenart.

For så vidt som antall barn i barnehage har økt i perioden har også antall ansatte økt, jf. tabell 6.7.

Personalet består av førskolelærere, personer med annen pedagogisk utdanning, personer med barne- og ungdomsarbeiderfag fra videregående skole, (andre) assistenter og annet personale, jf. tabell 6.8. Andelen ansatte med førskolelærerutdanning har holdt seg stabil gjennom perioden. Det har i samme periode vært en økning i antall ansatte med barne- og ungdomsarbeiderutdanning.

Menn i barnehagen

Andelen menn ansatt i barnehagene økte fra 8,9 prosent til 10,3 prosent i perioden 2006 – 2010. 982 barnehager nådde i 2010 handlingsplanens mål om at 20 prosent av de ansatte i basisvirksomheten skulle være menn. Andelen barnehager der det er minst èn mannlig ansatt har økt fra 36 prosent i 2006 til 45 prosent i 2010.5.

Opptaket av menn til førskolelærerutdanningen har økt noe i perioden 2006–2010. Andelen menn som fullfører førskolelærerutdanningen har også økt, men utgjør fremdeles bare 10 prosent av studentene. Relativt flere menn enn kvinner fullfører ikke utdanningen.

I 2010 ble Handlingsplan for likestilling i barnehage og grunnopplæringen avsluttet. Et av tiltakene i planen var at status for likestillingsarbeidet i barnehagen skulle kartlegges. Dette ble gjennomført av Likestillingssenteret (2010). Resultatene tydet på at likestillingsplanen i liten grad hadde ført til endringer i likestilling i barnehagen. Interessante funn var imidlertid at i barnehager hvor det jobber menn, og særlig der hvor menn er ledere, er sannsynligheten for at det jobber andre menn der stor. Videre kom det frem at de ansatte ubevisst setter likhetstegn mellom gutter og jenter, men det blir tydelig at det i praksis og oppfatninger er store variasjoner i hva hhv. kvinner og menn kan tilby i barnehagen.

6.5.2 Personalet i barnehagen – utdanning og arbeidsoppgaver

Styrer (daglig leder) skal lede barnehagen og har ansvar for at barnehagens mål, lov og rammeplan følges. Styrerfunksjonen kan sammenfattes i fire hovedoppgaver; lede den pedagogiske virksomheten, utøve personalansvar, utføre administrative oppgaver og samhandle med lokal barnehagemyndighet. Pedagogisk leder har et spesielt ansvar for å lede barnegruppen. Barnehageloven med forskrifter fastsetter krav til pedagogisk bemanning og utdanningskrav for styrere og pedagogiske ledere. Det er styrers og pedagogisk leders ansvar at det utvikles en felles forståelse for målene blant medarbeiderne, og for at foreldrene får god og tilstrekkelig informasjon om barnehagens virksomhet. Barnehagens ledelse har også et særlig ansvar for at den pedagogiske virksomheten planlegges, gjennomføres, dokumenteres og vurderes i tråd med barnehagelovens og rammeplanens føringer. Hovedansvaret for å etablere et godt samarbeid med ulike instanser/etater som har medansvar for barnas oppvekstmiljø, tilligger barnehagens styrer.

Styrere kan betegnes som en svært stabil arbeidskraft i barnehagene. Winsvold og Gulbrandsens (2009) undersøkelse viste at over halvparten hadde vært ansatt i samme barnehage i mer enn fem år og nesten førti prosent i mer enn åtte år.

Om lag 30 000 personer arbeidet som styrer eller pedagogisk leder i barnehagen i 2010. Andelen styrere og pedagogiske ledere uten godkjent utdanning var 9,2 prosent i 2010. Styrere uten godkjent utdanning utgjorde i 2010 4,0 prosent av totalt antall styrere, mens andelen pedagogiske ledere uten godkjent utdanning var 16,6 prosent av totalt antall pedagogiske ledere i 2010.

Førskolelærerutdanningen er en relativt ny utdanning. Lenge ble det også utdannet svært få førskolelærere. Eventuelle bemanningsproblemer grunnet forestående alderspensjonering er fortsatt langt frem i tid (Gulbrandsen 2007; 2009). Aldersprofilen til nyutdannede førskolelærere har endret seg noe (Gulbrandsen 2007; 2009). Andelen under 30 år som fullførte utdanningen i 1990-årene var 77 prosent, mens andelen var redusert til 68 prosent i eksamensåret 2006–2007. Gruppen av personer i henholdsvis alderen 35–39 år og 40 år eller eldre sto for den største økningen av nyutdannede førskolelærere fra eksamensårene 2000–2005 til eksamensåret 2006–2007. Økningen var på noe i overkant av 2,5 prosent for begge gruppene. Nye førskolelærere i alderen 25–29 år hadde en nedgang i samme periode.

Mange førskolelærere tar videreutdanning, men færre tar videreutdanning på master eller hovedfagsnivå. 52 prosent av alle førskolelærere har en eller annen form for videreutdanning, men av disse har kun vel 2,5 prosent tatt utdanning på master- eller hovedfagsnivå.

Stabilitet i førskolelæreryrket, målt ved andelen med førskolelærerutdanning som var ansatt i barnehagen noen år etter fullført utdanning, har vært økende de senere år. Slik stabilitet vurderes som positivt for kvaliteten i tilbudet i barnehagen, jf. St.meld. nr. 41 (2008–2009).

Flere førskolelærere nyutdannet i 2005 enn førskolelærere nyutdannet i 2003, arbeidet i barnehage to år etter utdanningen (Gulbrandsen 2007; 2009). Rundt 84 prosent av førskolelærerne som var ansatt i barnehage i 2003, var også ansatt i barnehage i 2007. Til sammenligning var om lag 63 prosent av gruppen andre ansatte i barnehage i 2003 fortsatt ansatt i barnehage i 2007. Dette indikerer at førskolelærere nå er en mer stabil yrkesgruppe enn andre ansatte i barnehagen.

Rundt 53 prosent av førskolelærerne som har fullført utdanning som førskolelærer fra og med 1971, arbeidet i barnehage i 2007. Dette var gjeldende for 50,5 prosent i 2005. Den andre store arbeidsplassen for førskolelærere er grunnskolen (17,5 prosent i 2007 og 19,5 prosent i 2005). I 2007 ble kompetanseforskriften for grunnskolen endret slik at førskolelærere må ha videreutdanning i begynnende lese- og skriveopplæring for å kunne arbeide på grunnskolens fire første trinn. Det har vært antydet at endringen kan ha bidratt til at færre førskolelærere nå begynner å arbeide i grunnskolen. Rundt 21 prosent av personer som hadde førskolelærerutdanning, var sysselsatt i andre yrker enn i barnehage og skole i 2007.

Rundt halvparten av de ansatte i barnehagen er ansatt som assistenter. Denne gruppen står for mye av oppfølgingen og kontakten med barna. Av assistentene hadde om lag 26 prosent barnehagefaglig utdanning (førskolelærerutdanning, annen pedagogisk utdanning eller barne- og ungdomsarbeider utdanning) i 2008. Andelen med fagbrev i barne- og ungdomsarbeid har vært økende siden 2003 og utgjorde 10,8 prosent av ansatte i barnehagene i 2008. Barne- og ungdomsarbeidere er kvalifisert til arbeid i pedagogiske institusjoner, som for eksempel barnehage, fritidsklubb og skolefritidsordning. Det finnes to veier til fagbrev. Den ene veien er gjennom yrkesfaglig utdanning med to år i videregående skole og to år i lærebedrift. Den andre veien er fagprøve på grunnlag av allsidig praksis i faget, såkalt praksiskandidatordning. I dette tilfellet er det fylkeskommunen som avgjør om praksisen til kandidaten kan godkjennes. Mange kommuner har tilrettelagt for at assistenter kan ta fagbrev gjennom praksiskandidatordningen, blant annet ved å innvilge permisjons- og hospiteringsmuligheter til de ansatte.

Ansatte med og uten førskolelærerutdanning skiller seg aldersmessig fra hverandre (Gulbrandsen 2007). Blant de som ikke har slik utdanning er det relativt flere som både er yngre og eldre enn førskolelærerne.

Tospråklige assistenter i barnehagene utgjør kun én prosent av de ansatte. I 2007 var om lag 6 100 av de ansatte i barnehagene (7,5 prosent) innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre, og av disse hadde om lag 19 prosent pedagogisk utdanning. For nærmere om tospråklige assistenter vises til NOU 2010: 7.

Rundt 23 prosent av de ansatte i barnehagene har kun grunnskoleutdanning (2007–tall). Andelen med kun grunnskoleutdanning er høyest blant de yngste og i aldersgruppen 45–49 år og de aller eldste.

Det rapporteres langt flere førskolelærere ifølge barnehagenes egne årsrapporter, enn ifølge Statistisk sentralbyrås registre. Dette skyldes sannsynligvis en viss overrapportering av antall førskolelærere fra de enkelte barnehager (Gulbrandsen 2009).

Sammenlignes personalets utdannelse med barnehagens størrelse (målt i antall barn), skiller de største (100 barn eller flere) og de minste (under 30 barn) barnehagene seg noe ut (Vassenden m. fl. 2011). Ser en på styrers utdannelse skiller de minste barnehagene seg ut ved at relativt sett flere har styrer med dispensasjon fra utdanningskravet. De største skiller seg ut ved at vesentlig flere av disse har styrer med (tilleggs)utdanning innen ledelse, administrasjon/økonomi og/eller master i pedagogikk. Videre har de større barnehagene gjennomgående noe bedre utdannede pedagogiske ledere enn de mindre barnehagene. Forskjellene etter størrelse er mindre klare for assistentgruppen, men det er en klart høyere andel barne- og ungdomsarbeidere i større barnehager og en noe høyere andel førskolelærere eller tilsvarende i assistentgruppen i de små barnehagene. For øvrig stiger andel barnehager hvor det er ansatt spesialpedagog(er) markant med økende barnehagestørrelse.

I forhold til personalets erfaring kan også gjenfinnes klare variasjoner med hensyn til barnehagens størrelse og organisering (Vassenden m. fl. 2011). For så vidt gjelder størrelse, har både pedagogiske ledere og assistenter gjennomgående lenger fartstid, desto mindre barnehagen er. Videre har pedagogiske ledere og assistenter lenger fartstid i avdelingsbaserte barnehager enn i helt eller delvis avdelingsfrie. Det antas at forskjellene som fremkommer langt på vei gjenspeiler barnehagens oppstartsår, siden nyere barnehager vil tiltrekke seg flere nyutdannede (pedagogiske ledere) eller personer som er nye på arbeidsmarkedet (assistenter) enn det en eldre organisasjon vil6. Både avdelingsfrie og store barnehager er bygget senere enn andre barnehager.

I et komparativt perspektiv må andelen ansatte med utdannelse for arbeid i barnehage kunne sies å være lav. I Sverige er andelen med førskolelærerutdanning i barnehagene 49 prosent (rundt 52 prosent inkludert lærer- og fritidspedagogutdanning), mens andelen er på 37 prosent i Danmark. Finland ligger på samme nivå som Norge, med rundt 33 prosent ansatte førskolepedagoger i barnehagene. Når det gjelder andelen ansatte med pedagogisk utdanning og barne- og ungdomsarbeiderutdanning, er Norge det eneste av 25 undersøkte OECD-land som verken har 50 prosent pedagoger eller 80 prosent av ansatte med barnefaglig («child care staff training») kompetanse.

Kvaliteten av tjenesteytende næringer er svært avhengig av egenskaper ved de personer som yter tjenestene. Dette gjelder også for barnehager. Gode barnehager er avhengig av kompetansen og motivasjonen til de som jobber der. I tillegg er det ønskelig med høy grad av personalmessig stabilitet, slik at barna kan knytte bånd til stabile omsorgspersoner.

I egenskap av brukere har foreldre lenge vært svært tilfreds med tilbudet, og det ved barnehagene som foreldrene har uttrykt størst tilfredshet med har vært de sider ved barnehagene som inngår i personalets primæransvar.

IRIS har i samarbeid med Universitetet i Stavanger blant annet undersøkt personalgruppenes arbeidsoppgaver i barnehagen med vekt på variasjon etter størrelse og intern organisering (Vassenden 2011). For så vidt gjelder styrerstillingen er det en klar tendens til at styrer oftere arbeider i barnegruppene, da enten i daglig samvær eller i planlegging av det pedagogiske arbeidet, desto mindre barnehagen er. Forskjellen synes særlig stor for barnehager med over og under 30 barn. Det antas at dette har sin årsak knyttet til at i mindre barnehager er styrers stilling ofte en kombinert styrer- og pedagogisk lederstilling. Motsatt vises til at det for kun 7 prosent av de største barnehagene (større eller lik 100 barn) er en person i styrerstilling som har daglig samvær med barn i barnegruppe som del av sitt ansvarsområde. For barnehagene med under 30 barn, gjelder dette for 51 prosent. Videre vises til at ansvar for pedagogisk arbeid for en barnegruppe er del av styrers arbeidsoppgaver i 28 prosent av de største barnehagene (23 prosent i de nest største), mot i 57 prosent av de minste.

I så godt som alle barnehager, på tvers av størrelse, har pedagogiske ledere ansvar for daglig samvær med barn, deltakelse i planlegging og gjennomføring av de pedagogiske arbeidet med barn og ansvar for det pedagogiske arbeidet i en barnegruppe (alle i 96 eller 97 prosent av barnehagene). I 94 prosent av barnehagene har pedagogiske ledere ansvar for samarbeid med foreldre, i 66 prosent for kompetanseutvikling og/eller ansatteveiledning. Motsatt er det kun i 7 prosent av barnehagene at pedagogiske ledere har et overordnet ansvar for barnehagen. Det samme gjelder for barnehagemyndighetsoppgaver. Det synes videre å være en tendens til at pedagogiske ledere har noe mer ansvar for foreldresamarbeid og for kompetanseutvikling og/eller veiledning av ansatte, desto større barnehagen er.

Vassenden m. fl. (2011) viser for øvrig en klar tendens til at de pedagogiske lederne i større barnehager tilbringer vesentlig mindre tid sammen med barna enn pedagogiske ledere i mindre barnehager. Sett i forhold til barnehagens organiseringsform fremvises ikke tilsvarende variasjon. Pedagogiske ledere i avdelingsfrie og avdelingsbaserte barnehager og i mellomkategorien tilbringer omtrent like mye av sin arbeidstid med barna.

Assistentenes og fagarbeidernes viktigste arbeidsoppgaver er arbeid i barnegrupper. Materialet tyder på at assistenter/fagarbeidere oftere gis andre arbeidsoppgaver, desto større barnehagen er. Særlig synes dette å gjelde planlegging og gjennomføring av det pedagogiske arbeidet, samt samarbeid med foreldre i de aller største barnehagene7.

For så vidt gjelder øvrige ansatte i barnehagen, har det blitt uttrykt en bekymring over at mer enn 23 prosent av de ansatte i barnehagen ikke har høyere utdanning enn obligatorisk grunnutdanning, NOU 2010:8. Assistentene utgjør den største gruppen som arbeider med barna, og Brennautvalget mener det er grunn til å anta at disse utøver pedagogisk ledelse og har ansvar for ulike typer pedagogiske opplegg. Brennautvalget anbefaler at det vurderes å innføre et minimumskrav til formelle kvalifikasjoner for assistenter i barnehagen. Det presiseres samtidig at innføring av slike formelle kvalifikasjonskrav for assistentene ikke må føre til at mange erfarne og dyktige assistenter i barnehagene mister jobben. Disse må tilbys relevant etter- og videreutdanning, slik at de også kan tilfredsstille de ønskede kravene.

6.5.3 Arbeidsmiljø i barnehagen

Redusert bemanning i barnehagen som følge av høyt sykefravær uten at det settes inn vikar, vil kunne føre til at barnehagen må kutte ned på tilbudet til barna, og at enkelte aktiviteter vil bli begrenset eller helt tatt bort. Utstrakt vikarbruk vil også kunne bidra til mindre stabilitet i tilbudet til barna. Videre vil et høyt sykefravær blant ansatte i barnehagen over tid kunne virke belastende for det øvrige personalet.

Av Riksrevisjonens spørreundersøkelsen til styrerne fremkommer et gjennomsnittlig sykefravær på 11,5 prosent blant de ansatte i barnehagen totalt i barnehageåret 2007/2008. Både det egenmeldte og det legemeldte sykefraværet er da regnet med. Sykefraværet i kommunale barnehager er noe høyere (12,1 prosent) enn i private barnehager (10,7 prosent). Undersøkelsen viste videre at barnehagene sjelden venter mer enn fem dager før de setter inn vikar. De minste barnehagene setter oftere inn vikar fra første dag sammenlignet med de større barnehagene. I de tilfellene der det ikke blir satt inn vikar fra første dag, opplyser styrerne at den viktigste årsaken er mangel på vikarer. Det er i denne forbindelse uttrykt at budsjettet for vikarer er lavt for en del barnehager. I svært mange barnehager fungerer styrer som vikar ofte eller av og til ved fravær blant de ansatte. Dette vurderes å kunne være en gunstig løsning for å opprettholde kvaliteten på innholdet i barnehagen, men vil samtidig kunne føre til en merbelastning knyttet til de administrative oppgavene som ikke blir løst i den tiden styreren inngår som vikar.

Enehaug m.fl. (2008) konkluderer med at barnehagene antagelig i perioder ligger under grensen av det tillatte og/eller forsvarlige med hensyn til bemanning. Samtidig finnes det mange forventninger og krav til aktiviteter og innhold, gjennom lokale og nasjonale planer. Dette, sammen med det intense relasjonelle arbeidet med små barn, fører til et stort arbeidspress på de ansatte. Enehaug m.fl. antyder også at barnehagenes høye sykefravær ikke nødvendigvis kan reduseres, blant annet på grunn av at det alltid vil være smittsomme sykdommer i omløp i en barnehage, og fordi den delen av befolkningen som har høyest sykefravær er dem som har lavest utdanning. I barnehagene er 2/3 av bemanningen ufaglært arbeidskraft. Dette vil bety at en må regne med et jevnt høyt sykefravær i barnehagene, konkluderes det i rapporten (ibid.). (Se også Utdanningsforbundet 2007).

Vassenden m. fl. (2011) finner i sin undersøkelse at barnehagens sykefraværsprosent øker med barnehagens størrelse. De aller minste barnehagene (under 30 barn) har et vesentlig lavere sykefravær enn de større barnehagene. Det vises imidlertid til at det er betydelig usikkerhet knyttet til hvordan dette bør tolkes siden det kan være flere ulike årsaker til en slik fordeling:

Er det så rimelig å tolke dette som at det er arbeidshverdagen i større barnehager som skaper det høyere sykefraværet, at den for eksempel er mer stressende eller slitsom? Dette kan være én hypotese. En annen mulighet er barnehagers forskjellige aldersfordeling. Vi så (…) at jo større barnehagene er, desto vanligere er det at gjennomsnittsalderen blant personalet er enten 26–30 år eller 31–40 år. Personer i disse to aldersgruppene vil ofte være småbarnsforeldre eller under svangerskap. Det er derfor naturlig å knytte det at sykefraværet blir høyere jo større barnehagen er, til at det er langt vanligere at de som jobber i større barnehager er personer som selv har små barn hjemme. Da vil mye av sykefraværet måtte tilskrives svangerskap og fravær på grunn av syke barn på hjemmefronten. Når vi i tillegg vet at barnehageyrkene i stor grad er kvinnedominerte, kan deler av sykefraværet i slikt resonnement også knyttes til svangerskap. Vi har imidlertid sammenliknet sykefraværsprosenten etter personalets gjennomsnittsalder, og fant da små forskjeller mellom barnehager med gjennomsnittsalder 26–30 år, 31–40 år og 41–50 år. Vi vet heller ikke andelen av personalet i de aktuelle aldersgruppene (én 60-åring vil trekke opp gjennomsnittsalderen vesentlig, særlig i små barnehager). Dersom gjennomsnittsalderen var den avgjørende faktoren, ville også avdelingsfrie barnehager hatt høyere sykefravær enn de avdelingsbasert, noe vi har sett at de ikke har (etter organisering er mønsteret uklart). Vi kan derfor ikke utelukke at forskjellene skyldes en mer presset arbeidshverdag, for eksempel knyttet til at større barnehager har noen flere barn per ansatt og også større barnegrupper enn det mindre barnehager har (…). Imidlertid så vi også at avdelingsfrie har større grupper enn avdelingsbaserte, men lavere sykefraværsprosent, noe som taler mot at dette er de avgjørende faktorene. Her er altså usikkerhetene store.8

Tall fra kommunesektorens personalregister (PAI) i KS viser at gjennomsnittlig sykefravær i kommunale barnehager fortsatt er høyt og økende (KS 2010). For siste kvartal i 2009 var sykefraværet i kommunale barnehager på 11,9 prosent. Sykefraværet har steget med 1,7 prosentpoeng fra 2006 til 2009.

En rapport fra Utdanningsforbundet om arbeidsmiljøet i barnehagen viser at 31 prosent av barnehagene først setter inn vikar først etter 4–14 dager med fravær eller mer, og det uttrykkes blant annet: «Det kan med andre ord se ut som mange kommuner bevisst sparer penger ved å vente med å sette inn vikar til staten overtar sykepengeutbetalingen til den sykemeldte» (Utdanningsforbundet 2007:34). Rapporten viser at store kommunale barnehager er de som venter lengst med å sette inn vikar ved fravær.

Interne (personal)rutiner i barnehagen

Forekomsten av ordninger og praksis som antas å gjøre de ansatte bedre i stand til å utføre jobben, har vært undersøkt (Winsvold og Gulbrandsen 2009). Det dreier seg om gjennomgang av og refleksjon omkring praksis (medarbeidersamtaler), om forekomst av interne opplæringstiltak og om barnehagen har avsatt økonomiske ressurser til opplæring ved å ha et eget opplæringsbudsjett. Dette er alle tiltak som vil kunne virke positivt på kvalitet ved å utvikle og perfeksjonere den enkelte medarbeider. Særlig medarbeidersamtale vil også kunne være et viktig hjelpemiddel for å utvikle og korrigere det daglige liv og samspill i barnehagen. Winsvold og Gulbrandsen (2009) trekker dette frem som tiltak som inngår i det som kan defineres som barnehagens egen personalutvikling.

I ni av ti barnehager foregikk medarbeidersamtaler minst én gang årlig. Åtte av ti hadde interne opplæringstiltak. På begge felter ble det fremvist en svak økning siden 2004. Omkring halvparten hadde eget opplæringsbudsjett, hvilket også var en svak økning siden 2004. Barnehagens størrelse angis som viktigste faktor for om alle tre tiltakene er på plass. Også tidligere undersøkelser har vist at forekomst av de tre tiltakene var klart avhengig av barnehagens størrelse (Gulbrandsen 2002: 26; Gulbrandsen og Sundnes 2004). Det er ikke omfattende endringer å spore fra 2004 til 2008, men de endringer i retning av å få tiltakene på plass gjenfinnes utelukkende i de privateide barnehagene.

Med hensyn til årlig medarbeidersamtale forekom dette i 2002 minst hyppig i de små, private barnehagene. Mellom 2002 og 2004 kom disse seg opp på nesten samme nivå som de minste kommunale. Uansett om barnehagen er kommunal eller privat, har størrelsen på barnehagen betydning for om dette tiltaket er på plass. Samtidig kan det påpekes at det her er tale om variasjon «mellom det man kunne karakterisere som svært ofte i de minste og nesten alltid i de største» (Winsvold og Gulbrandsen 2009). For så vidt gjelder interne opplæringstiltak, skiller de minste barnehagene seg ut fra andre, særlig gjelder dette de små private barnehagene. For store barnehager har det ingen betydning om barnehagen er kommunal eller privat. Når det gjelder eget opplæringsbudsjett er de minste og mellomstore private barnehagene på etterskudd sammenliknet med de kommunale, men blant de største er eget opplæringsbudsjett litt oftere på plass i private enn i kommunale. I halvparten av barnehagene har barnehagens eier utarbeidet planer for opplæring eller etterutdanning for de ansatte, og i to av tre tilfeller har barnehagen satt i verk slike tiltak. Dette gjelder langt oftere i kommunale enn i private barnehager.

6.5.4 Kompetanseutvikling blant ansatte i barnehagen

Alle barn skal sikres progresjon i sine opplevelser og erfaringer i barnehagen, uavhengig av funksjonsnivå og språklig og sosial bakgrunn. De ansatte trenger særlig kompetanse for at alle barn, uansett alder og uavhengig av funksjonsnivå, skal få den hjelp og støtte de trenger for å utvikle seg og lære ut fra sine forutsetninger, jf. kapittel 5 hvor blant annet betydningen av kvalifisert personale ble påpekt.

Rammeplanens føringer stiller store krav til personalet. Flere steder i planen pekes det på det særlige ansvaret personalet har for barnas læring og utvikling. Styrer og pedagogisk leder har særlig ansvar for planlegging, gjennomføring, vurdering og utvikling av barnehagens oppgaver og innhold. De er også ansvarlige for å veilede det øvrige personalet slik at alle får en felles forståelse av barnehagens ansvar og oppgaver. Rammeplanen påpeker også at barnehagen som pedagogisk institusjon må være i endring og utvikling, at barnehagen må være en lærende organisasjon som skal være rustet til å møte nye krav og utfordringer. Dette stiller krav om stadig utvikling av personalets kompetanse.

God kompetanse hos personalet er viktig for å kunne gi et barnehagetilbud av høy kvalitet. Kunnskapsdepartementet har de siste årene gjennomført flere tiltak for å bedre kompetansesituasjonen i barnehagene. Departementet la i 2007 frem en kompetansestrategi med mål om å styrke kompetansen til de ansatte innenfor de prioriterte satsingsområdene pedagogisk ledelse, barnas medvirkning, språkmiljø og språkstimulering og samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole, samt å øke kompetansen om det mandatet barnehageloven og rammeplanen gir. Strategien skulle også stimulere til kompetanseutvikling for barnehageeiere, kommunene som barnehagemyndighet, høyere utdanningsinstitusjoner og forskningsmiljø. Fylkesmennene har en sentral rolle i gjennomføringen av kompetansestrategien og forvalter lokale midler til kompetanseutvikling.

Undersøkelser viser at førskolelærere i betydelig grad tar etter- og videreutdanning. Over halvparten er registrert med tilleggsutdanning, i hovedsak dreier dette seg om det som er klassifisert som lærerutdanning eller utdanning i pedagogikk (Gulbrandsen 2009). Tidligere førte slik tilleggsutdanning førskolelærerne bort fra barnehagen. Særlig kan dette synes å ha vært et resultat av Reform 97. En landsdekkende undersøkelse blant barnehagestyrere våren 2006 viste da også et sterkt innslag av den oppfatningen at videreutdanning for førskolelærere økte faren for at ansatte sluttet å jobbe i barnehagen (Moser m.fl. 2006). I de senere årskull av førskolelærere er det imidlertid en klar økning av barnehageansatte, også blant de som har fullført tilleggsutdanning (Gulbrandsen 2009).

Ifølge Gulbrandsen (2008) har nesten en tredel av barnehageansatte uten fullført førskolelærereksamen obligatorisk grunnskoleutdanning som høyeste utdanningsnivå. Under 10 prosent av barnehageansatte uten fullført førskolelærereksamen har annen universitets- og høyskoleutdanning.

Samlet er veiledning av assistenter området der flest barnehager etterspør mer kompetanse i barnehagen (53 prosent av barnehagene), dernest følger spesialpedagogikk (40 prosent), fagområder fra rammeplan (39 prosent), småbarnspedagogikk (38 prosent), ledelse (38 prosent) og til sist administrasjon (17 prosent) (Vassenden m. fl. 2011).

Etter barnehagens størrelse er det mellomstore barnehager (45–79 barn) som i størst grad opplever behov for mer kompetanse knyttet til veiledning av assistenter. Større barnehager angir i mindre grad enn andre barnehager behov for mer administrativ kompetanse. For opplevd behov knyttet til ledelse synes hovedskillet å gå ved 45 barn; barnehager med flere enn 45 barn angir oftere behov for ledelseskompetanse enn mindre barnehager. Samtidig uttrykker ikke de aller største barnehagene et større behov enn de mellomstore. Opplevd kompetanse knyttet til fagområdene fra rammeplanen synes å fordele seg rimelig likt på tvers av størrelse. En svak tendens til at med økende størrelse følger økt behov for kompetanse innen småbarnspedagogikk, mens behov for spesialpedagogikk angis oftere dess mindre barnehagen er. Avdelingsfrie barnehager skiller seg ut ved at styrerne her i større grad uttrykker behov for mer kompetanse innen områdene administrasjon (23 prosent av styrerne) og ledelse (53 prosent). Disse barnehagene vil kunne forventes å kreve mer ledelseskompetanse. Avdelingsfrie barnehager er samtidig ofte relativt nyere barnehager, dertil med en ny organiseringsform, der interne systemer og rutiner fremdeles kan antas å være under utvikling.

Vassenden m. fl. (2011) omtaler for øvrig som et slående trekk at styrere i barnehager med en gruppe (og under 30 barn) i vesentlig mindre grad enn styrere i øvrige barnehager angir at de har behov for mer kompetanse på veiledning av assistenter, samt administrasjon og ledelse. Når det gjelder ledelse og administrasjon, skyldes dette antakelig at disse barnehagene er mindre komplekse organisasjoner enn andre barnehager, slik at det ikke er videre behov for administrasjons- og ledelseskompetanse i utgangspunktet. Når det gjelder ledelse, antas det lave uttalte behovet her å skyldes at styrere i små barnehager i langt større grad enn i andre barnehager har daglig samvær med barn, og planlegging og gjennomføring av pedagogisk arbeid sammen med barn, som deler av sitt ansvarsområde. Dette antas å innebære at ledelse vis-à-vis ansatte foregår i det daglige, gjennom samvær på avdelingene/gruppene, og at formalisert ledelseskompetanse oppleves mindre presserende enn i andre barnehager.

6.5.5 Pedagogisk bemanning i barnehagen

6.5.5.1 Krav til pedagogisk bemanning

Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høyskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse, jf. barnehageloven § 17. Styrer (daglig leder) skal lede barnehagen og legge til rette for den pedagogiske virksomheten. Pedagogisk leder har et spesielt ansvar for å lede barnegruppen og arbeidet på avdelingen. Barnehageloven med forskrifter fastsetter også krav til pedagogisk bemanning og utdanningskrav for pedagogiske ledere, jf. § 18. Pedagogiske ledere skal ha utdanning som førskolelærer eller annen utdanning på høyskolenivå og videreutdanning i barnehagepedagogikk. Det er ikke fastsatt i lov eller forskrift nærmere bestemmelser om hvor stor bemanningen i barnehagen skal være for at den totale bemanningen er tilstrekkelig, men den må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Det er barnehageeier som er ansvarlig for å vurdere hva som er tilstrekkelig ut fra barnegruppens størrelse og barnas behov, og som er ansvarlig for utformingen av barnehagen. Barnehager har i dag en rekke ulike organisatoriske løsninger både når det gjelder bemanning og hvordan barnegruppene er satt sammen.

Det stilles i utgangspunktet krav om at hver barnehage skal ha en styrer, men det kan være unntakstilfeller der det kan være behov for at flere barnehager samler sine styreressurser, jf. departementets merknader til barnehageloven § 17 annet ledd. Tidligere hadde hver barnehage en styrer. Dette er fortsatt gjeldende for de fleste barnehager, men det er også eksempler på at barnehager slår seg sammen og deler styrer med en driftsansvarlig for hver barnehage (Riksrevisjonen 2009).

Det fremgår av forskrift om pedagogisk bemanning at det skal det være minimum én pedagogisk leder per 14–18 barn når barna er over tre år, og én pedagogisk leder per 7–9 barn når barna er under tre år, og barnas daglige oppholdstid er over seks timer, jf. forskriften § 1. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder. Kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra kravet om førskolelærerutdanning for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det, jf. forskriften § 3.

6.5.5.2 Pedagogisk bemanning – oppfyllelse av krav til pedagogisk bemanning

De ansatte er jevnt over bedre utdannet i større barnehager enn i små. Desto større barnehagene er, desto oftere oppfyller de kravene om formell utdanning (hos styrer og pedagogiske ledere), samt har oftere ansatte med tilleggsutdanning.

Av Riksrevisjonens (2009) undersøkelse fremkommer at det er for få pedagoger i om lag 10 prosent av barnehagene. Det fremgår av Riksrevisjonens rapport at det i kommentarer til spørreundersøkelsen til styrerne påpekes at det ikke er tilstrekkelig bemanning til å imøtekomme alle kravene i rammeplanen. Videre at det er nødvendig med flere førskolelærere og noe høyere bemanning for å kunne drive barnehager på en mer tilfredsstillende måte. Blant annet fører stor turnover til at fokus flyttes fra kravene i rammeplanen til opplæring av ansatte. Styrerne viser videre til stadig nye arbeidsoppgaver og andre krav til barnehagen enn tidligere, mens bemanningen er den samme som for flere år siden.

Vassenden m. fl. (2011) har estimert i hvilken grad barnehagene etterlever pedagognormen. I beregningene, der en 3–5-åring tilsvarer en halv 1–2-åring, har barnehagene i utvalget gjennomsnittlig 10,15 barn per årsverk pedagogisk leder, altså et godt stykke over det som er pedagognormen (7–9). Beregningene viser at gjennomsnittlig antall barn per årsverk pedagogisk leder er vesentlig høyere i de minste barnehagene enn i de øvrige. Det går et tydelig skille ved 30 barn. Det fremvises samtidig ingen klare forskjeller mellom de mellomstore (45–79 barn) og de større (over 80 barn) barnehagene. Det er flere blant de avdelingsfrie barnehagene som synes å etterleve pedagognormen.

Ut fra beregningene er det bare 4 av 10 barnehager i undersøkelsens utvalg som oppfyller pedagognormen (Vassenden m. fl. 2011). Forskerne peker for øvrig på at dette funnet er omvendt fra det en fant da en så på barn per ansatt med pedagogisk kompetanse, hvor det viste seg at det er flere barn (totalt) per ansatt med pedagogisk kompetanse desto større barnehagene er. Det vises til at forskjellen kan forklares med at i en del mindre barnehager fylles deler av rollen som pedagogisk leder av styrer, og at disse barnehagene av den grunn opererer med færre årsverk for rene pedagogisk lederstillinger. Barnehagene kan antas å ha svart om årsverk for styrer og ikke for den stillingsbrøken som er hans/hennes pedagogisk lederoppgaver9. Dersom kombinasjon av styrer- og pedagogisk lederstilling er en mulig forklaring på forskjellen, anføres imidlertid av forskerne bak undersøkelsen at den samtidig er uttrykk for praksis som ikke er i overensstemmelse med regelverket. Dette siden regelverket tilsier at styrerstilling kommer i tillegg til pedagogisk lederstillinger.

Om utdanningskravet

Mangelen på utdannet personell har gjennom årtier satt sitt preg på den norske barnehagesektoren. Mangelen har også vært forårsaket av et stort frafall fra yrket. Fram til godt ut på 1970-tallet var dette frafallet så stort at man måtte utdanne to førskolelærere for å få én yrkesaktiv førskolelærer. Siden dette er en ny yrkesgruppe, har naturlig avgang grunnet høy alder aldri vært noe problem, og frafallet må forstås i lys av hvilke alternativ personer med førskolelærerutdanning har valgt fremfor å jobbe i barnehage (Gulbrandsen 2007). Disse valgene har endret seg, blant annet som følge av samfunnsutviklingen. Fra 1980-talllet forble unge førskolelærere yrkesaktive i langt større grad enn på 1960- og 1970-tallet. Fra 1990-tallet har utviklingen vært kjennetegnet av økt yrkesdeltakelse og jobbstabilitet blant førskolelærere.

En arbeidsgruppe foreslo på midten av 2000-tallet at førskolelærerandelen i norske barnehager bør økes fra en tredjepart til 50 prosent i løpet av en fem års periode (Barne- og familiedepartementet 2005).

I forbindelse med behandlingen av stortingsmeldingen om kvalitet i barnehagen uttrykte flertallet i familie- og kulturkomiteen på Stortinget:

Flertallet [alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet] viser til at Norge er det eneste av 25 undersøkte OECD-land som verken har 50 pst. pedagoger eller 80 pst. av ansatte med barnefaglig kompetanse. Siden barnehagens personell er den viktigste innsatsfaktoren for kvalitet i barnehagene, vil flertallet understreke betydningen av at regjeringen følger med på utviklingen av søkertall og opptak av studenter til førskolelærerutdanningen, samt de regionale forskjellene i førskolelærerdekningen, og at regjeringen følger opp med eventuelle tiltak i rekrutteringsstrategien. Flertallet mener at regjeringen bør vurdere å øke pedagogtettheten i barnehagene ved å innføre en mer ambisiøs pedagognorm.10

Brennautvalget tar til orde for å øke pedagogtettheten i barnehagen, for på den måten å sikre at alle de barna som går i barnehagen, uavhengig av funksjonsnivå og bakgrunn, skal få et godt utgangspunkt for å klare seg i skolen og samfunnet ellers (NOU 2010:8). Brennautvalget mener det bør settes en høyere norm for pedagogisk bemanning enn hva gjelder i dag, og det foreslås at minst 50 prosent av de ansatte i barnehagen må ha førskolelærerutdanning eller annen tilsvarende pedagogisk utdanning.

Fagforbundet og Utdanningsforbundet har i brev til Kunnskapsdepartementet 28. mai 2011 pekt på at implementering av rammeplanen nedprioriteres i en hektisk arbeidshverdag der den mest kritiske faktoren er mangel på tid. I brevet vises til at det viktigste kvalitetskriteriet i barnehagen er personalet og dets kompetanse, og at den ulike kompetansen som førskolelærere, andre pedagoger, barne- og ungdomsarbeidere og assistenter innehar må verdsettes. Forbundene etterlyser blant annet:

• Et kompetanseløft for alle ansatte i barnehagen, herunder at det utarbeides en egen etter- og videreutdanningsstrategi for ansatte i barnehagen.

• Et mål om at alle ansatte minst må ha kompetanse som barne- og ungdomsarbeider.

• En grunnbemanning med minst fire ansatte per barnegruppe hvorav to ansatte skal være førskolelærere. Det ønskes alltid minst to ansatte tilstede i barnegrupper på henholdsvis 7–9 barn under tre år og 14–18 barn over tre år.

6.5.5.3 Dispensasjoner fra utdanningskrav

Det har vært en betydelig økning i antall dispensasjoner de siste årene, som en følge av mangel på førskolelærere og utbygging av nye barnehager. Antall ansatte med dispensasjon fra utdanningskravet har økt fra 1 550 i 2006 til 3 838 i 2010, det vil si en økning på 148 prosent fra 2006 til 2010. Andelen ansatte med dispensasjon har økt fra i underkant av 7 prosent i 2006 til 14 prosent i 2010. Andelen dispensasjoner i kommunene har en sammenheng med hvor i landet kommunene ligger. Tall fra KOSTRA viser at det gis flest dispensasjoner i Oslo og tilstøtende kommuner samt i Stavanger-området. Tall fra KOSTRA viser at det var 243 kommuner som hadde gitt minst én dispensasjon i 2006 (56 prosent av kommunene), mens det i 2008 var 312 kommuner som hadde gitt minst én dispensasjon (73 prosent av kommunene).

En undersøkelse utført av Agderforskning i 2007 vedrørende dispensasjoner i kommunene, viser at den typiske innehaver av dispensasjon har lang erfaring som assistent, pedagogisk leder eller styrer i barnehagen. En stor andel har også utdanning som lærer eller barne- og ungdomsarbeider (Jensen 2007). Undersøkelsen viser videre at flere som er ansatt på dispensasjon har ønske om å utdanne seg til førskolelærer, men at det må legges praktisk til rette for at dispensasjonsinnehaveren skal kunne gjennomføre utdanningen.

I undersøkelsen utført av Riksrevisjonen framgår det at 80 prosent av kommunene i utvalget har gitt minst én dispensasjon fra kravet om pedagogisk bemanning i barnehageåret 2008/2009. Spørreundersøkelsen til styrerne viser at 36 prosent av barnehagene har én eller flere ansatte med dispensasjon fra utdanningskravet i barnehagen i barnehageåret 2007/2008. For de fleste av disse barnehagene gjelder dispensasjonen for én ansatt (62 prosent av barnehagene) eller for to ansatte (27 prosent av barnehagene).

Winsvold og Gulbrandsen (2009) har pekt på at betydningen av å ha en person på dispensasjon kan antas å være mindre jo større barnehagen er. Imidlertid viste undersøkelsen de utførte at det ikke var de største barnehagene som har flest dispensasjoner. Snarere kunne det synes slik at innslaget av dispensasjoner minket dersom barnehagens størrelse, målt som antall pedagogiske ledere med førskolelærerutdanning, økte. Samtidig kunne det konkluderes med at det totalt sett ikke hadde skjedd noen forverring på barnehagenivå med hensyn til dispensasjoner i takt med den store utbyggingsfasen som hadde funnet sted.

Gjennom sammenstilling av statistikk fra KOSTRA (innrapportert i årsmeldingene fra barnehagene) med sysselsettingsstatistikk og utdanningsstatistikk fra SSB om antall ansatte med godkjent førskolelærerutdanning, er det vist avvik i datakildene når det gjelder antall ansatte med godkjent førskolelærerutdanning, jf. Gulbrandsen 2008. Ifølge Gulbrandsen (2008) kan avviket tyde på at barnehagene overrapporterer antall ansatte med førskolelærerutdanning.

Utfordringer med å oppfylle utdanningskravene i regelverket er betydelig større i enkelte deler av landet. Samtidig er det å rekruttere førskolelærere «hjem» fra andre sektorer en utfordring, noe som blant annet belyses i det følgende:

Det som må være klart er at man ikke kan telle stillingsbehov og antall førskolelærere i Norge sett under ett. Det er store regionale forskjeller, særlig er hovedstadsområdet ille ute. I store deler av Norge er det nok førskolelærere i forhold til etterspørselen etter denne typen arbeidskraft fra barnehagene. Der det er underskudd på førskolelærere, vil det ofte være en stor reserve av førskolelærere, særlig i grunnskolen. Tilbud om mer gunstige lønns- og arbeidsvilkår vil være et adekvat virkemiddel i barnehagenes kamp om denne arbeidskraften. I motsetning til private eiere må imidlertid kommunene avveie behovet for flere med rett utdanning i barnehagen, opp mot behovet for ansatte i grunnskolen. Vi må også huske på at det store flertall av førskolelærere som ikke jobber i barnehager og i grunnskolen er ansatt i det man vanligvis kaller velferdsstatens kjerneyrker. Også her er ofte kommunene arbeidsgiver, i mange tilfelle sannsynligvis med like store rekrutteringsvansker som til barnehagene. Å friste førskolelærere ut av skolen gjennom gode lønnstilbud, er heller ikke uproblematisk ettersom svært mange av førskolelærerne er organisert i samme interesseorganisasjon som lærerne, som i følge det tekniske beregningsutvalg er en av gruppene som har kommet dårligst ut i den foregående tariffperioden. Interesseorganisasjoner med medlemstyngde i offentlig sektor foretrekker vanligvis at tillegg skal være generelle, uten hensyn til temporære lokale variasjoner i etterspørselen etter den arbeidskraften som medlemmene tilbyr. I store deler av landet vil man dekke etterspørselen etter styrere og pedagogiske ledere uten å gjøre noe ekstra med lønnsnivået. På sikt vil imidlertid generelle lønnsøkninger kunne øke tilbudet av førskolelærernes arbeidstilbud overfor barnehagene, kanskje ikke minst ved at flere ble motivert til å velge denne type utdanning.11

Fylkesmannen i Finnmark har foretatt en kartlegging av hvordan kommunene som barnehagemyndighet organiserer oppfølging av tilsatte med dispensasjon fra utdanningskravet i barnehagene. Kartleggingen viste blant annet:

«Ingen av kommunene/barnehagemyndighetene har system for oppfølging av tilsatte med dispensasjon fra utdanningskravet annet at det avtales mellom personen som har dispensasjon og en eventuell veileder som gjerne er styrer i den aktuelle barnehagen. Veiledningen kan også avtales med pedagogisk personale i en annen barnehage dersom det ikke er pedagogisk personale i den aktuelle barnehagen.

Ingen av kommunene har planer for strukturert oppfølging i forhold til regelmessighet, ansvar, innhold osv.

De fleste kommunene setter vilkår om veiledning fra førskolelærer i dispensasjonsvedtaket, men få eller ingen følger opp at vilkåret gjennomføres. Det gjelder oppfølging i både kommunale og ikke-kommunale barnehager.»12

Fra Brennautvalgets side pekes videre på en bekymring for det høye antallet dispensasjoner fra utdanningskravet for styrere og pedagogiske ledere, og at adgangen til å innvilge dispensasjon må innskjerpes (NOU 2010:8). Brennautvalget tar til orde for å fjerne muligheten til å innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet, og at adgangen til å innvilge midlertidig dispensasjon innskrenkes. På sikt anbefales at muligheten til å innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet også fjernes.

6.6 Barnehagenes størrelse

Gjennomsnittlig antall barn i norske barnehager er 47 barn (SSB). Et knapt flertall av norske barnehager er relativt små. 62 prosent av norske barnehager har færre enn 51 barn. 34 prosent av norske barnehagebarn går i disse. 14 prosent av barnehagene har over 75 barn, og det er 31 prosent av norske barnehagebarn som går i disse.

Over tid har barnehagene blitt større. De nyere barnehagene (2003–2010) er gjennomgående større enn barnehager startet i årene 1995–2003, som igjen er klart større enn barnehager startet opp mellom 1985 og 1994. De enda eldre barnehagene er gjennomgående litt større enn barnehager fra årene mellom 1985 og 1994, men likevel av klart mindre størrelse enn de barnehagene som startet opp de siste fem årene. Kommunale barnehager er gjennomgående større enn de private. Samtidig er svært store barnehager fortsatt relativt uvanlig. Barnehager med over 100 barn utgjør kun fire prosent av alle barnehager i Norge (SSB). Andelen barn som går i de største barnehagene er naturlig nok høyere, rundt 10 prosent.

Winsvold og Gulbrandsen (2009) viser for øvrig at hver barnehage i gjennomsnitt mottok flere barn i 2008 enn i 2004. Særlig gjaldt dette barnehager som hadde startet opp etter 2004, men også blant de barnehagene som allerede eksisterte i 2004 var det mange som hadde fått et større antall barn i løpet av perioden. Også Vassenden m. fl. (2011) viser til en utvikling hvor barnehagene øker sitt barneantall.

Det er klart mest utbredt at barnehager består av én bygning (Vassenden m. fl. 2011). Av de barnehager som består av flere bygninger synes det mest utbredt at disse ligger geografisk nær hverandre. Desto større en barnehage er, desto vanligere synes det å være at barnehagen har tilhold i mer enn én bygning.

6.7 Intern organisering i barnehagene

Det kan spores en utvikling mot økt bruk av formaliserte ledelsesmodeller i barnehagene de siste ti år (Gulbrandsen og Sundnes 2004; Winsvold og Gulbrandsen 2009). Oftest er dette tydeligst i de største barnehagene og i de kommunale barnehagene.

Riksrevisjonen foretok en kartlegging av barnehagenes interne organisering. Den vanligste organiseringsformen i barnehagene var inndeling i avdelinger. Andelen barnehager med baseorganisering13 har økt de seneste årene. I undersøkelsen er andelen basebarnehager 21 prosent. Ved en vanlig organisering av en basebarnehage tilhører barnet en fast gruppe, men det står fritt til selv å velge andre grupper store deler av dagen. Riksrevisjonen viser til at noen barnehager har valgt å ha en avdelingsbasert barnehage, men at de likevel enkelte dager følger en baseorganisering. Undersøkelsen viser videre at det ikke er noen variasjon ut fra størrelsen på barnehagene når det gjelder organisering.

Winsvold og Gulbrandsens undersøkelse (2009) viste at et klart flertall av barnehagene er organisert med avdelinger14. For 80 prosent ble det svart avdeling, 13 prosent avdelingsfri, fire prosent svarte annet og ytterligere fire prosent hadde ubesvart på spørsmålet. Det var liten forskjell relatert til eierform, avdelingsandelen var 82 i kommunale og 77 i private barnehager. Det var imidlertid forskjeller etter størrelse. Bruk av avdelinger økte med økende størrelse opp til barnehager med 75 barn, for deretter å avta. Samtidig antydet undersøkelsen at styrerne i de største barnehagene kunne ha utfordringer med å definere barnehagens interne organisering i vante svarkategorier.

Avdelingsfrie barnehager var for øvrig heller ikke tett knyttet opp til barnehagens oppstartstidspunkt. Uansett når barnehagen ble startet opp, lå andelen organisert med avdelinger rundt 80 prosent.

I en nyere undersøkelse har Børhaug og Lotsberg (2011:13) kartlagt omfanget av barnehager med henholdsvis avdelingsstruktur og baseorganisering, og funnet at 75,5 prosent av barnehagene har avdelingsstruktur og 17 prosent baseorganisering.

Ovennevnte undersøkelser opererer med en dikotomi mellom avdelingsorganiserte og avdelingsfrie (base)barnehager15. Vassenden m. fl. (2011) peker imidlertid på at det ikke kan sies å være entydig hva som ligger i begrepet basebarnehage, og viser til at det er grunn til å tro at det er store variasjoner i hva respondentene definerer som basebarnehage eller avdelingsbarnehage. På den bakgrunn anføres at det kan være grunn til å anta at mange barnehager representerer organisatoriske mellomformer mellom rene avdelingsbaserte og rene basebarnehager. IRIS-undersøkelsen viser at det er mange barnehager som velger å plassere seg mellom en mer tradisjonell avdelingsdrift og mer fleksibel avdelingsfri organisering når de gis anledning til dette. Barnehagenes interne organisering synes ut fra denne undersøkelsen noe mer sammensatt16. At barnehagene fordeler seg på en slik skala, fremtrer for øvrig klart om en trekker inn andel av dagen barna tilbringer i sine primærgrupper:

[T]ydelig at barna i det vi kaller avdelingsfrie barnehager (helt/delvis) og barnehager i mellomkategorien tilbringer en langt mindre del av dagen i primærgruppen enn barna i de avdelingsbaserte barnehagene. Blant de avdelingsfrie barnehagene svarer kun 12 prosent at barna er i primærgruppene mer enn 60 prosent av dagen, mot 52 prosent av de avdelingsbaserte. Barnehagene i mellomkategorien ligger med 23 prosent nærmere de avdelingsfrie enn de avdelingsbaserte, noe som antyder at disse i praksis er å forstå mer som avdelingsfrie enn som avdelingsorganiserte barnehager. (…) Motsatt er det kun i 15 prosent av avdelingsbarnehagene at barna er i primærgruppene mindre enn 40 prosent av dagen, mot 58 prosent i de avdelingsfrie. (36 prosent i mellomkategorien.) Det er med andre ord en langt større bevegelse av barn mellom grupper og steder i de avdelingsfrie barnehagene enn blant avdelingsbarnehagene i vårt utvalg. Mellomkategorien utgjør nettopp en mellomkategori i så måte, men som ser ut til å ligge nærmere avdelingsfri enn avdelingsbasert organisering.17

Om en ser på barnehagens organisering i forhold til størrelse (antall barn) er mønsteret stabilt for barnehager med mellom 30 og 99 barn; rundt 2/3 av barnehagene kaller seg avdelingsbasert, rundt 1/3 enten avdelingsfri eller noe midt i mellom. For barnehager med 100 barn eller mer, er fordelingen en annen, her kaller 51 prosent av barnehagene seg som avdelingsfri eller noe midt mellom avdelingsbasert og avdelingsfri. Vassenden m. fl. (2011:52) finner for øvrig at flertallet av barnehagene bygget etter 2005 ikke er å regne som avdelingsbaserte.

6.8 Åpningstider i barnehagene

99 prosent av landets barnehager har åpent 5 dager per uke (SSB). Blant norske barnehager er 10 timers åpningstid per dag det vanligste. Åpningstider per dag varierer fra 4 til 18 timer. 89 prosent av barnehagene hadde i 2010 en åpningstid på 9–10,5 timer per dag18.

Når det gjelder størrelse, har de minste barnehagene (under 30 barn) vesentlig kortere åpningstid enn de større, og det synes å være en tendens til at med økende størrelse stiger andelen med lengre åpningstid (Vassenden m. fl. 2011). Denne tendensen er imidlertid ikke entydig. Desto nyere barnehagen er, desto lengre åpningstid har den, selv om 10 timer per dag uansett er dominerende, uavhengig av oppstartsår. Det er ikke funnet lignende tendenser for barnehagens valg av organiseringsform.

Så godt som alle barnehager opplyser at mer enn 80 prosent av personalet normalt er til stede mellom kl. 10.00 og 14.00, mens tiden før 8.30 og etter 15.30 er preget av vesentlig færre av personalet til stede. I ytterflatene av barnehagedagen vil altså bemanningen være lavere, men barnegruppene vil fortsatt kunne være relativt store, jf. Vassenden m. fl. (2011) og Seland (2009).

Det må skilles mellom tillatt (gjennomsnittlig) og faktisk oppholdstid i barnehagen:

Åpningstider i barnehagen må sies å ha en noe uklar status som mål på strukturell kvalitet. Mange foreldre (og arbeidsgivere) vil betrakte en lang åpningstid i barnehagen som et gode fordi den muliggjør kombinasjon av en krevende jobb med det å ha barn. Dette kan også ha betydning ut fra et likestillingsperspektiv. For ansatte i barnehagen stiller det seg noe annerledes. Lengre åpningstid vil måtte bety flere tidligere morgener og/eller sene ettermiddager på jobb. For barn kan lang åpningstid i barnehagen innebære lengre dager, dersom foreldre benytter seg av muligheten til det. Viktig er det sannsynligvis slik at lang åpningstid, slik som 11 timer om dagen, som regel vil måtte bety færre ansatte på jobb samtidig (bortsett fra kjernetiden), fordi de samme personalressursene må strekkes utover et lengre tidsrom. I et temanotat fra Utdanningsforbundet (2009: 18) pekes det også på at lengre åpningstider fører til at personalets tid til hvert enkelt barn blir mindre.19

6.9 Barnas oppholdstid i barnehagen

Det har vært en økning i gjennomsnittlig oppholdstid i perioden fra 2003 til i dag. Trenden har gjennom mange år vært i retning av heldagstilbud, og det er grunn til å regne med at dette vil fortsette en stund til, særlig dersom prisnivået ikke blir vesentlig økt (Asplan Viak 2009). Totaleffekten vil imidlertid være begrenset siden det nå er få (13 prosent (36 086) i 2010) av barna som har deltidsplass. For barna med deltidsplass har det vært en tendens til økende gjennomsnittlig oppholdstid.

Høsten 2010 gjennomførte SSB (2011) en undersøkelse som tar for seg ulike sider ved barnefamiliers tilsynsordninger og deres prioriteringer og begrunnelser for sine valg av hovedtilsynsordning på dagtid. Barnetilsynsundersøkelsen viser at barna i gjennomsnitt oppholder seg 35 timer i uka i barnehagen. Under 20 prosent er der i 41 timer eller mer. Det store flertall barnehagebarn, om lag 70 prosent, oppholder seg i barnehagen i 25–40 timer i uken. Rundt 10 prosent av barna er i barnehagen mindre enn 25 timer i uken. Barn i Akershus, Oslo, Østlandet og Trøndelag går i større grad enn i resten av landet heltid i barnehagen (41 timer eller mer).

Gjennomsnittlig oppholdstid i barnehagen, eller at en barnehage har lang åpningstid, medfører imidlertid ikke at barna kan sies å «utnytte» barnehagedagens tidsrom fullt ut. Vassenden m. fl. (2011: 65–66) har gitt følgende vurdering av dette, blant annet på bakgrunn av Mor og barn-undersøkelsen:

Vi må imidlertid tilføye at tallene her er på familienes tillatte oppholdstid, det vil si hvor mange timer i uken foreldrene kan velge å la barna være i barnehagen. Det at barna kan være der i la oss si 45 t/uken, betyr ikke at foreldre nødvendigvis velger at barna er der så mye. Hvor mye foreldre faktisk bruker av tillatt oppholdstid har ikke vi data på. Imidlertid, tall fra den norske Mor og barn-undersøkelsen (gjennomført i regi av Kunnskapsdepartementet; foreløpig upublisert, men offentliggjort i medier) viser at gjennomsnittlig tid norske barn faktisk tilbringer i barnehager er langt lavere enn det våre og SSBs tall om barns formelle oppholdstid skulle tilsi. Ifølge medieoppslag om Mor og barn-undersøkelsen tilbringer barn i offentlige barnehager i gjennomsnitt 30,8 timer i uken og barn i private 31,5 timer i uken, altså betydelig kortere tid enn deres tillatte oppholdstid.20

6.10 Gruppestørrelser og voksentetthet i barnehagene

Riksrevisjonens (2009) undersøkelse viser at det er noe færre barn per voksen i små barnehager enn i de store barnehagene. Det er flest barn per voksen i de største barnehagene. Store barnehager har i gjennomsnitt 16,5 prosent flere barn per voksen sammenlignet med de små barnehagene.

Sett under ett har det vært en økning i voksentettheten (årsverk per barn) i kommunale barnehager de senere årene (KS 2010). Økningen kommenteres på følgende måte i nøkkeltallsrapport fra KS:

For landet som helhet [økte] voksentettheten med 0,0025 årsverk pr. barn 2007–2009. Til venstre i figuren er kommuner som har fått en lavere voksentetthet enn landsgjennomsnittet. Dette var 112 kommuner. Normalt skyldes lavere voksentetthet at det er blitt fullere barnehager større del av dagen.

Til høyre ser vi at flertallet av kommunene har fått høyere voksentetthet. En annen måte å si dette på er at produktiviteten har blitt redusert. En av hovedårsakene til det kan være at disse kommunene har overdekning av barnehageplasser og derfor ikke får fylt opp alle plassene.

Det var 288 kommuner eller 68 pst av kommunene som har økt voksentetthet. Disse kommunene får også en høyere utgift pr. oppholdstime. Det er i all hovedsak mindre kommuner som har økt voksentettheten. Disse kommunene bør vurdere egne plasstall i barnehagene i lys av etterspørsel og antallet barn i kommunen.21

Gjennomsnittlig antall barn per ansatt i undersøkelsen ligger på 3,4 barn per ansatt for grupper med barn inntil 3 år, og 5,5 for grupper med barn over 3 år (Vassenden m. fl. 2011). For blandede grupper er gjennomsnittet 4,6 barn per ansatt. Undersøkelsen finner ingen forskjeller etter organiseringsform (avdelingsbasert–avdelingsfri). Det fremvises en svak tendens til at med økende antall barn i barnehagen totalt, følger en økning i antall barn per ansatt. Dette gjelder særlig de eldste barna, der gjennomsnittet er 5,7 barn per ansatt i de aller største barnehagene og 4,7 og 5,3 i henholdsvis barnehagene under 30 barn og mellom 30 og 44 barn. Forskjellen er til stede også for aldersblandede grupper, mens det for de yngste barna ikke kan fremvises klare forskjeller etter størrelse.

NOVAs kartlegging av kvalitetsutviklingen i barnehagen viser at de fleste barnegrupper er i størrelsesorden 13 til 18 barn, men at det er store variasjoner i gruppestørrelsene. Det mest vanlige er at barnehagene er delt opp i aldershomogene grupper eller avdelinger (Winsvold og Gulbrandsen 2009).

Ut fra den kunnskapen som foreligger om gruppestørrelser i barnehagen og om hvordan dette påvirker barnas trivsel og muligheter for utvikling og læring, kan det være særlig grunn til å følge med på utviklingen av tilbudet til de yngste barna, som har behov for oversikt og stabile relasjoner, jf. kapittel 5.4. Riksrevisjonens (2009) spørreundersøkelse22 viser at gjennomsnittsstørrelsene på avdelinger med bare småbarn varierer fra 11,6 barn til 16,5 barn per gruppe.

Desto større barnehagen er, målt i totalt antall barn, desto større er også barnegruppene (Vassenden 2011:69). Videre har avdelingsfrie barnehager vesentlig høyere antall barn per gruppe enn avdelingsbaserte barnehager, og dette gjelder både for småbarns- og storbarnsgrupper og blandede grupper. Blant alle barnehagene i utvalget er det gjennomsnittlig 12,4 barn per grupper for småbarnsgrupper, 18,6 barn per gruppe i storbarnsgrupper og 17,6 barn for aldersblandede grupper. Gruppestørrelsen er klart økende med barnehagens størrelse. I små barnehager (mindre enn 45 barn) varierer størrelsen på rene småbarnsgrupper (1–2 år) mellom 9 og 11 barn. I store barnehager (mer enn 80 barn) har småbarnsgruppene i snitt mellom 13 og 14 barn. Det registreres videre en nokså jevn økning i gjennomsnittlig antall barn per gruppe over tid, hele perioden frem til og med 2004. 2005 representerer, ifølge undersøkelsen, et klart skille, hvor barnehager etablert etter dette har vesentlig større gjennomsnittlig gruppestørrelse enn barnehager etablert tidligere23. Gjennomsnittlig gruppestørrelse for 1–2-åringene øker fra 12,8 barn for barnehager etablert mellom 2000 og 2004, til 13,9 barn for barnehager etablert mellom 2005 og 2010.

Vassenden m. fl. (2011) har også sett nærmere på hvor mange barn de voksne forholder seg til i løpet av dagen. Det fremgår at voksne som jobber med de eldste barna generelt forholder seg til langt flere barn i løpet av dagen, enn voksne som jobber med de yngste. I nesten 6 av 10 barnehager er dette tallet for 3–5-åringer, over 15 barn. I kun 7 prosent av barnehagene forholder voksne seg til mer enn 15 små barn (1–2-åringer) i løpet av dagen. For de eldste barna gjelder dette på tvers av størrelse og organiseringsform. For de yngste barna synes det derimot slik at desto større en barnehage er, desto flere 1–2-åringer vil de voksne måtte forholde seg til24. Når det gjelder barnehagens organisering synes voksne i avdelingsfrie barnehager jevnt over å måtte forholde seg til flere 1–2-åringer enn voksne i avdelingsbaserte.

Undersøkelsen har videre kartlagt hvordan barnehagene organiserer barnegruppene, og spurt om største og minste barneenhet som hvert barn er del av i løpet av dagen (Vassenden m. fl. 2011). Hverdagen i avdelingsfrie barnehager (og i mellomkategorien) omtales i denne forbindelse som «polarisert» for de yngste barna (1–2-åringene). Disse barnehagene synes å veksle vesentlig mer enn det de avdelingsbaserte gjør, mellom svært store og svært små barneenheter i løpet av en og samme dag. For de eldste barna (3–5-åringene) fremstår fleksibel gruppeorganisering vanlig, på tvers av barnehagens organiseringsform.

Vassenden m. fl. (2011) oppsummerer disse funnene med at 3–5-åringene er del av mer fleksibel gruppeorganisering enn 1–2-åringene. Videre at hvis det å være del av en liten gruppe i løpet av dagen er et mål på strukturell kvalitet, så kommer de avdelingsfrie best ut på dette målet for de eldste barna. Dette selv om de samtidig oftere også utgjør en del av svært store grupper. Forskjellene etter organiseringsform er imidlertid ikke store for de eldste barna. For de yngste barna er derimot forskjellene etter organisering tydeligere, med større avstand mellom minste og største gruppe i de avdelingsfrie og i mellomkategorien enn i de avdelingsbaserte barnehagene. Også her er det slik at barna oftere utgjør en del av svært små enheter i de mer avdelingsfrie barnehagene. Samtidig er det slik at de oftere er en del av svært store enheter i både mellomkategorien og de avdelingsfrie barnehagene.

Sverige har, i likhet med Norge, ikke satt krav til barnegruppenes størrelse. Av en nasjonal evaluering av barnehagene i Sverige fremgår det at de økonomiske avveiningene ser ut til å være den viktigste årsaken til valg av barnegruppens størrelse, uansett om beslutninger fattes av barnehagene selv eller på kommunenivå (Skolverket 2003). Gruppestørrelse var nasjonalt regulert i Sverige frem til 1984, da bestemmelsen om dette ble fjernet som et ledd i ny kommunelovgivning som innebar et større kommunalt ansvar og mindre statlig styring av kommunenes organisering25. Erfaringer fra Sverige viser at gruppestørrelsen har økt etter dereguleringen, særlig i tilknytning til den vanskelig økonomiske situasjonen på 1990-tallet, og at det er betydelige lokale variasjoner (Asplund Carlsson, Pramling Samuelsson og Kärby 2001).

I Norge er det gjort lite forskning rundt spørsmålet om hvordan barnehageorganiseringen virker inn på barna og barnas opplevelse av barnehagehverdagen. Det er gjort studier i andre land som peker på virkninger av barnegruppestørrelse for barna i barnehagen. Skolverket i Sverige peker på at store barnegrupper kan ha negative effekter på visse grupper barn, og det nevnes spesielt de yngste barna, minoritetsspråklige barn og barn med spesielle behov (Skolverket 2003). Forskningen viser at gruppestørrelse og personaltetthet påvirker kvaliteten i barnehagene. Gruppestørrelse har større betydning enn personaltettheten for kvaliteten, dvs. at mindre grupper er å foretrekke fremfor større med samme personaltetthet. Lav personaltetthet og store barnegrupper kan ha negativ effekt på språkutviklingen, samspillet mellom barn og voksne, kjønnenes identitetsutvikling og relasjoner og på det daglige miljøet i form av stress, støy og konflikter. Samtidig fremheves at også andre faktorer er viktige for god kvalitet, blant annet barnegruppens sammensetning, personalets kompetanse og pedagogiske samsyn, barnehagens ledelse og lokalenes utforming.

I Sverige er det, over en periode på 18 måneder, blitt gjennomført et forsøk med å redusere antall barn i barnegruppen fra 18 til 14 barn (i alderen 3–5 år), samtidig som en beholdt samme antall ansatte (en førskolelærer og to «barnskötare»26) (Mårdsjö 2004). Bakgrunnen for forsøket var at personalet over tid hadde sett at de til tross for gode intensjoner og god kompetanse opplevde at de ikke strakk til og at arbeidssituasjonen tilsa at de ble tvunget til å handle på måter overfor barna som de egentlig ikke ønsket. Personalet syntes de altfor ofte agerte som «ordningspolis» der de fortalte barna hva de ikke fikk gjøre. Formaninger og negativ oppmerksomhet preget måltidene. Arbeidssituasjonen ble opplevd som så vidt intens at de ikke fikk tid til å snakke med barna, men i stedet snakket til dem. Sammen med kommunens ledelse ble det gjennomført et forsøk med reduksjon av antall barn i gruppen i den hensikt å få til en debatt om hvilken betydning antall barn i gruppen har for innholdet i barnehagen. Forsøket synes å ha resultert i at barnas lek ble forandret slik at barna enklere fant ut hvem de ville leke med og lettere knyttet kontakt. Atmosfæren på avdelingen utstrålte ro og harmoni. Barna trøstet hverandre og utviste større omsorg for hverandre. Barna fikk mer tid til å lære å gjøre ting selv, mot at personalet tidligere hadde hjulpet dem mer siden det gikk hurtigere. Måltidene var roligere og ble en anledning til samtale. Færre barn tilsa at de gjenværende barna ikke trengte å kjempe om oppmerksomhet i samme grad som tidligere og at personalet hadde anledning til å lytte til barnas fortellinger og funderinger. Generelt var det også mer tid tilgjengelig til å legge til rette for barnas språklige bevissthet. At støynivået gikk ned bidro til også til dette. Personalet opplevde også de fikk bedre tid til foreldrene, og foreldrene vurderte forandringen som merkbar underveis i forsøket. Tid og mulighet til refleksjon over innholdet i barnehagen økte også.

Konklusjonen på forsøket var at personalet forandrer sin måte å forholde seg til barna på når barnegruppens størrelse reduseres.

Oppmerksomhet fra de ansatte

Barnehagens personale har en yrkesetisk forpliktelse til å handle omsorgsfullt overfor alle barna i barnehagen. Omsorgsforpliktelsen stiller krav til personalet om oppmerksomhet og åpenhet overfor det unike hos hvert enkelt barn, jf. rammeplanen. Barnehageansatte opplever det som en viktig faktor for høy kvalitet at de er til stede for barna (Riksrevisjonen 2009).

I Riksrevisjonens undersøkelse ble både styrerne og de pedagogiske lederne spurt om de synes det er nok personale i avdelingen til at alle barna får tilfredsstillende oppmerksomhet. Av spørreundersøkelsen fremgår at rundt en fjerdedel av de pedagogiske lederne mener det sjelden eller ikke i det hele tatt er nok personale i avdelingen til at alle barna får tilfredsstillende oppmerksomhet. Nær en femtedel av styrerne gir uttrykk for det samme. Av spørreundersøkelsen fremgår videre at styrerne og de pedagogiske lederne opplever det som utfordrende å gi hvert enkelt barn i barnehagen tilstrekkelig oppmerksomhet, og det synes vanskelig å få tak i kvalifisert bemanning og det er liten tilgang på vikarer. I denne forbindelse vises også til at de ansatte opplever at det ikke er satt av nok ressurser til å følge opp barn med særskilte behov og minoritetsspråklige barn, hvilket gjør at det er vanskeligere for personalet å gi nok oppmerksomhet til de barna som ikke trenger spesiell oppfølging.

Om lag 30 prosent av de pedagogiske lederne gir uttrykk for at de bare noen ganger eller sjelden har tid til å utføre arbeidsoppgavene sine som planlagt. Ansatte i kommunale barnehager svarer i større grad enn ansatte i private barnehager at de ikke har tid til å utføre arbeidsoppgavene som planlagt. Av de pedagogiske lederne som svarer at de bare noen ganger eller sjelden har tid til å utføre arbeidsoppgavene som planlagt, oppgir de først og fremst sykefravær blant ansatte som en viktig årsak. Lav bemanning og for store barnegrupper synes også å være viktige årsaker.

6.11 De yngste barna i barnehagen

Antallet barn i barnehagen yngre enn tre år, har økt betydelig de siste årene, jf. punkt 6.2. Frem til de siste årene har disse barna utgjort en mindre del av barnehagebarna, men nå er også de fleste barna i denne aldersgruppen i barnehagen. De yngste barna har et større omsorgsbehov og vil kreve mer tid sammen med voksne enn de større barna.

Av rammeplanen framgår det at barnehagens omsorgs- og læringsmiljø skal fremme barnas trivsel, livsglede, mestring og følelse av egenverd. Barnehagen må gi det enkelte barnet støtte og utfordringer ut fra egne forutsetninger og bidra til et meningsfullt liv i fellesskap med barn og voksne, jf. rammeplanen punkt 1.9. Det framgår videre at barnehagens dagligliv skal preges av samvær som innebærer at personalet lytter, støtter og utfordrer barn. Riksrevisjonen viser i denne forbindelse til at det i dybdeintervju med fagpersoner er blitt vist til at det er store faglig-pedagogiske utfordringer knyttet til å skape optimale læringsmuligheter for de minste barna.

Det fremgår av Riksrevisjonens (2009) undersøkelse at styrerne opplever at det med flere små barn i barnehagen blir mindre tid som kan settes av til de eldre barna. Spørreundersøkelsen viser at 15 prosent av de pedagogiske lederne som arbeider med barn under tre år, opplever at rammeplanen i liten grad er tilpasset de minste barna. 66 prosent opplever at rammeplanen i noen grad er tilpasset små barn, mens 16 prosent opplever at den i stor grad er tilpasset små barn. Styrerne opplever videre at stadig nye arbeidsoppgaver blir puttet inn i barnehagehverdagen og at det stilles andre krav til barnehagene enn før, selv om grunnbemanningen er uendret.

Kunnskapsdepartementet har utarbeidet et temahefte om de minste (yngste) barna (Sandvik 2006). Temaheftet skal være til inspirasjon og øke kompetansen til barnehageansatte på dette området. I spørreundersøkelsen fremgår det at om lag 45 prosent av de pedagogiske lederne svarer at de aldri eller i liten grad benytter temaheftet om de minste barna i barnehagen.

Forskning om barn under tre år har vært etterlyst (Gulbrandsen m. fl. 2002), men dette har bedret seg noe de siste årene (Borg m. fl. 2009; Greve og Solheim 2010). I en studie er det vist store variasjoner blant ansatte i omsorgsevne, og at variasjonene ikke hadde sammenheng med den ansattes faglige bakgrunn (Kjellevold 2003). Det konkluderes med at førskolelærerutdanning i seg selv ikke nødvendigvis garanterer god kvalitet på arbeidet. Det er grunn til å stille spørsmål ved om dokumentert spedbarnsforskning når frem til de barnehageansatte. Greve og Solheim (2010) peker på at til tross for at relevant forskning angående småbarn i barnehage er økende, så har den hittil vært delvis usynlig i offentlig debatt og dokumenter.

6.12 Barnehagetilbud til samiske barn

Barnehagen er en viktig arena for å utvikle samisk språk, kultur og identitet, jf. blant annet Storjord (2008). En trygg forankring i eget språk og kultur gir samiske barn de beste forutsetninger for å kunne utvikle sin identitet – samtidig som de skal forholde seg til majoritetssamfunnet.

Norge har, med bakgrunn i urfolks særskilte rettigheter og FNs barnekonvensjon, en særskilt forpliktelse til å ivareta samiske barns og foreldres interesser. Barnehagetilbud til samiske barn reguleres av barnehageloven med forskrifter. Barnehageloven § 2 uttrykker eksplisitt at barnehagen skal ta hensyn til samiske barns språk og kultur. Etter barnehageloven § 8 tredje ledd har kommunen ansvaret for at barnehagetilbudet til samiske barn i samiske distrikt27 bygger på samisk språk og kultur. I øvrige kommuner skal forholdene legges til rette for at samiske barn kan sikre og utvikle sitt språk og sin kultur. Samiske barnehager fikk et eget kapittel i den første rammeplanen for barnehagen (1996). Kapittel 6 «Samisk språk og kultur» anga spesielle mål for barnehagetilbudet til samiske barn i tillegg til rammeplanens øvrige mål. Et eget kapittel om samiske barn ble ikke videreført da planen ble revidert ti år etter. Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver (2006) omtaler i liten grad spesielle grupper av barn. Rammeplanen presiserer at barnehagen må tilby alle barn et rikt, variert, stimulerende og utfordrende læringsmiljø, uansett alder, kjønn, funksjonsnivå, sosial og kulturell bakgrunn, noe som betyr at omsorgen og aktivitetstilbudet må tilpasses hvert enkelt barn og den aktuelle barnegruppen. Under fagområdet Nærmiljø og samfunnet slås det fast at alle barnehager skal bidra til at barna blir kjent med at samene er Norges urbefolkning og får kjennskap til deler av samisk kultur og hverdagsliv. Alle barnehager fikk tilsendt et temahefte om samisk kultur i barnehagen, jf. Juuso og Bjørn (2006).

Samiske barn i barnehager

Med samisk barnehage menes en barnehage som har vedtektsfestet at driften skal bygge på samisk språk og kultur28. Barnehagen skal styrke barnas identitet som samer ved å fremme bruken av samisk språk og ved å formidle samisk kultur. Barnehagen ledes av samiskspråklig pedagogisk personale. For å sikre samiske barn et barnehagetilbud bygd på samisk språk og kultur, tildeler Sametinget tilskudd til samiske barnehager og tilskudd til samiskopplæring for samiske barn i norske barnehager.

Den første barnehagen i et samisk distrikt ble etablert i Kautokeino i 196929. I 1971 ble den andre samiske barnehagen i Kautokeino kommune opprettet, en ambulerende flyttsamebarnehage i Mieron, og i 1972 fikk Karasjok sin første samiske barnehage (Storjord 2000). Det finnes i dag mange ulike samiske barnehager. Noen barnehager har samisk som driftsspråk. Andre har både samisk og norsk som driftspråk. Noen norske barnehager har egne samiske avdelinger. Det er samiske barnehager i alle kommunene som hører inn under forvaltningsområdet for samelovens språkregler. Det finnes også samiske barnehager eller avdelinger i andre kommuner.

I 2010 mottok 705 samiske barn barnehagetilbud i samisk barnehage eller avdeling; 668 med nordsamisk, 27 med lulesamisk og 10 med sørsamisk tilbud30. I tillegg mottok ytterligere 59 samiske barn samisk språkopplæring i andre barnehager. Mellom 2005 og 2009 var det mellom 56 og 71 barnehager med samisktilbud, og mellom 883 og 975 barn med samisktilbud i disse barnehagene. Hovedvekten av samiske barnehager ligger i Finnmark, og med nordsamisk tilbud, men det er også lulesamisk og sørsamisk barnehage samt en egen samisk barnehage i Oslo. Det er i dag 32 samiske barnehager i de 4 nordligste fylkene og 1 samisk barnehage i Oslo og Akershus fylke som får tilskudd fra Sametinget. I tillegg var det i 2010 26 ikke-samiske barnehager i 21 kommuner fordelt på 10 fylker som tilbyr samisk språkopplæring for samiske barn. Disse barnehagene er spredt fra Finnmark til Rogaland.

Sametinget vurderer at en stor del av de samiske barna i dag går i barnehage31. Mens dette tidligere ikke var like vanlig, har barnehagen i dag blitt en mye større del også i samiske barns hverdag. Når det gjelder barnas samiske språk og språkutvikling vurderes barnehagene å være til uvurderlig støtte, samtidig som det gir et ansvar overfor foreldrene til å ta i bruk språket. Det samme gjelder for barnas kjennskap til samisk kultur.

Den samiske kulturen, bruken av samisk språk og formidling av samisk tradisjonskunnskap vil fremtre på ulike måter i ulike barnehager32.

Sametinget gir i strategisk plan for samiske barnehager 2008–2011 slik tilstandsbeskrivelse:

Situasjonen for de samiske barnehagene har endret seg i takt med endringer i samfunnet.

Mange av barna i samiske barnehager er tospråklige, samtidig som barnehagene skal styrke og utvikle barnas samiske språk. I mange norske barnehager med samiske barn får barnehagen tilskudd fra Sametinget til samiskopplæring for enkeltbarn.

Det er mangel på pedagogisk materiell tilpasset samiske barn og samiske barnehager. Det foretas fortsatt liten eller ingen forskning på samisk barnehageområde.33

Samiske foreldres innstilling til barnehagen har vært varierende (Storjord 2000; 2008). Sametinget vurderer det som å være av stor betydning at samiske foreldre gis informasjon om hvilke rettigheter, tilbud og støtteordninger som finnes når det gjelder samiske barnehagetilbud, jf. Sametinget (2007). I Handlingsplan for samiske språk fremheves betydningen av å gi informasjon om etablering av barnehagetilbud til samiske barn.

Kunnskapsdepartementet og fylkesmennene samarbeider med Sametinget om tiltak rettet mot den samiske barnehagesektoren, jf. St.meld. nr. 28 (2007–2008) Samepolitikken og Meld. St. 22 (2009–2010) Sametingets virksomhet 2009. Av St.meld. nr. 41 (2008–2009) fremgår ellers at Kunnskapsdepartementet vil igangsette et arbeid med å utvikle et bedre system for å følge med på kvalitetsutviklingen i barnehagesektoren, et system som også vil omfatte de samiske barnehagene. Det eksisterer for øvrig lite forskning om samiske barn, barnehager for samiske barn og samiske barns oppvekstvilkår.

Sametinget disponerer ulike virkemidler

For å sikre samiske barn et barnehagetilbud bygd på samisk språk og kultur, tildeler Sametinget tilskudd til samiske barnehager og tilskudd til samisk språkopplæring for samiske barn i barnehager34. Målgruppen er samiske barnehager og norske barnehager med samiske barn. Sametinget veileder foreldre, barnehageeiere og andre i spørsmål angående samisk barnehagesektor. Tilskuddsordningen er inndelt i to kategorier; tilskudd til samiske barnehager og tilskudd til samisk språkopplæring for samiske barn i barnehager35. For 2011 ble det av Sametinget avsatt rundt 9,4 mill. kroner til formålet.

Tilskuddet til samiske barnehager tildeles barnehager som har vedtektsfestet at barnehagedriften skal bygge på samisk språk og kultur. Som krav for tildeling er det blant annet satt at barnehagen minst skal ha en samisktalende ansatt i avdeling, som aktivt benytter samisk språk både blant barn og voksne. Videre skal barnehagens årsplan samt barnehagens langsiktige plan over tiltak for styrking av samisk språk og kultur, vedlegges søknaden. Den aktuelle årsplanen skal vise hvilke konkrete tiltak som skal gjennomføres for å styrke samisk språk og kultur samt vise hvilken kompetanse barnehagen har med hensyn til samisk språk og kultur. For tilskudd til samisk språkopplæring for samiske barn i barnehager gjelder blant annet at plan for samiskopplæringen samt redegjørelse for planlagt bruk av tilskuddet skal vedlegges søknaden. Videre skal kommunen som tilsynsmyndighet bekrefte at barnehagen har tilsatt eller på annen måtte knyttet til seg samiskspråklig personell for språkopplæringen.

Sametinget arrangerer for øvrig nettverksmøter og barnehagekonferanser og tildeler midler til prosjekter og læremidler (Sametinget 2007).

Sametinget har også en tilskuddsordning for læremidler til barnehager med mål om å utvikle læremidler og faglitteratur på grunnlag av gjeldende rammeplan for barnehager, jf. Sametingets budsjett 2011.

På vegne av Sametinget har Asplan Viak utført en evaluering av Sametingets tilskudd til samiske barnehager i perioden 2004–2008 (Asplan Viak 2010). Ordningen som har blitt evaluert består av tre tiltak: særskilt tilskudd til samiske barnehager, tilskudd til språkopplæring for samiske barn og prosjekttilskudd.

I rapporten fremkommer det at barnehagene selv opplever at tilskuddene har en betydning både for barnas og de ansattes utvikling av samisk språk, kultur, identitet og ferdigheter, jf. Asplan Viak (2010). Tilskuddene til samiske barnehagetilbud oppleves videre som svært viktige av barnehagene og gjør det mulig for barnehagene å ivareta aktiviteter og tiltak som er svært viktige for å kunne arbeide med det samiske på en praktisk, nær og aktiv måte36. Tilbakemeldinger fra barnehagene synes å være at uten tilskuddet ville ikke barnehagen kunnet gitt et barnehagetilbud bygget på samisk språk og kultur.

Av evalueringen fremgår videre et visst potensial for utvidelse av tilskuddsmottakere:

Mest sannsynlig kjenner alle samiske barnehager til ordningen og søker om midler. Det er imidlertid langt mer usikkert hvorvidt ordningen når samiske barn i norske barnehager.37

En av utfordringene som påpekes i rapporten er mangelen på språklige ressurser. Det er gjennomgående en større utfordring å skaffe tilstrekkelig språklig kompetanse som bidrar til barnas språkutvikling, enn det er å skaffe ressurser som bidrar til barnas kulturelle identitet og ulike samiske ferdigheter.

Det er mangel på samisktalende pedagoger i samiske barnehager og i barnehager med samiske barn. For så vidt gjelder personalets kompetanse har Sametinget uttrykt:

Personalet er den viktigste ressursen i barnehagen. Personalets kompetanse er avgjørende for hva som blir formidlet og vektlagt i barnehagehverdagen. Sametinget ser at der fortsatt er et stort behov at de ansatte tilegner seg kompetanse i de ulike delene i samisk kultur, levesett og samfunnsliv, flerkulturell pedagogikk og tospråklig pedagogikk. Dette innebærer ikke at alle skal inneha lik kompetanse på alle områder, men at den samlede kompetansen i barnehagen er på et akseptabelt nivå slik at barnehagen kan formidle samiske emner på en god og tilfredsstillende måte. Det er også viktig at personalet har god kompetanse og kunnskap om lokalkulturen. Det er viktig å bygge opp språkkompetanse i de samiske barnehagene. Det er også viktig å styrke kompetanse i kulturforståelse. I tillegg må det satses mer på oppbygging av kompetanse i samisk pedagogikk. Sametinget vil arbeide for at videreutdanning og annen kompetanseheving for å styrke forståelsen for samisk pedagogikk, blir igangsatt. Herunder er forsøks- og utviklingsarbeid i barnehagen sentralt.38

Sametinget lanserte i samarbeid med Senter for IKT i utdanningen i september 2011 en ny nettportal39 for å gjøre samiske læremidler lett gjenfinnbare på nett. Målsettingen er å gjøre samiske læremidler tilgjengelige på en brukervennlig og oversiktlig måte. Digitale læringsressurser og spill, trykte bøker og temahefter, samiske filmer og fjernsynsprogrammer og samisk musikk skal presenteres gjennom en egen portal på tre samiske språk, samt bokmål. Ved å gjøre alle tilgjengelige læringsressurser søkbare på nett vil lærere og barnehageansatte ha ett sted der de finner nødvendig informasjon om både nye og gamle ressurser. Gjennom å samle læringsressurser digitalt vil det legges til rette for en permanent ivaretakelse av nye og gamle læremidler.

6.13 Barn med nedsatt funksjonsevne og særlige behov i barnehagen

På bakgrunn av bestilling fra Kunnskapsdepartementet, utarbeidet ECON i 2008 en rapport om tilbud til barn med nedsatt funksjonsevne i barnehagen (ECON 2008). Tilbudet til barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage ble kartlagt gjennom en spørreundersøkelse rettet mot alle kommunene. Undersøkelsen behandlet tilbudet, organisering, saksbehandling, økonomi og skillet mellom § 5-7 og det statlige øremerkede tilskuddet.

Hva gjelder bruken av statstilskuddet uttalte de fleste kommunene (79 prosent) at de brukte tilskuddet på barn med nedsatt funksjonsevne. Resten av kommunene uttalte at en del av tilskuddet også ble benyttet til andre formål, herunder barnehagesektoren generelt eller barn og unge generelt. Bare halvparten av kommunene (51 prosent) oppfattet at det var entydig hvilke ekstra ressurser som skulle finansieres av statstilskuddet og hvilke som skulle omfattes av § 5-7. I de fleste kommunene (82 prosent) kunne statstilskuddet i stor grad følges i kommunens interne regnskaper.

Av Winsvold og Gulbrandsens (2009) undersøkelse fremgikk at 56 prosent av barnehagene oppga at de hadde barn med nedsatt funksjonsevne i barnehagen. Det var barn med nedsatt funksjonsevne i 62 prosent av de kommunale barnehagene mot 48 prosent i de private. På spørsmål om de aktuelle barnehagene i den forbindelse mottok ekstra ressurser fra kommunene og i tilfelle hva de fikk ressurser til, fremkom at 94 prosent av barnehagene med barn med nedsatt funksjonsevne fikk ekstra ressurser til bemanning i barnehagen, 29 prosent av barnehagene fikk ekstra ressurser til hjelpemidler mens 14 prosent fikk ekstra ressurser til fysisk tilretteleggelse. Svært få av barnehagene mottok ekstra midler for å kunne ha reduserte barnegrupper. Tre prosent mottok ikke noen ekstra støtte. Det siste kan, ifølge Winsvold og Gulbrandsen (2009), skyldes at det dreier seg om funksjonsnedsettelse som er oppdaget etter at barnet kom i barnehagen. Med tanke på det store opptaket av små barn, antas risikoen å øke for at nedsatt funksjonsevne først vil oppdages etter opptak. Det kan tillegges at litt over halvparten av styrerne opplevde tilbudet til barn med nedsatt funksjonsevne som tilstrekkelig, mens 44 prosent svarte at de ikke opplevde tilbudet som tilfredsstillende.

For at barn som har ekstra behov skal kunne motta best mulig hjelp, må ofte flere instanser samarbeide for å legge forholdene mest mulig til rette og gi et helhetlig tilbud til barnet. Det kan i denne forbindelse antas å være en fordel om det er etablert rutiner for kontakt mellom barnehagen og hjelpeinstanser i kommunen (Winsvold og Gulbrandsen 2009; se også Nilsen og Jensen 2010). 87 prosent av barnehagene rapporterte å ha etablert rutiner for kontakt med andre hjelpeinstanser i kommunen. Instansene var først og fremst om PP-tjenesten, som nesten alle barnehager hadde etablert kontakt med hvis det først var etablert noen form for rutinisert kontakt, samt helsestasjon og barnevernstjeneste. Med unntak av de minste barnehagene, hadde kommunale barnehager klart oftere enn private etablert rutinemessig kontakt med barnevernstjenesten og helsestasjonene. Det var ellers ingen systematiske forskjeller mellom kommunale og private barnehager. Når det gjelder kontakt med spesialisthelsetjenesten, øker slik kontakt med økende barnehagestørrelse.

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har Universitetet i Agder kartlagt hvordan PP-tjenesten arbeider mot barnehagen (Cameron, Kovac og Tveit 2011). Målgruppen for undersøkelsen er ledere av PP-tjenesten og ansatte som jobber med barn i førskolealder. Formålet med undersøkelsen var å skaffe en oversikt over omfanget av og arbeidsmåtene som PP-tjenesten benytter i arbeidet med førskolebarn og barnehager. Av rapporten fremgår blant annet:

• De to største vanskeområdene for barnehagebarna er språkvansker og psykososiale/atferdsvansker. 48 prosent av alle saker er knyttet til utfordringer med språkutvikling og 20 prosent kan kategoriseres som sosiale og/eller atferdsrelaterte utfordringer.

• Når barn som ikke går i barnehage henvises til PP-tjenesten, gjelder dette barn med relativt store vansker eller funksjonshemninger innenfor det en kan karakterisere som «medisinske vansker». Dette til forskjell fra vanskene til de som går i barnehage når de blir henvist til PP-tjenesten.

• Henvisningen til PP-tjenesten kommer som regel via offentlige instanser. Her er det ikke er noen forskjeller mellom barn som går og barn som ikke går i barnehage.

• Rapporten mener at det er overraskende at testing av barn og veiledning av foreldrene ikke i større grad rapporteres som en del av oppgavene til PP-tjenesten. Særlig tatt i betraktning at en del av PP-tjenestens eksplisitte mandat er foreldrerådgiving og veiledning. Observasjon av barnet og utarbeiding av sakkyndige vurderinger skårer høyest. Det gjøres mindre av ulike typer arbeid i forhold til barn som ikke går i barnehagen sammenlignet med barn som går i barnehagen.

• PP-tjenesten oppfatter kompetansen til barnehageansatte som størst i områdene språk/kommunikasjonsvansker og psykososiale/atferdsvansker. PP-tjenesten oppfatter barnehageansattes kompetanse lavest innenfor mer spesifikke vanskeområder som for eksempel syn, hørsel og autisme. Det interessante her er at PP-tjenesten oppfatter at de selv og de barnehageansatte har høyest kompetanse på de samme områdene (språk, kommunikasjonsvansker og psykososiale/atferdsvansker). Sett under ett vises også en klar tendens til at ledere og ansatte i PP-tjenesten oppfatter kompetansen til ansatte i barnehagen som lav (ut fra at 8 av 20 gjennomsnittsverdier ligger under teoretiske midtpunktet av skalaen, som er 4).

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har Rambøll gjennomført en kartlegging av spesialpedagogisk hjelp i barnehagen etter opplæringsloven § 5-7. Denne viser at det er like mange barn med behov for spesialpedagogisk hjelp i ikke-kommunale barnehager som i kommunale barnehager. Til tross for store variasjoner i barnas utfordringer viste undersøkelsen at de fleste barnehagene definerte språk- og/eller kommunikasjonsvansker og psykososiale atferdsvansker som kjennetegn ved barn med rett til spesialpedagogisk hjelp. Vanskene til barna i kommunale barnehager var noe mer sammensatt enn vanskene til barn i ikke-kommunale barnehager. De fleste barna er over 3 år når de får et vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Dette kan skyldes at det er en utfordring å avdekke språk og atferdsvansker før treårsalderen. En annen forklaring kan være at barnehagen har iverksatt tiltak uten at dette er forankret i et enkeltvedtak, og at barnets behov fremgår tydeligere ved treårsalderen.

Samtlige kommuner og styrere som svarte på undersøkelsen oppga at barnehagen observerte og kartla barnet, samt samarbeidet med foresatte om tilmelding. Styrerne oppga at de også var involvert i rådføring med relevant ressursteam/faginstans samt iverksettelse av pedagogiske tiltak for barnet. Dette indikerer at barnehagene har en sentral rolle i forkant av tilmelding til sakkyndig instans.

Om lag halvparten av barnehagene og to tredjedeler av kommunene oppga at enkeltvedtaket inneholdt tilbud om foreldreveiledning. Foreldreveiledning og oppfølging er et krav i opplæringsloven. Dette indikerer at en betydelig andel foreldre ikke får det tilbudet de har krav på. Barn med enkeltvedtak i utvalget var i snitt tildelt mindre enn 10 timer i uken med spesialpedagogisk hjelp. Rundt halvparten hadde under fem timer, mens en tredjedel hadde 5 til 10 timer. Tilbudet omfatter oftest språk- og begrepsstimulering og sosial trening. Det er i hovedsak førskolelærere og spesialpedagoger som er ekstra bemanningsressurs for barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp i barnehagen.

Undersøkelsen viser at foreldre og foresatte blir involvert i tråd med lovverket i forkant av tilmelding til PP-tjenesten, både gjennom utforming av søknad om spesialpedagogisk hjelp og iverksetting av pedagogiske tiltak for barnet. Videre viser det at foreldrene i hovedsak deltok i utarbeiding av individuelle planer og evaluering av den spesialpedagogiske hjelpen. Foreldrene som har blitt intervjuet var tilfredse med involveringen i tilbudet og fremhevet følgende tiltak for å skape et godt samarbeid og et godt tilbud om spesialpedagogisk hjelp; daglig kontakt, ekstra oppfølging og hyppige foreldresamtaler.

De fleste barnehagene og kommunene i utvalget hadde rutiner for overgangen fra barnehage til skole for barn med spesialpedagogisk hjelp. Rutinene var utarbeidet av barnehagemyndigheten i samarbeid med barnehage og skole. Rapporten konkluderer med at disse rutinene er sentrale for et godt og tidlig samarbeid om overgangen til skole. Tilnærmet 80 prosent av kommunene i utvalget oppga at de følger opp hvordan samarbeidsrutinene fungerer i praksis. Dette gir en indikasjon om at flertallet av kommunene fungerer som tilrettelegger for samarbeid mellom barnehage og skole.

Samtlige informanter og respondenter i kartleggingen fremhevet tilstrekkelig personalressurs og kompetanse blant barnehagepersonalet, godt tverrfaglig samarbeid samt god kommunikasjon og godt samarbeid med foreldre/foresatte som sentrale faktorer for et velfungerende tilbud om spesialpedagogisk hjelp i barnehagen.

Når det gjelder saksbehandlingstiden gir undersøkelser et noe ulikt bilde av saksbehandlingstiden for behandlingen av enkeltvedtak etter kapittel 5 i opplæringsloven. Fylling og Handegård (2009) finner at ventetiden for PP-tjenestens sakkyndige vurdering varierer sterkt mellom de ulike PP-tjenestene. Når det gjelder ventetid fra bestilling er mottatt til eventuelle tiltak er iverksatt, hadde ca. 40 prosent av PP-tjenestene en gjennomsnittlig ventetid på inntil 45 dager. 75 prosent hadde en ventetid innenfor 90 dager. Ledere av PP-tjenesten er spurt om hvor lang ventetid kontoret har for barn i alderen 0–6 år, etter at henvisning er mottatt og til PP-tjenesten tar kontakt (Cameron, Kovac og Tveit 2011). Ved 50 prosent av kontorene var det en ventetid på 1 måned eller mindre, ca. 35 prosent av kontorene hadde mellom 1 og 3 måneder ventetid og litt over 5 prosent rapporterte at de hadde venteliste og ventetiden var 6 måneder eller mer. Riksrevisjonens undersøkelse fra 2010 tar for seg samlet saksbehandlingstid. Her vises det til at 70 prosent av PP-tjenestene har over 3 måneder gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Av disse hadde 45 prosent en saksbehandlingstid fra 3 til 6 måneder og 25 prosent en saksbehandlingstid over seks måneder.

Undersøkelsene gir altså et noe ulikt bilde. Dette gjelder særlig for undersøkelsen til Universitetet i Agder (UiA) og Riksrevisjonen. Årsaken kan være at UiA og Riksrevisjonen undersøker to ulike ting. UiA har fokus på barn i førskolealder og saksbehandlingstiden fra henvisning til PP-tjenesten tar kontakt (starten på utredning), mens Riksrevisjonen undersøker grunnskolen og har fokus på samlet saksbehandlingstid. Rapporten til UiA undersøker tiden det tar fra PP-tjenesten har mottatt en henvisning til saksbehandlingen starter og ikke til den er avsluttet slik Riksrevisjonens undersøkelse måler.

6.14 Minoritetsspråklige barn i barnehagen

Deltakelsen i barnehage blant minoritetsspråklige barn har for perioden 2005–2010 økt i takt med barnehagedekningen generelt. 71 prosent av minoritetsspråklige barn i alderen ett til fem år gikk i barnehage i 2010. Dette innebærer en økning på 18 prosentpoeng siden 2005. Økningen har omfattet alle aldersgrupper. For fire- og femåringene er andelen minoritetsspråklige barn med plass i barnehage over 90 prosent. Andelen minoritetsspråklige barn i alderen ett til to år i barnehage er fremdeles lav, men også her er tallet stigende. Deltakelsen for ett- og toåringene har i perioden steget med henholdsvis 15,3 og 25,4 prosentpoeng.

Av alle barn i alderen ett til fem år gikk 89 prosent i barnehage i 2010, mens dette gjaldt nærmere 97 prosent av alle fire- og femåringer. Deltakelsen i barnehage er dermed en god del lavere blant minoritetsspråklige barn. Forskjellen er størst blant ett- til treåringene. En undersøkelse fra SSB, der foreldrene til 2 398 barn er spurt om hva slags barnetilsyn de bruker for barna sine, viser at barn med innvandrerbakgrunn har 20 prosentpoeng lavere barnehagedeltakelse enn barn uten innvandrerbakgrunn (blant 1–2 åringene er forskjellen nesten 30 prosentpoeng, blant 3–5 åringene 15 prosentpoeng) (Lappegård og Løwe 2009).

Lavere deltakelse i barnehage blant minoritetsspråklige kan ha ulike årsaker. Økonomi, geografisk avstand mellom hjem og barnehage og manglende kjennskap til hva en barnehage er, har vært trukket frem for å forklare den lavere deltakelsen (Bogen og Reegård 2009; Djuve og Pettersen 1998; Gautun 2007; Kavli 2001).

For minoritetsspråklige barn kan barnehage stå i en særstilling i forhold til andre arenaer for muligheten til å praktisere norsk før skolestart, og Østbergutvalget har uttrykt at det må være en målsetting å øke barnehagedeltakelsen blant barn som har et annet morsmål enn norsk, jf. NOU 2010:7. Selv om minoritetsspråklige barns barnehagedeltakelse har økt betydelig de siste årene, blir det av Østbergutvalget pekt på at det fortsatt synes å være et betydelig potensial for fortsatt økt deltakelse, særlig for de yngste aldersgruppene (ett-, to- og treåringene). Videre er det fremhevet at det vil være av stor betydning at så mange fire- og femåringer som mulig får gå i barnehage. De som begynner i første klasse i grunnskolen uten å kunne norsk, vil ha et dårligere utgangspunkt enn andre og vil risikere å bli hengende etter gjennom hele skolegangen.

Det er store variasjoner i tilbudet som gis minoritetsspråklige barn i barnehagen rundt om i landet (NOU 2010:7). Dette synes også å gjelde for førskolelærernes kunnskaper om minoritetsspråklige barn, både når det gjelder flerspråklig utvikling og barnehagen som integreringsarena.

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 41 (2008–2009) ble det varslet at alle treåringer skal få tilbud om språkkartlegging i barnehagen. Et ekspertutvalg startet høsten 2010 opp arbeidet med å vurdere kartleggingsverktøyene for majoritetsspråklige og flerspråklige (eller minoritetsspråklige) barn, og for barn med nedsatt funksjonsevne. Målet er å finne ut hvilke kartleggingsverktøy som ved riktig anvendelse gir det beste grunnlag for språkstimulering og forebygging av språkproblemer hos barn. Rapporten ble levert til departementet høsten 2011.

I et flerkulturelt samfunn er det viktig at barnehagens personale er profesjonelle og åpne i sine holdninger i møtet med barn med ulik bakgrunn. Små barn møter hverandre uten fastlåste forestillinger om hvordan andre mennesker er eller bør være. Barnehagen som flerkulturelt miljø har derfor ekstra store muligheter for å utvikle en arena der alle barn blir møtt med respekt og anerkjennelse. Desto tidligere barna får gode opplevelser ved å delta og bli verdsatt i et offentlig rom som barnehagen er, desto gunstigere vil det være for dem. Likeverd og mangfold må prege barnehagens innhold. I barnehagen må det tilstrebes åpenhet for ulike vaner og tradisjoner. Her kan foreldrene være en viktig kilde til kunnskap, og de kan bidra aktivt til at alle barna i gruppen får ta del i andre tradisjoner og kunnskaper enn de som er kjent fra før. Det er her også viktig å huske på at flerspråklige (eller minoritetsspråklige) barn ikke er en ensartet gruppe, men rommer et stort mangfold av barn, med svært ulike utgangspunkt for barnehagedeltakelsen.

6.15 Barnehagenes fysiske miljø – inne og ute

Størrelsen på leke- og oppholdsarealet per barn i barnehagen er ansett som et mål på strukturell kvalitet. Barnehagen skal gi barn muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter, jf. barnehageloven § 2. Videre skal barnehagen ha en helsefremmende og en forebyggende funksjon og bidra til å utjevne sosiale forskjeller. I henhold til rammeplanen skal barnehagen ha arealer og utstyr nok til lek og varierte aktiviteter og tilfredsstille krav til kriterier for helse og miljø. Veiledende norm for størrelsen på inneareal er 4 kvadratmeter per barn over tre år og om lag en tredel mer per barn under tre år. Uteareal bør være om lag seks ganger så stort. Ved planlegging av barnehagens utforming skal det tas hensyn til samfunnets mål om nedbygging av barrierer for funksjonshemmede.

Wilhjelm (2010a) har fremhevet behovet for tilstrekkelig areal og «kriker og kroker» hvor stille lek og konsentrasjon kan finne sted, og at dette må tilgodeses både for de yngste og de eldste barna. Løkken (2004) har trukket frem de yngste barnas behov for tilstrekkelig plass og rom.

Det er rapportert om store variasjoner mellom barnehagene når det gjelder i hvilken grad fysisk miljø og leker og utstyr er tilfredsstillende med hensyn til kravene, jf. Riksrevisjonen (2009). Både barnehagene og kommunene har oversikt over størrelsen på leke- og oppholdsareal inne, men færre har opplysninger om størrelsen på arealet utendørs i barnehagen. Det er også stor variasjon med hensyn til om det er foretatt tilsyn etter forskrifter om fysisk miljø. Riksrevisjonen viser til at spørreundersøkelsen til styrerne viser at den veiledende normen for arealkrav i barnehagene ikke alltid blir fulgt. Riksrevisjonen viser videre i sin rapport til intervju med fagpersoner i barnehagefaglige miljøer og til dybdeintervju med kommuner, hvor det framgår at få barnehager har et areal som er større enn den veiledende normen for inneareal. Samtidig opplyses at størrelsen på arealet, ifølge kommuneadministrasjonene, er et av de viktigste kriteriene for å godkjenne barnehageplasser.

Planlegging, lokalisering og bygging av nye barnehager skal være basert på prinsippet om universell utforming. Det varierer imidlertid i hvor stor grad barnehagene er tilrettelagt for barn med nedsatt funksjonsevne, og ikke alle barnehager som er satt i drift i 2000 eller senere, er fullt ut tilrettelagt (Riksrevisjonen 2009).

Barnehagen skal ha utstyr nok til lek og varierte aktiviteter som fremmer bevegelsesglede, gir allsidig bevegelseserfaring, sanseerfaring og muligheter for læring og mestring. Lekene og utstyret bør være av god kvalitet og tilpasset alle aldersgrupper i barnehagen. Fra Riksrevisjonens undersøkelse rapporteres at mellom 83 og 92 prosent av de pedagogiske lederne mener at barnehagen i noen grad eller i stor grad er tilstrekkelig utstyrt med leker og utstyr, at kvaliteten på lekene og utstyret i noen eller i stor grad er av god kvalitet, og at lekene og utstyret i noen grad eller i stor grad er tilpasset de minste barna.

Barnehagene har i gjennomsnitt har 5,7 m² leke- og oppholdsareal inne per barn (Vassenden m. fl. 2011). Sett i forhold til barnehagens størrelse, observeres en klar tendens til at desto mindre barnehagen er, desto flere m² er det per barn i barnehagen; med stigende antall barn i barnehagen synker antall m² per barn inne. Barna i de aller minste barnehagene (under 30 barn) har hver gjennomsnittlig 6,7 m² inne i godkjent leke- og oppholdsareal. I de aller største barnehagene i utvalget (100 eller flere barn) har hvert barn i gjennomsnitt 4,9 m². Tilsvarende tendens gjenfinnes med hensyn til barnehagens leke- og oppholdsareal utendørs. Barnehagene i utvalget har i gjennomsnitt 50,5 m² leke- og oppholdsareal ute per barn. Som for arealet inne har de minste barnehagene vesentlig større uteareal enn de største, henholdsvis 75,8 m² i de aller minste (under 30 barn) og 28,6 m² i de aller største (100 eller flere barn). Forskjeller i areal etter barnehagens organiseringsform fremstår på sin side som ubetydelige.

Videre ble det undersøkt hvor mange tradisjonelle/lukkbare rom barnehagen består av, og det viste seg at gjennomsnittlig antall barn per (tradisjonelle/lukkbare) rom i norske barnehagene varierer, fra 4,5 til 9,5 barn, etter størrelse (Vassenden m. fl. 2011:59–60). Antall barn per rom spenner fra 4,5 for de aller minste barnehagene (under 30 barn) til 9,5 barn per rom i de aller største (100 eller flere barn). Disse forskjellene omtales som betydelige, og de aller største barnehagene avviker betydelig i retning av mange barn per rom). Nedgangen i antall m² godkjent leke- og oppholdsareal inne som fulgte av økende størrelse på barnehagen, kommer i tillegg til at større barnehager har vesentlig færre rom per barn enn det mindre barnehager har40.

De yngste barna i barnehagen vil ha sterkere behov for trygge rammer og for å forholde seg til få voksne det de eldste barna har (Løkken 2004). Ett aspekt av barnehagers strukturelle kvalitet vil da kunne være hvorvidt de har egne rom til å kunne skjerme 1–2-åringene fra de eldre barna (Vassenden m. fl. 2011:61).

IRIS-undersøkelsen rapporterer nær 9 av 10 barnehager å ha egne rom til å skjerme de yngste barna fra de eldste, men her fremkommer også enkelte forskjeller etter både størrelse og organisering (Vassenden m. fl. 2011). Så å si alle barnehagene med mellom 60 og 79 barn opplyser å ha slike rom (99 prosent). Andelen er lavest blant de mindre barnehagene (mellom 30 og 44 barn) og særlig lav for de minste barnehagene (under 30 barn), henholdsvis 88 og 75 prosent. Andelen er også noe lavere blant de aller største barnehagene (100 barn eller flere), hvor 92 prosent av barnehagene opplyser å ha slike rom. Av de helt eller delvis avdelingsbaserte barnehagene rapporterer 92 prosent å ha egne rom til å skjerme de yngste barna, mens 90 prosent i mellomkategorien og 86 prosent av de avdelingsfrie har slike rom.

Sammenstilles m² per barn med barnehagens oppstartsår, fremvises en tendens til at etter 1980 har barnehagens uteområder gradvis blitt mindre per barn desto senere barnehagen er startet opp (Vassenden m. fl. 2011). Datamaterialet viser at barnehager som startet opp mellom 1980 og 1989 gjennomsnittlig har 65,5 m² uteareal per barn, mot gjennomsnittlig 43,5 m² i barnehagene som startet opp etter 2005. Det fremvises ikke klare forskjeller med hensyn til barnehagenes areal innendørs.

Barnehagens uterom utgjør en viktig arena for lek, læring og utfoldelse. Både rammeplanen og norsk barnehagepedagogikk generelt vektlegger lærings- og utviklingsmulighetene som et stimulerende og rikholdig utemiljø gir. Ut fra Moser og Martinsens (2011) undersøkelse tilbringer barn i norske barnehager relativt mye tid utendørs i løpet av året, henholdsvis 70 prosent om sommeren og 31 prosent om vinteren. Når en sammenligner kommuner av ulik størrelse, synes det som barn i barnehager i norske småbyer har de beste utelekemuligheter, mens storbybarnehager har de minste utelekearealer.

Av Kunnskapsdepartementets veileder for utforming av barnehagens utearealer (2006a) fremgår at mange barnehager ikke har store nok arealer for å tilfredsstille veiledende norm for uteareal, også store utearealer med naturmark synes å mangle mange steder.

Difi (2010a) har undersøkt brukernes vurderinger av ulike offentlige virksomheter. Brukerne av barnehagene gir uttrykk for å være fornøyd med barnehagens inneklima og bygningens generelle stand.

6.16 Rutiner i barnehagene – gjennomføring av planlagte aktiviteter

Rammeplanen forutsetter at barnehagen skal utarbeide en årsplan. Det stilles ikke direkte krav til hvordan barnehagen skal utarbeide mer detaljerte planer for barnehageåret. Spørreundersøkelsen Riksrevisjonen har gjennomført viser at barnehagene utarbeider planer i henhold til rammeplanen. De fleste barnehagene har en årsplan og en månedsplan for hele barnehageåret. Halvparten av barnehagene har også ukeplan for hele barnehageåret. Undersøkelsen viser hvor stor andel av de planlagte aktivitetene i mai 2008 som faktisk ble gjennomført av barnehagene. I én av fem barnehager ble mindre enn 75 prosent av de planlagte aktivitetene gjennomført. Videre oppgir én av fire barnehager å ha gjennomført samtlige av de planlagte aktivitetene. Med hensyn til om kvaliteten på de gjennomførte aktivitetene ble slik det var planlagt, svarer 48 prosent av de pedagogiske lederne at de i stor grad ble som planlagt, mens 52 prosent svarer at de i noen grad ble som planlagt.

Det å ha en fast voksenkontakt eller tilknytningsperson blant personalet og at barnehagen har etablerte rutiner for tilvenning ved oppstart, kan antas å være viktig for opplevelse av trygghet for både barn og voksne (Abrahamsen 2004; Vassenden m. fl. 2011; Winsvold og Gulbrandsen 2009).

96 prosent av barnehagene i IRIS-undersøkelsen rapporterer å ha faste rutiner eller opplegg for tilvenningsperioder, både for de eldste og de yngste barna (Vassenden m. fl. 2011). Den eneste gruppen barnehager som skiller seg ut, er de svært små barnehagene (under 30 barn), hvor andelen med faste rutiner for tilvenning er noe lavere (rundt 90 prosent). Materialet fremviser ingen klare forskjeller etter organiseringsform, men kan fremvise en tydelig økning i andelen barnehager som oppgir at barna har faste tilknytningspersoner, desto større barnehagen er både for 1–2-åringene og for 3–5-åringene. Med hensyn til faste voksenkontakter (tilknytningspersoner) for barna oppgir 7 av 10 barnehager i utvalget å ha faste voksenkontakter/tilknytningspersoner for 1–2-åringene. For 6 av 10 barnehager gjelder dette også for 3–5-åringene. Her fremkommer det videre variasjon etter barnehagens størrelse. 93 prosent av de største barnehagene (100 barn eller flere) har slike voksenpersoner for 1–2-åringene, mot 54 prosent av de minste barnehagene (under 30 barn).

Vassenden m. fl. (2011) viser til at det kan være grunn til å anta at barnehager praktiserer overgang fra 2-åring til 3-åring ulikt, i den forstand at skiftet skjer til ulike tider på året. Antageligvis enten 1. januar det året barnet fyller 3 år, høsten dette året eller den måneden barnet fyller 3 år. Det vises til at hvis barn defineres som 3-åringer 1. januar, vil for eksempel barn som er født i desember kun være 2 år når de defineres som 3-åring, mens de rent faktisk er 3 år hvis overgangen skjer den måneden de fyller 3, eller cirka 2 ½ hvis dette skjer om høsten. Totalt er det 33 prosent av barnehagene i utvalget som oppgir at barnet defineres som 3-åring 1. januar det året det fyller 3. Nær halvparten (49 prosent) av barnehagene oppgir at overgangen skjer på høsten dette året, mens 15 prosent oppgir at det skjer den måneden barnet fyller 3 år. Det synes noe vanligere å definere barn som 3-åring fra og med den måneden de fyller tre, desto mindre barnehagen er. Andelen som defineres som 3-åring 1. januar det året barnet fyller tre, synes på sin side noenlunde konstant på tvers av størrelse. Etter barnehagens organiseringsform synes det noe vanligere i helt eller delvis avdelingsfrie barnehager at barna defineres som 3-åringer fra 1. januar det året de fyller 3. Avdelingsbaserte barnehager synes oftere å benytte høstvarianten.

I denne forbindelse presiseres for øvrig at når det er vanligere i avdelingsfrie å definere dem som 3-åring i januar så medfører ikke dette nødvendigvis at barna må bytte (primær)gruppe i yngre alder i disse barnehagene (Vassenden m. fl. 2011). Bytte av gruppe synes på sin side mer utbredt i de tradisjonelle avdelingsbarnehagene (43 prosent) enn i både mellomkategorien (38 prosent) og de avdelingsfrie (24 prosent). Når barnet må bytte gruppe har 85 prosent svart at gruppen består av ansatte barnet kjenner, 15 prosent at de ansatte er mer eller mindre ukjente for barnet og 1 prosent at de ansatte er helt ukjente for barnet. Her fremkom ingen tydelige forskjeller etter organisering og størrelse.

6.17 Foreldresamarbeid

God informasjonsflyt mellom hjem og barnehage er viktig for både barna, foreldrene og for barnehagens virksomhet. Det er først og fremst den daglige dialogen mellom foreldre og barnehagen som bidrar til god kvalitet for det enkelte barnet.

Barnehagene skal ifølge rammeplanen informere barnets hjem om barnehagens innhold og aktiviteter og legge opp til at foreldrene kan medvirke aktivt. Riksrevisjonen (2009) har i forbindelse med sin undersøkelse intervjuet foreldrerepresentanter. Av intervjuene fremgår det at det er viktig at foreldre får daglig tilbakemelding om barnehagehverdagen, og at de får muligheten til å medvirke. Stabil bemanning og at de ansatte viser oppriktig omsorg for barna, vurderes som viktig.

I barnetilsynsundersøkelsen (Moafi og Bjørkli 2011) ble foreldrene spurt om de er tilfreds med barnehagen. De aller fleste foreldre gir uttrykk for å være enten veldig fornøyde eller fornøyde både med reiseavstanden til barnehagen, barnehagens åpningstider, informasjon om barnet fra de ansatte og personalets omsorg for barna. Også Difis (2010a) innbyggerundersøkelse tyder på høy tilfredshet med barnehagene generelt.

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet kartla TNS Gallup (2008) foreldrenes tilfredshet med barnehagetilbudet i november 2008. Over 2 000 personer med barn i barnehagealder ble intervjuet om 27 ulike forhold ved barnehagen, blant annet det sosiale miljøet, personalets innsats, det pedagogiske opplegget, informasjon og samarbeid med hjemmet, tilgjengelighet, pris m.m. Undersøkelsen viser at foreldrene jevnt over er svært fornøyd med barnehagetilbudet. Og at de er enda mer tilfredse med tilbudet i 2008 enn de var da en lignende undersøkelse sist ble foretatt i 2004/ 2005. 93 prosent av foreldrene svarer at de er fornøyd med barnehagens tilbud sett i forhold til barnets behov, 77 prosent svært eller meget godt fornøyd. Barnets trivsel er det forholdet som vurderes høyest i undersøkelsen, deretter geografisk avstand til barnehagen og personalets omsorg for barnet. Dårligst vurdering får muligheten til fleksible oppholdstider. Størst fremgang fra 2004/2005 viser pris på barnehagetilbudet i forhold til hva man får igjen og inneklima.

Innbyggerundersøkelsen for 2010 viser at foreldrenes tilfredshet med barnehagetilbudet er høy sammenlignet med brukere av de fleste andre offentlige tjenester (Difi 2010a). Brukere av private barnehager er noe mer fornøyd enn brukere av offentlige barnehager.

I en evaluering av hvordan den nye rammeplanen er blitt innført, brukt og erfart er 1 500 foreldre intervjuet. Evalueringen viser at de fleste foreldre kjenner til at barnehagen har en rammeplan, men at foreldrenes kjennskap til rammeplanen er begrenset. Foreldrenes forventninger til barnehagen synes å ha endret seg lite siden før den reviderte rammeplanen ble innført. At barnet får leke med andre barn og får trygghet og omsorg fra voksne, er det foreldre vurderer som viktig for barn i barnehager (Østrem m. fl. 2009)

Vassenden m. fl. (2011) rapporterer om en svak tendens til at større barnehager har mer formalisert kontakt med foreldrene.

Rutiner for informasjonsutveksling kan bidra til å sikre at alle foreldre blir behandlet likt. I en undersøkelse om kvalitetssatsing i barnehagen vises det til at skriftlige rutiner for informasjonsflyt er viktig for å unngå at taus og personavhengig kunnskap ikke blir videreformidlet (Gulbrandsen og Sundnes 2004). Barnehagen bør ha skriftlige rutiner for hvordan informasjon fra foreldre og foresatte håndteres, slik at informasjonen når frem til alle de ansatte.

I Riksrevisjonens spørreundersøkelse til styrerne oppgir 80 prosent at barnehagen har skriftlige rutiner for behandling av informasjon fra foreldrene. Tilsvarende viser svarene fra de pedagogiske lederne at om lag 75 prosent av barnehagene har skriftlige rutiner. Dette indikerer en vesentlig bedring sammenlignet med tall fra 2004, der 33 prosent av barnehagene svarte at de har skriftlige rutiner for behandling av løpende informasjon fra foreldre (Gulbrandsen og Sundnes 2004). Tilsvarende bedret utvikling hva gjelder informasjonsrutiner indikeres også av Winsvold og Gulbandsens (2009) funn.

Styrerne opplever stor variasjon med hensyn til foreldredeltakelse (Riksrevisjonen 2009). Om lag 30 prosent svarer at foreldredeltakelsen er høy, mens om lag 70 prosent svarer at noen eller få foreldre deltar. 50 prosent av styrerne svarer at noen foreldre deltar, mens 20 prosent svarer at få foreldre deltar i denne prosessen. To av fem styrere har ikke skriftlige rutiner for hvordan resultatene fra vurderingene blir behandlet. For enkelte barnehager blir det påpekt at de har rutiner både for informasjonshåndtering og for evaluering/behandling av tilbakemeldinger fra spørreundersøkelser, men at de ikke er skriftliggjort i egne dokumenter. I dybdeintervjuer Riksrevisjonen har foretatt med styrere blir det vist til at barnehagen har en serviceerklæring som forklarer hvordan foreldre kan forvente at informasjon og henvendelser skal mottas og håndteres.

Spørreundersøkelsen Riksrevisjonen (2009) har gjennomført viser at barnehagene dokumenterer barnas aktiviteter på en rekke ulike måter i løpet av barnehageåret. Mer enn 90 prosent av barnehagene henger opp bilder i barnehagens lokaler, informerer på foreldremøte og har en egen skuff eller perm til hvert barn. Noen barnehager har også svart at de bruker egen hjemmeside og/eller e-post for å dokumentere barnas aktiviteter, men dette opplyses å være mindre vanlig.

Forekomsten av formelle kontaktpunkter mellom foreldre og barnehage har vært relativ stabil de siste årene, jf. Winsvold og Gulbrandsen (2009). De kommunale barnehagene svarer jevnt over noe mer bekreftende enn de private at de har slik formalisert kontakt mellom barnehage og foreldre. Små barnehager har i mindre grad møter med samarbeidsutvalget enn de større barnehagene. Ellers ser det ut som om det er liten forskjell mellom store og små barnehager når det gjelder jevnlige foreldresamtaler og foreldremøter.

Et stort flertall av foreldrene oppgir å kjenne til at det eksisterer en nasjonal rammeplan (Østrem m. fl. 2009). Mødre svarer i noe større grad ja på dette spørsmålet enn fedre (89 prosent mot 74 prosent). Over halvparten svarer at de har fått kjennskap til rammeplanen gjennom informasjonsskriv fra barnehagen, barnehagens årsplan og foreldremøter. Samtidig vurderer et flertall av foreldrene sin egen kjennskap til rammeplanen som dårlig. På spørsmålet om hvor godt de kjenner innholdet i rammeplanen, svarer et flertall foreldrene at de kjenner den nokså dårlig eller svært dårlig.

Av St.meld. nr. 41 (2008–2009) fremgår følgende oppsummering om foreldretilfredshet over tid:

Jevnt over virker det som om foreldrene i de private barnehagene svarer noe mer positivt på spørsmål som gjelder foreldresamarbeidet enn foreldre som har barn i offentlige barnehager, men forskjellene er ikke store.

Foreldre som har lav inntekt og utdanning, er mindre fornøyd med samarbeidet med personalet i barnehagen enn foreldre som har høyere inntekt og utdanning.

Undersøkelsene over viser at foreldrene er godt fornøyd med personalets innsats og med barnehagetilbudet. Foreldrenes perspektiv og synspunkter på barnehagekvaliteten blir bl.a. påvirket av foreldrenes forventninger og kunnskap om barnehagens samfunnsmandat slik det er uttrykt i rammeplanen.41

Brukerundersøkelser er et hjelpemiddel for å få kunnskap om foreldrenes synspunkter om barnehagen. Bruken av brukerundersøkelser har økt i alle typer av barnehager de senere årene. I 2002 var brukerundersøkelser mest vanlig i kommunale barnehager, og oftest i de store barnehagene (Gulbrandsen 2002). Det var i de små private barnehagene at brukerundersøkelser i minst grad var tatt i bruk. I 2004 var det 62 prosent av de små barnehagene som gjennomførte brukerundersøkelser, mot ca. 80 prosent i de mellomstore og store barnehagene (Gulbrandsen og Sundnes 2004). I 2008 var brukerundersøkelser mest utbredt i de store og mellomstore kommunale barnehagene, hvor nesten alle benytter slike på regelmessig eller ad hoc basis (Winsvold og Gulbrandsen 2009). Store og mellomstore private barnehager ligger fra fire til syv prosentpoeng bak. I de minste barnehagene var det en enda mindre forskjell, men her i de privates favør.

I 2002 var det til sammen 68 prosent av barnehagene som oppga å ha benyttet en slik undersøkelse siste år, og flertallet av disse hadde tidligere utført flere brukerundersøkelser. I 2004 hadde til sammen 75 prosent fått slike undersøkelser på plass. I 2008 har vi stilt spørsmålene annerledes enn tidligere. Det vanskeliggjør en direkte sammenligning med tidligere år, men vi kan konstatere at andelen som utfører brukerundersøkelser hvert år har gått ned, fra 60 prosent i 2004 til 42 prosent i 2008. Omtrent like mange har brukerundersøkelser hvert andre eller tredje år. Samlet sett er det i 2008 nesten 90 prosent av barnehagene som benytter seg av brukerundersøkelser, selv om det ikke skjer på en regelmessig årlig basis.

Desto større barnehagene er, desto vanligere er det at barnehagene gjennomfører brukerundersøkelser hvert år, jf. Vassenden m. fl. (2011); Winsvold og Gulbrandsen (2009). Motsatt synes også mer vanlig med kun ad hoc undersøkelser eller at barnehagen ikke har gjennomført brukerundersøkelser de siste 3–4 årene, desto mindre barnehagen er (Vassenden m. fl. 2011)42. For så vidt gjelder undersøkelser blant ansatte, svarer 95 prosent av barnehagene ja på spørsmål om de gjennomfører medarbeidersamtaler minst en gang per år. Her synes ikke størrelse eller organisering å ha betydning. Ser en derimot spesielt på trivselsundersøkelser blant de ansatte, slår barnehagens størrelse sterkt ut.

6.18 Overgangen fra barnehage til skole

Rammeplanen slår fast at barnehagen skal, i samarbeid med skolen, legge til rette for overgangen fra barnehage til første klasse og eventuelt skolefritidsordning.

Når det gjelder tiltak som kan bidra til å lette overgangen fra barnehage til skole, synes det å ha funnet sted store endringer de siste årene. Kartlegginger på barnehagenivå viser at i 2004 hadde 72 prosent av barnehagene skoleforberedende tiltak for femåringene, og i 2008 var dette på plass i så godt som alle barnehager. Samme år var det etablert rutiner for kunnskapsoverføring mellom barnehage og skole i syv av ti barnehager, og om lag seks av ti barnehager svarer at det er etablert rutiner for samarbeid mellom barnehage og skole på kommunalt nivå. Winsvold og Gulbrandsen (2009) peker på at kommunale barnehager skårer høyere enn private barnehager på alle spørsmål som handler om tiltak for å styrke samarbeidet mellom institusjonene og lette overgangen fra barnehage til skole.

Spørsmålet om sammenheng og samarbeid mellom barnehage og skole ble også belyst i rapporten Alle teller mer (Østrem m.fl. 2009). Her kom det frem at det var stor variasjon i innholdet i de skoleforberedende aktivitetene. Flertallet av foreldrene svarte at de var helt eller delvis enig i utsagnet «Barnehagen samarbeider med skolen om overgangen mellom de to institusjonene», 13 prosent var delvis eller helt uenig, og 26 prosent svarte «Vet ikke». Gruppen som svarte «Vet ikke» ble redusert til åtte prosent blant foreldre med barn som skulle begynne på skolen samme år som undersøkelsen fant sted, og 12 prosent av denne gruppen stilte seg negative til hvordan barnehagen og skolen samarbeidet. I den samme rapporten fremkommer det at alle informantene i de fjorten kommunene undersøkelsen omfattet la vekt på temaet samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole. Kommunene understreket betydningen av at barnehage og skole har kjennskap til hverandre. En kommune pekte på at kravet om samarbeid, slik det er gitt gjennom rammeplanen, har bidratt til at arbeidet er mer formalisert og at samarbeidet er satt mer i system enn tidligere. Østrem m. fl.(2009) sier likevel det er grunn til å stille spørsmål om rammeplanen er for utydelig både på hva samarbeid mellom barnehage og skole skal handle om, og i hvilken grad dokumentasjon knyttet til enkeltbarn skal kunne brukes i dette samarbeidet.

6.19 Samarbeid barnehage – barnevern

Barneverntjenesten har som hovedoppgave å sikre at barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår, jf. barnevernloven § 1-1. For at barneverntjenesten skal kunne ivareta sine oppgaver overfor utsatte barn, er den avhengig av at andre som er bekymret for barnet, melder fra til den kommunale barneverntjenesten.

Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barnevernets side, jf. barnehageloven § 22 første ledd. Personalet har opplysningsplikt til barneverntjenesten når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker, jf. barnevernloven § 6-4 og barnehageloven § 22 annet ledd. Opplysningsplikten gjelder av eget tiltak, samt etter pålegg fra barneverntjenesten eller andre barnevernmyndigheter. Opplysningsplikten til barnevernet går foran lovbestemt taushetsplikt. Dette innebærer at barnehagens taushetsplikt settes til side der vilkårene for opplysningsplikt er oppfylt.

Når barneverntjenesten mottar melding fra noen som er bekymret for et barn, skal meldingen vurderes snarest og senest innen en uke, jf. barnevernloven § 4-2. Meldingen kan resultere i at saken blir henlagt eller at barneverntjenesten oppretter undersøkelsessak. Barneverntjenesten har rett og plikt til å undersøke barnets omsorgssituasjon når det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven, jf. barnevernloven § 4-3. En slik undersøkelse skal gjennomføres så skånsomt som mulig, men barneverntjenesten skal likevel foreta de undersøkelser som er nødvendige for å avgjøre om det er grunnlag for tiltak etter barnevernloven. Undersøkelsen kan gjennomføres selv om foreldrene ikke ønsker innblanding i sitt familieliv fra barneverntjenestens side, og kan blant annet gjennomføres ved samtale med barnet alene og ved innhenting av opplysninger fra andre offentlige myndigheter som kjenner barnet og familien. Dersom saken gjelder et barn med barnehageplass, vil det i mange tilfeller være naturlig å innhente opplysninger fra barnehagen.

Barneverntjenesten har plikt til å gi melderen en generell tilbakemelding, jf. barnevernloven § 6-7a første ledd. Dersom melderen er omfattet av opplysningsplikten til barnevernet skal det også opplyses om hvorvidt barneverntjenesten har åpnet undersøkelsessak, jf. § 6-7a andre ledd, og ny tilbakemelding når undersøkelsen er gjennomført, jf. § 6-7a tredje ledd. Når barneverntjenesten skal iverksette eller har iverksatt tiltak som det er nødvendig at melder omfattet av opplysningsplikten får kjennskap til av hensyn til sin videre oppfølging av barnet, kan barneverntjenesten også gi melderen tilbakemelding om tiltakene, jf. § 6-7a fjerde ledd.

Formidling av plass i barnehage er av de mest benyttede hjelpetiltakene i barnevernet (SSB). I noen tilfeller tar barneverntjenesten initiativ til barnehageplass som et frivillig hjelpetiltak. I andre tilfeller tar foreldrene selv kontakt med barneverntjenesten og ber om bistand til å skaffe barnehageplass eller om økonomisk støtte til barnehageplass. Barnevernloven gir også mulighet til å pålegge barnehageplass som hjelpetiltak for barnet.

Forskning har vist at utsatte barn som får hjelp på et tidlig tidspunkt, har bedre forutsetninger for å klare seg godt senere i livet, jf. for eksempel Kristofersen og Clausen (2008).

Barnehageansatte vil ofte være de voksenpersonene som barna treffer hyppigst utenfor hjemmet. Det er derfor viktig at de har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å kunne se symptomer på at et barn ikke har det bra, og at de har gode ferdigheter for å snakke med barna og kjenner til deres rettigheter. Mye tyder på at førskolelærere ikke føler seg kompetente til å håndtere problemstillinger knyttet til vold og overgrep mot barn (Øverlien og Sogn 2007).

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet har NOVA gjennomført en kartleggingsundersøkelse av hva barnehagene gjør når de er bekymret for at barn kan være utsatt for omsorgssvikt (Backe-Hansen 2009). Bakgrunn for undersøkelsen var at statistikk fra SSB viste at barnehagene kun var meldeinstans i 3 prosent av påbegynte undersøkelsessaker hos barnevernet i 2007. Dette gjaldt for hele aldersgruppen 0–18 år, mens andelen økte til om lag 15 prosent om kun barn i barnehagealder medregnes.

I kartleggingen er det undersøkt om barnehagene har rutiner for personalet i saker der det er mistanke om omsorgssvikt, og om det er mange barn barnehagene bekymrer seg for, uten at de sender melding til barnevernet. Undersøkelsen har særlig sett på «gråsonesakene», der det kan være vanskelig å vurdere om det foreligger grunn for bekymringsmelding eller ikke. Ifølge kartleggingen kan det være grunn til å tro at barnehagene sender noe flere bekymringsmeldinger og har mer kontakt med barnevernet enn det som fremgår av den offisielle barnevernstatistikken.

Kartleggingen viste at 94 prosent av barnehagene har rutiner for personalet i saker som gjelder omsorgssvikt. Det viktigste innholdet i rutinene er at saken diskuteres av styrer og pedagogisk leder der barnet går. Det nest viktigste rutineelementet er anonym diskusjon med barneverntjenesten, dernest er foreldrene viktige partnere i diskusjonene. Veien fra bekymring til bekymringsmelding er resultat av en lang prosess, som innebærer systematisk observasjon og kartlegging av barnet, samtaler med foreldre og diskusjoner med andre fagpersoner. I kartleggingen påpekes behov for å utvikle rutiner for å diskutere bekymringssaker, før beslutningen er tatt om å melde en sak til barnevernet eller å la det være. Kartleggingen stiller spørsmål ved om disse rutinene fungerer i forhold til «gråsonesakene».

Kartleggingen avdekket forskjeller mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager: Nær dobbelt så mange kommunale barnehager hadde sendt bekymringsmelding til barnevernet, mens det var nær tre ganger så mange ikke-kommunale barnehager som aldri hadde sendt slik melding til barnevernet. Kartleggingen viste ikke signifikante sammenhenger mellom størrelsen på kommunen/bydelen barnehagen lå i og andelen meldinger og hjelpetiltak.

Ifølge kartleggingsrapporten er årsakene til det lave antallet bekymringsmeldinger fra barnehagene flere; barnehagene kan være usikre på om saken er alvorlig nok, de mangler informasjon fra barnevernet om hva som skjer med en sak som er meldt, de mangler kompetanse på tegn på at barn er utsatt for vold, overgrep eller omsorgssvikt, og de savner veiledning på hvordan de skal gå frem i enkeltsaker. Kartleggingen viser at sannsynligheten for å melde saker til barnevernet er størst for barnehager som har et etablert forhold til barneverntjenesten og som har gode erfaringer fra tidligere samarbeid. Videre er det en klar sammenheng mellom barnehager som sender bekymringsmelding og som har barn på hjelpetiltak. Det er mer enn dobbelt så mange kommunale som private barnehager som melder fra om bekymringer.

Økt faglig kompetanse og et mer åpent, synlig og tydelig barnevern etterspørres av barnehagene. Likeledes flere etablerte møteplasser, hvor det er mulig å drøfte saker anonymt. Det kan føre til både større treffsikkerhet for de meldingene som blir sendt og bidra til å avklare situasjonen slik at tiltak kan settes i verk tidlig. Kartleggingen peker også på at etablering og vedlikehold av gode samarbeidsrelasjoner mellom barnehage og barnevern har stor betydning for å sikre en koordinert og tidlig innsats for utsatte barn.

Barne- likestillings-, og inkluderingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet ga i 2009 ut en veileder for å styrke samarbeidet mellom barnevernet og barnehagen. Veilederen skal bidra til å heve kompetansen i både barnehagesektoren og barneverntjenesten på dette feltet og øke nysgjerrigheten på mulighetene som ligger i et godt samarbeid. Veilederen tar spesielt for seg følgende tema:

• Barnehagens plikt til å gi opplysninger ved alvorlig bekymring for et barn.

• Barneverntjenestens plikt til å gi tilbakemelding når barnehagen har meldt bekymring.

• Samarbeid og kommunikasjon mellom barneverntjeneste, barnehage, og foreldre.

6.20 Kommunens arbeid med barnehagesektoren

6.20.1 Kommunenes organisering av arbeidet med barnehagesektoren

Barnehageloven gir betydelig frihet når det gjelder organisering og drift av barnehagesektoren. Det er stor variasjon i organisatoriske løsninger blant kommunene, blant annet varierer det hvordan eier- og myndighetsroller er organisert i forhold til hverandre.

Av Riksrevisjonens undersøkelse fremgår at 46 prosent av de spurte kommunene har en egen organisatorisk enhet i kommuneadministrasjonen som arbeider med barnehagesektoren. Det varierer hvor mange årsverk som er avsatt i kommuneadministrasjonen for å arbeide med barnehagesektoren. Riksrevisjonen viser til at variasjonene er naturlig ut fra kommunestørrelse, men at en sammenligning av antall årsverk avsatt til barnehagesektoren fordelt på antall innbyggere i kommunene viser at enkelte kommuner skiller seg ut med svært få eller svært mange årsverk. Som eksempel nevnes at en kommune med færre enn 6 000 innbyggere har fire årsverk, mens en annen kommune med flere enn 30 000 innbyggere har avsatt ett årsverk til dette arbeidet. Av Riksrevisjonens materiale fremgår at kommuneadministrasjoner i kommuner under 15 000 innbyggere har avsatt om lag ett årsverk til arbeidet med barnehagesektoren. To av fem kommuner har avsatt mindre enn ett årsverk til arbeid med barnehagesektoren.

Undersøkelsen beskriver også hvilke ansvarsområder som tar mest tid. Kommunene oppgir at de to mest tidkrevende områdene er råd og veiledning til barnehagepersonale og opprettelse av nye barnehager. Opptak, forvaltning av tilskudd til private barnehager og arbeid med tilskudd til kommunale barnehager er omtrent like tidkrevende. Tilsyn med barnehager og innhenting av opplysninger via årsmelding for barnehager og rapportering videre oppgis som minst tidkrevende av de sju arbeidsområdene. Undersøkelsen viser videre at det varierer fra kommune til kommune om det er ansatt noen med førskolelærerutdanning som arbeider med barnehage i kommuneadministrasjonen. I en av fire spurte kommuner er det ingen ansatte med førskolelærerutdanning, i halvparten av kommunene er det en ansatt med førskolelærerutdanning og i en av fire kommuner har to eller flere ansatte med førskolelærerutdanning.

Det varierer om de spurte styrerne opplever at de får tilstrekkelig informasjon og veiledning fra kommunene. 90 prosent av de kommunale barnehagene og 83 prosent av de private svarer at de i stor grad eller i noen grad er fornøyd med informasjon og veiledning fra kommunene. Riksrevisjonen viser i denne sammenheng også til at styrerne uttrykker at det er ønskelig med barnehagefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen.

Det er en klar sammenheng mellom hvilken type kommunal barnehagemyndighet barnehagene forholder seg til og kommunens størrelse (Vassenden m. fl. 2011). Samlet oppgir 43 prosent av barnehagene i utvalget å forholde seg til en egen barnehagefaglig enhet i kommuneadministrasjonen, 20 prosent oppgir å forholde seg til en barnehagemyndighet som ligger hos rådmannen mens 4 prosent oppgir at hele eller deler av kommunens barnehagemyndighet er delegert til styrer selv. En egen barnehagefaglig kompetanse i kommunen synes vesentlig mer utbredt, desto flere innbyggere det er i kommunen. Motsatt synes det mer utbredt at kommunens barnehagemyndighet er lagt til enten rådmannsnivå eller styrernivå i små kommuner (under 6 000 innbyggere), med henholdsvis 30 prosent og 10 prosent. For kommuner med over 6 000 innbyggere synes det vanligst at barnehagemyndigheten ligger som en egen barnehagefaglig enhet på 3-nivå (50 prosent). Barnehagemyndighet organisert sammen med skole og undervisning synes mer uvanlig, desto større kommunen er.

Kontakten mellom kommune og barnehagene kan synes å ha minsket noe i de senere år (Winsvold og Gulbrandsen 2009). Årsplanen sendes til kommunen i omtrent samme utstrekning som tidligere, det vil si at nesten ni av ti barnehager sender sin årsplan til kommunen, men tilbakemeldingene fra kommunen har sunket noe over tid. At det ikke gis noen form for tilbakemelding, kan være uttrykk for at alt er i orden. Samtidig kan det relativt lave innslag av tilbakemelding tenkes å være tegn på kommunal passivitet overfor barnehagene. Samme undersøkelse viser videre at barnehagene i mindre grad enn tidligere har hatt tilsynsbesøk fra kommunen det siste barnehageåret.

Opplæringstilbudet fra kommunen har på den annen side økt noe de senere årene. Andelen barnehager som får opplæringstilbud fra sine respektive kommuner har gått opp fra 83 prosent i 2004 til 90 prosent i 2008. Den klart lavere forekomst av tiltak for opplæring og etterutdanning i private sammenlignet med i kommunale barnehager, kan i noen grad synes å bli kompensert ved at de ansatte også i private barnehager kan nytte seg av tiltak satt i gang av kommunen (Winsvold og Gulbrandsen 2009).

En undersøkelse utført av NOVA viser at det kan forekomme ulik behandling av de ikke-kommunale og kommunale barnehagene (Winsvold og Gulbrandsen 2009). På spørsmål om barnehagen har årlige kontaktmøter med kommunen, om den mottar veiledning fra kommunen og om barnehagen informerer kommunen om personalsituasjonen, viser svarene forskjeller mellom de ikke-kommunale og kommunale barnehagene, uavhengig av barnehagens størrelse. En annen undersøkelse viser ulikheter mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager når det gjelder involvering og deltakelse i kompetanseutviklingstiltak igangsatt av kommunen (Asplan Viak og Fafo 2011). Kunnskapsdepartementet har gitt uttrykk for at ovennevnte er bekymringsfullt i lys av at kommunene skal få det helhetlige ansvaret for barnehagesektoren ved rammefinansiering (St.meld. nr. 41 (2008–2009)).

Barnehageloven er en lov som på flere områder åpner for lokalt handlingsrom og skjønnsmessige vurderinger. Et eksempel på en kommunal oppgave som åpner for kommunalt skjønn, er godkjenning av barnehager. Et skjønnsmessig lovverk kan være utfordrende ved styring av sektoren. Staten har begrenset mulighet til å overprøve den kommunale skjønnsutøvelsen. Undersøkelser har vist at det er store forskjeller i kompetansen hos kommunen som lokal barnehagemyndighet, jf. eksempelvis Riksrevisjonen (2009), PwC (2010). Evalueringen av rammeplanen påviser for eksempel stor mangel på barnehagefaglig kompetanse og behov for styrket kompetanse blant de ansatte i kommunene (Østrem m. fl. 2009).

Krav til barnehagefaglig personale i kommuneadministrasjonen har vært diskutert i ulike sammenhenger. Det foreligger et krav om skolefaglig kompetanse over skolenivå, jf. opplæringsloven § 13-1 fjerde ledd. Barnehageloven har ikke tilsvarende bestemmelse. Slikt krav om barnehagefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen er blant annet foreslått innført av Østbergutvalgets og Brennautvalgets utredninger, jf. henholdsvis NOU 2010:7 og NOU 2010:8. Slikt krav ble også foreslått innført i forbindelse med Søbstadgruppens arbeid om kvalitet i barnehagen (Barne- og familiedepartementet 2005). Behovet for innføring av slikt krav er grunngitt som følger av Brennautvalget:

Utvalget mener også at det er helt avgjørende for utvikling av gode barnehager at det blir et lovfestet krav at kommunen må ha ansatte med barnehagefaglig kompetanse i administrasjonen. Dette er spesielt viktig ved innføring av rammefinansiering av barnehagene. Kommunen som barnehagemyndighet skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, og den skal føre tilsyn med både egne og ikke-kommunale barnehager. Dette er en stor oppgave, og risikoen for at kommunen ikke klarer å oppfylle sine plikter som barnehagemyndighet er stor hvis den ikke har ansatte i administrasjonen som har barnehagefaglig kompetanse.43

6.20.2 Veiledning og informasjon til barnehagene

Kunnskapsdepartementet har fått utarbeidet veiledere til sentrale områder innenfor regelverket. Departementet har videre fått utarbeidet temahefter på flere områder for å støtte barnehagen etter innføring av revidert rammeplan. Temaheftene er tilpasset emnet det omhandler, og fremstår derfor relativt ulike i form og omfang. Ifølge Kunnskapsdepartementet har det vært et klart mål å utarbeide støttemateriale som i mest mulig grad kunne fungere som inspirasjon, motivasjon og utgangspunkt for refleksjon i barnehagens arbeid med oppfølging av rammeplanen. Målgrupper er først og fremst ansatte i barnehagene, eiere og barnehagemyndigheter.

I spørreundersøkelsen til de pedagogiske lederne som Riksrevisjonen (2009) har gjennomført, fremkommer det at to av fem pedagogiske ledere opplever at de i liten grad får informasjon og veiledning til det pedagogiske arbeidet i avdelingen gjennom veiledere og temahefter. Mest informasjon og veiledning får de pedagogiske lederne gjennom styrer og gjennom andre kollegaer. (Fire av fem pedagogiske ledere svarer at de i noen eller i stor grad får informasjon og veiledning av styrer. Like mange svarer at de i noen eller i stor grad får informasjon og veiledning av andre kollegaer.) Svarene viser stor variasjon med hensyn til hvor mye barnehagene benytter de ulike temaheftene, men hele 14 prosent av de pedagogiske lederne svarer at de i liten grad eller aldri bruker noen av temaheftene. På samme tid er det enkelte av temaheftene som syner å bli brukt i relativt stor utstrekning. Gjennom Riksrevisjonens dybdeintervju med styrerne og de pedagogiske lederne fremgår det at flere opplever mangler ved temaheftene. Det pekes på at temaheftene ikke er konkrete nok, og at det derfor er vanskelig for barnehagene å bruke dem til støtte i det pedagogiske arbeidet. Det blir også vist til at en sentral utfordring er å ha tid nok til å lese heftene.

Kommunenes oppgaver som lokal barnehagemyndighet er blant annet å behandle søknader om godkjenning av barnehager, føre tilsyn med barnehager, gi veiledning og forvalte tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Kunnskapsdepartementet har utarbeidet veiledere som skal hjelpe kommunene til å utføre sine oppgaver som lokal barnehagemyndighet. Kommunene benytter de ulike veilederne i varierende grad, jf. Riksrevisjonen (2009). Veileder om kommunens tilsyn med barnehager og Veileder om godkjenning av barnehager i arbeidet med barnehagesektoren blir benyttet mye eller noe av om lag 90 prosent av kommunene. Hver tredje kommune svarer at de lite eller aldri benytter Veileder for helse, miljø og trivsel i barnehagen, mens halvparten av kommunene opplyser at de benytter Veileder for utforming av barnehagens utearealer lite eller aldri.

Riksrevisjonen har spurt kommunene om de kvalitetssikrer opplysningene i årsmeldingene fra barnehagene før det rapporteres til KOSTRA. Nesten alle kommunene har opplyst at de kvalitetssikrer opplysningene om antall barn i årsmeldingene. Fire av fem barnehager opplyser at de undersøker at opplysninger om stillinger og personale stemmer, mens tre av fire kommuner opplyser at de kontrollerer at arealopplysninger stemmer. En mindre andel opplyser at de ikke foretar noen form for kvalitetssikring av dataene som inngår i KOSTRA-statistikken.

Fylkesmannen skal veilede kommuner og eiere av virksomheter etter barnehageloven, jf. § 9. 88 prosent av kommunene (98 av 112) i Riksrevisjonens (2009) undersøkelse svarer at de har fått råd og veiledning fra fylkesmannen i barnehageåret 2007/2008. 41 prosent av kommunene er i stor grad tilfredse med rådene og veiledningen de har fått fra fylkesmannen. Resultatet av spørreundersøkelsen til kommunene viser videre at halvparten av kommunene i noen grad er tilfredse med rådene og veiledningen, mens 9 prosent i liten grad er tilfredse med rådene og veiledningen de har fått fra fylkesmennene. 90 prosent av kommunene har deltatt på kompetansetiltak for barnehagesektoren i regi av fylkesmannen i barnehageåret 2007/2008. Av disse er 41 prosent av kommunene i stor grad tilfreds med kvaliteten på kompetansetiltakene, litt over halvparten svarer at de i noen grad er tilfredse, mens 6 prosent svarer at de i liten grad er tilfreds med kvaliteten på kompetansetiltakene.

Kunnskapsdepartementet har ansvar for styring av hele barnehagesektoren og skal sikre at den nasjonale barnehagepolitikken blir formidlet til aktørene og brukerne av sektoren. Riksrevisjonens undersøkelser viser at fylkesmannsembetene opplever møter i den statlige barnehage- og utdanningsadministrasjonen med Kunnskapsdepartementet som svært viktige. Fylkesmannsembetene mener at møtene gir god informasjon og utveksling av erfaringer, og at det er vesentlig for å nyansere og presisere forståelsen av styringsinformasjonen. Videre fremgår at fylkesmannsembetene opplever at fagsamlinger og regelverksamlinger for saksbehandlerne er en viktig læringsarena, og at de er meget nyttige for å formidle informasjons- og veiledningsoppdrag videre overfor kommunene. Enkelte fylkesmenn gir samtidig uttrykk for ønske om flere møter/samlinger med Kunnskapsdepartementet på saksbehandlernivå for å få en grundigere gjennomgang av spesifikke temaer. For øvrig er det en stor andel av embetene som peker på svakheter ved saksbehandlingstid og kvalitet knyttet til svarene på henvendelser til Kunnskapsdepartementet. Halvparten av embetene gir uttrykk for at Kunnskapsdepartementet gir sen respons på en del henvendelser fra embetene, noe varierende ut fra hvilken type henvendelse det gjelder. Eksempler på spørsmål som det oppleves at det brukes lang tid på, er juridiske spørsmål, lovtolkninger, tolkning av regelverk og spørsmål om praktisering av forskriften om likebehandling av offentlige og private barnehager. Halvparten av embetene opplever videre departementets svar på henvendelser som lite utdypende og følgelig lite veiledende. Det gis i denne forbindelse uttrykk for at svarene fra departementet ofte oppleves for generelle der det henvises til lov og rundskriv uten nærmere konkretisering og avklaring på problemstillinger som er blitt reist.

6.20.3 Foreldrebetaling og omfanget av moderasjonsordninger

En undersøkelse fra SSB, der foreldrene til 2 398 barn er spurt om hva slags barnetilsyn de bruker for barna sine, viser at barn av foreldre med høyere utdanning har ca. 10 prosentpoeng høyere barnehagedeltakelse enn barn av foreldre med grunnskole. Barn med innvandrerbakgrunn har 20 prosentpoeng lavere barnehagedeltakelse enn barn uten innvandrerbakgrunn (blant 1–2 åringene er forskjellen nesten 30 prosentpoeng, blant 3–5 åringene 15 prosentpoeng). Barn i de 20 prosent «rikeste» familiene i Norge har 15 prosentpoeng høyere barnehagedeltakelse enn barn i de 20 prosent «fattigste» familiene.

Undersøkelsen viser også at de fattigste 10 prosentene av familiene i gjennomsnitt har 2 000 kroner i måneden i barnehageutgifter, noe som utgjør ni prosent av inntekten deres før skatt. De rikeste 10 prosentene har 3 000 kroner i månedlige utgifter, hvilket utgjør 3 prosent av bruttoinntekten. Undersøkelsen kan tyde på at kommunene ikke gir lavinntektsfamilier særskilt store rabatter, på tross av at de er pålagt å ha ordninger for husholdninger med lavest betalingsevne (Lappegård og Løwe 2009).

En annen undersøkelse av foreldrebetalingen i barnehagene, gjennomført av SSB i januar 2011, viser at 21 prosent har inntektsgraderte betalingssatser, og at disse gir seg utslag på den gjennomsnittlige betalingssatsen for fulltidsplass i barnehage. I de aller fleste tilfeller ligger gjennomsnittssatsen under maksimalgrensen for foreldrebetaling (2 330 kr per måned). Det er særlig større kommuner som har inntektsgraderte betalingssatser, og nær halvparten av alle barn i barnehage bor i en kommune som tilbyr inntektsgradering.

Eksempelvis var gjennomsnittlig månedsbetaling i kommunale barnehager (uten kostpenger og tilleggsutgifter) for husholdninger med brutto årsinntekt på 250 000, 375 000 og 500 000 kroner på landsbasis hhv. 2 090, 2 229, 2 270 kroner per januar 2011 (Rochlenge 2011).

Ifølge forskrift om foreldrebetaling i barnehager skal alle kommuner ha ordninger som kan tilby barnefamilier med lavest betalingsevne en reduksjon i eller fritak for foreldrebetaling. TNS Gallup (2011) har i en rapport kartlagt kommunenes moderasjonsordninger for lavinntektsfamilier. Formålet med kartleggingen var å få mer kunnskap om utformingen av de kommunale moderasjonsordningene, kriterier for reduksjon, størrelse på reduksjon og hvor mange barn som er omfattet av ordningene.

Undersøkelsen viser at det er ulike typer moderasjonsordninger. En type ordning er inntektsgradert foreldrebetaling. 21 prosent av kommunene som har svart har inntektsgradert foreldrebetalingen for en barnehageplass. Hele 53 prosent av barnehagebarna går i barnehager i disse kommunene. 4,7 prosent av barnehagebarna i kommunene med inntektsgradering får redusert foreldrebetaling eller friplass. Disse barna utgjør 2,5 prosent av barnehagebarna i alle de spurte kommunene. Det er stor forskjell på hvilken inntektsgrense som fastsettes for å få inntektsgradering etter fylke og sentralitet. 78 prosent av kommunene har en grense på husholdningens samlede inntekt på mellom kr. 200 000 og 400 000 for å få gradert foreldrebetaling. 12 prosent har en inntektsgrense under 200 000 kroner. Andelen av kommuner som har inntektsgradering er størst i Oslo/Akershus (89.5 prosent) og på Sørlandskysten (40,3 prosent), og lavest i Midt-Norge (5,6 prosent) og Nord-Norge (4,4 prosent). 47 prosent av de mest sentrale kommunene har inntektsgradering, mot 8,6 prosent i mindre sentrale kommuner og 10,4 prosent i de minst sentrale kommunene.

En annen type ordning er lik betaling for alle (flat sats) med en moderasjonsordning for familier med lavest betalingsevne44. Om lag 16 prosent av kommunene i undersøkelsen har denne formen for moderasjonsordning. 1,4 prosent av barna i kommuner med «flat sats» som har en egen ordning for lavinntektsfamiliene får redusert betaling eller friplass. Disse barna utgjør 0,3 prosent av barnehagebarna i alle undersøkelseskommunene. 60 prosent av kommunene opererer med inntektsgrenser for å få moderasjon på mellom 200 000 og 300 000 kroner. 26 prosent har inntektsgrense på under 200 000 kroner.

Nesten 63 prosent av kommunene har ikke inntektsgradert foreldrebetaling. Dette utgjør 28 prosent av barnehagebarna i undersøkelsen. I disse kommunene vil reduksjon på grunn av lavest betalingsevne imidlertid kunne skje etter vedtak med hjemmel i Sosialtjenesteloven eller Barnevernloven. Om lag 60 prosent av de kommunene som ikke har inntektsgradert foreldrebetaling gir moderasjon etter vedtak med hjemmel i Sosialtjenesteloven eller Barnevernloven.

Undersøkelsen gir indikasjoner på at store kommuner i større grad enn små kommuner har inntektsgradert foreldrebetaling. Kommunene kommer med mange tilbakemeldinger på hvordan de synes ordningen med redusert foreldrebetaling for de med lav betalingsevne fungerer. Mange mener ordningen i deres kommune fungerer bra, mens andre uttrykker mer skepsis, særlig der det ikke finnes ordninger som inntektsgradering eller moderasjonsordninger for dem med lav betalingsevne. Blant kommuner med inntektsgradert foreldrebetaling er det flere som mener at ordningen fungerer dårlig. Mange mener at for få kommer inn under disse ordningene, blant annet på grunn av lave inntektsgrenser, og at flere med lav betalingsevne som trenger barnehageplass ikke får det. Kontantstøtten nevnes som en særlig utfordring for å få dem med lav betalingsevne inn i barnehagene. Ordningen bidrar, ifølge respondentene, til at mange barn, særlig minoritetsspråklige, ikke går i barnehage. Andre utfordringer som nevnes er lave inntektsgrenser og små rabatter.