7 Styringsvirkemidler og rammevilkår

7.1 Ansvarsfordeling i barnehagesektoren

Kunnskapsdepartementet har et overordnet nasjonalt ansvar for barnehagetilbudet. For å utøve dette ansvaret utfører fylkesmannen forvaltningsoppgaver for Kunnskapsdepartementet. Ifølge barnehageloven er kommunen lokal barnehagemyndighet. Barnehagens oppgaver er nedfelt i en egen rammeplan, som er en forskrift til barnehageloven. Myndighetsoppgavene omfatter alle barnehagene i kommunen, både kommunale og ikke-kommunale. I tillegg vil kommunen være barnehageeier for kommunale barnehager.

Staten har ansvar for utvikling av kvalitet og for styring av barnehagesektoren. Fra 2011 inngår hoveddelen av statstilskuddet i rammefinansieringen til kommunene.

Kommunene har ansvar for utbygging og drift av kommunale barnehager, samt godkjenning av og tilsyn med både kommunale og ikke-kommunale barnehager i kommunen. Kommunene skal også følge med på at virksomheten drives innenfor rammene av godkjenningen og at innholdet er i tråd med regelverket. Kommunen har dessuten et veiledningsansvar. Det er kommunen som har finansieringsansvaret for ikke-kommunale barnehager.

Barnehageeiere har ansvar for tilbudet i den enkelte barnehage. Samarbeidsutvalget i barnehagen fastsetter en årsplan som sikrer at foreldre og ansatte kan medvirke i utformingen av det pedagogiske innholdet. Barnehageeier har ansvar for å ansette tilstrekkelig og kompetent personale slik at kravene som stilles i regelverket er oppfylt.

7.2 Prinsipper for statlig styring av kommunesektoren

Stortinget har forutsatt at forvaltningen styres etter prinsippet om mål- og resultatstyring, jf. Innst. S. nr. 156 (1992–1993). Resultater som skal oppnås, skal ifølge bevilgningsreglementet beskrives. Det skal også gis opplysninger om oppnådde resultater og annen informasjon av betydning for vurdering av bevilgningsforslagene for neste budsjettår. Ressursbruk og virkemidler skal være effektive i forhold til de forutsatte resultatene, jf. Bevilgningsreglementet av 26. mai 2005, §§ 9 og 10.

Mål- og resultatstyring er et verktøy for å tydeliggjøre mål, fastsette resultatkrav og etablere rutiner for rapportering av måloppnåelse og virkninger. Rapportering vil kunne omfatte innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter og tjenester samt effekter knyttet til brukere og samfunn, innenfor hele eller deler av virksomhetens ansvarsområde. De grunnleggende styringsprinsippene er konkretisert i reglement for økonomistyring i staten1:

• Fastsette mål- og resultatkrav.

• Sikre at fastsatte mål- og resultatkrav oppnås.

• Sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag.

7.2.1 Retningslinjer for statlig styring av kommunesektoren

Kommunene er selvstendige, politisk valgte og styrte forvaltningsorganer, og kommunestyret er ansvarlig for kommunens virksomhet. Staten kan styre underliggende etater gjennom direkte instruksjonsmyndighet. Kommuner må styres ved hjemmel i lov, gjennom økonomiske virkemidler eller gjennom veiledning, dialog, informasjon og andre egnede styringsvirkemidler.

Kommunal- og regionaldepartementet (2007a) har utarbeidet en veileder om statlig styring av kommunesektoren. Veilederen er ment å være til hjelp ved forberedelse av tiltak og reformer som vil berøre kommunesektoren. Med tiltak og reformer menes endringer i lov, forskrift eller annet regelverk, endringer i oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, nye og endrede ordninger eller tilskudd samt andre økonomiske endringer.

Veilederen uttrykker at det er et overordnet mål å gi kommunesektoren gode rammevilkår som kan styrke kommunene både som tjenesteprodusenter, myndighetsutøvere, samfunnsutviklere og som demokratiske arenaer. Statens styring av kommunesektoren må balanseres mellom hensynet til et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av bosted, og kommunesektorens behov for å prioritere tjenester lokalt i tråd med innbyggernes ønsker og behov. Det er viktig å legge til rette for en sterk og effektiv kommunesektor som er en sentral aktør i samfunnsutviklingen lokalt, og som selv kan drive et aktivt omstillingsarbeid for å gi innbyggerne gode tjenester, valgfrihet og medbestemmelse. Statens styring bør derfor i størst mulig grad preges av dialog og veiledning i stedet for absolutte pålegg og krav. Videreutvikling av konsultasjonsordningen, informasjonsarbeid og spredning av ideer gjennom for eksempel nettverksarbeid er, ifølge veilederen, eksempler på slike styringsgrep.

Det er ønskelig at staten gir kommunene reell myndighet og handlingsrom slik at de kan finne kostnadseffektive og gode løsninger tilpasset lokale forhold og sine borgere2. En avveining mellom nasjonale hensyn som kan begrunne statlig styring og de hensynene som begrunner lokal handlefrihet, legger føringer på utformingen av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren. De hensyn som begrunner lokal handlefrihet faller særlig i to hovedkategorier: hensynet til effektiv tjenesteproduksjon og hensynet til demokratisk styring.

Tungtveiende nasjonale hensyn må slik foreligge dersom staten skal styre kommunesektoren gjennom regler3:

• Rettssikkerhet, herunder sikring av minoriteters rettigheter.

• Likhet og likeverd.

• Økonomiske forhold hvor kommunenes disponeringer får betydning ut over kommunen selv.

• Hensynet til nasjonale miljøverdier.

• Samordnet og omstillingsorientert forvaltning.

• Liv, helse og sikkerhet.

7.3 Aktuelle styringsvirkemidler

Det er vanlig å skille mellom tre hovedgrupper av styringsvirkemidler som staten benytter overfor kommunesektoren, jf. NOU 2000: 22:

• Lovbaserte virkemidler – denne gruppen omfatter blant annet rettighetslovgivning, klageordninger, kontroll- og tilsynsordninger, innsigelse og rikspolitiske retningslinjer.

• Økonomiske virkemidler – staten rår over en rekke økonomiske ordninger som på ulike måter styrer kommunene og fylkeskommunene. Det dreier seg i første rekke om tilskudd i form av rammetilskudd og øremerkede tilskudd, men også låneordninger og avgifter.

• Andre virkemidler – dette kan dreie seg om flere typer virkemidler som handlingsplaner eller informasjonstiltak med sikte på å påvirke den kommunale virksomhet, for eksempel gjennom rundskriv, veiledningsmateriell og kompetanseutviklingstiltak.

Det lokale selvstyret har sitt legitimitetsgrunnlag i verdiene frihet, deltakelse og effektivitet (NOU 2000:22). Historisk dreide frihet seg om frihet fra statlige inngrep og frigjøring fra statsmakt og embetsmannsvelde. Etter hvert har frihet blitt omformulert til en positiv verdi, hvor frihet til lokal oppgaveløsning har blitt det sentrale.

Oppgavefordelingsutvalget viste imidlertid til at utbyggingen av den moderne velferdsstaten kan ha begrenset friheten til det lokale selvstyret:

Politikk med sikte på standardheving og utjevning har vært fremtredende kjennetegn ved velferdsstatens arbeidsoppgaver. For de lokale nivåer har utvidelsen av det offentlige ansvarsområde ført til økt aktivitetsnivå gjennom flere oppgaver og funksjoner, men samtidig bundet oppgaveløsningen til nasjonale standardiseringskrav. Frihetsverdien ved det lokale selvstyret har slik blitt underordnet velferdspolitiske målsettinger bl.a. i form av nasjonal utjevnings- og omfordelingspolitikk. (...) På denne bakgrunn kan det diskuteres i hvilken grad frihet i dag kan sies å representere en særegen verdi knyttet til det lokale selvstyret.4

Det er en demokratisk verdi at de som erfarer konsekvensene av offentlig politikk, også skal ha anledning til å øve innflytelse på politikken. Lokaldemokratikommisjonen påpekte at kommuner og fylkeskommuner er viktige demokratiske institusjoner som grunnlag for nærdemokrati (NOU 2005:6).

Effektivitetsverdien ved det lokale selvstyret bygger på at kommuneinstitusjonene kan ha fortrinn med hensyn til kostnadseffektivitet og prioriteringseffektivitet. Kjennskap til lokale forhold bidrar til at kommunene og fylkeskommunene kan produsere riktige og gode tjenester til lavest mulig kostnad. Lokale organer vil gjennom nærhet til innbyggerne ha bedre forutsetninger enn staten til å fange opp at befolkningens ønsker og behov varierer fra sted til sted. For å oppnå god effektivitet er det viktig at kommunene og fylkeskommunene har reell handlefrihet med hensyn til hvordan oppgavene skal løses. Dette er en forutsetning for at det skal kunne skje en hensiktsmessig tilpasning til lokale ønsker og behov (NOU 2000:22).

7.3.1 Regelverk

Dersom kommunesektoren pålegges nye oppgaver eller plikter, kreves hjemmel i lov fastsatt av Stortinget. Som hovedregel bør tildeling av oppgaver og regulering av kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet skje i lovs form. Mindre presiseringer kan skje i forskrift. Kommunal- og regionaldepartementet (2007a) har i veilederen vist til at lovpålegg, plankrav, tilsyn og rapportering er sterke styringsvirkemidler, og må være begrunnet med overordnede nasjonale hensyn.

For så vidt gjelder vurderinger av tiltak, skal det, ifølge veilederen, legges vekt på at:

• Detaljerte statlige styringsvirkemidler gir kommunene lite handlingsrom og bør i størst mulig grad unngås. Det bør utarbeides reelle alternativer som innebærer rammestyring, veiledning og dialog.

• Lovfesting, øremerkede tilskudd, plankrav, tilsyn og rapportering må være begrunnet med overordnede nasjonale hensyn. Det er et forvaltningspolitisk mål at regelverk og rapportering skal være minst mulig ressurskrevende å etterleve.

• Ved forslag til tiltak som medfører ny lovgivning eller endringer i eksisterende lovgivning, bør det ikke gis regler om bestemte organer, intern delegering, ledelse, innstillingsrett, regler om tekniske forhold i institusjoner og lokaler, faglige kompetansekrav og bemanningsnormer, pålegg om kommunale (handlings)planer på enkeltområder eller særskilte saksbehandlingsregler.

7.3.2 Økonomi

Det er forvaltningsnivået som er tillagt ansvar og beslutningsmyndighet for en oppgave, som også skal ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen. Dette kan omtales som det finansielle ansvarsprinsipp.

Kommunene og fylkeskommunene har sine hovedinntekter fra skatt og fra rammetilskuddene fra staten. Til sammen utgjør dette kommunenes frie inntekter. Rammetilskuddene fordeles mellom kommunene gjennom inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. I tillegg finansieres enkelte oppgaver gjennom øremerkede ordninger, ofte supplert med kommunal egenandel fra de frie inntektene, og gebyrer/brukerbetaling fra innbyggerne. Det overordnede formålet med inntektssystemet er å oppnå en fordeling av de frie inntektene som bidrar til at alle kommuner skal kunne yte et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere.

Det må være samsvar mellom kommunesektorens oppgaver og tilgjengelige ressurser. Når staten pålegger kommunesektoren nye oppgaver, er det derfor viktig at økonomiske og administrative konsekvenser er tilfredsstillende utredet. Dersom det legges nye oppgaver til kommunene eller det vedtas nye regler som påfører kommunene økte utgifter, skal det gis kompensasjon for merutgiftene ved at inntektsrammene for kommunesektoren økes tilsvarende. Dette kan gjøres ved:

• En økning i de frie inntektene (skatt og rammetilskudd)

• Etablering eller styrking av et øremerket tilskudd

• At det gis anledning for kommunene til å kreve gebyr/brukerbetaling

På samme måte skal inntektsrammene vanligvis reduseres hvis kommunene avlastes for oppgaver, eller nytt regelverk medfører innsparinger for kommunene.

7.3.3 «Myke» virkemidler

Såkalte «myke», pedagogiske virkemidler vil omfatte ulike former for informasjon og holdningspåvirkning (Eckhoff 1983). Kunnskapsdepartementet har fått utarbeidet veiledere til sentrale områder innenfor regelverket. Det er utarbeidet veiledere om tilsyn med barnehager, godkjenning av barnehager, praktisering av kravet om likebehandling i kommuner, utmåling av offentlige tilskudd i ikke-kommunale barnehager og om utforming av barnehagens utearealer. Sosial- og helsedirektoratet har utarbeidet en veileder til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

For så vidt gjelder statlige veiledere vil disse kunne forenkle og lette arbeidet i kommunene, og samtidig kunne fungere som et styringsvirkemiddel for staten (NOU 2005:6).

Slikt veiledningsmateriale er ikke juridisk bindende, men vil av aktører i beslutningssystemet, samt av publikum og i den offentlige debatt kunne bli oppfattet å være det. Lokaldemokratikommisjonen har på denne bakgrunn anført at det ikke er uproblematisk at statlige organer driver en utstrakt pedagogisk virksomhet overfor kommunene, siden det ikke alltid vil være tydelig at det som formidles er politiske signaler og ikke noe kommunene «skal» gjennomføre (NOU 2005:6).

Veiledere vil for så vidt også kunne få en rettslig funksjon. Hva et departement uttrykker i et veiledningsrundskriv og hvilken forvaltningspraksis som har etablert seg, kan fungere som rettskilde. Dersom en sak som har vært oppe til behandling i forvaltningen kommer til rettssystemet, vil veiledninger kunne være rettskilder som har betydning for utfallet og skape presedens for tilsvarende saker (Eckhoff 1987).

For å støtte barnehagens arbeid med revidert rammeplan, har Kunnskapsdepartementet fått utarbeidet egne temahefter5 innen ulike områder. Målet er at heftene skal formidle kunnskap og erfaringer som grunnlag for refleksjon. Målgrupper er først og fremst ansatte i barnehagene, men også eiere og barnehagemyndigheter kan ha nytte av heftene. Det er utarbeidet temahefter på følgende områder:

• Om språkmiljø og språkstimulering i barnehagen

• Om barn med nedsatt funksjonsevne i barnehagen

• Om antall, rom og form i barnehagen

• Om barns medvirkning

• Om samisk kultur

• Om de minste barna i barnehagen

• Om IKT i barnehagen

• Om språklig og kulturelt mangfold

• Om natur og miljø

• Om menn i barnehagen, om å rekruttere og beholde menn i barnehagen

• Om likestilling i det pedagogiske arbeidet i barnehagen

Temaheftene er tilpasset emnet det omhandler, og fremstår derfor relativt ulike i form og omfang. Det har ifølge Kunnskapsdepartementet vært et siktemål å utarbeide støttemateriale som i mest mulig grad kunne fungere som inspirasjon, motivasjon og utgangspunkt for refleksjon i barnehagens arbeid med oppfølging av rammeplanen.

7.4 Nærmere om lovgivning som styringsvirkemiddel overfor kommunene

Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107 (kommuneloven), og retningslinjer for særlovgivningen legger føringer på hvordan lover og regler som regulerer kommunesektoren skal utformes. Stortinget har uttalt at følgende krav bør stilles til lov- og regelverk som berører kommunesektoren, jf. Innst. S. nr. 18 (1992–93):

• Kommunene bør ha generell frihet til å løse sine oppgaver tilpasset lokale forhold. Likeverdige løsninger er viktigere enn likhet i organisasjons- og styringsformer.

• Statlige påbud om hvordan kommunene skal organisere sin virksomhet, skal begrenses.

• Den statlige styringen av kommunene bør skje gjennom rammevedtak, ikke detaljstyring og detaljkontroll.

• Mulighetene for helhetsløsninger på tvers av etatsgrenser og/eller forvaltningsnivåer bør styrkes.

7.4.1 Styringssystemet etter kommuneloven

Kommuneloven bygger blant annet på at ansvar/oppgaver legges til kommunestyret/fylkestinget. Disse organene er gitt stor frihet til å bestemme den organisatoriske og administrative oppbygningen. Særlovgivningen er i overveiende grad tilpasset dette prinsippet. Lov- og forskriftsregler og delegeringsvedtak skal derfor utformes slik at «kommunen» – eventuelt «kommunestyret selv» – får ansvaret. Når kommuneloven bruker begrepet «kommunestyret selv» innebærer dette et internt delegeringsforbud. Dersom dette begrepet ikke er brukt, betyr det at kommunestyret/fylkestinget i utgangspunktet kan delegere myndighet til det organ det måtte ønske. For delegering til administrasjonen/kommunerådet, til interkommunale styrer og institusjonsstyrer er det særskilte delegeringsregler. Kommunestyret og fylkestinget kan selv opprette faste utvalg, kommunedelsutvalg m.m. for å ta seg av kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Kommunestyret og fylkestinget fastsetter området for slike utvalgs virksomhet, og utvalgene vil kunne tildeles avgjørelsesmyndighet. Kommunestyret kan også opprette andre folkevalgte organer innenfor kommunelovens rammer.

Etter lovendringer med virkning fra 1. januar 2007 kan kommunen inngå avtale med andre kommuner om såkalt vertskommunesamarbeid i samsvar med reglene i kommuneloven §§ 28a til 28k, jf. Ot.prp. nr. 95 (2005–2006). I henhold til § 28a kan en kommune overlate utførelsen av lovpålagte oppgaver til en vertskommune hvis den aktuelle lov ikke er til hinder for dette. Et hovedsiktemål med vertskommunemodellen var å gjøre det forsvarlig å overføre beslutningsmyndighet også når det gjelder offentlig myndighetsutøvelse. Bestemmelsene ble blant annet begrunnet med behovet for å gjøre det mulig å bygge opp velfungerende fagmiljøer i områder av landet hvor den enkelte kommune hver for seg har vanskelig for å etablere den type kompetanse som kreves for å utføre hele registeret av kommunale oppgaver.

Av kommuneloven fremgår ordninger for internkontroll i kommuner, herunder:

• Kommunestyret og fylkestinget har det øverste tilsyn med den kommunale og fylkeskommunale forvaltningen, og kan forlange enhver sak lagt fram for seg til orientering eller avgjørelse, jf. kommuneloven § 76.

• Alle kommuner skal ha et kontrollutvalg, som på vegne av kommunestyret/fylkestinget fører løpende tilsyn med den kommunale/fylkeskommunale forvaltningen, jf. kommuneloven § 77.

• Alle kommuner skal ha en revisjonsordning, enten i regi av en ansatt revisor, en interkommunal ordning eller gjennom kjøp av revisortjenester, jf. kommuneloven § 78.

• Administrasjonssjefen skal sørge for et system med intern, administrativ kontroll, jf. kommuneloven § 23 nr. 2. Ved parlamentarisk styringsform skal kommunerådet/fylkesrådet sørge for dette.

Veilederen legger til grunn at som følge av skjerpede krav til kommunenes egenkontroll, bør den statlige detaljkontrollen tones ned. Følgende regler i kommuneloven skal sikre statlig kontroll og tilsyn:

• Tre eller flere medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget kan sammen bringe avgjørelse truffet av folkevalgt organ eller den kommunale/fylkeskommunale administrasjon inn for fylkesmannen/departementet til kontroll av avgjørelsens lovlighet, jf. kommuneloven § 59.

• Departementet/fylkesmannen kan på eget initiativ ta en avgjørelse opp til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven § 59 nr. 5.

• Departementet har rett til innsyn i alle kommunale og fylkeskommunale saksdokumenter, jf. kommuneloven § 59 nr. 6.

• Fylkesmannen skal godkjenne alle kommunale garantivedtak, jf. kommuneloven § 51.

En rekke særlover har bestemmelser om statlig tilsyn med kommunene. Stortinget har ved behandling av Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) fastsatt regler om prosess- og samordning av statlig tilsynsvirksomhet, jf. kommuneloven kapittel 10A.

7.4.2 Særlovgivningen

I tillegg til kommuneloven, har Stortinget gitt bestemmelser om oppgaveløsning og organisering gjennom lovgivning for de enkelte sektorene, som for eksempel skole, barnehage, barnevern, sosialtjeneste mv. Sektorlovgivningen benevnes gjerne som særlover. Regjeringen har vedtatt retningslinjer for fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren6.

Retningslinjene angir at innføring av følgende typer regler vil forutsette spesiell vurdering og begrunnelse:

• bestemte organer i kommuner eller fylkeskommuner, og regler om sammensetning, sekretariatsløsninger o.l. for slike

• bestemte måter å løse en oppgave på i kommunene

• intern delegering (eller andre administrative forhold som innstillingsrett og lignende) i kommunene

• tekniske forhold i kommunale institusjoner og lokaler, herunder særlige vilkår av teknisk karakter for utbetaling av statlige tilskudd til bygging av kommunale institusjoner, m.v.

• faglige kompetansekrav, lederkrav og bemanningsnormer m.v.

• statlige godkjenningsordninger

• regler om kommunale (handlings)planer på enkeltområder

• særskilte saksbehandlingsregler, herunder særskilte regler for forberedelse av enkelte typer vedtak

• individuelle rettigheter der kommuner er pliktsubjekt.

For regler om bestemte organer i kommuner eller fylkeskommuner og regler om sammensetning, sekretariatsløsninger o.l. for slike, er det i retningslinjene vist til at det er kommunestyret eller fylkestinget som i utgangspunktet er tillagt all myndighet til å se virksomheten som en helhet og selv opprette organer innenfor rammene av kommuneloven. Kommunestyret og fylkestinget bør også selv få bestemme sammensetning, sekretariatsløsninger o.l. innen rammene av nasjonalt fastsatte regler om samarbeid/medvirkning m.v. Bestemmelser som legger myndighet til bestemte organer i kommuner eller fylkeskommuner, eller som på annen måte splitter opp organisasjonen, bør i utgangspunktet derfor ikke innføres. Tilsvarende at regler om brukermedvirkning bør ta utgangspunkt i at det lokale nivået selv må utvikle metoder for brukermedvirkning, ta stilling til sammensetning av organene o.l., ut fra lokale forhold.

Retningslinjene anfører at særlovsregler om intern delegering m.v. uthuler det helhetlige delegeringssystemet i kommuneloven, som tar utgangspunkt i frihet for den enkelte kommune eller fylkeskommune til å se organisasjonen som en helhet. Forbud mot delegering bør først og fremst gjelde saker med klart overordnet styringsformål, som eksempelvis vedtak om kommuneplan, økonomiplan og årsbudsjett.

Ut fra behovet for effektiv kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon uttrykkes at innføring av særlige regler om tekniske forhold i kommunale og fylkeskommunale institusjoner og øvrige lokaler, bør unngås. Det angis i retningslinjene at regler om tekniske forhold kan føre til at kommuner som har en høyere standard reduserer sin ressursbruk, dvs. at standardene i praksis blir maksimalnormer. Virker reglene utgiftsdrivende, binder de ressurser som alternativt kunne blitt brukt til andre tiltak for å heve kvaliteten.

For så vidt gjelder faglige kompetansekrav, lederkrav og bemanningsnormer i særlovgivningen, anføres at regler om at kommunesektoren må ansette særskilt definert personell og sørge for nødvendig opplæring og etterutdanning i utgangspunktet ikke bør innføres. Det vises til at når kommunesektoren er tillagt ansvaret for å løse en oppgave, vil kommunene og fylkeskommunene også være ansvarlig for å ansette nødvendig og tilstrekkelig personell med relevant kompetanse. Av Kommunal- og regionaldepartementets merknader til retningslinjene gis slik begrunnelse:

Som for tekniske normer, kan minstenormer om bemanning og kompetanse føre til at kommuner som ligger over normene reduserer sin ressursbruk, dvs. at normene i praksis blir maksimalnormer. Dersom bemanningsnormen settes for lavt, kan det medføre at det er tilfeller der minstenormen ikke er tilstrekkelig for å sikre forsvarlige tjenester. Dersom det fastsettes en juridisk bindende bemanningsnorm som ligger høyere enn grensen for forsvarlighet, vil det oppstå en situasjon der det samtidig foreligger to ulike ulovlighetsgrenser, en ved minstenormen og en ved uforsvarlighet.

Kostnadskrevende normer binder ressurser som alternativt kunne blitt brukt til andre tiltak for å heve kvaliteten. I sektorer med arbeidskraftsmangel vil bemanningsnormer kunne være svært kostnadsdrivende eller medføre bruk av dårlig kvalifisert personale, føre til nedlegging eller manglende utbygging av tilbud. Det er store variasjoner i lokale tilbuds- og etterspørselsforhold, slik at en gjennomsnittsnorm trolig vil være dårlig tilpasset situasjonen i den enkelte kommune.

Påbud om bestemte stillinger i særlovgivningen vil kunne vanskeliggjøre den administrative samordningen under administrasjonssjefens ledelse og føre til oppsplitting av administrasjonen med selvstendig kompetanse for ulike ledere på mellomnivå.7

Av retningslinjene fremgår at statlige myndigheter bør være tilbakeholdne med hensyn til individuelle rettigheter hvor kommuner og fylkeskommuner er pliktsubjekt. Begrunnelsen for å legge oppgaver til kommunene og fylkeskommunene er i utgangspunktet knyttet opp mot muligheter for lokalt tilpassede og effektive løsninger. Hvis nasjonale interesser, som for eksempel rettssikkerhetshensyn eller hensynet til likhet eller likeverd, likevel tilsier innføring av rettighetsregler, bør disse utformes uten detaljerte angivelser av hva kommunene og fylkeskommunene plikter å tilby og skal gjøre eller på annen måte regulere hvordan tjenesteproduksjonen skal foregå. Kommuner og fylkeskommuner bør gis størst mulig grad av frihet til å bestemme hvordan rettighetene skal oppfylles.

Av Kommunal- og regionaldepartementets merknader vedrørende dette punktet fremgår at stor grad av rettighetsfesting i forhold til individuelle tjenester gir lite spillerom for lokalt skjønn. Det påpekes at dette er et dilemma når begrunnelsen for å legge oppgaver til kommunene i utgangspunktet er knyttet opp mot muligheter til lokalt tilpassede og effektive løsninger.

7.4.3 Internkontroll i kommunene

Det er ikke oppgitt særskilte internkontrollkrav i tilknytning til barnehageloven, men et generelt krav om internkontroll fremgår av kommuneloven § 23 nr. 2.

Styringssystem/internkontroll har betydning for hvordan en virksomhet innretter seg for å oppfylle gitte krav, i dette tilfelle (kommunens) plikter på barnehageområdet. Det blir tidvis antatt at det ligger et krav til forsvarlig styring og internkontroll i kraft av at en kommune har et forvaltningsansvar av et rettsområde, uavhengig av om dette er fastsatt i lovs form.

Kommuneloven § 23 nr. 2 har bestemmelser om administrasjonssjefens ansvar for kommunens virksomhet, og omtales ofte som kommunelovens internkontrollkrav;

Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.

7.4.3.1 Krav til styringssystem og internkontroll etter barnehageloven

Det foreligger ikke et lovkrav i barnehageloven som fastsetter at kommunen som barnehagemyndighet skal ha et styringssystem eller internkontrollkrav, men kommunen som barnehagemyndighet er pålagt de pliktene som følger av kommuneloven og de kravene til internkontroll som settes der. Gjeldende systemkrav i opplæringssektoren, opplæringsloven § 13-10 andre ledd ble ved vedtakelsen sagt å være en rettsliggjøring av det som allerede lå i det å ha et ansvar etter opplæringsloven, jf. Ot.prp. nr. 67 (2002–2003). Kommunene ble likevel ikke stilt til ansvar for hvordan styringssystemene på opplæringsfeltet var innrettet, før fylkesmennene fikk en konkret hjemmel. Fylkesmannen har i sitt tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet de senere årene benyttet systemrevisjon. Systemrevisjon er en metode for å kontrollere internkontrollsystemer. Grunnlaget for å pålegge fylkesmannen denne tilsynsmetoden er kommunenlovens bestemmelser om internkontroll, jf. § 23 nr. 2.

Forskrift om sikkerhet ved lekeplassutstyr og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. fastsetter for øvrig visse internkontrollkrav som berører virksomheten til barnehagene. Disse forskriftene, med tilhørende internkontrollkrav, er ikke hjemlet i barnehageloven, men produktansvarsloven og kommunehelsetjenesteloven.

7.4.3.2 Nærmere om krav til forsvarlig system og internkontroll hos skoleeiere

Opplæringsloven § 13-10 lyder:

Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter § 2-12 har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast.

Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter § 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter § 2-12 skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i § 14-1 fjerde ledd. Som ein del av oppfølgingsansvaret skal det utarbeidast ein årleg rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa, knytt til læringsresultat, fråfall og læringsmiljø. Den årlege rapporten skal drøftast av skoleeigar dvs. kommunestyret, fylkestinget og den øvste leiinga ved dei private grunnskolane.

Bestemmelsens første ledd synliggjør ansvaret kommunen har for å oppfylle opplæringsloven, samt stille nødvendige ressurser til disposisjon. Dette leddet er bare indirekte en del av systemkravet som følger av neste ledd.

Andre ledd i § 13-10 beskriver kravet til at kommunen (og andre skoleeiere) skal ha et forsvarlig system for vurdering av kravene i opplæringsloven og forskriftene oppfylles, for å følge opp resultatene av disse vurderingene og nasjonale kvalitetsvurderinger. Videre pålegges kommunen å utarbeide en tilstandsrapport innenfor et avgrenset område.

Formålet med bestemmelsen ble gitt en tredelt begrunnelse; aktiv og bedre oppfølging av om lovkrav blir etterlevd, medvirke til etablering av et helhetlig system og lette tilsynsarbeidet.

Et forsvarlig system kjennetegnes av at det er egnet til å avdekke feil og sikre at det settes i verk tiltak der manglende lovetterlevelse er påvist. Det er opp til skoleeier å utforme sine egne systemer, så lenge disse er forsvarlige8. Allerede fra systemkravets vedtakelse, men særlig ved gjennomføringen av tilsynet, ble det påpekt behov for å klarlegge systemkravets innhold9. I 2007 ble derfor veileder om innholdet i kravene til forsvarlig system utarbeidet10. Veilederen11 beskriver hovedpunktene i et forsvarlig system, og det presiseres at systemet skal kunne dokumenteres skriftlig.

7.4.3.3 Øvrige internkontrollkrav

Kommuneloven § 23 nr. 2 gir ingen operasjonalisering av hva som vil innebære kontroll på det enkelte myndighetsområde. Derimot er det et stort omfang lover og forskrifter som definerer krav til internkontroll i kommunene på forskjellige områder. Det betyr at en kommune må ha styring på de ulike områdene som lovverket retter seg mot.

De mest vanlige sentrale bestemmelsene om internkontroll som brukes i kommunene er:

• Forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter

• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten

• Forskrift om miljørettet helsevern § 12 Internkontroll

• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester

• Personopplysningsloven § 14 Internkontroll

• Helseregisterloven § 17 Internkontroll

• Forskrift om internkontroll for å oppfylle næringsmiddellovgivningen

• Forskrift om internkontroll for å oppfylle lov om vassdrag og grunnvann

I tillegg er det flere lover og forskrifter som underbygger de sentrale bestemmelsene om internkontroll. Her kan eksempelvis nevnes:

• Skole: Opplæringsloven og elevenes skolemiljø, samt forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v.

• Barnehage: Forskrift om sikkerhet ved lekeplassutstyr, samt forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v.

• Barnevern: Lov om barneverntjenester

• Sosialtjeneste: Lov om sosiale tjenester m.v.

• Arbeidsgiver: Lov om arbeidstid, stillingsvern og arbeidsmiljø, forskrift om arbeid som utføres i arbeidstakers hjem, forskrift om vern mot eksponering for kjemikalier på arbeidsplassen, forskrift om bruk av arbeidsutstyr og forskrift om arbeid av barn og ungdom

• Økonomi: Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner

7.4.4 Vurderinger av kommunenes handlingsrom

Innenfor nasjonale rammer fastlagt av Stortinget utøver kommunestyret styring – en styring som er vesentlig for at oppgaveløsningen tilpasses lokale forhold og innbyggernes ønsker. Intensjonene om rammestyring generelt fra statens side er vurdert å være gode, men synes ikke alltid å bli fulgt opp i praksis (NOU 2005:6). Kommuneloven av 1992 og rammefinansieringsmodellen som lå til grunn for innføringen av inntektssystemet i 1996 ga kommunene økt organisatorisk frihet. Kommunenes frihet i organiseringsspørsmål har vært aktivt benyttet av kommunene i den etterfølgende perioden (Hovik og Stigen 2008; Vabo 2001). Imidlertid har det vært hevdet at både økonomi- og innholdsstyringen fra statens side har blitt mer omfattende over tid12.

Ser en på utviklingen i kommunenes interne administrative organisering, har styringsstrukturer basert på en såkalt tonivåmodell blitt stadig vanligere i norske kommuner frem mot midten av 2000-tallet (Fimreite og Lægreid 2004; Hovik og Stigen 2008). At kommunen organiseres etter et slikt prinsipp betyr at mellomnivået (etatsnivået) fjernes og virksomhetsnivået (den enkelte skole, barnehage, omsorgsbolig, sykehjem osv) styrkes13. Enhetslederne får ansvar for så vel budsjett som drift, og underlegges i prinsippet bare rådmannsnivået. Økningen i antall kommuner som har innført en rendyrket tonivåmodell for alle deler av kommunens virksomhet fra 2004 til 2008 har derimot vært marginal, fra 32 prosent i 2004 til 34 prosent i 2008 (Hovik og Stigen 2008). Variasjonen i organisatoriske løsninger internt i kommunene synes å ha blitt større i denne perioden, samtidig som den tradisjonelle etatsmodellen for kommunal organisering er stadig synkende. Mange kommuner kan synes å kombinere en tonivåmodell for deler av virksomheten med mer tradisjonell etatsstruktur for andre deler.

Nyere fristillingsreformer har ført til at det kan være et spesialiseringsprinsipp på statlig nivå og et annet på kommunalt nivå (Vabo 2001). For staten kan det oppleves som mer krevende å styre kommunene når de er organisert annerledes enn staten (Fimreite og Lægreid 2004; Fimreite m. fl. 2007). Antagelsen er at tverrsektoriell oppgaveløsning i kommunene vil kunne gjøre staten usikker på lokal prioriteringsevne. Sektormyndighetene sentralt vil være opptatt av hvordan kommunene ivaretar akkurat deres område, og ikke av den kommunale helhetsstyringen. Sektorrepresentanter kan frykte at kommunene ikke prioriterer deres område og søke å kompensere med å styre prioriteringen gjennom lov- og forskriftsverk og/eller øremerkede midler innen eget område. Dette skjer gjennom å utvikle nye og ofte sektorbaserte styringsmekanismer som lovpålagte tjenestestandarder, statlig kontroll og tilsyn og nye rettsgarantier (Fimreite m. fl. 2007).

Når det gis statlige lover, regler og standardkrav, er de gjerne generelt utformet og må tilpasses situasjonen i hver enkelt kommune. Et viktig argument for lokalt selvstyre blir dermed at denne tilpassingen blir bedre om den skjer av et kommunalt folkevalgt organ med et bredt oppgavefelt enn om det skjer gjennom administrative prosesser utført av et statlig organ i kommunene (Larsen og Offerdal 1994). Iverksetting og tilpassing er politiske prosesser som gjør lokaldemokratiet verdifullt. Ulempen er at det kan skapes ulikhet kommunene imellom. Over tid synes likhetsidealet å ha fått større gjennomslagskraft; mens den lokaldemokratiske fanen gjerne løftes høyt som prinsipp, synes lokaldemokratiet ofte å måtte vike for andre verdier når den praktiske politikken skal utformes (Fimreite m. fl 2007; Hansen m.fl 2000). Det er blant annet hevdet at velferdsstatens idealer om sosial trygghet og likebehandling stadig oftere ser ut til å komme i konflikt med idealet om lokalt folkestyre, effektiv forvaltning og selvråderett (Bernt 2001). Kommunenes frihet i relasjon til staten er et omstridt tema i velferdspolitikken (Bernt og Kjellevold 2000), og det synes over tid mindre akseptert at lokal tilpasning av tjenestene kan føre til ulikhet (Flo 2003). For å unngå ulikhet blir tjenestene mer og mer standardiserte og gjerne rettighetsfestet. Tilsvarende viser en undersøkelse av Stortinget i perioden 1985 til 2000, at det er en økning i detaljstyringen og kontrolltiltakene overfor kommunene (Hansen m. fl 2000).

Lokaldemokratikommisjonen fant at utviklingen har medført at det som før var akseptert ulikhet mellom kommunene i større grad oppfattes som et problem og at ønsker om lokal tilpassing ikke står like sterkt (NOU 2005:6).

Makt- og demokratiutredningen tilla de statlige rammebetingelsene stor betydning (Østerud m. fl. 2003; NOU 2003:19), og også andre hevder at det politiske handlingsrommet til kommunene er blitt mindre. Det er pekt på at utviklingen av velferdsstaten har begrenset kommunenes handlingsrom fordi oppgaveansvaret er blitt svært omfattende lokalt og at den store betydningen kommunene har fått medfører et økt behov fra statens side for å styre kommunesektoren (NOU 2005:6)14.

Som en del av dette bildet fant lokaldemokratikommisjonen ellers grunn til å understreke at en debatt om kommunenes handlingsrom som ensidig fokuserer på de økonomiske rammevilkårene kan bli for snever (NOU 2005:6). Det kommunale handlingsrommet varierer mellom kommunene og mellom ulike oppgaver. Styringsforholdet mellom staten og kommunene oppfattes ofte som et forhold der styringen ensidig rettes fra staten mot kommunene. Lokalnivåene er imidlertid viktige premissleverandører for statlig politikk og styring, og staten må ta hensyn til kommunesektorens meninger. Kommunene etablerer også strategier for å håndtere usikkerhet som oppstår med utgangspunkt i statlige handlinger. Velferdsstaten er preget av en gjensidig avhengighet mellom stat og kommuner. Kommunene er avhengig av statens ressurser, legitimitet og tilretteleggingsfunksjon, men staten er på samme tid avhengig av kommunene for at velferdspolitiske ambisjoner skal kunne nås.

Når det gjelder spørsmålet om innføring av individuelle velferdsrettigheter innenfor kommunenes ansvarsområde15, har det, i etterkant av maktutredningens studier, vært innvendt at disse rettighetene ikke nødvendigvis har medført en innskrenking av det kommunale selvstyret og at omfanget av rettigheter ikke har vokst i den grad det gis inntrykk av (Kjønstad 2003, Feiring m. fl. 2002). I denne forbindelse kan det også pekes på at den danske maktutredningen vurderte rettighetslovgivningens utvikling på en noe annen måte enn den norske maktutredningen (Togeby 2005). Rettigheter innebærer at makt overføres fra den lovgivende til den dømmende makt, men rettigheter bidrar også til å skape nye muligheter som samfunnets (svake) grupper kan benytte i forsvaret for sine interesser. Det kan slik hevdes at det lokale selvstyret har blitt styrket ved at kommunene har fått tildelt flere oppgaver og mer ressurser. Når oppgavegjennomføringen desentraliseres, plasseres samtidig den offentlige styringskapasitet på det kommunale nivået.

Samlet fant lokaldemokratikommisjonen at det kunne være grunnlag for å hevde at kommunene har fått avgrenset handlingsrommet gjennom en sterkere regelstyring (NOU 2005:6).

På områder med rettighetsfesting fant kommisjonen likevel at handlingsrommet kunne synes å være større enn antatt, men at økt bruk av individuelle rettigheter vurderes å være et sterkt og sentraliserende virkemiddel (NOU 2005:6). De individuelle rettighetene kan bidra til økt nasjonal likhet i de tjenestene som blir ytt, men kan også føre til økt standardisering og mangel på fleksibilitet.

7.4.4.1 Bruken av juridiske virkemidler i statens styring av kommunene

På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet har Difi (2010b) foretatt en kartlegging av utviklingen i bruk av juridiske virkemidler i statens styring av kommunene. Kartleggingen dekket områdene helse (inkludert pleie og omsorg), grunnskole (10-årig) og miljøvern (unntatt planlegging) for de siste ti årene.

Kartleggingen viser at det i perioden har vært ulik utvikling i bruken – og omfanget – av juridiske styringsvirkemidler på de tre sektorene. Antallet lovendringer som innebærer substansiell endring for kommunene er mye større på utdanningsområdet og helseområdet enn på miljøvernområdet. Ifølge Difi (2010b) reflekterer dette de mange politiske initiativene på de to velferdssektorene, mens en på miljøvernområdet har hatt et tiår der det ikke har vært gitt nye oppgaver til kommunene.

Omfanget av rundskriv fremstår relativt uendret innen de tre sektorene, men når det gjelder veiledninger, håndbøker, planer o.l. har det vært en økning i perioden på helseområdet og på utdanningsområdet. Difi (2010b) ser økningen i sammenheng med opprettelsen av Helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet. Direktoratene har en helt annen kapasitet og kompetanse til å utarbeide faglige veiledninger enn det departementene hadde.

Difi (2010b) viser til at mål og resultatstyring i dag er et dominerende styringsprinsipp i staten. Staten definerer målene og hvilke resultatet som skal oppnås. For å kunne lykkes med mål- og resultatstyringen må kommunene ha nødvendig handlingsrom til å kunne foreta prioriteringer og besitte tilstrekkelig kompetanse og kapasitet. Kommunene skal lokalt finne den mest effektive måten å realisere statens mål. Både på utdanningsområdet og på helse- og omsorgsområdet har det funnet sted en endring fra detaljkrav til funksjonskrav. Kommunene skal ha et system som tilfredsstiller kravene til forsvarlighet i tjenestene.

Rapporten fra Difi (2010b) konkluderer med at utviklingen mot stadig flere rettigheter for borgerne og plikter til kommunene vanskeliggjør lokale prioriteringer og innsnevrer handlingsrommet. Slik svekkes forutsetningen for mål- og resultatstyring av kommunene. I forlengelsen av dette; flere individuelle rettigheter, flere plikter for kommunene samt strengere krav til å dokumentere hva kommunen gjør og hva de oppnår, stiller kommunene overfor utfordringer når det gjelder kapasitet og kompetanse. Av undersøkelsen fremgår at mange kommuner ikke synes å ha tilstrekkelig kapasitet eller kompetanse til å kunne overholde lovpålagte plikter.

Difi (2010b) påpeker at styringsfilosofien også får konsekvenser for vektlegging av prosedyrer og rapportering. For at statlige myndigheter skal kunne ivareta sitt overordnede ansvar for oppgaveløsningen for de kommunale velferdstjenestene, må de motta løpende tilbakemelding om utviklingen av tjenestene og hvilke resultater som oppnås. Slik underkastes kommunene i praksis et mer rigid rapporterings- og evalueringsregime, ifølge Difi (2010b). Innen alle tre kartlagte sektorer legges økt vekt på å fremskaffe informasjon som grunnlag for overvåking, planlegging og overordnet styring av tjenestene. Videre er det på flere områder kommet krav om prosedyrer, for eksempel krav om samarbeid mellom ulike tjenesteområder i kommunen, og krav om en årlig rapport om tilstanden i grunnskolen som skal drøftes i kommunestyret.

Kartleggingen viser også en betydelig sterkere vektlegging av tilsyn og kontroll. Utviklingen vurderes delvis som en naturlig følge av mål- og resultatstyringen og delvis som resultat av et reelt behov for å følge opp kommunene tettere som følge av en økning i omfanget av individuelle rettigheter og kommunale plikter.

For så vidt gjelder krav til forsvarlig system innen helseområdet og utdanningsområdet, trekkes følgende problemstillinger frem:

Både på helseområdet og på utdanningsområdet er lovverket basert på en utstrakt bruk av skjønn. Det er en formålsorientert regulering som i varierende grad fastsetter klare normer for hva som er å anse som lovmessig atferd. Det er for eksempel kommunene selv som må utvikle kriterier for hva de legger i en forsvarlig organisering av opplæringen og dokumentere hva de har gjort for å oppnå det. Dette er en krevende øvelse og fra både statlig og kommunalt hold erkjennes det at mange kommuner ikke har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å ivareta disse oppgavene.

Fra statlig hold har dette resultert i krav om mer detaljerte regler. Utdanningsdirektoratet ser behovet for en helhetlig gjennomgang av opplæringsloven for blant annet å vurdere om det er behov for mer detaljerte krav om hvilke virkemidler som skal nyttes for å innfri målene i opplæringsloven. Blant våre informanter i kommunene, er det også flere som sier de savner mer detaljerte krav. Dette savnet kommer, ikke overraskende, i første rekke fra mindre kommuner.

Etter Difis vurdering er vi her ved kjernen av problemet. Mål- og resultatstyringen innebærer et evaluerings- og rapporteringsregime som de minste kommunene ikke har ressurser til å leve opp til. Det er ett realistisk alternativ til mål- og resultatstyring, og det er økt regelstyring. Dersom man ikke ønsker en reregulering av dette området, må de minste kommunene styrkes kompetansemessig.16

Tilsyn synes også å virke selvforsterkende (Difi 2010b). Ved tilsyn oppdages feil og mangler, noe som igjen fører til økt styringsbehov fra statens side (inkl. lovfesting) og økt vektlegging av tilsyn og kontroll. Når nasjonale tilsyn viser store avvik på ett område, vil tilsynsmyndighetene anta at det er behov for å kontrollere kommunenes overholdelse av regelverket også på andre områder.

I denne forbindelse inngår følgende vurdering:

I intervjuene var det flere informanter fra kommunene som rettet til dels skarp kritikk mot tilsynet. Det var særlig to kritikkpunkter som gikk igjen, at et avviksorientert tilsyn ikke alltid oppleves like relevant, og at det ikke tas tilstrekkelig hensyn til hvor krevende det er for kommunene å møte nye krav til internkontroll. Disse innvendingene var mer uttalt fra utdanningssektoren enn fra helse- og omsorgssektoren. Fra begge sektorer var det imidlertid flere informanter som var positive til at tilsynet er blitt mer profesjonelt.

Både fra rådmannshold og ledere for utdanningssektoren ble det ytret ønske om en endret tilsynspolicy med noe mindre vekt på systemtilnærming og mer vekt på vurdering av tjenestene. Det ble gitt eksempler på at tilsynet ikke oppleves treffsikkert nok når skoler med god kvalitet på undervisningen kan komme dårlig ut, mens skoler med dårlig kvalitet kunne komme fra det uten noen avvik. Vi kan ikke trekke bastante slutninger fra samtaler med noen ganske få, men ser dette som et uttrykk for at det kan være behov for mer kommunikasjon mellom departement/direktorat, tilsynsmyndighet og skoleeiere om valg av temaer og faglige kriterier som skal legges til grunn for tilsyn.17

Difi (2010b) viser til at det de senere årene har skjedd en sterkere vektlegging av det statlige tilsynet med kommunesektoren. Det har funnet sted en presisering og avgrensning av tilsynsbegrepet. Statlig tilsyn avgrenses nå til å gjelde kontroll med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i lov eller i medhold av lov. Det vil si at staten ikke kan føre tilsyn med andre deler av kommunens virksomhet enn den som er nedfelt i lov. Presiseringen av at tilsyn er lovlighetskontroll har vært ønsket fra kommunesektoren, og kan ses som et viktig grep for å understøtte det lokale selvstyret og hindre statlig overstyring. Difi (2010b) finner imidlertid grunn til å stille spørsmål ved om denne avgrensningen og tydeliggjøringen av statlig tilsyn som et lovlighetstilsyn paradoksalt nok kan bidra til en økt regulering av kommunene. Det vises til at når den eneste reelle kontrollen staten har med kommunene er gjennom lovlighetstilsyn, vil dette kunne anspore staten til å lovfeste flere kommuneplikter med dertil hørende statlig tilsyn.

Rapporten peker på at det som virker best når staten skal styre kommunesektoren er at ulike virkemidler blir brukt og koordinert. Det vil si når endringer i regelverket følges opp av veiledninger, kompetanseutvikling og eventuelle økonomiske insentiver.

7.5 Nærmere om tilsyn med kommunesektoren

Kjernen i tilsyn kan forstås ut fra formålet, nemlig å påse at kommunene og fylkeskommunene oppfyller forpliktelser de er gitt i lov, forskrift og annet regelverk18. Kjerneelementene er kontroll, vurdering og reaksjon. Tilsynet må være hjemlet i lov (NOU 2004:17:37).

Tilsynsbegrepet må avgrenses mot annen kontrollvirksomhet som staten driver overfor kommunene. Selv om aktiviteten til tilsynsinstansen har som formål å påse at kommunen etterlever lovverket, vil det ikke alltid være naturlig å kalle aktiviteten for tilsyn. Eksempler på aktiviteter som skal kontrollere lovetterlevelse, men som ikke til vanlig regnes som tilsyn, er lovlighetskontroll, godkjenning, stadfesting og approbasjon19. Dette er ordninger som omfatter kontroll med kommunale avgjørelser og vedtak. Tilsyn i alminnelighet innebærer på sin side ikke direkte myndighet i forhold til vedtak truffet av kommunale organ. Det er heller en generell adgang til å kunne gjøre seg kjent med virksomheten det ifølge loven skal føres tilsyn med, og eventuelt kunne påpeke forhold som er i strid med lovgivingen eller andre standarder på området (Hove 2002).

Tilsyn kan kategoriseres på ulike måter. Med forvaltningstilsyn, menes statlig tilsyn med deler av kommunens forvaltning av lovpålagte oppgaver. Eksempler på dette kan være kommunale oppgaver innenfor barnehage, skole, barnevern og helse/sosial. Det utøves også forvaltningstilsyn overfor andre virksomheter som har oppgaver som i utgangspunktet er kommunale, for eksempel privatskoler. Forvaltningstilsyn må avgrenses mot det statlige tilsyn kommunene kan få med den delen av virksomheten som er generelt regulert, eksempelvis fra Datatilsynet eller Arbeidstilsynet. Kommunene likestilles her med enhver annen virksomhet, og det er ikke vanlig å oppstille motsetningsforholdet mellom statlig styring og lokalt tilsyn i denne sammenheng. Dette fordi det forventes at kommunene etterlever generell lovgivning som alle andre offentlige og private virksomheter og enkeltpersoner.

Tilsynsbegrepet må også avgrenses mot veiledning. Forholdet mellom tilsyn og veiledning er ikke regulert i kapittel 10A i kommuneloven. Temaet står likevel sentralt i Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) og NOU 2004:17. Her gis uttrykk for at uklarhet rundt tilsynsbegrepet og hva tilsynsorganet skal og kan gjøre, kan være et demokratisk problem, jf. også Kommunal- og regionaldepartementet 2007b. Veiledning som gis i forbindelse med gjennomføringen av tilsyn vil i praksis kunne bli en skjult og indirekte form for statlig styring. Videre vil uklarhet om når et tilsynsorgan skal gripe inn og om hvilke krav som stilles til kommunen, kunne være et problem for rettssikkerheten. Disse uklarhetene vil også kunne være et problem for effektiviteten i gjennomføringen av tilsyn, fordi svakt definerte styringssystemer kan gjøre tilsynsorganene usikre på oppdrag, metode og reaksjonsmidler, jf. Ot.prp. nr. 97 (2005–2006).

Det er på denne bakgrunn presisert at tilsyn skal være kontroll av om kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet er i tråd med lover og forskrifter, jf. Ot.prp. nr. 97 (2005–2006). Tilsyn ses slik som en kontrollmekanisme, atskilt fra veiledningsaktiviteter. Veiledning er derimot å anse som et pedagogisk virkemiddel overfor kommunesektoren. Fylkesmannens oppgaver knyttet til formidling av nasjonal politikk, mål og informasjon om regelverk, bør derfor ikke inngå som en del av selve tilsynsvirksomheten. Departementet erkjenner samtidig at:

I praksis kan det likevel være vanskelig å rendyrke tilsynsrollen helt. I tilsynsorganets formidling av at regelverket ikke er fulgt vil det nødvendigvis ligge informasjon om hvilke mangler tilsynet mener kommunens virksomhet lider av. Dermed vil det være en glidende overgang mellom påpeking av regelbrudd og veiledning om hva som kan gjøres for å oppfylle lovens krav.

Departementet vil fremheve at et skille mellom tilsyn og veiledning ikke betyr at fylkesmannen ikke lenger kan eller skal veilede. Det sentrale er at det skal skilles tydelig mellom aktivitetene. Det må være tydelig for kommunen når tilsynsmyndigheten opptrer i den ene eller andre rollen.

I denne sammenhengen er det et viktig poeng at så lenge kommunen ikke bryter loven, er det opp til kommunen om den ønsker å følge de råd som fylkesmannen gir. Kommunen kan selv velge rådgiver og alternative innretninger for å tilfredsstille lovens krav. Det vil i så fall ikke være noe i veien for at tilsynsorganet, for eksempel i etterkant av et gjennomført tilsyn, gir kommunen veiledning om hvordan mangler og avvik kan utbedres. Forutsetningen er imidlertid at kommunen har et ønske om å motta slik veiledning.20

7.5.1 Rettslig regulering av statlig tilsyn med kommunene

Både den generelle kommunale/forvaltningsrettslige lovgivningen og særlovene er viktige for forholdet mellom stat og kommuner. Den generelle kommunale/forvaltningsrettslige lovgivningen omfatter blant annet kommuneloven, forvaltningsloven, offentlighetsloven, samt de forvaltningsrettslige ofte ulovfestede prinsippene. Av særlover kan nevnes barnehageloven, opplæringsloven, kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven og barneverntjenesteloven. Ut fra særlovgivningen kan fylkesmannen drive tilsyn med kommunens etterlevelse av samtlige ovennevnte lover. Tilsynet, hjemlet i den enkelte særlov, vil til vanlig regnes som grunnlaget for fylkesmannens tilsynsvirksomhet. Klageadgang etter særlovgivningen, samt lovlighetskontroll og økonomisk administrasjon etter kommuneloven, regnes gjerne som selvstendige kontrollhjemler utenom i tillegg til ordinært tilsyn.

Legalitetsprinsippet

Tilsyn med kommunesektoren innebærer et forvaltningsnivås myndighetsutøvelse over et annet selvstendig forvaltningsnivå, som har sin egen styring og kontroll. Etter juridisk teori innebærer legalitetsprinsippet at inngripen i rettsfæren til et rettssubjekt krever hjemmel i lov. Kommunene er selvstendige rettssubjekter, og all regulering av forholdet mellom stat og kommune må derfor i utgangspunktet skje i form av lover og forskrifter. Det skal tas hensyn til at det i forholdet mellom stat og kommune ikke ligger et over/underordningsforhold i den forstand at staten har løpende instruksjonsmyndighet overfor kommunene, slik for eksempel overordnede statlige organer har over underordnede statlige organer (direktorat og fylkesmenn). Det statlige tilsynssystemet skal ivareta rettssikkerheten til den enkelte og kontrollere at de kommunale tjenestene holder et tilstrekkelig/tilfredsstillende nivå21. Det er antatt at dette i visse tilfeller vil kunne komme i konflikt med det allmenne ønsket om stor lokal handlefrihet og de økonomiske rammene for den kommunale virksomheten dette utøves innenfor.

Særlovene

Kommunen har ansvaret for store deler av innbyggernes velferd. Særlover gir spesiell regulering innenfor et avgrenset rettsområde, og etablerer rettighets- og pliktforhold mellom kommunen og innbyggerne. Når det etableres slike forpliktelser gjennom særlovgivning medfører imidlertid ikke dette i seg selv et over-/underordningsforhold fra statens side innen vedkommende sektor. Prinsippet om kommunalt selvstyre gjelder som utgangspunkt. Flere av særlovene gir staten særskilt rettslig grunnlag for kontroll eller overprøving av kommunal og fylkeskommunal virksomhet, jf. legalitetsprinsippet. Tilsvarende gjelder for tilsyn, som gjerne reguleres med egen lovbestemmelse i den enkelte særlov.

Gjeldende barnehagelov § 9 regulerer det statlige tilsynet. Statlig veiledning, kompetansen som klageinstans og tilsynsansvaret er samlet i samme bestemmelse. I tillegg gis særlig myndighet til å be om innsyn i dokumenter og adgang til lokaler, jf. siste ledd. Slik myndighet anses nødvendig for å kunne ivareta tilsynsoppgaven. Kompetanse til å gi pålegg er gitt i kommuneloven.

Tilsvarende gir tilsynsbestemmelsen i opplæringsloven, på samme måte som § 9 i barnehageloven, staten i oppgave å veilede, føre tilsyn, samt tilgang til dokumenter og lokaler. Opplæringsloven § 14-1 tredje ledd gir i tillegg kompetanse til å gi pålegg. Innholdet i tilsynsansvaret synes gjenspeilet i metodikken som benyttes ved gjennomføring av tilsyn.

Kommunelovens regulering av tilsyn

Den enkelte særlov gir hjemmel for staten til å drive tilsyn med kommunenes etterlevelse av lovpålagte oppgaver. Det har vært tradisjon for å samle alle de ulike elementene knyttet til tilsyn i en bestemmelse i den enkelte særlov. Med ikrafttredelse 1. mars 2007 fikk imidlertid kommuneloven et nytt kapittel 10A som nærmere angir rammene for det statlige tilsynet, jf. Ot.prp. nr. 97 (2005–2006).

Det følger av kommuneloven § 60a at det statlige tilsynet gjelder kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov, jf. det som over betegnes som forvaltningstilsyn. Videre fremgår det av samme bestemmelse at kommuneloven gjelder, for så vidt ikke annet fremgår av annen lovgivning, herunder særlovgivningen. Et eksempel på dette er at kommuneloven § 60d gir fylkesmannen anledning til å gi pålegg om å rette forhold i strid med lov, og dette regnes som en sanksjon. Etter legalitetsprinsippet kan dermed fylkesmannen i utgangspunktet ikke benytte andre sanksjonsmidler overfor kommunene. Det fremgår imidlertid av barnevernloven § 6-9 siste ledd at kommunens oversittelse av frister for å agere på barnevernsmeldinger, kan sanksjoneres av fylkesmannen med mulkt. En slik særbestemmelse vil supplere det eksisterende hjemmelsgrunnlaget i kommuneloven.

7.5.2 Tilsynsmetoder

Det finnes saksbehandlingskrav i kommunelov og forvaltningslov knyttet til fremgangsmåten for tilsyn. Metoder for tilsyn er ellers i hovedsak ikke lovregulert, men utvikles innenfor det enkelte forvaltningsområde. Det redegjøres for skillet mellom lokalt initiert tilsyn og nasjonalt tilsyn. Tilsynsmetodene er utviklet med tanke på gi innhold i tilsynsbegrepet, samt tilsynsorganenes forståelse av egen rolle.

Nasjonalt og lokalt initierte tilsyn

Felles nasjonalt tilsyn kjennetegnes ved at nasjonale sektormyndigheter fastsetter et felles tema som det skal føres tilsyn med i alle fylkesmannsembeter. Felles nasjonalt tilsyn nyttes som begrep i utdanningssektoren, mens det tilsvarende begrepet for helsesektoren er landsomfattende tilsyn.

Ved felles nasjonalt tilsyn blir det utarbeidet veileder som både angir korrekt lovforståelse av de kommunale myndighetspliktene, samt at det blir redegjort for en felles metode, ofte systemrevisjon. Ved felles lovforståelse og metodikk blir funnene mest mulig nøyaktige, etterprøvbare og sammenlignbare.

Lokalt initiert tilsyn er tilsyn som tilsynsinstanser iverksetter selv, med rettslig grunnlag i den myndighet som er gitt ved særlov. Lokalt initiert tilsyn kan være et hendelsesbasert tilsyn, der opplysninger gjør det nødvendig å undersøke om kommunen følger lov og forskrift. Det er metodefrihet ved lokalt initiert tilsyn, og lokalt tilsyn kan gjøres i form av planlagt systemrevisjon med en rekke kommuner.

Hendelsesbasert tilsyn/Inspeksjonstilsyn

Tilsyn som iverksettes som reaksjon på en bestemt hendelse/situasjon, benevnes hendelsesbasert tilsyn. Ved slikt tilsyn gjennomføres tilsynet som inspeksjoner av for eksempel institusjoner eller bedrifter. Tilsynsinstansen vil basere sine undersøkelser og vurderinger på de kildene som er relevante og forsvarlige, eksempler er dokumenter og eller intervju.

Systemrevisjon

Systemrevisjon er en metode for å kontrollere internkontrollsystemer. Fylkesmannsembetenes tilsyn som gjennomføres som systemrevisjon, har to generelle hovedformål:

• Å fastslå om myndighetskrav (lover og forskrifter) blir overholdt.

• Å bidra til utvikling av internkontroll-/styringssystemer og kvalitetsforbedring.

Systemrevisjon retter kontrollen mot at virksomheten kan dokumentere at de har bygd opp et internkontrollsystem, og at dette fungerer i praksis. Metoden fokuserer på hvordan virksomheten styres, ikke hvordan den enkelte arbeidstaker ivaretar sine oppgaver. Systemrevisjon kan gjennomføres overfor både institusjoner eller resultatenheter og hele sektorer i en kommune.

Det har vært anført mot systemrevisjonsmetoden at metoden kun fokuserer på feil og mangler. Videre har det blitt fremhevet at metoden mangler tilstrekkelig element av dialog. Systemrevisjon har likevel blitt en vanlig tilsynsmetode, og det kan spores tilfredshet med metoden både hos embetene og i kommunene (Hansen, Heløe og Klausen 2004). Undersøkelser fremhever at den positive holdningen til systemrevisjon skyldes flere forhold. Metoden synes å gjøre det enklere å skille mellom tilsyns- og veilederrollen. Metoden synes videre funksjonell for å avdekke viktige uoppfylte myndighetskrav hos kommunene.

7.5.3 Virkning av tilsyn – reaksjonsformer

Et tilsyn kan resultere i enten at det gjøres funn eller at det ikke gjøres funn. Dersom det sistnevnte er tilfelle, avsluttes tilsynet ved at konklusjonen presenteres for tilsynsobjektet.

Det er lov- eller forskriftsbrudd som vil utløse rettsvirkninger etter et tilsyn, både ved at tilsynsinstansen vil følge opp forholdet og at tilsynsobjektet vil ha plikt til å korrigere sin praksis. Som et verktøy for å sikre at tilsynsobjektet oppfyller lovbestemte krav, gir kommuneloven en adgang til å gi pålegg, jf. § 60d. Andre reaksjoner vil kunne ilegges så fremt det foreligger hjemmel til dette i den enkelte særlov.

Pålegg

Kommuneloven § 60d gir fylkesmannen hjemmel til å pålegge kommunen eller fylkeskommunen å rette lovbrudd funnet ved tilsyn.

Pålegg er en reaksjon som både understreker alvoret av ikke å etterleve loven samt et middel til å få kommunen til å følge korrekt lovlig praksis. Pålegget i seg selv har vært oppfattet som bindende av kommunene, selv om flere sektormyndigheter ikke har ytterligere virkemidler for å tvinge gjennom pålegget, ettersom de fleste lovbrudd rettes adekvat.

Innenfor opplæringssektoren er det fra nasjonalt hold foretatt en praksisendring ved at tilsynsinstruks fastsetter at lovbrudd i tilsynsrapport skal regnes som et pålegg om retting. Dette innebærer at rettsvirkningene for pålegg, jf. kommuneloven § 60d om at det skal ses hen til virkningen pålegget har for kommunen samt at forvaltningslovens krav til enkeltvedtak gjelder.

Andre virkemidler

Både i NOU 2004:17 og i Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) omtales flere mulige reaksjonsformer, fra de «myke» virkemidler som tilsynets observasjon og påpeking av at praksis ikke er i henhold til lov, og til de mer «harde» virkemidler som tvangsmulkt og/eller at tilsynet griper inn i virksomheten og fysiske stenger denne. Den naturlige begrunnelsen fra tilsynets side for å bruke harde virkemidler når det avdekker brudd på den enkelte særloven, er at slike virkemidler skal ha en preventiv virkning mot slike lovstridige forhold.

I forarbeidene til kommuneloven § 60d tilkjennegis motforestillinger mot utstrakt bruk av reaksjoner mot kommunene. Dersom det avdekkes lovbrudd på krav om en særskilt type personell, og dette skyldes manglende kapasitet innenfor en yrkesgruppe, vil det kunne hjelpe lite med pålegg og andre negative reaksjoner fra statlig side. I Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) hevdes også at det heller ikke alltid er slik at det er de reaksjonsformene som innebærer stor grad av tvang som vil kunne være de best egnede virkemidlene overfor kommunesektoren. På denne bakgrunn ble det lovfestet at tilsynene skal kunne gi pålegg til kommunene om å rette forhold som er i strid med loven, men i utgangspunktet ikke bruke andre negative reaksjoner som for eksempel tvangsmulkt. Dersom det skulle vise seg å foreligge særlige grunner, vil det likevel kunne være aktuelt at særlovene beholder avvikende regler fra kommuneloven også på dette området, jf. Ot.prp. nr. 97 (2005–2006). Særlovgivningen vil slik kunne hjemle strengere reaksjoner på avvik som oppdages etter tilsyn, og tvangsmulkt etter barnevernloven er et eksempel på dette. En annen inngripende reaksjon vil kunne være stenging eller endring av rammebetingelsene for en virksomhet, noe som kan ha langt større konsekvenser enn mulkt. Eksempel på at fylkesmannen har slik hjemmel finner vi i forurensingsloven § 18 som gir fylkesmannen myndighet til å endre en tillatelse til utslipp.

7.6 Nærmere om tilsyn med og i barnehagesektoren

7.6.1 Innledning

Kommunen som lokal barnehagemyndighet skal føre tilsyn med kommunale og ikke-kommunale virksomheter etter barnehageloven. Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den er pålagt som barnehagemyndighet.

7.6.2 Kommunalt tilsyn

7.6.2.1 Rettslig grunnlag for tilsynet

Det bestemmes i barnehageloven at kommunen skal gi veiledning, samt påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. § 8. Kommunen er i barnehageloven § 16 gitt ansvar som barnehagemyndighet til å føre tilsyn med kommunale og ikke-kommunale virksomheter som er godkjent etter barnehageloven §§ 6 og 11 eller kan være godkjenningspliktig etter § 6. Dette gjelder ordinære barnehager, familiebarnehager og åpne barnehager. Loven sikrer videre kommunens rett til innsyn i dokumenter og adgang til barnehagelokaler i den utstrekning dette anses nødvendig for å ivareta kommunens oppgaver. § 16 om kommunens tilsynsansvar lyder:

§ 16. Tilsyn

Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen.

Kommunen har hatt tilsynsansvar med barnehagene siden den første barnehageloven kom i 1975. Dagens bestemmelse i § 16 er en videreføring av kommunens tilsynsansvar i barnehageloven av 1995, da departementet i Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) vurderte at denne burde videreføres. Departementet uttalte i proposisjonen at de hadde tro på at kommunene var bevisst sine roller og viste til at fylkesmannen fortsatt skulle være klageinstans for vedtak fattet av kommunen som tilsynsmyndighet. I barnehageloven av 1995 hadde også fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med den enkelte barnehagen, men denne tilsynshjemmelen ble ikke videreført i barnehageloven av 2005.

Barnehageloven gir ingen bindende regler for hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres. Det er kommunen som skal beslutte hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005). I forarbeidene til dagens barnehagelov ble det vist til at hensynet til lokalt selvstyre og behovet for regelforenkling tilsa at tilsynet ikke burde detaljreguleres, spesielt ikke i forhold til valg av tilsynsmetodikk, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005). Departementet ville i stedet vurdere å utarbeide en veileder «som en hjelp i forhold til hvordan dette tilsynet kan utøves og ikke som en bindende føring»22.

Om eventuellt ytterligere virkemidler for kommunen som barnehagemyndighet, fremgår følgende av Ot.prp. nr. 72 (2004–2005):

Departementet finner etter en helhetsvurdering at det ikke er tilstrekkelig grunnlag for å innføre ytterligere sanksjonsmuligheter for kommunen nå. Kommunen har mulighet til å fatte vedtak om å stenge en barnehage midlertidig eller varig. Selv om dette, som påpekt av flere høringsinstanser, er en streng sanksjon, finner departementet denne sanksjonen mer hensiktsmessig enn rett til å holde tilbake offentlige tilskudd. Kommunens vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen, som kan prøve alle sider av vedtaket.23

For å markere at tilsyn og veiledning er to ulike oppgaver, ble kommunens veiledningsplikt i loven av 2005 flyttet til § 8 første ledd som stadfester at kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Kunnskapsdepartementet (2007) har utarbeidet en veileder om tilsyn i barnehagesektoren. Veiledningen etter § 8 første ledd er der beskrevet som at den skal gi oversikt over hva barnehageloven med forskrifter krever og hva som må gjøres for å få driften i samsvar med dette. Hensikten med veiledningen er at barnehageeier endrer på forhold som kan føre til pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold. Kommunens ansvar for å veilede i § 8 gjelder i forhold til barnehageloven med forskrifter, dvs. de samfunnskravene og forventningene til verdigrunnlag, rammevilkår, arbeidsmåter og innhold som ligger i regelverket.

Kommunene er pålagt å føre kontroll med sin egen virksomhet i kommuneloven. Omfang og metode for kommunens tilsyn med barnehagene er ikke lovfestet. Kommunens tilsyn skal være en kontinuerlig oppgave, og det er viktig at kommunen selv vurderer behovet for tilsyn ut fra lokale forhold og risikovurderinger.

7.6.2.2 Kommunen som barnehageeier og barnehagemyndighet

I et flertall av kommunene i Norge skal kommunen som barnehagemyndighet føre tilsyn både med barnehager som den selv eier og ikke-kommunale barnehager. Etter dagens system skal kommunen føre tilsyn med barnehager den selv har godkjent. I Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) ble det uttalt at kommunens dobbeltrolle som eier og myndighet kan være en balansegang for kommunen. Det ble også påpekt at denne dobbeltrollen vil forsterkes fra det tidspunkt kommunen også får det totale finansieringsansvaret i sektoren. Tydeliggjøringen av kommunens dobbeltrolle som godkjennings- og tilsynsmyndighet i barnehageloven av 2005 var ment å være et hjelpemiddel i håndteringen av dobbeltrollen. Departementet uttalte videre at en tydelig og klar hjemmel for kommunens myndighetsrolle ville gjøre loven lettere tilgjengelig for brukerne og at ansvarsforholdene i sektoren ville klargjøres. En klargjøring av myndighetsrollen ville også bidra til å forebygge konflikt mellom myndighetsansvaret og eierinteressene.

I St.meld. nr. 41 (2008–2009) påpekte Kunnskapsdepartementet at det er en rekke utfordringer knyttet til kommunens dobbeltrolle som barnehageeier og barnehagemyndighet.

I veilederen om tilsyn på barnehageområdet er kommunens dobbeltrolle også omtalt. Det fremheves også der at klargjøringen av myndighetsrollen i § 8 om kommunens veiledningsansvar skal forebygge eventuelle habilitetskonflikter mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. Videre at kommunens dobbeltrolle stiller store krav til ryddighet, og at kommunen selv må ta initiativ til å problematisere temaet, slik at kommunale og ikke-kommunale barnehager sikres en reell likebehandling. Det foreslås videre i veilederen at kommunen som tilsynsmyndighet utarbeider en plan for tilsyn som er kjent for alle; barnehageeiere, barnehageansatte og foreldre. Kommunene står overfor ulike utfordringer når det skal etableres rutiner og arbeidsmetoder som skal sikre tilsyn i den enkelte barnehagen. Det er videre sentralt at barnehageeiere har tillit til tilsynet, og at kommunens egeninteresse som barnehageeier blir satt til side.

7.6.2.3 Hvem utfører tilsynet

Kommunestyret har det øverste tilsynsansvaret med den kommunale forvaltningen, og bestemmer hvilket organ i kommunen tilsynet skal legges til, jf. lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) §§ 10, 12 og 23. Kommunestyret kan med hjemmel i kommuneloven §§ 10, 12 og 23 nr. 4 ved delegering bestemme hvem som skal være tilsynsmyndighet i kommunen. Det mest vanlige er at hele myndigheten delegeres til administrasjonssjefen som har overordnet instruks- og kontrollansvar for administrasjonen, jf. kommuneloven § 23 nr. 1. Administrasjonssjefen kan eventuelt delegere videre til etatssjef, enhetsleder eller andre i administrasjonen24. Erfaringene fra mange kommuner er at det er hensiktsmessig å skille mellom det å utøve tilsyn og hvem som fatter vedtak om pålegg. Dette også for å sikre at kommunestyret eller politisk utvalg for barnehagesaker og administrasjonssjefen er orientert om barnehagene i kommunen. I veilederen for tilsyn er det forsøkt beskrevet utfordringer knyttet til tonivåkommunen og interkommunale løsninger. Det skisseres der en utvikling i mange kommuner som av ulike grunner har medført at barnehagefaglige stillinger i administrasjonen har blitt borte. Dermed har også muligheten til å plassere kommunens oppgave som barnehagemyndighet blitt vanskeligere i mange kommuner. En slik organisering medfører i utgangspunktet at hver kommunale barnehage blir en egen resultatenhet med ansvar for drift, økonomi og personalsaker. Kommuner som har valgt slik organisering har særlige utfordringer med å definere hvor barnehagemyndigheten skal plasseres. Enkelte av tonivåkommunene som har flere barnehager, har valgt å la en av styrerne i en kommunal barnehage få myndighetsfunksjon. I veilederen påpekes det at dette skaper mange utfordringer både administrativt, barnehagefaglig og med tanke på habilitet. Det er derfor viktig at kommuner som har valgt slik organisering aktivt tar stilling til hvordan tilsynsoppgaven skal løses.

For mange små og mellomstore kommuner kan det være hensiktsmessig med interkommunalt samarbeid om forvaltningen og utøvelsen av kommunens tilsynsansvar etter barnehageloven. Kommuner kan inngå et samarbeid om å utøve tilsyn i hverandres barnehager, for å oppnå en nødvendig forvaltningsmessig distanse. En annen positiv effekt er at kommuner med liten barnehagefaglig kompetanse på kommunenivå får en mer kompetent og bærekraftig tjeneste.

7.6.2.4 Om utførelse av tilsynet

Det gis i barnehageloven ingen bindende regler for hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres. Veilederen om tilsyn i barnehager angir enkelte sentrale punkt om utførelsen av tilsynet i kommunene. For å få til gode rutiner både med hensyn til informasjon, veiledning, kontroll, tilsynsbesøk og oppfølging, er det, ifølge veilederen, nødvendig at kommunen har en plan for tilsyn i barnehagene. Planen bør si noe om hva det skal føres tilsyn med og bør også si noe om hvor ofte det skal utøves tilsyn. Videre bør den inneholde rutiner for samarbeid om tilsyn etter annet regelverk. Veilederen fra Kunnskapsdepartementet (2007) oppdeler tilsynsarbeidet i et visst antall faser og angir sentrale elementer som bør være ivaretatt i disse fasene.

7.6.2.5 Tilsynsmyndighetens kompetanse

Tilsynet etter barnehageloven skal omfatte alle myndighetskrav, dvs. krav stilt i lov og forskrifter. Eksempler kan være å ha foreldreråd, innhente politiattester og krav til kvalitet og innhold. Barnehageloven med forskrifter stiller også krav til skjønnsmessige vurderinger for å etterse om barnehageeier oppfyller de krav som foreligger. Vurderinger av lovens § 2 Barnehagens innhold og § 3 Barns rett til medvirkning krever skjønn, og handler om både faglige og juridiske krav. Et annet eksempel er § 18 Barnehagens øvrige personale, femte ledd om at bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Hva som er tilstrekkelig, må vurderes ut fra antall barn sett mot det pedagogiske tilbudet. Eksempelvis vil en barnehage med flere barn med nedsatt funksjonsevne måtte vurdere behovet for å styrke bemanningen eller eventuelt redusere barnegruppens størrelse.

Barnehageloven er utformet slik at den inneholder få standardkrav og legger dermed stor frihet og fleksibilitet til det lokale nivå når det gjelder organisering og drift av barnehagesektoren. Det er kommunen som kjenner nærmiljøet til barnehagene, og det er kommunen som er nærmest til å tilpasse og utvikle barnehagedriften til lokale forhold.

Dersom kommunen oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan den gi pålegg om retting. Bestemmelsen om å gi pålegg om retting av uforsvarlige forhold skal fungere som en sikkerhet, samt kunne fange opp forhold som ikke er direkte regulert av barnehageloven, men som kan føre til uforsvarlige tilstander for barna. I veilederen om tilsyn er dette eksemplifisert som; endring av barnehagens norm for arealutnytting, manglende vedlikehold av bygg og uteområder, standard på lekeutstyr og lignende.

Pålegg om retting skal gis i form av et vedtak og forvaltningslovens regler skal følges. I veilederen om tilsyn er pålegg om retting beskrevet slik:

Et pålegg om retting må være konkret, og rette seg mot forholdet som er i strid med barnehageloven eller er uforsvarlig. Etter loven skal virksomheten gis en frist til å etterkomme pålegget. Loven sier ingenting om fristens lengde, dette må være opp til kommunens skjønn. Som et utgangspunkt kan en si at virksomheten må gis en rimelig mulighet til å følge opp pålegget, og det må også tas høyde for tre ukers klagefrist, jf. forvaltningsloven.25

Dersom pålegget om retting ikke overholdes, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Dette kan være aktuelt hvis forholdet ikke lar seg rette, eller pålagt retting ikke blir oppfylt. Stengingen kan være tidsbegrenset eller varig. Ved tidsbegrenset stenging kan barnehagen gis en ny frist til retting. Dersom forholdene tilsier det, kan stenging iverksettes umiddelbart og uten forutgående pålegg om retting. Vilkåret er da at forholdet ikke lar seg rette, eller at man ikke kan vente på retting. Dette kan for eksempel være tilfelle når forholdene er så uforsvarlige at man av hensynet til barnas sikkerhet ikke kan vente på at driften igjen skal bli forsvarlig. Stenging er en dramatisk reaksjon overfor barnehageeier, barna og foreldrene, og bør derfor bare foretas når pålegg om retting er gitt og fristen til å rette opp forholdet ikke er overholdt. Kommunen må også vurdere forholdsmessigheten – et vedtak om stenging må stå i forhold til det ulovlige eller uforsvarlige forholdet.

Kommunens vedtak om retting eller stenging kan påklages fylkesmannen som kan prøve alle sider av vedtaket. Kommunen har som nevnt et veiledningsansvar overfor barnehageeier, og ved god veiledning kan man ofte få endret forhold til det bedre slik at det ikke blir nødvendig med pålegg om retting eller stenging.

Ved funn av mulig uforsvarlige eller ulovlige forhold, som er regulert i annet lovverk enn barnehageloven, må barnehagemyndigheten orientere den aktuelle tilsynsmyndighet. Aktuelle myndigheter kan være brannvesenet, kommunehelsetjenesten, plan- og bygningsmyndigheten eller arbeidstilsynet.

7.6.2.6 Undersøkelser av kommunenes tilsyn med barnehager

Et tema i Riksrevisjonens (2009) undersøkelse av styring og forvaltning av barnehagetjenestene var kommunenes tilsyn med barnehagene. Som en del av Riksrevisjonens datatilfang var det gjennomført en spørreundersøkelse til et utvalg kommuner/bydeler og spørreliste til alle landets fylkesmannsembeter.

Om lag 45 prosent (48 av 106) av kommunene som deltok i spørreundersøkelsen, svarte at de ikke hadde ført tilsyn med barnehagene i sin kommune i barnehageåret 2007/2008. Samtidig viste undersøkelsen at 90 prosent av kommunene (90 av 106 kommuner) planla tilsyn med barnehager etter barnehageloven i barnehageåret 2008/2009.

Om lag en tredel av kommunene svarte at de ikke hadde ført tilsyn etter forskrift om miljørettet helsevern i sin kommune i barnehageåret 2007/2008, og like mange kommuner svarte videre at de ikke hadde planlagt tilsyn etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager i barnehageåret 2008/2009. Hyppigheten og omfanget av tilsynet etter denne forskriften var tilnærmet uendret fra 2007/2008 til 2008/2009.

Undersøkelsen viste at 23 prosent (139 av 617) av barnehagene som var eldre enn tre år26, aldri hadde hatt tilsynsbesøk etter barnehageloven. 18 prosent av de private barnehagene og 26 prosent av de kommunale barnehagene som deltok i spørreundersøkelsen, hadde aldri hatt tilsynsbesøk av kommunen. Videre viser undersøkelsen at 15 prosent av barnehagene som var eldre enn tre år, aldri har hatt tilsynsbesøk etter forskrift om miljørettet helsevern for barnehager og forskrift om sikkerhet ved lekeplassutstyr. Basert på spørreundersøkelsen til styrerne fremkommer store fylkesvise variasjoner i andel barnehager som har hatt tilsynsbesøk av kommunene. I fylkene Sør-Trøndelag, Møre og Romsdal og Hordaland er det størst andel barnehager som aldri har hatt tilsyn av kommunen. Videre fremgår at Troms og Sør-Trøndelag har hatt lavest andel tilsynsbesøk blant fylkene i periodene 2007/2008 og/eller i 2008/2009.

I forbindelse med Stortingets behandling av Riksrevisjonens (2009) rapport, uttalte komiteen, jf. Innst. 72 S (2009–2010):

Komiteen ser med bekymring på opplysningene som fremkommer i Riksrevisjonens rapport om at 23 pst. av barnehagene aldri har hatt tilsyn etter barnehageloven. Komiteen viser til at målet om høy kvalitet på barnehagetilbudet er ett av hovedmålene for barnehagesektoren, og vil derfor understreke betydningen av at det gjennomføres regelmessige tilsyn i hele sektoren. Komiteen ber departementet sørge for hyppigere tilsynsvirksomhet, for å sikre kvaliteten på barnehagetilbudet.

I en undersøkelse fra 2004 ble det vist til at halvparten av barnehagene i løpet av det siste året ikke hadde hatt tilsynsbesøk fra kommunen eller bydelen (Gulbrandsen og Sundnes 2004). Det ble påpekt at det ikke hadde vært noen endring i positiv retning fra 2002 til 2004. Gulbrandsen og Sundnes (2004) påpekte videre at kommunens ansvar for tilsyn, rettledning og kontroll nok i noen grad kan ivaretas på uformelt vis. Samtidig synes det merkelig at deler av dette ansvaret kan ivaretas uten noen form for fysisk besøk i barnehagen. I denne forbindelse ble det trukket frem at allerede i barnehagemeldingen fra desember 1999 ble det nevnt at stadig flere kommuner hadde etablert gode rutiner for tilsynet27, men i 2004 får altså fortsatt halvparten av barnehagene ikke årlig tilsynsbesøk. I 2009 ble det gjennomført en ny undersøkelse, hvor en fant at barnehagene i mindre grad enn tidligere hadde hatt tilsynsbesøk fra kommunen det siste barnehageåret (Winsvold og Gulbrandsen 2009). I 2008 var det 43 prosent av barnehagene som i løpet av det siste året hadde hatt tilsynsbesøk fra kommunen eller bydelen. Til sammenligning oppga 48 prosent at de hadde mottatt tilsynsbesøk i 2004 og 51 prosent i 2002. Ifølge Winsvold og Gulbrandsen (2009) er det en utfordring for kommunen å skille mellom sin rolle som eier og sin rolle som lokal barnehagemyndighet. Særlig i store kommuner kan avstanden bli stor mellom kommunen som eier og den enkelte barnehage. Samtidig kan økende kommunestørrelse gjøre det lettere for kommunen å skille mellom eier- og tilsynsrollen.

PricewaterhouseCoopers (PwC) gjennomførte i 2010 en undersøkelse om kommunene som barnehagemyndighet. Rapportens hovedproblemstilling var hvordan kommunene ivaretar sitt tilsynsansvar overfor barnehagene28.

Kartleggingen av kapasiteten viser at norske kommuner i gjennomsnitt bruker ett årsverk (1, 05) til arbeidet som barnehagemyndighet (jf. tabell 7.1) Dette årsverket fordeles ganske jevnt mellom myndighetsoppgavene godkjenning, samordnet opptak, veiledning og tilsyn. «Gjennomsnittskommunen» bruker et kvart årsverk (0,26) på tilsyn med barnehagene. På spørsmål om tidsbruken til myndighetsoppgaver har økt, viser det seg at i gjennomsnitt har kommunene økt den samlede tidsbruken til arbeidet som barnehagemyndighet med 19 prosent i løpet av de siste seks årene. Tilsyn er den myndighetsoppgaven som har økt mest. Tidsbruken på myndighetsoppgaver øker med kommunenes størrelse, som igjen korresponderer med antall barn og barnehager. I undersøkelsen vises det til at de minste kommunene i gjennomsnitt bruker et halvt årsverk til myndighetsoppgavene samlet, hvorav 0,16 prosent av dette på tilsyn. De største kommunene, dvs. storbyene, bruker i gjennomsnitt fem årsverk til myndighetsoppgavene samlet, altså om lag ti ganger så mye som de minste kommunene. Storbyene bruker om lag ett årsverk til tilsyn, om lag syv ganger så mye som de minste. Det påpekes en ganske konstant sammenheng mellom kommunestørrelse og tidsbruken på myndighetsoppgavene. Hva gjelder tilsynsarbeidet har de største kommunene økt tidsbruken mest siden 2003/2004, med 79 prosent, mot henholdsvis 72, 50 og 60 prosents økning blant de små, mellomstore og store kommunene. Av rapporten fremgår videre:

Etter barnehageforliket ble det fra enkelte hold uttrykt bekymring for kommunene ikke skulle greie å prioritere både trykk på utbygging og trykk på tilsynsoppgaven. Den betydelige økningen i tidsbruk på tilsyn med barnehager – 61 prosent siden 2003–2004 – tyder på at kommunene et godt stykke på vei har tatt denne utfordringen.29

Undersøkelsen viser at det er førskolelærere som i størst grad benyttes til gjennomføring av stedlige tilsyn i barnehagene, og 67 prosent av kommunene opplyser alltid å benytte førskolelærere under stedlige tilsyn, jf. tabell 7.2. Videre viser resultatene at 10 prosent har en kombinasjon av førskolelærerutdanning og mastergrad/hovedfag og 30 prosent med annen lærerutdanning er med på samtlige stedlige tilsyn. 24 prosent med kompetanse innenfor økonomi, administrasjon og ledelse er med på samtlige stedlige tilsyn. Ingeniør- og annen teknisk utdanning, jus, helsefag og samfunnsfag deltar noe. For øvrig tillegges i rapporten at kommuner som er intervjuet forteller at de ofte involverer jurister i de tilfellene der det skal fattes vedtak om pålegg eller stenging.

Hva angår kompetanse, mener PwC (2010) at resultatene ikke tyder på annet enn at kommunene benytter relevant kompetanse til gjennomføring av tilsyn. Øvrige kompetansebehov og kompetansebruk til tilsynsoppgaver i kommunene har ikke blitt undersøkt.

Undersøkelsen viser at kommunene benytter seg av den friheten barnehageloven gir for organisering og drift av barnehagesektoren. PwC (2010) har kartlagt både rapporteringslinjer, hvem som har myndighet til å fatte vedtak om pålegg etter tilsyn og hvem som gjennomfører tilsyn. Undersøkelsen viser at det er rådmennene og mellomlederne i administrasjonen som har vedtaksmyndighet for pålegg de fleste stedene. Rådmennene har myndighet i 55 prosent av kommunene, alene i 39 prosent av kommunene. Bare 10 prosent av kommunene har lagt vedtaksmyndighet til kommunestyret. Av rapporten fremgår videre at kommuner i alle fire størrelseskategorier har valgt å legge eierrollen og tilsynsrollen under samme mellomleder i administrasjonen, også mange blant de største kommunene. Kommuner med såkalt tonivåorganisering er noe underrepresentert blant de som velger slik organisering. 17 prosent av tonivåkommunene lar ansvarlige for eierrollen og alle myndighetsoppgavene rapportere til samme mellomleder, mot 33 prosent av de øvrige kommunene. Det fremkommer heller ikke forskjeller mellom kommuner med tonivåorganisering og andre kommuner når det gjelder organisering av vedtaksmyndigheten.

Når det gjelder gjennomføringen av tilsynet, er kommunens egne ansatte dominerende. Ansatte i kommunens barnehager brukes ofte eller noen ganger i 15 prosent av kommunene. Det påpekes at dette er mest vanlig blant de små kommunene, mens dette ikke forekommer blant de større kommunene. Videre gjør om lag hver fjerde kommune seg bruk av interkommunalt samarbeid i tilsynssammenheng. 27 prosent av kommunene sier at ansatte fra andre kommuner som oftest eller noen ganger er med på stedlige tilsyn. Det påpekes at dette er mest vanlig i de mindre kommunene og at det ikke forekommer i de større kommunene, jf. tabell 7.3. Av rapporten fremgår videre:

Er det her noen forskjeller mellom tonivå-kommuner og andre kommuner? Ja, fraværet av mellomledere medfører naturlig nok at tilsynsgjennomføringen i stor grad faller på ansatte fra sentraladministrasjonen, rådmannens stab og fra andre sektorer enn barnehagesektoren. Denne gruppen deltar «som oftest» under tilsyn i 65 prosent av tonivå-kommunene, mot 28 prosent av de øvrige kommunene. Tonivå-kommuner er også noe mer tilbøyelige enn andre til å bruke ansatte fra andre kommuner under tilsyn (deltar «som oftest» i 21 prosent av tonivåkommunene, mot 13 prosent av de øvrige kommunene). Noen ville kanskje forvente at tonivåkommuner var mer tilbøyelige enn andre til å bruke ansatte i kommunens barnehager til å gjennomføre tilsyn, men det er ikke tilfelle.30

PwC (2010) bemerker at når det gjelder organisering og uavhengighet så er organisatorisk plassering av tilsynsfunksjonen og objektiv utøvelse av tilsynsoppgaver to grunnleggende forutsetninger. Den uavhengighetsmessige utfordringen fremstår i undersøkelsen som tydeligst der de utførende rollene rapporterer til samme mellomleder, som sektorleder for barnehager. Dette er tilfelle i ca en tredjedel av kommunene når det gjelder eierrollen og tilsynsgjennomføring. Kommuner i alle fire størrelseskategorier har valgt å legge eierrollen og tilsynsrollen under samme mellomleder i administrasjonen, også mange blant de største kommunene. Imidlertid presiseres det at det er begrenset hvor langt disse resultatene kan tolkes. En grundig innsikt i hvordan kommunene organiserer oppgavene i barnehagesektoren vil kreve en egen studie. Med dette forbeholdet tyder undersøkelsen, ifølge PwC, på at mange kommuner bør tenke gjennom hvordan organisering kan bidra til at tilsynsrollen er mest mulig uavhengig fra eierrollen.

På spørsmål om kommunene har dokumenterte tilsynsplaner viser resultatet at mer enn 8 av 10 kommuner har tilsynsplan og at utbredelsen er noe større blant de store kommunene enn de små. Når det gjelder innholdet i tilsynsplanen viser det seg at bare halvparten av kommunene oppgir at tilsynsplanen viser at de har vurdert risiko for brudd på kravene i lover og forskrifter blant barnehagene.

Undersøkelsen viser at strategi for utvelgelse av barnehager for stedlig tilsyn varierer (tabell 7.4). Det vanligste opplyses å være at alle barnehager i kommunen får stedlig tilsyn hvert år eller etter annen fastsatt syklus, som for eksempel hvert annet, tredje eller fjerde år. De færreste rekker over alle barnehagene hvert år, særlig blant de større kommunene, som har flest barnehager. 60 prosent av kommunene legger en flerårssyklus til grunn, 20 prosent en årssyklus. Risikovurderinger og tilfeldig utvalg er på sin side bare unntaksvis hovedregelen for valg av barnehager for stedlig tilsyn. Det pekes imidlertid på at en del kommuner har risikovurderinger som sekundærregel for utvalg. Det vil si at de dekker alle barnehagene i løpet av en flerårssyklus, men at hvilke barnehager de går til først (og hyppigst) baseres blant annet på vurderinger av hvilke barnehager som har størst risiko for brudd på kravene i lover og forskrifter. Flere elementer i kommunenes tilgjengelige informasjon synes benyttet i slike risikovurderinger. Dette tolkes dit hen at det er lokale og situasjonsbestemte forhold som avgjør hvilke barnehager kommunene prioriterer å gjøre tilsyn i.

PwC (2010) vurderer at svært mange kommuner gjør risikovurderinger gjennom ulike monitoreringsaktiviteter, men at færre tenker på dette som risikovurderinger. Det anbefales derfor at kommunenes tilsynsplaner oftere bør reflektere at slike vurderinger legges til grunn, ettersom det dokumenterer forhold som legitimerer både effektivitet og legitimitet i tilsynspraksisen.

Gjennomføring av tilsynet er undersøkt gjennom å kartlegge hyppighet og dekningsgrad for stedlige tilsyn, altså hvor mange tilsyn kommunene gjennomfører og hvor stor andel av barnehagene i kommunen som får stedlig tilsyn over tid. Hovedfunnene hva gjelder hyppighetene ble følgende:

• Varslede tilsyn er langt mer vantlig enn uanmeldte tilsyn.

• Den vanligste hyppigheten for varslede tilsyn er 1–5 i året. Nær halvparten av kommunene ligger i dette spennet.

• Svært få kommuner gjennomfører mer enn 10 varslede tilsyn i året.

• Andelen kommuner som ikke gjorde varslede stedlige tilsyn dette året er relativt likt for både kommunale, private ordinære og private familiebarnehager, på mellom 27 og 31 prosent av kommunene.

PwC (2010) viser til Riksrevisjonens undersøkelse fra 2009 som syntes å vise at antallet tilsyn utført av kommuner er økende. PWC påpeker i den anledning at de kun har enkeltår-data fra 2009/2010 og at dette funnet ikke direkte kan verifiseres, men at kartleggingen indirekte kan støtte funnet, siden færre kommuner enn før unnlater å føre tilsyn og at kommunene har økt tidsbruken på tilsyn betraktelig. Det vises videre til at Riksrevisjonen fant at 45 prosent av kommunene ikke gjennomførte tilsyn etter barnehageloven i 2007/2008. I 2009/2010 var andelen kommuner som ikke førte stedlige tilsyn 24 prosent, altså lavere enn hva Riksrevisjonen fant. Selv om design og spørsmålsutforming i de to undersøkelsene varierer noe, mener PwC (2010) at det er grunnlag for å hevde at flere kommuner fører tilsyn nå enn bare for kort tid siden.

Det er betydelig flere kommuner som ikke gjør stedlige tilsyn blant de små og mellomstore enn blant de større kommunene, og dette bildet er gjeldende for alle barnehagetyper. Hyppigheten av uanmeldte stedlige tilsyn er lavere og varierer mer mellom barnehagetypene enn hva tilfellet er for varslede tilsyn. I 2009/2010 gjennomførte bare 5 prosent av kommunene uanmeldte tilsyn med kommunale barnehager, mot 12 prosent som gjennomførte slike tilsyn med private ordinære barnehager og 19 prosent med private familiebarnehager.

Undersøkelsens hovedfunn for dekningsgraden viser følgende:

• Kommunale ordinære barnehager: Halvparten av kommunene har gjort stedlige tilsyn med samtlige kommunale ordinære barnehager i kommunen i løpet av de siste fire årene. Hver femte kommune (21 prosent) har ikke gjort stedlige tilsyn med noen slike barnehager i perioden. Den resterende fjerdedelen av kommunene har dekningsgrader for tilsyn som ligger mellom disse ytterpunktene.

• Bildet for private ordinære barnehager er stort sett tilsvarende som for kommunale: Nær halvparten av kommunene har gjort stedlige tilsyn med samtlige barnehager av denne typen, men det er noen færre kommuner som har unnlatt å gjøre stedlige tilsyn med private ordinære barnehager overhode enn hva som er tilfelle for kommunale (16 mot 21 prosent).

• Bildet for private familiebarnehager er tilsvarende som for de andre barnehagetypene.

Det påpekes i undersøkelsen at det er en viss forskjell i dekningsgrad av stedlige tilsyn mellom de ulike barnehagetypene. Denne typen tilsyn utføres oftere i private barnehager. PwC (2010) gir uttrykk for å ha forventet en større forskjell, ettersom flere sier at kommunene som myndighet har noe vanskeligere for å komme i kontakt med de private, særlig familiebarnehagene, gjennom styrernettverk og annet. Tilsyn kan dermed ses som «siste utvei» for å få kontroll med enkelte barnehager. Det påpekes i undersøkelsen at denne hypotesen støttes av Winsvold og Gulbrandsen (2009) som viser at barnehagemyndigheten i kommunen er mer i kontakt med kommunale barnehager enn med private og familiebarnehager. Imidlertid er det små forskjeller mellom barnehagetypene når det gjelder hvor mange som får stedlige tilsyn over tid (PwC 2010).

Ulike metoder kan benyttes ved stedlige tilsyn, jf. tabell 7.5. Et flertall kommuner benytter alltid intervju med styrer, gjennomgang av plan- og rapporteringsdokumenter, rutiner for internkontroll og statistikk fra barnehagen, samt befaring innendørs i barnehagen. Andre utbredte metoder er intervju med pedagogisk leder og befaring utendørs i barnehagen. Langt færre kommuner gjør omfattende bruk av intervjuer med øvrige ansatte i barnehagen eller med foreldrerepresentanter. Ytterst få kommuner bruker intervju/samtale med barn som del av metoden under stedlige tilsyn i barnehagene. Det synes for øvrig å være stor variasjon i hvor mange metoder kommunene bruker. Kun 10 prosent bruker én metode per tilsyn, et klart flertall synes å benytte flere metoder under hvert stedlige tilsyn.

Noe over halvparten av kommunene – 55 prosent – oppgir å ha utarbeidet klare evaluerings-/tilsynskriterier om barnehagens innhold. 43 prosent oppgir videre å benytte disse i alle tilsyn med barnehagens kvalitet, mens 12 prosent benytter dem bare ved enkelte tilsyn. Storbyene skiller seg ut fra resten av kommunene i undersøkelsen ved at flere i denne gruppen har utarbeidet kriterier og ved at de benytter dem mer konsekvent. 35 prosent av kommunene oppgir ikke å ha utarbeidet slike kriterier. De fleste som har utarbeidet kriterier opplyser at de er fastsatt ut fra innholdet i rammeplanen og veilederen om tilsyn og/eller temahefter fra Kunnskapsdepartementet. En mindre andel kommuner oppgir at kriteriene settes ut fra kommunens egne kvalitetskrav til barnehagene.

Gjennomgående oppgir 80 prosent av kommunene å være fornøyd med egen tilsynspraksis, ca. 15 prosent er svært godt fornøyd. Videre synes 20 prosent av kommunene at deres tilsynspraksis er dårlig og 5 prosent at den er svært dårlig. Rundt 90 prosent mener videre at tilsynet i sterk eller i noe grad bidrar til at de kommunale og private barnehagene i kommunen drives i samsvar med kravene i barnehageloven.

I sine avsluttende bemerkninger uttaler PwC (2010) følgende:

Rapporten viser at tilsynspraksis varierer betydelig mellom kommunene. Dels fins det noe systematikk i variasjon mellom kommuner av ulik størrelse, men det er også variasjon internt i hver gruppe. I stor grad ser det ut til at kommunene, i tråd med intensjonen bak å gi kommunene tilsynsoppgaver, finner lokalt tilpassede løsninger. Og kommunene har økt innsatsen på tilsyn i takt med utbyggingen av barnehagene. Vi skal også merke oss at de fleste kommunene tilsynelatende ikke opplever tilsyn med barnehager som spesielt krevende. 80 prosent er fornøyd med egen tilsynspraksis, ca 15 prosent er svært godt fornøyd. Og 60 prosent mener tilsynet bidrar til at de kommunale og private barnehagene i kommunen drives i samsvar med kravene i barnehageloven.

Imidlertid er det slik at for noen interessenter på barnehagefeltet, er kommunens dobbeltrolle som barnehageeier og barnehagemyndighet – en egenskap ved tilsynsfunksjonen – så grunnleggende problematisk at det er likegyldig hvor godt kommunen utfører tilsyn, i betydningen antall tilsyn, dekningsgrad, metodebruk og rapportering og oppfølging. Dobbeltrollen reiser problemstillinger som utfordrer både rettssikkerhet og legitimitet i tilsynspraksisen.

Rammen og utgangspunktet er at tilsynsutøvelsen aldri kan bli helt uavhengig av eierrollen, så lenge kommunen har begge rollene. Men kommunene kan treffe mange uavhengighetsfremmende tiltak innenfor denne rammen, og undersøkelsen har vist en del om i hvilken grad kommunene tar slike tiltak i bruk. Noen tiltak, som organisatorisk skille mellom rollene, er lettere å gjennomføre for større kommuner enn for de mindre. Andre tiltak er tilgjengelige for alle. Eksempler er bruk av mest mulig objektivt personell til gjennomføring av stedlige tilsyn (som ansatte fra andre kommuner) samt tiltak som gjelder planlegging og gjennomføring av tilsyn, derunder dokumentert planlegging, risikobasert utvalg av barnehager for tilsyn, bruk av kriterier som støtte for skjønnsbaserte vurderinger, konsekvent oppfølging av resultater fra tilsyn og forankring av beslutninger om oppfølging av tilsyn, for eksempel sanksjonsbruk.31

7.6.3 Statlig tilsyn med kommunesektoren

7.6.3.1 Rettslig grunnlag for tilsynet

Barnehageloven § 9 hjemler det statlige tilsynet med barnehagesektoren. Fylkesmannen er gitt ansvar for å føre tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt ved lov, dvs. et lovlighetstilsyn. Formålet med det statlige tilsynet er å sikre oppfyllelse av barnehagelovens krav, både i den enkelte barnehage, men også på kommunalt nivå. I barnehageloven av 1995 hadde fylkesmannen et veiledningsansvar innenfor barnehagelovens område. Fylkesmannen hadde den samme tilsynskompetansen som kommunen og kunne på eget initiativ gripe inn som tilsynsmyndighet, men fylkesmannen hadde ikke adgang til å føre tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. I Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) ble det fremmet forslag om at fylkesmannen skulle ha ansvar for å føre tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Departementet anså det som hensiktsmessig at fylkesmannen gjennom tilsyn og veiledning av kommunene skulle bidra til å sikre en enhetlig lovforståelse og praktisering. Dette ville igjen bidra til å legge grunnlaget for likeverdig konkurranse og samarbeid mellom kommunale og private barnehager. Departementet uttalte blant annet følgende:

Barnehagesektoren er omfattende med hensyn til så vel økonomisk omsetning som antall ansatte og antall brukere. Barn representer ingen sterk brukergruppe, og hensynet til barnets beste gjør det viktig at sektoren fungerer etter de fastlagte intensjonene. Kommunen har fått mer omfattende ansvar og plikter som barnehagemyndighet som følge av endringene i barnehageloven som trådte i kraft 4. juni 2003. Dette øker behovet for et nærmere regulert tilsyn. I tillegg utøver statlige etater tilsyn med hvorledes kommunene ivaretar sine myndighetsroller innenfor flere andre viktige kommunale sektorer (sosialtjeneste, barnevern og skole). Departementet fant at det også burde være en slik sikring for barnehagesektoren.32

Tilsynsutvalgets tilrådninger i NOU 2004:17 ble også oppsummert i departementets begrunnelse for forslaget om fylkesmannens tilsynshjemmel.

Videre ble et godt lokalt kommunalt tilsyn med barnehagene vurdert som viktig i forhold til brukernes rettssikkerhet. Departementet påpekte at dersom kommunen fører et utilstrekkelig tilsyn, fantes det i liten grad kontroll med det barnehagetilbudet barna mottar og ingen individuell klagemulighet for brukerne dersom de mener at barnehagetilbudet er uforsvarlig eller i strid med barnehageloven. Vedtakene kommunen fatter som barnehage- og tilsynsmyndighet, er rettet mot barnehageeieren – ikke mot brukerne av barnehagetilbudet. Foreldrene kan imidlertid henvende seg til kommunen om forhold i barnehagen de ikke er fornøyde med og be kommunen utøve tilsyn. Dette vil i så fall kun være en henstilling til kommunen. Departementet påpekte at statlig tilsyn vil sette fokus på ansvarskjeden for tilsynet i barnehagesektoren. Dette vil igjen kunne ha positiv effekt på det kommunale tilsynet med den enkelte barnehage.

7.6.3.2 Tilsynsmyndighetens kompetanse

Etter gjeldende rett skal fylkesmannen drive aktiv veiledning overfor kommunen som barnehagemyndighet og barnehageeier. Fylkesmannen har samme ansvar overfor alle eiere av barnehager. Fylkesmannen har ansvar for aktivt å gi veiledning på det området barnehageloven dekker, overfor både kommunen som barnehagemyndighet og overfor kommunale og private barnehageeiere. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering, og fylkesmannen er klageinstans for kommunale vedtak om retting eller stenging. Fylkesmannen kan også med hjemmel i kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 59 føre lovlighetskontroll med kommunale vedtak.

Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den er pålagt som barnehagemyndighet etter barnehageloven, dvs. et såkalt forvaltningstilsyn. Dette innebærer at fylkesmannen blant annet må føre tilsyn med om barnehagemyndigheten foretar det lovpålagte tilsynet med barnehagene i kommunen. I merknadene til bestemmelsen i barnehageloven § 9 har departementet uttalt at fylkesmannens tilsyn med at kommunen utfører denne oppgaven skal bidra til å sikre kvaliteten på barnehagetilbudet. Videre vil det være naturlig at fylkesmannen fører tilsyn med om barnehagemyndigheten legger til rette for en samordnet opptaksprosess med likebehandling av kommunale og private barnehager.

Bestemmelsen pålegger ikke fylkesmennene noen spesiell tilsynsmetode, og det gis ikke særskilt hjemmel for sanksjoner i barnehageloven. I Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) ble valget om ikke å regulere tilsynsmetode særskilt, begrunnet slik:

Departementet kom etter en totalvurdering til at valg av tilsynsmetode ikke bør lovfestes. Slik departementet så det, kan en lovfesting gjøre metoden statisk og hindre utvikling av metoder for tilsyn som kan være mer hensiktsmessige. Det overlates derfor til fylkesmannen å avgjøre hvordan tilsynet skal utøves.33

Departementet la frem forslag i Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) om å oppheve fylkesmannens adgang til å føre tilsyn med den enkelte barnehage. Dette skulle gi fylkesmannen større mulighet til å føre et mer samlet tilsyn med sektoren. Det ble videre anført at fylkesmannens hjemmel til å føre tilsyn med den enkelte barnehage hadde hatt liten praktisk betydning og at hensynet til det lokale selvstyret medfører at fylkesmannen må være forsiktig med å overprøve kommunens skjønn ved å foreta tilsyn med kommunens barnehager. Høringsinstansene som var positive til opphevelse fremhevet særlig det hensiktsmessige og tidsriktige i forslaget, samt at dette ville gi fylkesmannen et mer samlet og oversiktlig tilsyn med barnehagesektoren, på linje med andre fagområder og sektorer. Høringsinstanser som uttrykte seg mot opphevelse trakk særlig frem at rettssikkerheten til brukerne ikke ville bli tilstrekkelig ivaretatt og utfordringene med hensyn til kommunens dobbeltrolle. Under henvisning til at fylkesmannens tilsyn med den enkelte barnehage hadde fungert som en uformell klageordning for foreldre, fant departementet at det fremtidige statlige tilsynet ville kunne ivareta dette forholdet. Det ble bemerket at foreldre fremdeles kunne henvende seg til fylkesmannen om forhold i en barnehage. Fylkesmannen kunne deretter kontakte kommunen, og dersom fylkesmannen fant det nødvendig, ville det kunne gjennomføres et tilsyn med kommunen for å klarlegge hvordan kommunen oppfyller sin lokale tilsynsplikt. I tillegg ville fylkesmannen fremdeles være klageinstans for kommunale tilsynsvedtak som eiere av private barnehager innklager.

Videre ble det i forbindelse med Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) vurdert, men ikke foreslått, å nedfelle en internkontrollplikt i barnehageloven. Departementet ga slik vurdering:

Etter en helhetsvurdering kom departementet i høringsnotatet fram til at ordningene med egenkontroll i kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 §§ 23 og 77 var tilstrekkelig i forhold til internkontrollplikt. Flere høringsinstanser har imidlertid uttrykt behov for en egen hjemmel om internkontrollplikt for kommunen i barnehageloven, ut fra antakelsen om at internkontroll vil gjøre tilsynet mer systematisert både for tilsynsmyndigheten og kommunen selv. Departementet har likevel kommet til at egenkontrollen som er hjemlet i kommuneloven er tilstrekkelig.34

7.6.3.3 Gjennomføring av tilsynet

Tilsyn er et sentralt tema i styringsdialogen mellom departementet og fylkesmannsembetene, og departementet har valgt å bruke det årlige embetsoppdraget til fylkesmannen til å gi føringer om fokusområder for tilsynet. I embetsoppdraget for 2006 og 2007 ble det ikke satt krav om antall tilsyn. Fylkesmannen ble bedt om å sette særlig fokus på å føre tilsyn med kommunenes tilsyn med barnehagene, kommunen som godkjenningsmyndighet og kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning, herunder pedagognorm, dispensasjoner og organisering av styrerressurser. Det ble påpekt at fylkesmannen også må foreta hendelsesbasert tilsyn der dette er nødvendig. I 2008 og 2009 ble det stilt krav om at fylkesmannen skal gjennomføre minst tre tilsyn og at systemrevisjon som tilsynsmetode skulle brukes i minst en av kommunene.

7.6.3.4 Kunnskapsdepartementets vurdering av statlig tilsyn på barnehageområdet

I Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene har Kunnskapsdepartementet i meldingens kapittel 10.1 foretatt en vurdering av barnehagelovens bestemmelse om statlig tilsyn i barnehagesektoren35. Det redegjøres der for dagens lovgrunnlag og en foretatt risiko- og sårbarhetsanalyse, før departementet gir sin konklusjon og kommer med vurderinger av rammene for en ny tilsynsbestemmelse i barnehageloven.

Til grunn for vurdering av sannsynligheten for at lovens krav ikke oppfylles, viser departementet til at det ikke er mye erfaringstall å bygge på i en slik vurdering. På bakgrunn av de tilsynsrapportene som mottas fra fylkesmennene og antall avvik og/eller merknader, vurderes sannsynligheten for at kommunene ikke oppfyller sine lovpålagte plikter etter barnehageloven av departementet som relativt stor, jf. Meld. St. 7 (2009–2010) punkt 10.1.2.

I departementets vurdering av konsekvenser av at lovens krav ikke oppfylles henvises det blant annet til at barnehagen skal være et godt pedagogisk tilbud og et godt omsorgstilbud for barn. Lik tilgang til et barnehagetilbud med god kvalitet vil også være sentralt i arbeidet for sosial utjevning, samtidig som tiden i barnehage skal være et godt utgangspunkt for skolestart, se for øvrig omtale i St.meld. nr. 16 (2006–2007). På denne bakgrunn vurderes verdien av å sikre kommunenes oppfølging av bestemmelsene i barnehageloven, som stor.

Departementet påpeker videre at barnas sikkerhet og velferd kan komme i fare dersom barnehagetilbud ikke drives innenfor lovens rammer. Dette vil særlig gjelde der kommunen ikke sørger for å ivareta plikten til å sikre god kvalitet i barnehagetilbudet. Det kan forekomme alvorlige ulykker i barnehager hvor bemanning ikke er tilstrekkelig i forhold til antall barn. Videre kan lokalene være dårlig egnet til heldagsopphold for barn. Det er viktig at inneareal, sanitære og hygieniske forhold er dimensjonert og tilrettelagt for barnehagevirksomhet. Stimulering av barnas utvikling de første leveårene er svært viktig for senere læring og utvikling. Det er svært betydningsfullt at barn ikke er i institusjonspregede heldagstilbud uten pedagogiske forsvarlige rammer. I henhold til FNs barnekonvensjon artikkel 3 er staten forpliktet til å sikre at institusjoner som har ansvar for omsorg og beskyttels av barn, har den standarden som er fastsatt særlig med hensyn til sikkerhet, helse, personalets antall og kvalifikasjoner. Hensynet til barnets beste krever at det sikres at sektoren fungerer etter de fastlagte intensjonene.

Som en del av gjennomgangen foretas en vurdering av andre kontrollmekanismer enn statlig tilsyn på barnehagesektoren. Følgende andre kontrollmekanismer opplistes:

• Brukere kan klage på enkeltvedtak.

• Kommunelovens ordinære regler om lovlighetskontroll gjelder på barnehagesektoren.

• Foreldre viser generelt stor interesser for hvordan barna har det i barnehagen.

• Foreldreråd eller samarbeidsutvalg (lovpålagt).

• Mediene er interessert i dette området og spiller en rolle.

• Kontroll av øremerkede tilskudd ved krav om rapportering.

• Den demokratiske styringskjeden lokalt gjelder på dette området.

Departementet fant grunn til å utdype muligheten til å klage på enkeltvedtak:

Foreldre har mulighet til å klage på vedtak gjort i forbindelse med opptak i barnehage samt vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Utover dette finnes det ingen individuell klagemulighet for brukerne. Brukerne har for eksempel ikke klagerett dersom de mener at barnehagetilbudet er uforsvarlig eller i strid med barnehagelovens krav til innhold og kvalitet. Vedtak kommunen fatter som barnehage- og tilsynsmyndighet, er rettet mot barnehageeieren – ikke mot brukerne av barnehagetilbudet. Foreldrene kan henvende seg til kommunen om forhold i barnehagen de ikke er fornøyde med og anmode kommunen om å utøve tilsyn, men dette vil i så fall kun være en henstilling til kommunen. Brukerne har ingen mulighet til å påklage et tilbud de ikke er fornøyd med, eller forhold som er i strid med loven. Det faktum at det ikke er en utstrakt bruk av vedtak rettet mot brukeren på barnehageområdet, gjør at kommunelovens ordinære regler om lovlighetskontroll ikke er en metode som er egnet som kontrollmekanisme.36

Departementet foretok videre en vurdering av hvorvidt nytten av statlig tilsyn med kommunen er større enn kostnaden. Det påpekes blant annet at i flere kommuner som fylkesmennene har gjennomført tilsyn med er det avdekket at det ikke føres kommunalt tilsyn med barnehagene, og at kommunene godkjenner barnehager i strid med kravene i barnehageloven. En gjennomgang av 74 rapporter fra fylkesmennenes tilsyn fra 2007 og 2008 viste eksempelvis at i 33 tilsynsrapporter var det gitt avvik knyttet til kommunenes tilsyn med barnehagene etter barnehageloven. Når myndighetsutøvelsen ikke er i samsvar med loven, kan dette skyldes manglende kunnskap. Det kan således være tilstrekkelig at kommunen blir gjort oppmerksom på forholdet, slik at det kan rettes opp. På denne bakgrunn kan statlig tilsyn fange opp forhold som andre kontrollmekanismer ikke fanger opp. Et statlig tilsyn setter fokus på ansvarskjeden i barnehagesektoren. Dette vil igjen kunne ha positiv effekt på det kommunale tilsynet med den enkelte barnehage.

Departementets vurdering er videre at det er viktig at god og aktiv veiledning videreutvikles for å bidra til klar forståelse av barnehageloven og dets krav. Tilsyn vil likevel etter departementets syn, gi en mer systematisk gjennomgang enn det veiledning kan gjøre.

Det påpekes at kostnadene ved statlig tilsyn med barnehageloven er vanskelig å fastslå på grunn av et lite helhetlig rapporteringssystem, men departementet anslår at det selv bruker omtrent ett årsverk på tilsynsvirksomheten på barnehageområdet. Av årsrapporteringene fra fylkesmennene synes det svært ulikt hvor mye ressurser som benyttes i tilknytting til gjennomføring av tilsyn. Fylkesmennene rapporterte totalt ca. tre årsverk knyttet til tilsyn basert på systemrevisjon i 2007. Dette inkludert forberedelsestid og etterarbeid.

Videre vises til at undersøkelser konkluderer med at det er store forskjeller i relevant kompetanse og kapasitet hos kommunene som barnehagemyndighet. For å nå nasjonalt vedtatte mål om blant annet antall barnehageplasser, kvalitet og likebehandling i barnehagesektoren, er det avgjørende at kommunene oppfyller sine lovfestede plikter som barnehagemyndighet. Det statlige tilsynet vil på denne bakgrunn være viktig for å avdekke manglende oppfølging av kommunale plikter. Det er et statlig styringsmiddel som kan benyttes der det er særlig behov for å gjennomføre slik lovlighetskontroll.

Når det gjelder rett til barnehageplass med den kvaliteten barnehageloven forutsetter, er det i liten grad lagt til rette for at barna og foreldrene selv kan kreve at manglende oppfølging blir rettet opp av kommunen. Det vil i slike tilfeller være det statlige tilsynet som ivaretar barnas og foreldrenes rettssikkerhet og som kan være avgjørende for at kommunene følger opp de lovfestede pliktene.

Kommunen har som barnehagemyndighet også ansvaret for ikke-kommunale barnehageeiere og det tilbudet de tilbyr. Et fokus på kommunens ansvar i denne forbindelse vil, etter departementets vurdering, bidra til å sikre kvalitet også i det private tilbudet. Dette er viktig med tanke på at private barnehager står for nærmere halvparten av barnehagetilbudet i landet. Departementet skriver at private barnehageeiere ikke har samme tilgang til relevant faglig, administrativ og politisk informasjon som kommunale barnehager. Statlig tilsyn med kommunenes plikter overfor de ikke-kommunale barnehagene, vil dermed også ha en klar nytteverdi knyttet til sikring av rettsikkerheten til denne gruppen barnehageeiere.

De daværende statlige øremerkede tilskuddene er også tatt inn i vurderingen, og departementet viser til at det er sterke statlige føringer på bruken av midlene. Departementet vurderer det slik at når rammefinansiering innføres, vil behovet for og nytten av statlig tilsyn som kontrollmekanisme på barnehageområdet, øke.

Med bakgrunn i disse vurderingene, konkluderer departementet med at det synes klart at dagens tilsynshjemmel i barnehageloven ikke er ressurskrevende i forhold til nytten.

Departementet avslutter med å si noe om rammene for ny tilsynsbestemmelse i barnehageloven og uttaler at det vil bli lagt frem en egen proposisjon med forslag til endringer i bestemmelsen om statlig tilsyn i tråd med føringene gitt i Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) og Innst. O. nr. 19 (2006–2007). Lovarbeidet vil bli knyttet opp til oppfølgingen av St.meld. nr. 41 (2008–2009) om kvalitet i barnehagen, og skal blant annet:

• videreføre den adgangen det statlige tilsynet i dag har til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter gitt i barnehageloven og tilhørende forskrifter,

• presisere at reglene om statlig tilsyn i kommuneloven kapittel 10A gjelder for tilsyn som gjennomføres med hjemmel i barnehageloven,

• tydeliggjøre at det dreier seg om et rent lovlighetstilsyn,

• skille ut reglene om statlig veiledning i egen bestemmelse, for å tydeliggjøre at det er noe annet enn tilsyn,

• skille ut reglene om statlig klagebehandling etter barnehageloven (§ 9) i egen bestemmelse,

• videreføre den adgangen det statlige tilsynet i dag har til innsyn i dokumenter og tilgang til offentlige og private barnehagelokaler.

7.6.3.5 Undersøkelser av statlig tilsyn med lokal barnehagemyndighet

Riksrevisjonen (2009) vurderer at fylkesmannens tilsyn med kommunene hovedsakelig gjennomføres som systemrevisjon, det vil si å kontrollere og slå fast om krav i lover og forskrifter blir oppfylt og å bidra til å utvikle internkontrollsystemet37. Undersøkelsen viser at fylkesmannens tilsyn har økt fra 2006 til 2008, og økningen er knyttet til systemrevisjon som tilsynsmetode. I 2006 var det ingen av fylkesmannsembetene som benyttet systemrevisjon som tilsynsmetode. Dette året var det heller ikke satt som krav i embetsoppdraget. I 2007 og 2008 ble det stilt krav om at minst ett av tilsynene skulle gjøres med metoden systemrevisjon. Riksrevisjonen henviser i sin undersøkelse til at embetene i 2007 gjennomførte systemrevisjon ved tilsyn med 44 kommuner. I 2008 ble det ført tilsvarende tilsyn med 76 kommuner. Fylkesmannsembetene gjennomførte dialogbasert tilsyn med 19 kommuner i 2006, 13 kommuner i 2007 og 5 kommuner i 2008 (for 2008 planlagt og/eller gjennomført). Det ble gjennomført ett hendelsesbasert tilsyn i 2006, tre i 2007 og ingen i 2008. Skriftlig tilsyn inngår ikke i undersøkelsen.

Selv om omfanget av tilsynet har økt, viser undersøkelsen at andelen av kommuner som har hatt tilsynsbesøk av fylkesmannen fremdeles er lav og at to av tre kommuner aldri har hatt tilsynsbesøk av fylkesmannen. Det vises til at 68 prosent (76 av 112) av de kommunene som har deltatt i spørreundersøkelsen, svarer at fylkesmannen ikke har ført tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Fylkesmannen avdekket avvik og/eller merknader i 78 prosent av de kommunene der det ble gjennomført tilsyn (25 av 32 kommuner)38. En gjennomgang av 74 tilsynsrapporter i 2007 og 2008 fra fylkesmannen ga til sammen 53 avvik og 30 merknader. Mer enn 60 prosent (33) av avvikene var knyttet til kommunens tilsyn med barnehagene etter barnehageloven. En del av de 25 kommunene der det ble avdekket avvik og/eller merknader etter fylkesmannens tilsyn, kommenterer i spørreundersøkelsen at de har startet arbeidet med å utbedre og/eller rette opp avvik og/eller merknader. Blant de kommuner som har hatt tilsynsbesøk, har tilsynet i nærmere 80 prosent av tilfellene avdekket merknader og/eller avvik. Det framgår at tilsynet oftere resulterer i avvik enn i merknader. Av undersøkelsen framgår det videre at mer enn 60 prosent av avvikene er knyttet til kommunens mangelfulle tilsyn med barnehagene etter barnehageloven.

Riksrevisjonen viser i forbindelse med ovennevnte til at Kunnskapsdepartementet i intervju den 4. desember 2009 uttalte at det er fornøyd med fylkesmennenes tilsyn med kommuner og påpekte at fylkesmennene fører tilsyn i henhold til embetsoppdraget.

I sine vurderinger på bakgrunn av undersøkelsen, påpeker Riksrevisjonen at et regelverk og en rammeplan som åpner for mangfold i barnehagene, samtidig gir større risiko for at det blir uheldige variasjoner i tilbudet. Videre at dette skaper et større behov for overordnet styring, kontroll og etterprøvbarhet for sektoren. Riksrevisjonen uttaler følgende om tilsyn på barnehagesektoren:

Det er likevel svakheter i barnehagesektoren som påvirker måloppnåelsen på området. Undersøkelsen viser svakheter i det kommunale og statlige tilsynet med sektoren, samt i den statlige tilskuddskontrollen. I forbindelse med dette vises det til at nærmere 80 prosent av tilsynene som faktisk er gjennomført av fylkesmannen, har avdekket kritikkverdige forhold.39

Samlet vurderer Riksrevisjonen (2009) tilsynsvirksomheten å være for svak. Dette gjelder både for kommunenes og fylkesmennenes tilsyn.

Riksrevisjonen anser økningen i antall tilsyn, både gjennomført av fylkesmenn og av kommuner, for å være en utvikling i riktig retning, men uttaler følgende:

På bakgrunn av det lave omfanget i både det statlige og kommunale tilsynet kan det likevel stilles spørsmål ved om dette er i samsvar med Stortingets forutsetning om at kommunen skal utføre tilstrekkelig tilsyn med barnehagene. Når også en så stor andel av de faktisk gjennomførte tilsynene avdekket avvik, eller resulterte i merknader, kan det stilles spørsmål ved om tilsyn brukes i tilstrekkelig grad for å sikre kvaliteten i barnehagene.40

7.7 Nærmere om finansiering av barnehagesektoren

7.7.1 Utvikling fra øremerkede tilskudd til rammefinansiering

Rammefinansiering er hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Barnehagesektoren har frem til 2011 utgjort et unntak fra denne finansieringsmodellen, og ble i stor grad finansiert gjennom øremerkede statlige tilskudd. Fra 2011 har hoveddelen av de tidligere statstilskuddene inngått i rammefinansieringen, jf. Prop. 124 S (2009–2010) og Prop. 1 S (2010–2011) for Kunnskapsdepartementet.

Begrunnelsen for denne innlemmingen er at barnehagesektoren bør ses i sammenheng med de andre kommunale tjenesteområdene, og finansieres på samme måte. Rammefinansiering innebærer at tilskudd som i tidligere finansieringsmodell var øremerket barnehageformål, legges inn i rammetilskuddet til kommunene. Midlene fordeles til kommunene etter et sett med kriterier som reflekterer utgiftsbehovet knyttet til barnehager i den enkelte kommune. Innlemmingen av øremerkede tilskudd til barnehager i rammetilskuddet til kommunene innebærer at midlene etter 2010 fordeles etter kriteriene i inntektssystemet, i stedet for etter faktisk aktivitetsnivå.

Rammefinansiering av barnehagesektoren har vært et politisk mål i flere år, jf. St.meld. nr. 24 (2002–2003) og Innst. S. nr. 250 (2002–2003)41. På bakgrunn av forslag i kommuneproposisjonen for 2004 vedtok Stortinget at driftstilskuddet for barnehager skulle innlemmes i rammetilskuddet fra 1. januar 2006, jf. St.prp. nr. 66 (2002–2003). Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av kommuneproposisjonen for 2006 å utsette innlemmingen av driftstilskuddet i påvente av full barnehagedekning, jf. Innst. S. nr. 245 (2004–2005). Utsettelsen var blant annet begrunnet i at utbyggingen av sektoren ikke var kommet langt nok. Øremerkede midler ble vurdert som mer hensiktsmessig siden målet om full barnehagedekning ikke var nådd, jf. Ot.prp. nr. 57 (2007–2008).

Stortinget vedtok 16. juni 2009 forslag til nytt finansieringssystem for ikke-kommunale barnehager i en rammefinansiert sektor. Stortingets vedtak baserte seg på Ot.prp. nr. 57 (2007–2008) og Innst. O. nr. 103 (2008–2009). Kommunene fikk et helhetlig finansieringsansvar for kommunale og ikke-kommunale barnehager. Kommunene vil i all hovedsak få tildelt midler til barnehageformål gjennom inntektssystemet i stedet for øremerkede statlig tilskudd. Staten vil således ikke ha direkte innflytelse på nivået på ressursbruken i barnehagene i den enkelte kommune. Statlig styring vil, som det fremgår av Ot.prp. nr. 57 (2007–2008), i hovedsak skje gjennom lov og mykere virkemidler, for eksempel veiledere.

Ved innføring av rammefinansiering av barnehagesektoren ble det fra Familie- og kulturkomitéen uttrykt:

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, merker seg at Regjeringen legger til grunn at inntil full dekning er nådd, skal det fortsatt være øremerkede statstilskudd. Også mange høringsinstanser har påpekt at full barnehagedekning må være nådd før innlemming skjer. Flertallet er enig i dette. Flertallet vil videre understreke viktigheten av at lovendringene gjøres nå, slik at det ikke skal være usikkerhet omkring finansieringen av de ikke-kommunale barnehagene under forberedelsene til rammefinansiering.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti mener det er uakseptabelt at kommunene får økonomisk ansvar for barnehagesektoren gjennom rammefinansiering før målet om full behovsdekning er nådd og før full økonomisk likebehandling av private og offentlige barnehager er innført. Disse medlemmer mener det er viktig at det reelle kostnadsnivået er kjent og har stabilisert seg før finansieringsansvaret overføres fra stat til kommune.42

7.7.2 Hovedtrekkene i finansieringsordningen før 2011

Siden 1963 har de kommunale barnehagene vært finansiert gjennom statstilskudd, kommunalt tilskudd og foreldrebetaling. Også private barnehager har mottatt statstilskudd siden 1963. Øvrig finansiering var foreldrebetaling og frivillig tilskudd fra kommunen. Kommunen var ikke forpliktet i lov til å gi tilskudd til private barnehager. Til tross for dette valgte flere kommuner likevel å yte tilskudd til private barnehager.

De politiske målene om kostnadsfordelingen mellom stat, kommune og foreldrebetaling endret seg i perioden gradvis mot mer statlig finansiering og lavere foreldrebetaling.

Kilde: PwC (2010)

Statlig finansiering

I 2010 ble det over statsbudsjettets kap. 231 bevilget om lag 27 mrd. kroner i ulike statlige øremerkede tilskudd til barnehager. Som det fremgår av tabell 7.6 har tilskuddspostene ulike formål.

Det statlige driftstilskuddet ble fastsatt av Stortinget gjennom de årlige budsjettvedtakene. Tilskuddet var øremerket og tildelingskriteriene de samme for alle godkjente barnehager. For åpne barnehager gjaldt egne satser. Tilskuddsatsene til private barnehager var etter hvert noe høyere enn til offentlige barnehager. Denne differensieringen ble innført fra 1. august 2003 og ble begrunnet i behovet for økt finansiering slik at private barnehager kunne redusere foreldrebetalingen, og som et ledd i å skape likeverdig økonomisk behandling. Tildelingskriterier og rutiner for beregning og utbetaling av tilskudd for 2010 fremgikk av rundskriv F–02/2010 Statstilskudd til drift av barnehager.

Kunnskapsdepartementet har gitt følgende beskrivelse om kontroll med bruk av offentlige tilskudd før rammefinansiering:

Før overgang til rammefinansiering i 2011 bestod den økonomiske støtten til ikke-kommunale barnehager i hovedsak av statlige øremerkede midler. Kunnskapsdepartementet hadde ansvaret for å sikre at bruken av de statlige midlene gikk til barnehagedrift, i samsvar med formålet for Stortingets bevilgning. Departementet hadde dermed rett og plikt til å sette rammer for tildeling og bruk av de statlige tilskuddene i de kommunale og ikke-kommunale barnehagene. Dette ble gjort gjennom ulike rundskriv om statstilskudd på barnehageområdet.43

Kommunal finansiering

Frem til barnehageforliket var det kun statstilskuddet som var regulert fra statlig hold. Fra 2004 fikk kommunene et lovpålagt finansieringsansvar for ikke-kommunale barnehager. Det fremgikk av forskrift om likeverdig behandling av kommunale og private barnehager at den enkelte kommune som hovedregel skulle dekke alle kostnader i godkjente barnehager som ikke dekkes gjennom andre offentlige tilskudd eller foreldrebetaling.

Kommunenes finansieringsplikt til private barnehager var begrenset til å sørge for samme offentlige finansiering som i de kommunale barnehagene. Kommunene hadde ikke plikt til å kompensere for kostnadsvekst utover normal pris- og lønnsvekst. De hadde heller ikke plikt til å kompensere for merkostnadene som følge av om en privat barnehage valgte å ha lavere foreldrebetaling enn nivået i de kommunale barnehagene. Forskriften inneholdt også bestemmelser om at kommunen kunne redusere sitt tilskudd til private barnehager dersom barnehagen hadde en vesentlig lavere bemanning eller lønnskostnad per årsverk sammenliknet med tilsvarende kommunal barnehage, samtidig som eier tok ut utbytte eller urimelig høy arbeidsgodtgjørelse.

Forskriften ble endret fra og med 1. august 2005 slik at den enkelte kommune ble pliktig til å sørge for at den samlede offentlige finansieringen utgjør minst 85 prosent av det som tilsvarende barnehage eid av kommunen i gjennomsnitt mottar. Minimumssatsen ble hevet til 92 prosent fra 1. august 2012. For nærmere om gjeldende forskrift vises til punkt 4.4.

Oppholdsbetaling

Som følge av barnehageforliket ble det fra 1. mai 2004 innført en maksimalgrense på foreldrebetalingen. Foreldrebetalingen for en plass i barnehage kan ikke settes høyere enn en maksimalgrense. Maksimalgrensen fastsettes i Stortingets årlige budsjettvedtak og gjelder for et heldags ordinært barnehagetilbud innenfor gjeldende lov og forskrifter. I 2011 er maksimalprisen 2 330 kroner per måned og 25 630 kroner per år. Betaling for kost kan komme i tillegg. Forskriften begrenser barnehageeiers mulighet til å påvirke sitt inntektsnivå gjennom foreldrebetaling. Forskriften inneholder også regler om søskenmoderasjon og regler om reduksjon i og fritak for foreldrebetaling for barnefamilier med lav betalingsevne. Disse ordningene skal også omfatte de ikke-kommunale barnehagene. Det vises for øvrig til punkt 4.4 for nærmere omtale av forskriftens bestemmelser.

Finansieringen av kommunale og ikke-kommunale barnehager i 2010 vises i tabell 7.7.

7.7.3 Hovedtrekkene i finansieringsordningen fra 2011 (ny ordning)

Følgende øremerkede tilskudd ble innlemmet i rammetilskuddet til kommunene fra 1. januar 201144:

• Driftstilskudd til barnehager, Kapittel 231 post 60

• Tilskudd til tiltak for barn og unge med nedsatt funksjonsevne, Kapittel 231 post 62

• Skjønnsmidler til barnehager, kapittel 231 post 65 i statsbudsjettet

Dette innebar at blant annet tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder, kapittel 231 post 63, ble opprettholdt som et øremerket tilskudd.

Om lag 28,05 mrd. kroner i barnehagetilskudd ble innlemmet i kommunenes rammetilskudd i 2011, jf. grønt hefte fra Kommunal- og regionaldepartementet for 2011. Av Prop. 1 S (2010–2011) for Kunnskapsdepartementet fremgikk det at «midlane finansierer saman med foreldrebetalinga og dei frie inntektene til kommunane barnehageplassar for om lag 276 300 barn». Ved utgangen av 2010 gikk det totalt 277 139 barn i barnehage. Siden det faktiske antallet barn i barnehage ved utgangen av 2010 var noe høyere enn antatt i forbindelse med statsbudsjettet for 2011, ble rammetilskuddet til kommunene økt i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2011 og statsbudsjettet for 2012, slik at tilskudd til drift av barnehageplasser for samtlige barn som gikk i barnehage ved utgangen av 2010 nå inngår i rammetilskuddet45.

Det statlige driftstilskuddet til barnehager ble fordelt ut fra antall barn i barnehage, barnas alder og avtalt oppholdstid. I ny delkostnadsnøkkel for barnehager fanges variasjoner i etterspørsel etter barnehageplass opp av kriteriene barn 3–5 år, antall barn 1–2 år uten kontantstøtte og innbyggere med høyere utdanning, jf. Prop. 124 S (2009–2010) og Prop. 1 S (2010–2011). Kommuner med høy dekningsgrad ville etter gammel ordning motta mer i øremerkede tilskudd enn kommuner der færre barn i aldersgruppen går i barnehage. Når midlene fra 2011 fordeles etter kostnadsnøkkelen vil en del kommuner med lav dekningsgrad komme bedre ut enn ved ordningen med øremerkede tilskudd. Kommunal- og regionaldepartementet har i tilknytning til dette vist til at det er grunn til å tro at dekningsgraden over tid vil øke i kommuner som ligger lavt, jf. Prop. 124 S (2009–2010). Tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage ble tidligere fordelt etter antall barn 1–5 år i kommunen, og det ble i forbindelse med innlemmingen av tilskuddet opplyst at en fordeling etter delkostnadsnøkkelen ikke forventes å gi store endringer i fordelingen.

Det øremerkede tilskuddet som var antatt å ville gi de største omfordelingsvirkningene ved innlemming, er skjønnsmidlene til barnehage, jf. Prop. 124 S (2009–2010) og Prop. 1 S (2010–2011). For 2010 var størrelsen på skjønnsmidlene om lag 5,8 mrd. kroner, og midlene var skjevt fordelt mellom kommuner. Kommuner som var tidlig ute med å nå målet om full dekning, og som dermed har mottatt lite skjønnsmidler, forventes å kunne komme godt ut av innlemmingen av disse midlene. Når midlene fordeles gjennom kommunenes ordinære inntektssystem vil kommunen få uttelling uavhengig av når kommunene nådde målet om full barnehagedekning.

Familie- og kulturkomiteen på Stortinget ba i forbindelse med behandling av overgangen til rammefinansiering, jf. Innst. O. nr. 103 (2008–2009), om at regjeringen skulle gjennomgå gjeldende forskrift om likeverdig behandling for å se om det var mulig å forenkle utmålingen av det kommunale tilskuddet til de ikke kommunale barnehagene. I høringsnotatet til den nye forskriften argumenterte departementet for å legge noe større vekt på hensynet til enkelhet enn hensynet til nøyaktig og korrekt utmålt tilskudd. Dette for å gjøre regelverket mer oversiktlig og forståelig for barnehagene og de som skal forvalte tilskuddene i kommunen.

Ny forskrift om likeverdig behandling av barnehager46 krever at ikke-kommunale barnehager får 100 prosent av det som tilsvarende kommunale barnehager i den aktuelle kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlig tilskudd (per heltidsplass). Dette skal gjelde når full likeverdig behandling er innfaset i statsbudsjettet. Regjeringen tar sikte på å oppnå full likeverdig behandling i løpet av 2014, jf. Prop. 1 S (2011–2012) for Kunnskapsdepartementet. Tilskuddet skal gjelde alle kostnader i basistilbudet i barnehagen inkludert kapitalkostnader og administrasjonskostnader. Dette innebærer at ekstrautgifter til barn som trenger særskilt tilrettelegging holdes utenfor beregningsgrunnlaget. Kommunen kan også holde kommunale barnehager med særskilt høye kostnader til ordinær drift utenfor beregningsgrunnlaget.

Forskriften innebærer likebehandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager innenfor hver enkelt kommune. Kommunene skal fastsette separate tilskuddsatser for drift og kapital, og det skal fastsettes separate satser for ordinære barnehager, familiebarnehager og åpne barnehager. For driften skal det fastsettes én sats for små barn med heltidsplass og én sats for store barn med heltidsplass. For kapital skal det fastsettes én sats per barn med heltidsplass, uavhengig av barnas alder. Kommuner som ikke vil foreta egne beregninger av kapitalkostnader for egne barnehager, skal benytte nasjonale gjennomsnittssatser for kapitaltilskudd. Den enkelte ikke-kommunale barnehages tilskudd for kommende år utmåles på bakgrunn av antall barn i barnehagen og barnas alder og oppholdstid per 15. desember det foregående år.

I forskriftsforslaget inngikk også forslag om regelendring som skulle regulere barnehagers uttak av verdier. Departementet fant behov for å se nærmere på utformingen av regler om uttak av verdier. Et nytt forslag til regler om dette ble sendt på høring oktober 201147.

Kort om inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner

Det overordnede målet med inntektssystemet er å jevne ut kommunenes forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere, jf. Prop. 1 S (2010–2011) Kommunal og regionaldepartementet, Kap. 571. Til grunn for dette ligger prinsippet om at oppgavene bør løses så nær innbyggerne som mulig. Virksomheten finansieres av skatteinntekter, brukerbetaling og overføringer fra staten. De statlige overføringene er dels rammetilskudd på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett (kap. 571 Rammetilskudd til kommuner og kap. 572 Rammetilskudd til fylkeskommuner), dels øremerkede tilskudd på flere departementers budsjetter. Det samlede rammetilskuddet for kommunene og fylkeskommunene er delt i sju tilskudd for kommunene og fire tilskudd for fylkeskommunene.

Kommunesektorens samlede inntekter er anslått til om lag 348 mrd. kr i 2011, herunder anslås at frie inntekter vil utgjøre 265 mrd. kr i 2011, jf. Prop. 1 S (2010–2011) Kommunal- og regionaldepartementet. De frie inntektene er inntekter som kommuner og fylkeskommuner kan disponere fritt uten andre føringer fra staten enn gjeldende regelverk. De frie inntektene består av rammetilskudd og skatteinntekter, og utgjør til sammen knapt 70 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. Gjennom inntektssystemet fordeles de frie inntektene til kommunene og til fylkeskommunene.

Inntektssystemet skal ivareta både utjevningshensyn og regionalpolitiske målsetninger. På den ene side skal inntektssystemet bidra til et likeverdig tjenestetilbud kommuner og fylkeskommuner imellom. Dette skjer gjennom tilføringen av innbyggertilskudd og inntekts- og utgiftsutjevningen. På den annen side skal inntektssystemet bidra til regionalpolitiske målsettinger. Gjennom ulike former for distriktstilskudd skal inntektssystemet bidra til at kommunene i distriktene kan tilby et bedre tjenestetilbud enn gjennomsnittet, der meningen er at dette skal påvirke bosettingen i distriktene. I tillegg består inntektssystemet av elementer som skal ivareta forhold som ikke fanges opp av inntekts- og utgiftsutjevningen. Eksempler på dette er hovedstadstilskudd, veksttilskudd og skjønnstilskudd.

Ulikhetene mellom kommuner er til dels store når det gjelder etterspørselen av kommunale tjenester og kostnadene ved å tilby disse. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene i prinsippet få full kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforskjeller. Utgiftsutjevningen er basert på bruk av en kostnadsnøkkel som skal identifisere faktorer som forklarer forskjellene. Dette gjelder blant annet demografiske og geografiske forhold. I kommuneproposisjonen for 2011 ble det lagt frem forslag til nye kostnadsnøkler for kommuner og fylkeskommuner, jf. Prop. 124 S (2009–2010) og Innst. 345 S (2009–2010).

Når et særskilt tilskudd er innlemmet i rammetilskuddet har i utgangspunktet ikke kommunene/fylkeskommunene noen rapporteringsplikt. Midlene er da integrert i de frie inntektene og kommunene/fylkeskommunene står selv ansvarlig for å prioritere ressursbruken mellom ulike tjenesteområder.

Ved fordelingen av rammetilskuddet tas det hensyn til strukturelle ulikheter i kommunenes kostnader (utgiftsutjevning) og ulikheter i skatteinntektene (inntektsutjevning). Inntektssystemet inneholder også tilskudd som er distriktspolitisk begrunnet. Fra 2009 har kommuner med særlig høy befolkningsvekst fått et eget veksttilskudd. Det gis også et skjønnstilskudd som skal kompensere kommunene for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Innbyggertilskuddet til kommunene blir i utgangspunktet beregnet som et likt beløp per innbygger til alle kommunene. Deretter blir tilskuddet justert for hver enkelt kommune gjennom blant annet korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler.

Inntektsutjevningen skal utjevne forskjeller i skatteinntektene mellom kommunene.

Forskjellene mellom landets kommuner er til dels store når det gjelder kostnadsstruktur, demografisk sammensetning mv. Både etterspørselen etter kommunale tjenester og kostnadene ved tjenesteytingen vil derfor variere mellom kommunene. Målet med utgiftsutjevningen er å fange opp slike variasjoner. En tar fra de relativt sett lettdrevne kommunene og gir til de relativt sett tungdrevne. Gjennom kostnadsnøkler bestående av objektive kriterier og vekter fanges variasjonen i utgiftsbehov opp.

7.7.3.1 Erfaringer med overgangen til rammefinansiering

SSB har foretatt en analyse av hvordan kommunenes pengebruk avhenger av deres økonomiske rammebetingelser og prioriteringer (Langøren m. fl. 2010). Utgiftsbehov knyttet til ulike kommunale tjenester, som for eksempel administrasjon, utdanning, barnehager, helsestell, sosialhjelp, barnevern, pleie og omsorg, kultur og infrastruktur, utgjør viktige rammebetingelser for kommunene. Med utgiftsbehov menes kostnader for å yte et standardisert tjenestetilbud, der utgiftsbehovene til kommunene blir påvirket av aldersstruktur, sosiale forhold og andre kostnadsfaktorer. Analysen viser hvilke faktorer som påvirker kommunenes utgiftsbehov og prioriteringer, samt hvordan effekten av de ulike forklaringsfaktorene endrer seg over tid for perioden 2001–2008.

Rapporten viser at det er barnehagesektoren som har gjennomgått de største endringene i perioden, noe som har sammenheng med endret statlig regulering i form av maksimalpris for egenbetaling, likebehandling av kommunale og private barnehager, samt en sterk utbygging av barnehager for å nå målet om full barnehagedekning. Analysen viser at mange av de faktorene som påvirker kommunenes utgiftsbehov, har en relativt stabil effekt over tid. Resultatene er blant annet relevante for å vurdere hvilke kriterier som kan være gjenstand for kompensasjon gjennom inntektssystemet for kommunene.

Analysen viser at antall barn i alderen 1–5 år og familienes yrkesaktivitet bidrar til å øke kommunenes utgifter til barnehager. Dette skyldes at etterspørselen etter barnehageplass er større for barn med yrkesaktive foreldre. I studien blir det skilt mellom barn i alderen 1–5 år som har yrkesaktive foreldre på heltid, og barn som ikke har heltids yrkesaktive foreldre. I tillegg skilles det mellom barn med og uten kontantstøtte.

Modellen for kommunenes pengebruk har høyere forklaringskraft når barn med kontantstøtte fra gruppen av potensielle mottakere ekskluderes. Dette har sammenheng med at kontantstøtte er en statlig ytelse, og at det er et vilkår at en ikke benytter en fulltids barnehageplass. Rapporten kontrollerer for yrkesaktiviteten blant barnas foreldre, og finner at effekten av utdanningsnivå på utgiftsbehovet i barnehager er usikker og ikke statistisk signifikant for de fleste årene i analysen. Dette tyder på at den positive statistiske sammenhengen mellom utdanningsnivå og etterspørselen etter barnehageplasser skyldes at foreldre med høyere utdanningsnivå har høyere yrkesaktivitet og dermed større behov for barnehage.

Effekten av utdanning på behovet for barnehageplasser synes derfor å gå via yrkesaktiviteten, mens forskerne finner liten støtte for at utdanningsnivået har en selvstendig effekt på barnehagebehovet for et gitt nivå på foreldrenes yrkesaktivitet. Rapporten viser imidlertid at det er en klar tendens til at kommuner med et høyt utdanningsnivå og god kommuneøkonomi bruker relativt mye penger i barnhagesektoren. Rapporten mener derfor at det er grunn til å forvente høyere kvalitet på barnehagene i disse kommunene.

Kunnskapsdepartementet foretok ved hjelp av fylkemannsembetene i februar/mars 2011 en rundspørring til kommunene om hvordan overgangen til ny finansieringsordning var blitt håndtert frem til tidspunktet. Kommunene rapporterte sine erfaringer via fylkesmannsembetene48. Av embetenes oppsummeringer fremgår at kommunene i liten grad har foretatt drastiske endringer i barnehagetilbudet etter overgangen til rammefinansiering. Nesten samtlige kommuner opplyser at de vil klare å innfri retten til barnehageplass. Kommunene synes å være godt i gang med å implementere forskrift om likeverdig behandling. Videre har så godt som samtlige kommuner som har inngitt rapportering til fylkesmannsembetene utbetalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager forskuddsvis for første kvartal. 60 prosent av kommunene som har inngitt rapportering har opplyst å ha overholdt kravet om å informere om fastsatte tilskuddssatser innen 1. februar 2011. Hovedandelen av de kommunale satsene som er oppgitt til fylkesmennene ligger under de nasjonale gjennomsnittssatsene, særlig gjelder dette for satsene for barn fra under tre år (0–2-åringene). Omtrent halvdelen av kommunene som har rapportert opplyser at de har planlagt flere telletidspunkter for ikke-kommunale barnehager i løpet av året.

Flere av kommunene som har inngitt rapportering til embetene opplyser at de har fått mindre midler til barnehageformål enn tidligere år, og at det derfor er mindre fleksibilitet med hensyn til opptak av flere barn i løpet av året. Noen kommuner peker på at det kan være problematisk at tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne er lagt inn i rammetilskuddet og dermed også blir en del av prioriteringsdiskusjonen lokalt. Videre uttrykkes fra en del kommuner at det er problematisk at private barnehager ikke kan pålegges å prioritere barn med rett til plass ved opptak.

7.8 Statistikk, rapportering og kvalitetsvurdering i barnehagesektoren

Nasjonale myndigheter samler i dag inn data om den enkelte barnehage og barnehageeier. Rapporteringen foregår ved at den enkelte barnehage sender inn en årsmelding per 15. desember. Årsmeldingen har fungert som barnehagens søknad om statstilskudd, og har vært innhentet med hjemmel i statens bevilgningsreglement. Hjemmelen til å innhente data vil etter overgang til rammefinansiering være barnehageloven § 7, som pålegger barnehageeier å legge fram regnskapsdata og tjenester etter forskrifter fastsatt av departementet. Årsmeldingen inneholder opplysninger om blant annet barnehagens navn, hvilken type barnehage det dreier seg om, barnehagens organisering og eierform, leke- og oppholdsareal, arealutnytting, åpningstid og antall barn fordelt på alder og avtalt oppholdstid per uke. Opplysningene fra barnehagene har gitt grunnlag for tildeling av statlig driftstilskudd. I tillegg er dataene grunnlag for offisiell norsk statistikk utarbeidet av Statistisk sentralbyrå (SSB).

Fra og med 2008 har barnehagene rapportert årsmeldingen elektronisk gjennom BASIL49. SSB benytter dataene fra årsmeldingen til å produsere og publisere statistikk på nasjonalt nivå, fylkesnivå og kommunalt nivå. På nasjonalt nivå publiseres det statistikk om antall barn i barnehage fordelt på alder, oppholdstid og barnehagens eierform, dekningsgrad for ulike aldersgrupper og de ulike betalingsordninger som gjelder i de enkelte kommunene. SSB utarbeider også nasjonal statistikk om ansatte og årsverk i barnehagene, fordelt etter stillingskategori og utdanning. Barnehagestatistikk på kommunenivå publiseres i KOSTRA50, som blant annet gir mulighet til å sammenlikne kommunenes tjenestetilbud. Basert på datamaterialet fra årsmeldingsskjemaene samt økonomi- og tjenestedata fra kommunen, produseres det kvalitetsindikatorer. Dataene indikerer nivået på kvaliteten i barnehagen og gir informasjon om blant annet barnehagenes åpningstid, andel styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning, andel assistenter med pedagogisk utdanning og leke- og oppholdsareal per barn i barnehage.

I tillegg har kommunene 20. september hvert år rapportert inn blant annet antall barn i barnehage og på venteliste etter at hovedopptaket er gjennomført. Rapporteringen har dannet grunnlag for beregning av skjønnsmidler til kommunene, samt analyse av utviklingen i sektoren, jf. eksempelvis Asplan Viak (2009).

Kunnskapsdepartementet har uttrykt om behovet for nasjonal barnehagestatistikk:

Grunnlaget for nasjonal barnehagestatistikk må opprettholdes også etter at rammefinansiering er innført. Rapporteringsløsningen BASIL gir mulighet for å publisere data på ulike nivåer, på samme måte som det gjøres på skoleområdet gjennom Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Når rammefinansiering av barnehagene innføres, vil BASIL være et viktig verktøy for departementet for å innhente opplysninger om barnehagene. Løsningen gir svært gode muligheter for effektiv innsamling og publisering av data på flere nivåer. I dag publiseres det statistikk på nasjonalt nivå, fylkesnivå og kommunenivå, mens det publiseres lite statistikk på barnehagenivå. For å få kunnskap om kvalitet og kvalitetsforskjeller i barnehagene, er det nødvendig å produsere statistikk på barnehagenivå. Departementet ser derfor at det kan være formålstjenlig å publisere statistikk som viser hvordan barnehagene er fordelt etter ulike variabler, for eksempel type barnehage, antall barn og ansatte, barnegruppenes størrelse og pedagogtetthet, og vil legge til rette for publisering av slik statistikk i BASIL.

Departementet vil i samarbeid med andre aktører videreføre arbeidet med å utvikle kvalitetsindikatorer som kan publiseres regelmessig i KOSTRA og BASIL. Departementet vil også vurdere mulighetene for å produsere barnehagerelevant statistikk basert på opplysninger fra ulike eksisterende SSB-registre.51

Av St.meld. nr. 41 (2008–2009) fremgår for øvrig at departementet vil vurdere om det er behov for å utvikle nye indikatorer, og at det særlig vil bli lagt vekt på å utvikle nye indikatorer knyttet til personalets kompetanse, kvaliteten på læringsmiljøet i barnehagen og tilbudet til barn med behov for særskilt oppfølging. Videre uttrykkes at statistikken som samles inn på barnehagefeltet, i større grad bør bearbeides og analyseres på nasjonalt nivå. Det vil tas initiativ til at det utarbeides en årlig tilstandsrapport fra barnehagesektoren etter mønster om Utdanningsspeilet52.

Oppfølging og kontroll på nasjonalt nivå innen barnehagesektoren har historisk sett vært sporadisk og ufullstendig. Samtidig er det av betydning å kunne vurdere om nasjonale mål og kvalitetskrav blir innfridd og ivareta behovet for løpende oppdatering av kunnskap om ressursinnsats og barnehagenes, kommunenes og fylkesmennenes arbeid. Behovet for og betydningen av et helhetlig system for vurdering på nasjonalt nivå er blant annet er påpekt av OECD (2001; 2006) og i rapporten Klar, ferdig, gå! Tyngre satsing på de små (Barne- og familiedepartementet 2005). Det har vært vist til at manglende oppfølging blant annet kan skyldes at forvaltningen på kommunalt og nasjonalt nivå ikke har vokst i takt med sektorens vekst (St.meld. nr. 41 (2008–2009)). Av St.meld. nr. 41 (2008–2009) uttrykkes blant annet følgende om utvikling av system for å følge med på utviklingen av kvalitet i barnehagesektoren:

Departementet vil sette i gang arbeidet med å utvikle et bedre system for å følge med på kvalitetsutviklingen i barnehagesektoren. Dette systemet vil også omfatte de samiske barnehagene. Formålet med systemet vil være å skaffe oppdatert, vesentlig og tilstrekkelig informasjon om tilstanden i sektoren. Dette er nødvendig for at departementet skal kunne ivareta sektoransvaret på en tilfredsstillende måte. Behovet for systematisk datainnsamling vil bli ytterligere forsterket når finansieringssystemet etter planen legges om i 2011.

Det nasjonale systemet skal primært kontrollere at nasjonale mål og kvalitetskrav blir innfridd og ivareta behovet for løpende oppdatering av kunnskap om ressursinnsats og barnehagenes, kommunenes og fylkesmennenes arbeid.

Departementet mener det er nødvendig å innhente informasjon fra flere aktører og ved hjelp av ulike metoder, slik at tilstanden i sektoren blir godt belyst. Data kan for eksempel innhentes gjennom tilsyn, årlig statistikk, periodiske brukerundersøkelser og egenrapporteringer fra barnehager og kommuner. De ulike metodene har sine styrker og svakheter. Brukerundersøkelser kan for eksempel tenkes å si mer om brukernes forventninger enn om kvaliteten på tilbudet. Egenrapporteringer er ofte mer positive enn andres vurderinger. Men til sammen kan data fra flere kilder gi et bredt og tilstrekkelig pålitelig bilde på status og utfordringer i sektoren.

Videre vil det bli foretatt jevnlige kartlegginger av kommunenes og barnehagenes oppfølging av barnehageloven og rammeplanen og foreldrenes tilfredshet med barnehagetilbudet. Systematisk kunnskapsinnhenting fra barnehager, foreldre og kommuner vil inngå som sentrale elementer i et system for å følge med på kvalitetsutviklingen i sektoren.53

Et høringsnotat fra Kunnskapsdepartementet høsten 2007 omhandlet blant annet innhenting av nødvendige data i barnehagesektoren54. I høringsnotatet ble følgende uttrykt:

Fødselsnummer innhentes også i forbindelse med føring av kontantstøtteregisteret etter barnehageloven § 8 fjerde ledd

(…).

Innhentingen av fødselsnummer bør derfor skje ved at det fastslås i barnehageloven at foreldre og foresatte pålegges å oppgi barnets fødselsnummer til vedkommende kommune i forbindelse med samordnet opptak. Utover fødselsnummeret er det ikke behov for å innhente ytterligere personopplysninger fra foreldre eller foresatte. Den enkelte kommune pålegges deretter å rapportere inn individdataene til en sentral database. Ved innrapporteringen kobles barnas fødselsnummer til grunndata om den enkelte barnehage (se ovenfor). Dette betyr at den enkelte barnehage må bidra til å oppdatere og supplere kommunens opplysninger i forbindelse med bytte av barnehage, løpende opptak og andre omstendigheter som medfører at barn slutter eller begynner i barnehagen. Dette kan som regel gjøres ved navnelister, eventuelt supplert med fødselsdato. En slik rapporteringsplikt bør etter departementets syn framgå av barnehageloven.

Spørsmålet om innhenting av nødvendige data i barnehagesektoren ble ikke tatt opp i forbindelse med Ot.prp. nr. 52 (2007–2008) om rett til plass i barnehage eller Ot.prp. nr. 57 (2007–2008) om finansiering av ikke-kommunale barnehager.