10 Valgbarhet. Rett til fritak

10.1 Stortingsvalg

10.1.1 Gjeldende rett

Valgbarhet

De alminnelige vilkår for å kunne velges til stortingsrepresentant fremgår av Grunnloven § 61. En gjengivelse av grunnlovsbestemmelsen er inntatt i valgloven § 12 av rent pedagogiske og systematiske hensyn, jf. Ot.prp. nr. 2 (1984-85) Om lov om stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg s. 16 .

De alminnelige vilkår innebærer at en må ha stemmerett ved valget, og dessuten ha oppholdt seg i landet i 10 år i sammenheng. Det vil si at kandidatene må være norske statsborgere og fylle 18 år senest den 31. desember i valgåret. De må heller ikke ha mistet stemmeretten. Oppholdet i landet i sammenhengende 10 år må ikke nødvendigvis være de 10 siste årene før valget.

Det kreves ikke at kandidatene er innført i manntallet eller er stemmeberettigede i det samme valgdistriktet som vedkommende foreslås valgt fra.

Enkelte personer innehar stillinger eller funksjoner som gjør at de er utelukket fra valg. Ved stortingsvalg bestemmer Grunnloven § 62 første ledd, jf. valgloven § 13 første ledd, at dette gjelder de ansatte i departementene, hoffets ansatte og dets pensjonister, samt ansatte i diplomatiet og konsulatvesenet.

Bestemmelsen omfatter alle ansatte i departementene fra departementsråd til merkantilt personell. Politiske rådgivere i departementene er også å regne som ansatt i det departement de arbeider i, og er således ikke valgbare til Stortinget. Statsråder og statssekretærer er valgbare, jf. valgloven § 13 første ledd bokstav a). Statssekretærer vil imidlertid ikke være valgbare dersom de har permisjon fra en stilling i et departement for å bekle dette embetet. Det er antatt at regelen om at hoffets ansatte og dets pensjonister ikke kan velges, ikke gjelder Kongens adjutanter. Bakgrunnen er at disse ikke lønnes av slottet og at stillingen innehas i en begrenset periode.

Begrunnelsen for at de ansatte i departementene og hoffets ansatte ikke er valgbare er hensynet til maktfordelingsprinsippet. På bakgrunn av den frie og uavhengige stilling stortingsrepresentantene skal ha, bør ansatte hos den utøvende makt ikke være medlemmer i den lovgivende forsamling. De ansatte i utenrikstjenesten er utelukket av hensyn til den beordringsplikt de er pålagt fra Utenriksdepartementets side, jf. Ot.prp. nr. 2 (1984-85) s.16.

Det er ansettelsesforholdet på valgdagen som er avgjørende for valgbarheten. En person som ikke er valgbar, kan derfor nomineres, men det er et vilkår at stillingen fratres før valgdagen. Det er ikke tilstrekkelig med permisjon.

Ombudsplikt og rett til fritak

Ombudsplikten er et viktig prinsipp ved vår valgordning. Ombudsplikten innebærer at borgerne har plikt til å stille til valg og at de som blir valgt plikter å utføre de oppgaver vervet som folkevalgt medfører.

Ombudsplikten har lange tradisjoner i vårt land, helt fra 1814 for Stortingets vedkommende og fra 1837 når det gjelder kommunene. Det har i liten grad vært stilt spørsmål ved ombudsplikten og grunnlaget for dens eksistens.

For stortingsrepresentantenes vedkommende er ombudsplikten knesatt i Grunnloven § 63. Plikten er også slått fast i valgloven § 12 første ledd.

Ombudsplikten er ikke absolutt. Grunnloven § 62, jf. valgloven § 13 første ledd, fastslår som nevnt at visse grupper er utelukket fra valg til Stortinget. Grunnloven § 63, jf. valgloven § 14 første ledd, gir videre visse grupper rett til å kreve seg fritatt for å stå på valglister.

Rett til å kreve seg fritatt for å stå på liste til stortingsvalg har:

• den som er stemmeberettiget i et annet fylke

• den som har møtt som fast representant på alle Storting etter forrige valg

• den som innen valgårets utløp har fylt 60 år

• den som er medlem av et parti som er registrert etter valgloven § 17, når vedkommende er oppført som kandidat på et listeforslag, som ikke er fremsatt av dette partiet.

10.1.2 Valglovutvalgets vurderinger og forslag

Utvalget fremhever at en bør holde fast ved prinsippet om at flest mulig skal være valgbare. Unntak fra dette prinsippet bør bare komme på tale i særskilte tilfelle, hvor vedkommende har en slik stilling at det ikke er rimelig at han eller hun er valgbar.

Utvalgets flertall mener videre at ombudsplikten fortsatt bør gjelde. Flertallet peker på at regler om at enkelte grupper er utelukket fra valg vil bidra til å motvirke at man får en uheldig sammenblanding av rollen som folkevalgt og andre funksjoner. Videre vil bestemmelsene om rett til å kreve seg fritatt for å stå på liste til stortingsvalg bidra til å sikre at ombudsplikten ikke medfører unødig tyngende konsekvenser.

Som ideologisk begrunnelse for å videreføre ombudsplikten trekker utvalget frem følgende hensyn:

1. Hensynet til den enkeltes samfunnsansvar. Å sørge for at saker som gjelder samfunnsfellesskapet ivaretas på en forsvarlig måte er et ansvar som påhviler alle borgere. Av den grunn vil det være naturlig at alle i utgangspunktet må være forpliktet til å yte sitt, blant annet gjennom å bli utpekt - valgt - til å sitte i de organer som treffer de grunnleggende avgjørelser på vegne av fellesskapet.

2. Hensynet til det representative demokrati. Den beste og mest hensiktsmessige styringsform i dagens samfunn, er den som er basert på det representative demokrati. Dette innbærer at færrest mulig må utelukkes fra å bli utpekt som representanter.

3. Hensynet til rekrutteringen til folkevalgte organer, kvantitativt og kvalitativt. Ombudsplikten kan være et effektivt middel til å motvirke rekrutteringsproblemene innen politikken.

4. Hensynet til velgerne. Det å bli valgt kan anses som en kontrakt. Velgerne kan ikke si opp denne kontrakten og da bør det heller ikke være adgang for den valgte til å bryte kontrakten.

I tillegg til den ideologiske dimensjon, viser utvalget til at et prinsipp som har så lange historiske tradisjoner, og som ikke vekker sterke motforestillinger i store befolkningsgrupper, «ikke bør kastes på båten.»

Utvalgets mindretall, (medlemmene Helljesen, Leirvoll og Aardal) går inn for at ombudsplikten oppheves. At samfunnsborgere skal være forpliktet til å påta seg verv de ikke på forhånd har samtykket til, strider etter mindretallets syn mot den alminnelige rettsfølelse og individets selvbestemmelsesrett. Å måtte påta seg et verv der man risikerer å bli tatt til inntekt for standpunkter man ikke selv deler, vil av mange oppleves som et overgrep. Mindretallet viser videre til at ombudsplikten langt på vei er avskaffet - i hvert fall ved stortingsvalg - ved at kandidatene på forhånd blir spurt om de er villige til å stille til valg. I enkelte tilfeller er imidlertid kandidater ført opp på valglistene uten vitende og samtykke. Det er denne praksis mindretallet vil forhindre ved at ombudsplikten oppheves og at det kreves samtykke fra kandidaten før man føres opp på en valgliste.

Valgloven § 25 nr. 5 bestemmer at valgstyret og fylkesvalgstyret skal underrette samtlige kandidater på listeforslagene om lovens fritaksgrunner, og at krav om fritak - med nødvendige begrunnelser og attester - må være kommet inn innen den fastsatte fristen. Det følger av loven at fritaksretten går tapt dersom krav ikke fremsettes på den foreskrevne måten og innen den fastsatte fristen. Ved stortingsvalg kan den som har en fritaksgrunn vente og se om han eller hun blir valgt, og så påberope seg fritaksgrunnen, jf. Grunnloven 63 og valgloven § 56 første ledd. Dette i motsetning til situasjonen ved lokalvalg, der en valgt representant som hovedregel ikke kan nekte å motta valget.

Utvalget bemerker at vervet som stortingsrepresentant er personlig og ikke knyttet til partitilhørighet som sådan. Dette betyr at en representant vil beholde sin plass i Stortinget, selv om han eller hun skifter parti i løpet av perioden. Utvalget viser til at fritak fra vervet som stortingsrepresentant over en kortere eller lengre periode praktiseres strengt og innvilges etter særskilt søknad. Stortinget er landets øverste politiske forsamling og har som sådan en spesiell stilling i folks oppfatning av det politiske styresettet. Utvalget er enig i at fritak fra vervet bare bør tillates i helt spesielle tilfelle. Bortsett fra sykdoms- og velferdsgrunner, bør fritak kunne innvilges ved utnevnelse til statsrådet (regjeringen), Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmenn og tjeneste i overnasjonale organisasjoner (FN, NATO etc.). Praksisen med å utnevne stortingsrepresentanter til statssekretærer, ambassadører, spesialutsendinger med mer, bør etter utvalgets oppfatning opphøre. Utvalget er klar over at disse spørsmålene er en sak for Stortinget selv å avgjøre. Når en likevel tar dette opp er det fordi utvalget generelt mener at et folkevalgt organs legitimitet også har sammenheng med hvor lett, eller vanskelig, det er å bli fritatt fra et politisk verv når en først er valgt.

Forslag til endringer i Grunnloven

Utvalget har fremmet forslag til enkelte endringer i valgloven, som forutsetter endringer i Grunnlovens bestemmelser om valgbarhet, utelukkelse og fritak, jf. Grunnloven §§ 61, 62 og 63. Utvalgets forslag bygger på at Grunnloven blir endret ved at visse av de forslag til grunnlovsendringer som ligger i Stortinget blir vedtatt, jf. dokument nr. 12 (1999-2000) Grunnlovsforslag (forslag 7).

Bestemmelsen om hvem som kan velges - § 61

Grunnloven § 61 bestemmer at ingen kan velges til representant med mindre vedkommende har oppholdt seg i landet i minst 10 år, samt er stemmeberettiget. Utvalget støtter et fremsatt forslag om å endre Grunnloven § 61 slik at valgbarhetsvilkåret om 10 års opphold i landet bortfaller (forslag G). Utvalgets forslag til endringer i valgloven § 13 første ledd speiler direkte grunnlovsbestemmelsen slik den vil se ut etter en eventuell endring. Forutsetningen om grunnlovsendring er omtalt i utvalgets merknader til § 13.

Bestemmelsen om hvem som ikke kan velges - § 62 første ledd

Grunnloven § 62 første ledd bestemmer at de ansatte i departementene, hoffets ansatte og dets pensjonister, samt ansatte i diplomatiet og konsulatvesenet ikke er valgbare til Stortinget. Det er lagt frem 4 alternative forslag til endringer i denne bestemmelsen (forslag H).

Felles for forslagene er at medlemmer til Høyesterett ikke lenger skal være valgbare til Stortinget. Utvalget gir sin tilsutning til dette forslaget med den begrunnelse at det er viktig å opprettholde klare skiller mellom den utøvende, lovgivende og dømmende makt. For det andre er bestemmelsen om at «Hoffets Betjente og dets Pensionister» ikke er valgbare, foreslått opphevet. Utvalget gir sin tilslutning til forslaget med den begrunnelse at regelen fremstår som foreldet.

Ulikheten i forslagene går på i hvilken grad de departementsansatte skal være utelukket fra valg. Alternativ 1 går ut på at bare de av departementets ansatte som er embetsmenn skal være utelukket fra valg. Alternativ 4 innebærer at en opprettholder dagens tilstand, men at politiske rådgivere skal behandles likt med statssekretærer og ikke lenger være utelukket fra valg.

Utvalget støtter alternativ 1 med den begrunnelse at det er urimelig at dagens regler «plasserer renholdsassistenter, sjåfører og ekspedisjonssjefer i samme bås.» Embetsmenn derimot utnevnes av Kongen i statsråd, og er pålagt å avlegge ed eller forsikring om troskap mot Kongen og konstitusjonen. Statssekretærene er embetsmenn i Grunnlovens forstand. Utvalget mener derfor at unntaket som gjør disse valgbare bør opprettholdes. Utvalgets lovforslag speiler direkte grunnlovsbestemmelsen slik den vil fremstå dersom alternativ 1 legges til grunn. Forutsetningen om grunnlovsendring er omtalt i innstillingen kapittel 6.4.

Bestemmelsen om hvem som kan fritas fra valg - § 63

Det er fremsatt forslag om opphevelse av bestemmelsen i Grunnloven § 63 første ledd bokstav c) som gir den som fyller 60 år i løpet av valgåret rett til å kreve seg fritatt fra å stå på liste (forslag I).

Utvalgets flertall støtter forslaget fordi regelen kan virke «diskriminerende» overfor folk som har nådd en viss alder. Utvalget mener videre at det er viktig å signalisere at det er ønskelig med flere eldre i politiske organer. Denne fritaksregelen er således ikke ført videre i utvalgets forslag til ny valglov. Forutsetningen om grunnlovsendring er omtalt i utvalgets merknader til § 13.

10.1.3 Høringsinstansene

Blant de høringsinstansene som uttaler seg om valgbarhet, er det enighet om at flest mulig bør være valgbare både ved stortingsvalg og ved lokalvalg.

Få av høringsinstansene uttaler seg om utvalgets forslag vedrørende stortingsvalg.

Justisdepartementet uttaler:

«Vi er enige i at hensynene som tilsier at departementsansatte bør utelukkes fra valgbarhet, ikke gjør seg gjeldende for ansatte som ikke tar del i departementets saksbehandling, som for eksempel rengjøringspersonale og sjåfører. Men sondringen mellom embetsmenn og tjenestemenn trenger ikke å være avgjørende for hva slags arbeidsoppgaver som legges til stillingen. Mye av saksbehandlingen i departementene som kan være politisk viktige eller kontroversielle, utføres av ansatte som ikke er embetsmenn i grunnlovens forstand. Selv om kravet om lojalitet til den politiske ledelsen er sterkest for det øverste sjiktet av departementsansatte, og disse jevnt over er embetsmenn, er det viktig at den politiske ledelsen kan føle seg trygg på at også saksbehandlere på et lavere nivå, lojalt følger opp ledelsens beslutninger. Slike tillitshensyn taler for at heller ikke alminnelige tjenestemenn som forbereder saker for den politiske ledelsen, bør ha anledning til å stille til valg til Stortinget.

....Skillet burde i stedet vært knyttet opp til hvilke arbeidsoppgaver den departementsansatte har. Det virker i alle fall lite rimelig at tjenestemenn som utfører arbeid for den politiske ledelsen, skal kunne møte på Stortinget. Det er imidlertid ikke fremsatt noe grunnlovsforslag som bygger på en slik sondring mellom ulike typer arbeidsoppgaver»

Forsvarsdepartementet:

«...merker seg og er positiv til forslaget fra Valglovutvalget om at forbudet mot at departementsansatte kan stille til valg begrenses til å gjelde dem som er utnevnt av Kongen i Statsråd.»

Når det gjelder forslaget om å oppheve bestemmelsen om rett til å kreve seg fritatt fra å stå på liste ved stortingsvalg for den som innen valgårets utløp fyller 60 år, vises det til at svært få av høringsinstansene behandler dette spørsmålet særskilt. En del av høringsinstansene uttaler seg derimot om forslaget om ikke å videreføre bestemmelsen om rett til å kreve seg fritatt for valg til kommunestyre og fylkesting for den som innen valgårets utløp fyller 65 år, jf. pkt. 10.2.3. Høringsinstansene er delte i synet på hvorvidt denne bestemmelsen bør videreføres.

10.1.4 Departementets merknader og forslag

Departementet mener en bør fastholde prinsippet i vår valglovgivning om at den som har stemmerett ved valg også skal kunne velges som medlem av vedkommende forsamling. Samtidig må en utelukke de stillingsinnehavere som har posisjoner som av prinsipielle hensyn gjør at de ikke bør sitte på Stortinget.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag og begrunnelse for å videreføre ombudsplikten. Departementet er enig i at unntak fra prinsippet bare bør forekomme i særskilte tilfelle.

Departementet vil bemerke at i den grad det foretas endringer i Grunnloven §§ 61, 62 og 63 må de aktuelle bestemmelsene i valgloven, som er gjengivelser av grunnlovsbestemmelsene, endres i tråd med dette. Dersom det ikke foretas endringer i de aktuelle bestemmelsene i Grunnloven, innebærer dette at de tilsvarende bestemmelsene i gjeldende valglov videreføres. Det vises for øvrig til generell omtale av grunnlovforslagene i kapittel 2.8.

Departementet har følgende merknader til forslagene om endringer i Grunnlovens bestemmelser om valgbarhet, utelukkelse og fritak, jf. Grunnloven §§ 61, 62 og 63:

Bestemmelsen om hvem som er valgbare - § 61

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å stryke kravet om 10 års botid i landet for å være valgbar. Departementets lovforslag bygger på forutsetningen om at Grunnloven endres i tråd med forslag G.

Bestemmelsen om hvem som ikke kan velges til Stortinget - § 62 første ledd

Departementet slutter seg til utvalgets forslag og begrunnelse for å oppheve bestemmelsen som utelukker ansatte ved hoffet og dets pensjonister fra stortingsvalg. Det samme gjelder forslaget om at høyesterettsdommere bør være utelukket fra valg til Stortinget.

Departementet vil uttrykke skepsis til utvalgets forslag om at forbudet mot valgbarhet for ansatte i departementene, bør begrenses til å gjelde dem som er embetsmenn i Grunnlovens forstand (med unntak av statssekretærene). Departementet slutter seg her til Justisdepartementets høringsuttalelse og vil spesielt peke på at skillet mellom embetsmenn og tjenestemenn ikke trenger å være avgjørende for hva slags arbeidsoppgaver som legges til stillingen. Tillitshensyn taler for at heller ikke alminnelige tjenestemenn eller kontoransatte som deltar i forberedelsen av saker for den politiske ledelsen/regjeringen, bør ha anledning til å stille til valg til Stortinget. Det er imidlertid ikke fremsatt noe grunnlovsforslag i tråd med dette synet.

På denne bakgrunn støtter departementet forslag H alternativ 4, som innebærer at en opprettholder dagens rettstilstand for så vidt gjelder de ansatte i departementene, men slik at politiske rådgivere skal behandles likt med statssekretærer og ikke lenger være utelukket fra valg. Departementet fremmer lovforslag i tråd med dette.

Bestemmelsen om hvem som kan fritas fra valg - § 63

Departementet er enig med utvalgets flertall i at en ikke bør videreføre bestemmelsen i Grunnloven § 63 første ledd bokstav c om at den som velges til representant og som fyller 60 år senest i valgåret, kan nekte å motta valget. Denne aldersgrensen anses å være for lav etter dagens forhold. Departementet mener imidlertid at en kandidat fortsatt bør ha en aldersbetinget rett til å nekte å motta valget, men at aldersgrensen bør heves til 67 år, som er den vanlige alderen for overgang til pensjonisttilværelsen i arbeidslivet. Da det ikke er fremmet noe slikt grunnlovsforslag som alternativ til opphevelse av bestemmelsen, støtter departementet likevel forslag 1 om opphevelse av Grunnloven § 63 første ledd bokstav c.

10.2 Kommunestyrevalg og fylkestingvalg

10.2.1 Gjeldende rett

Valgbarhet

Valgbar til kommunestyrerog fylkesting er enhver som har stemmerett ved valget, og som på valgdagen er folkeregistrert som bosatt i vedkommende kommune eller fylkeskommune, jf. valgloven § 12 annet og tredje ledd. Det vil si at kandidatene enten må være norske statsborgere eller ha tre års sammenhengende registrert botid i Norge før valgdagen. Nordiske statsborgere har stemmerett dersom de den 31. mars i valgåret står innført i norsk folkeregister som bosatt i riket og ellers oppfyller de vilkår som gjelder for norske statsborgere. Det er folkeregistreringen på valgdagen, ikke manntallsføringen som er avgjørende for hvor en er valgbar. Dette betyr at en som flytter fra en kommune etter 31. mars, og blir registrert flyttet, kan velges inn i kommunestyret i innflyttingskommunen uten å ha stemmerett der.

Ved valg til fylkestinget bestemmer valgloven § 13 annet ledd at utelukkelse fra valg gjelder fylkesmannen, assisterende fylkesmann, fylkeskommunens administrasjonssjef eller dennes stedfortreder, sekretær for fylkestinget, leder for forvaltningsgren, den ansvarlige for regnskapsfunksjonen og den som foretar revisjon for fylkeskommunen. En tilsvarende bestemmelse for kommunestyrevalget er tatt inn i valgloven § 13 tredje ledd. Her utelukkes fra valg fylkesmannen, assisterende fylkesmann, kommunens administrasjonssjef eller dennes stedsfortreder, sekretær for kommunestyret, leder for forvaltningsgren, den ansvarlige for regnskapsfunksjonen og den som foretar revisjon for kommunen.

Begrunnelsen for å utelukke de nevnte grupper er dels at de har viktige kontrolloppgaver overfor kommunestyre og fylkesting, og dels at de står sentralt i forberedelsen av de vedtak som skal treffes i disse organene, jf. Ot.prp. nr. 2 (1984-85) side 22.

Det er ansettelsesforholdet på det tidspunktet kommunestyret eller fylkestinget trer i funksjon som er avgjørende for valgbarheten ved valg til kommunestyret og fylkesting, jf. § 13 siste ledd. En person som ikke er valgbar kan nomineres, men det er et vilkår at stillingen fratres før kommunestyret eller fylkestinget blir konstituert. Det er ikke tilstrekkelig med permisjon fra stillingen. Dersom tjenestemannen ikke har tiltrådt stillingen, og har fått innvilget permisjon for hele valgperioden, før organet har trådt i funksjon, er det antatt at tjenestemannen likevel er valgbar.

Hvilke stillinger som omfattes av utelukkelsesgrunnen «leder for forvaltningsgren», er et spørsmål som volder tvil i praksis. Dette må valgstyret eller fylkesvalgstyret ta stilling til på bakgrunn av hvordan administrasjonen er organisert i den enkelte kommune eller fylkeskommune. Et viktig utgangspunkt er at færrest mulig bør utelukkes fra valg. En kommunal tjenestemann som er utelukket fra valg til kommunestyret, kan velges inn i fylkestinget og omvendt. Forbudet mot å være medlem av det øverste folkevalgte organet gjelder bare for de som arbeider i vedkommende kommune eller fylkeskommune.

Med betegnelsen «forvaltningsgren» siktes det til et større, avgrenset og utadrettet funksjonsområde i den kommunale eller fylkeskommunale forvaltningen. For å kunne anse en person som leder av forvatningsgren, må vedkommende ha en kvalifisert lederfunksjon, som innebærer et selvstendig ansvar. Videre vil det avgjørende være stillingens reelle innhold og ikke nødvendigvis stillingsbetegnelsen. I henhold til praksis faller stillinger som innebærer lederfunksjoner innenfor en sentral del av administrasjonen inn under uttrykket. Andre momenter kan være om etaten har eget kontorbudsjett og hvilken avlønning vedkommende har. En person som er leder for administrasjonen for et hovedutvalg, vil regnes som leder av forvaltningsgren og dermed være utelukket fra valg. På den annen side anses ikke administrativ leder av kommunal eller fylkeskommunal bedrift eller for interkommunalt eller interfylkeskommunalt tiltak, som leder av forvaltningsgren.

Ombudsplikt og rett til fritak

Ombudsplikten for lokalvalg er knesatt i valgloven § 12 annet og tredje ledd.

Rett for å kreve seg fritatt for å stå på liste til lokalvalg har i henhold til valgloven § 14 annet ledd:

• den som fyller 65 år innen valgårets utløp.

• den som har vært fast representant i henholdsvis kommunestyret eller fylkestinget de siste fire år. (Det er et krav at man har vært medlem av organet i hele valgperioden.)

• den som har rett til fritak etter andre lover. (Eksempelvis vergemålsloven § 23 som fastsetter at en overformynder kan kreve seg fritatt fra andre ombud.)

• den som er medlem av et registret parti, og er kandidat på et listeforslag som ikke er satt frem av dette partiet. (I praksis er det ikke stilt noe krav til varigheten av partimedlemskapet. Det anses tilstrekklig at en person kan dokumentere at han eller hun er medlem av et parti når valgstyret eller fylkesvalgstyret skal ta stilling til søknaden om fritak.)

Valgloven § 25 nr. 5 bestemmer at valgstyret og fylkesvalgstyret skal underrette samtlige kandidater på listeforslagene om lovens fritaksgrunner, og at krav om fritak - med nødvendige begrunnelser og attester - må være kommet inn til valgstyret eller fylkesvalgstyret innen den fastsatte fristen. Det følger av loven at fritaksretten går tapt dersom krav ikke fremsettes på den måten og innen den frist som er fastsatt.

Ved lokalvalg kan ikke den som har en fritaksgrunn vente og se om han eller hun blir valgt. Valgloven § 62 og § 67 åpner likevel for at et valgt medlem av kommunestyre eller fylkesting kan nekte å motta valget, under henvisning til at vedkommende «ikke har forspilt sin rett til å unnslå seg».

I praksis er det antatt at dette kan dreie seg om én av to situasjoner:

1. Den omstendighet som fritaket bygger på er oppstått etter utløpet av fristen for å kreve seg fritatt. Utvalget peker på at denne situasjonen var mer aktuell tidligere, da en kandidat kunne fritas fordi han eller hun «ikke uten uforholdsmessig vanskelighet» kunne skjøtte de pliktene vervet medførte. For eksempel kunne alvorlig sykdom som var oppstått etter at listene var godkjent gi grunnlag for fritak.

2. Valgmyndighetene har forsømt sin lovbestemte plikt til å underrette kandidatene. Dette alternativet er først og fremst av teoretisk interesse. Når noen er oppført som listekandidat, og hevder at de ikke er blitt informert av valgstyret/fylkesvalgstyret, viser det seg som regel at kandidatene enten er blitt varslet, eller har forsømt å hente brev som er sendt fra valgmyndighetene.

10.2.2 Valglovutvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener at bestemmelsene om valgbarhet ved lokalvalg langt på vei bør videreføres. Utvalget mener at gjeldende regler om hvem som er utelukket fra valg til lokalvalg bør opprettholdes, med unntak av utelukkelsesgrunnen «leder av forvaltningsgren», som foreslås erstattet med utrykket «ansvarlig for utførelse av administrasjonssjefens oppgaver innenfor et område av kommunens forvaltning».

Utvalget peker på at uttrykket «leder av forvaltningsgren» ga et godt utgangspunkt for avgrensningen av de ikke valgbare da det ble innført i sin tid. Erfaringer - og ikke minst omorganiseringen innen kommunal forvaltning i den senere tid - har imidlertid vist at man lett kommer opp i vanskelige grensetilfelle og at utelukkelsesgrunnene kan bli strukket for langt. Utvalget peker på at utviklingen i en rekke kommuner har gått i retning av å avskaffe det sjikt i administrasjonen som gjerne kalles «etatssjefer», slik at «enhetsledere» eller «institusjonsledere» kommer til å sortere direkte under administrasjonssjefen. Utelukkelsesgrunnen «leder av forvaltningsgren» har medført at en rekke kommunale mellomledere som tidligere ble ansett som valgbare etter valglovens bestemmelser, etter hvert har mistet sin valgbarhet.

Med forslaget ønsker utvalget å snevre inn kretsen av ikke-valgbare personer. Forlaget innebærer at utelukkelse bør være begrenset til personer som innehar stillinger som tilsvarer de tradisjonelle etatssjefsfunksjonene, dvs. i forhold til tjenestemenn som har lederfunksjoner innenfor sentrale deler av den (fylkes) kommunale administrasjonen. Forslaget innebærer at det må trekkes et skille mellom de som utfører administrative lederoppgaver innen en del av den kommunale eller fylkeskommunale forvaltningen på vegne av administrasjonssjefen på den ene side, og de som er ledere av institusjoner eller virksomhetsenheter på den annen side. Dersom en opprettholder de tradisjonelle etatene (skole-, helse- og sosialetat, teknisk sektor osv.) bør lederne av disse være utelukket. Dersom flere etater slås sammen i større sektorer (for eksempel forvaltning, drift) under en felles leder, mener utvalget at utelukkelse kun bør omfatte den øverste lederen av vedkommende sektor. På den annen side mener utvalget at dersom en etat organiseres slik at den er delt opp i en rekke likestilte resultatenheter (uten en overordnet), bør lederen av den enkelte enhet ikke defineres som leder av forvaltningsgren. Dermed vil ledere av sykehus, sykehjem, barnehager, skoler mv. være valgbare.

Utvalget peker videre på at problemer som måtte oppstå i enkeltsaker på grunn av kombinasjonen ansatt - folkevalgt, kan vurderes og løses ut fra habilitetsreglene i forvaltningsloven kapittel II og kommuneloven § 40 nr. 3, ved at kommunestyret eller fylkestinget erklærer den enkelte ansatte inhabil. Vedkommende kan også - etter søknad - bli fritatt fra behandlingen av en sak etter bestemmelsene i kommuneloven § 40 nr. 4.

Rett til fritak

Utvalget mener at gjeldende fritaksregler langt på vei bør videreføres. Utvalget går imidlertid inn for ikke å videreføre bestemmelsen om rett til å kreve seg fritatt fra valg for den som innen valgårets utløp har fylt 65 år. Utvalget viser til at denne regelen er blitt kritisert fra forskjellige hold, først og fremst fra organisasjoner som representerer de eldre. Lovens regel oppfattes som diskriminerende overfor eldre, og gir et signal om at det er lite ønskelig med aktiv deltakelse i det politiske liv fra denne gruppen. Selv om fritaksretten er en rett og ingen plikt for den enkelte kandidat, har utvalget forståelse for den kritikken som har kommet. Utvalget mener at en opphevelse av bestemmelsen vil signalisere at det er ønskelig med flere eldre i politiske organer. Når det gjelder eldre som ikke ønsker å stille til valg, mener utvalget at hensynet til disse kan ivaretas dersom man får inn i loven en ny fritaksregel.

Utvalget viser til at valgloven tidligere inneholdt en bestemmelse om at en kandidat kunne søke om fritak fra å stå på liste med den begrunnelse at vervet ville bli urimelig byrdefullt for vedkommende. Innvilgelse av fritak var avhengig av at valgstyret eller fylkesvalgstyret fant at vilkårene forelå og innvilget søknaden. Denne fritaksgrunnen ble opphevet da kommuneloven av 1992 ble vedtatt. Dette skjedde etter forslag fra Kommunelovutvalget, som i NOU 1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner, s. 184 uttaler:

«.....Dette er en avgjørelse som med fordel kan utstå til eventuelt valg er foretatt, slik at man har fått anledning til å vurdere mer konkret hvor byrdefullt vervet vil bli og hva som i tilfelle kan gjøres for å avhjelpe dette......»

Utvalget viser til at kommuneloven § 15 nr. 2 gir adgang til å frita et medlem av et folkevalgt organ dersom vedkommende «ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning» vil kunne skjøtte sine plikter i vervet.

Utvalget påpeker at det ved valget i 1995 ble registrert flere uheldige utslag som følge av at det ikke var adgang til å frita personer på det foran nevnte grunnlaget. To typer tilfelle gikk igjen i de sakene som ble tatt opp med departementet:

1. En del personer under 65 år som var alvorlig syke og noen som var sterkt mentalt svekket, ble stående på en valgliste selv om det med all rimelighet kunne sies at de ikke ville være i stand til å møte i kommunestyret. Fra de pårørende til disse personene ble det gitt uttrykk for at de fant situasjonen opprivende.

2. Noen personer erfarte at de, uten å være spurt, var ført opp som kandidater relativt høyt oppe på listeforslag for partier eller grupper hvis ideologi og program de overhodet ikke kunne gå god for, men tvert imot tok sterk avstand fra. Disse personene reagerte til dels med fortvilelse da de fant ut at de måtte stå som kandidater ved valget og eventuelt søke fritak dersom de ble valgt inn i kommunestyret eller fylkestinget. Enkelte av disse kandidatene gav uttrykk for at de følte seg kompromittert i sitt nærmiljø.

Utvalget viser til at departementet fant at erfaringene fra valget i 1995 tilsa en lovendring på dette området. I Ot. prp. nr. 37 (1998 - 99) Om lov om endringer i valgloven ble det fremmet følgende forslag til nytt tredje ledd i valgloven § 14:

«Fylkesvalgstyret/valgstyret kan etter søknad frita den som ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning vil kunne skjøtte sine plikter i vervet.»

I begrunnelsen for forslaget la departementet vekt på at forslaget var ment å være en harmonisering i forhold til kommunelovens regler om fritak. Det innebar ingen utvidelse av fritaksretten. Endringen skulle bare gjelde i forhold til tidspunktet for behandlingen av en søknad om fritak (proposisjonen side 16).

Departementets forslag fikk ikke tilslutning fra Stortinget. Flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen (medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti) uttaler i Innst. O. nr. 61 (1998 - 99):

«............[Flertallet]... er av den oppfatning at man bør opparbeide ytterligere erfaring enn ett valg før man eventuelt gjeninnfører en slik praksis i lovens tekst. Flertallet vil for øvrig vise til at dette spørsmålet også naturlig faller inn under Valglovutvalgets viktige arbeid i den helhetlige gjennomgangen av valgordningen og valgloven som der foretas.»

Flertallets innstilling fikk ved behandlingen i Stortinget støtte av Venstre.

Komiteens mindretall (medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti)støttet forslaget fra departementet og uttalte:

«...... Disse medlemmer viser til at den foreslåtte bestemmelsen vil være skjønnsmessig og med strenge kriterier for når fritak kan innvilges. Disse medlemmer er av den oppfatning at det finnes tilfeller der det vil virke urimelig om man ikke kunne bli innvilget fritak før etter at valget er gjennomført.....»

Utvalget viser videre til at det også ved valget i 1999 ble registrert tilfelle hvor kandidater måtte stille opp på valglistene selv om all rimelighet tilsa at de burde vært fritatt.

Utvalget mener det er uheldig at en kandidat må stille på en valgliste når vedkommende er i en slik situasjon at fritak vil bli gitt i kommunestyrets eller fylkestingets konstituerende møte. For det første vil det føles støtende for folk flest at en kandidat blir tvunget til å stille til valg, for eksempel når vedkommende er svært syk. For det andre mener utvalget at det kan virke villedende overfor velgerne som må forutsette at de personene de blir oppfordret til å stemme på, også kommer til å fungere som folkevalgte dersom de blir valgt.

Utvalget går derfor inn for at det åpnes adgang til å frita kandidater fra å stå på liste, dersom vedkommende ikke vil kunne skjøtte pliktene i vervet uten uforholdsmessig vanskelighet.

Utvalget presiserer at forslaget ikke er ment å uthule prinsippet om ombudsplikt. Det er ikke tale om å innføre nye fritaksgrunner i forhold til det som er gjeldende rett. Forslaget innebærer bare at tidspunktet for når fritak kan påberopes, flyttes fra det konstituerende møtet til behandlingen av listeforslagene.

Utvalget mener at fritak i medhold av bestemmelsen først og fremst bør være aktuelt i tilfelle hvor kandidaten lider av sykdom eller svekkelse. Kandidatens sosiale situasjon, for eksempel hensynet til tunge omsorgsoppgaver overfor familiemedlemmer, bør også være relevant i visse tilfelle. Derimot mener utvalget at det ikke bør være adgang til å frita en kandidat dersom det oppfattes som sosialt belastende for vedkommende å måtte stille til valg på et bestemt listeforslag. Heller ikke politisk uenighet med dem som står bak listeforslaget, mener utvalget bør være god nok grunn til å slippe å stille til valg. Manglende lyst til å stille som kandidat bør heller ikke være et relevant grunnlag for fritak.

Utvalget mener at uttrykket «belastning» - som kom inn i kommuneloven i 1992 - er et upresist og skjønnspreget begrep, som kan være vanskelig å håndtere av valgmyndighetene. Det kan føre til at det blir gitt fritak i tilfelle der det egentlig ikke foreligger slike omstendigheter som tilsier at fritak bør gis. Utvalget vil derfor begrense grunnlaget for fritak til kun å omfatte «uforholdsmessig vanskelighet», for å markere at det bør være relativt snevre grenser for fritak.

Utvalget anbefaler også at en vurderer kommunelovens fritaksregler nærmere, med tanke på å bringe dem i samsvar med de regler utvalget foreslår.

10.2.3 Høringsinstansene

En oppsummering av høringsuttalelsene viser at det er bred enighet om utvalgets syn om at flest mulig bør være valgbare. Et flertall av høringsinstansene mener dessuten at det er viktig å bevare ombudsplikten.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som bør være valgbare ved lokalvalg, har en del av høringsinstansene innvendinger mot utvalgets forslag om å endre utelukkelsesgrunnen «leder av forvaltningsgren» til «ansvarlig for utførelse av administrasjonssjefens oppgaver innenfor et område av kommunens forvaltning».

Kommunenes Sentralforbund har merket seg at en rekke kommunale mellomledere som tidligere ble ansett som valgbare etter valglovens bestemmelser, etter hvert har mistet sin valgbarhet:

«Vi mener at kretsen av ikke- valgbare personer på denne måten har blitt for stor og slutter oss derfor til utvalgets fremlegg om å avgrense kretsen til personer som innehar stillinger som tilsvarer de tradisjonelle etatssjefsstillingene. KS anbefaler dessuten at en ser nærmere på habilitetsreglene for offentlig ansatte. Utvalget har ikke vurdert det tilsvarende spørsmål om valgbarhet til kommunale utvalg. Bestemmelser om dette finnes i kommuneloven § 14 nr. 1b). Tradisjonelt har valgloven og kommuneloven hatt likelydende bestemmelser her, og vi gjør fremlegg om at kommuneloven § 14 blir endret på samme måte som valgloven.»

Norsk Lærerlag

«er usikre på om utvalget har funnet frem til en tilstrekkelig klar lovformulering. Vi vil likevel understreke at den endring av nåværende praksis som utvalget foreslår er helt nødvendig for å kunne sikre valgbarhet av kommunale mellomledere.»

Øvre Eiker kommune uttaler:

«at den foreslåtte regelen om personer som er utelukket fra valg ved kommunestyrevalg og fylkestingvalg ikke synes klar nok. Dette med bakgrunn i de forskjellige måter kommunene nå organiserer seg på. Spørsmålet kan bl.a.. problematiseres ved et eksempel hva gjelder en rektor ved kommunal skole med betydelig delegert avgjørelsesmyndighet fra rådmannen.»

Bjerkrheim kommune uttaler:

« I forhold til kven som ikkje er valgbar, er formuleringa den som er ansvarlig for utøving av administrasjonssjefens oppgaver innenfor et område av kommunens forvaltning tatt inn. Utgreiinga i NOU 2001:3 viser at sjølv med denne formuleringa har ein truleg skapt fleire problem enn dei som blir løyst. Ein vil derfor be om ei klargjering og at nødvendige grenseoppgangar blir tatt inn i forskriftene.»

Finnmark fylkeskommune uttaler:

«Kretsen av valgbare bør utvides som i lovutkastet. Leder av statlige tilsynsmyndigheter bør ikke være valgbare til lokalvalg.»

Forslaget fra utvalgets flertall om ikke å videreføre bestemmelsen om rett til å kreve seg fritatt fra valg til kommunestyre og fylkesting for den som fyller 65 år innen valgårets utløp, har fått blandet mottakelse hos høringsinstansene.

Blant de høringsinstansene som støtter forslaget til utvalgets flertall er Engerdal kommune som uttaler:

«Det er en styrke at kretsen av innbyggere som kan utelukkes fra valg, blir gjort minst mulig. Det samme gjelder opphevelsen av fritaksretten grunnet alder; særlig ettersom denne gruppen i mange 10-år framover vil være en stor og betydningsfull gruppe både blant velgere og som innbyggere som tar del i framtidig velferd og prioriteringer.»

Rakkestad kommune

«har ikke noe å bemerke til forslaget om å oppheve alder som fritaksgrunn, i det en viser til forslaget... om i visse tilfeller å kunne søke fritak fra valg. Denne bestemmelsen vil også kunne benyttes av eldre som måtte finne det «uforholdsmessig vanskelig å skjøtte vervet.»

Trondheim kommuneuttaler:

«Rett til fritak for alder (65 år) bør oppheves som utvalget foreslår. Vi regner med at departementet også vurderer tilsvarende bestemmelse i kommunelovens § 14. 1.c.»

Surnadal kommune støtter utvalgets mindretall og uttaler:

« retten til å krevje fritak på grunn av alder ikkje bør takast bort. Mange har kanskje både ei lang politisk og yrkesmessig karriere bak seg og har difor lyst til å nyte pensjonisttilværet utan tillitsverv av noko slag. Dette bør dei etter vår meining få lov til etter at dei har nådd ein viss alder.»

Vaksdal kommune

«kan ikkje støtta framlegget om å oppheve retten til fritak på grunn av alder - det er ein rett dei har til å søkje fritak, ikkje ei plikt. Dei som ønskjer å søkje om fritak, har alder som einaste grunngjeving.»

Et overveiende flertall av høringsinstansene støtter utvalgets forslag om ny fritaksregel. Sør-Trøndelag fylkeskommune uttaler:

«Dette er en betimelig regelendring. Etter dagens ordning har mennesker som har vært sterkt åndelig og fysisk svekket, etter alvorlig, langvarig og uhelbredlig sykdom (som kreft, aids etc.) opplevd å få avslag på sin søknad om fritak. I tilfelle hvor vedkommende endog ikke har samtykket i å stå på vedkommende liste har avslaget virket støtende og umenneskelig.»

10.2.4 Departementets merknader og forslag

Departementet mener at kretsen av ikke-valgbare personer ved lokalvalg, på samme måte som ved stortingsvalg, bør strammes inn. Omorganiseringer i kommunesektoren, med blant annet utbredt bruk av resultatenheter som innebærer at man ikke lenger har tradisjonelle etater, har medført at flere personer enn tidligere blir ansett som leder av forvaltningsgren, og derfor ikke er valgbare. Valglovutvalgets innstilling og flere av de innkomne høringsuttalelser viser etter departementets syn at begrepet «leder av forvaltningsgren» ikke lenger er en hensiktsmessig utelukkelsesgrunn ved valg til kommunestyrer og fylkesting. Departementet mener derfor at denne utelukkelsesgrunnen ikke bør videreføres.

Departementet er imidlertid i likhet med flere av høringsinstansene i tvil om utvalgets forslag om å erstatte uttrykket «leder av forvaltningsgren» med uttrykket «ansvarlig for utførelse av administrasjonssjefens oppgaver innenfor et område av kommunens forvaltning», vil klargjøre rettstilstanden i tilstrekkelig grad. Dette med bakgrunn i de forskjellige måter kommunene nå organiserer seg på. Departementet kan derfor ikke gi utvalget sin tilslutning på dette punkt og foreslår at denne gruppen kommunalt ansatte bør bli valgbare.

I stedet for å utelukke leder for forvaltningsgren fra valg til kommunestyrer og fylkesting, mener departementet at problemer som kan oppstå i enkeltsaker på grunn av kombinasjonen ansatt - folkevalgt, bør vurderes og løses ut fra habilitetsreglene i kommuneloven § 40 nr. 3, jf. forvaltningsloven kapittel II. Bestemmelsene vil i så fall innebære at kommunestyret eller fylkestinget tar stilling til om den enkelte representant er habil fra sak til sak. Vedkommende kan også - etter søknad - bli fritatt fra behandlingen av en sak etter bestemmelsene i kommuneloven § 40 nr. 4.

Partiene vil ved nominasjonsprosessen måtte ta i betraktning at en kommunal eller fylkeskommunal mellomleder som får rollen som folkevalgt kan risikere å bli inhabil i forbindelse med en rekke saker som behandles i kommunale eller fylkeskommunale organer.

Tradisjonelt har valgloven og kommuneloven hatt likelydende bestemmelser om valgbarhet. Av hensyn til sammenheng i regelverket foreslår derfor departementet at en opphever utelukkelsesgrunnen «leder av forvaltningsgren» i kommuneloven § 14 nr. 1 bokstav b, som regulerer hvem som er utelukket fra valg til de kommunale og fylkeskommunale organer.

Rett til fritak

Departementet støtter ikke utvalgets forslag om ikke å videreføre bestemmelsen om at den som innen valgårets utløp har oppnådd en viss alder kan kreve seg fritatt for valg. Departementet har støttet opphevelse av den grunnlovsbestemte retten til å nekte valg til stortinget for kandidater som fyller 60 år innen utløpet av valgåret, på bakgrunn av at denne aldergrensen fremstår som uforholdsmessig lav. Departementets syn er imidlertid at det bør være en aldersbestemt rett til fritak fra å stå på liste ved stortingsvalg, men at aldersgrensen burde settes til 67 år, jf. kapittel 10.1. I samsvar med dette syn fremmer departementet forslag om at den aldersbestemte retten til fritak fra å stille til valg til kommunestyre og fylkesting heves fra 65 til 67 år.

Som nevnt har kommuneloven og valgloven hatt likelydende bestemmelser om valgbarhet. På denne bakgrunn fremmes det derfor også forslag om en endring i kommuneloven § 14 nr. 1 bokstav c, slik at aldergrensen for å kunne kreve fritak fra valg til kommunale og fylkeskommunale nemnder også heves fra 65 til 67 år.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å innføre en ny fritaksregel der en kandidat kan søke seg fritatt for valg, dersom vedkommende ikke vil kunne skjøtte sine plikter i vervet uten uforholdsmessig vanskelighet. Forslaget innebærer at tidspunktet for når fritak kan påberopes som følge av «uforholdsmessig vanskelighet», flyttes fra det konstituerende møtet til behandlingen av listeforslagene.

Dersom det vedtas en slik ny fritaksregel er spørsmålet om bestemmelsen om fritak i kommuneloven § 15 nr. 2 for «den som ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet», bør harmoniseres med valgloven. En harmonisering i samsvar med utvalgets anbefaling vil innebære en opphevelse av fritaksgrunnen «uforholdsmessig...belastning». Dette vil i så fall medføre en innsnevring av fritaksregelen i kommuneloven.

Fritak på grunn av «uforholdsmessig vanskelighet eller belastning» i henhold til kommuneloven § 15 nr. 2 vil i første rekke være aktuelt der søkerens arbeidsforhold, dårlig helse eller andre velferdsgrunner gjør det ekstra byrdefylt å oppfylle de plikter vervet medfører. Avgjørelsen vil nødvendigvis være skjønnsmessig. Forhold som politisk motgang, endret politisk oppfatning eller utilfredshet med organets arbeid, vil imidlertid som utgangspunkt ikke være grunnlag for fritak. Etter at uttrykket «belastning» kom inn i loven som alternativ til «vanskelighet» kan en ikke helt utelukke slike forhold som fritaksgrunn i situasjoner hvor de har ført til helsemessige eller sosiale belastninger for et medlem. I NOU 1990:13, Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner, s. 184, heter det om dette at

«utvalget vil vise til at det kan være usikkert hvor langt begrepet «uforholdsmessig vanskelighet» rekker og foreslår derfor formuleringen...»den som ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning...» for å klargjøre at det også kan være andre forhold enn de som er nevnt ovenfor som kan gjøre det svært vanskelig for en representant å fortsette i vervet, og hvor det derfor kan være rimelig å frita vedkommende.»

Departementet mener at reelle hensyn tilsier at det bør være en viss forskjell i bestemmelsene om fritak, slik at det kreves mer for å få innvilget fritak etter valgloven enn etter kommuneloven. Bakgrunnen er at dersom det innvilges fritak fra valg til kommunestyre eller fylkesting vil dette få konsekvenser for hele valgperioden. Fritak etter kommuneloven derimot kan gis «for et kortere eller lengre tidsrom». Dette taler for at en bør legge en snevrere vurdering til grunn når en skal vurdere fritak etter valgloven enn etter kommuneloven.

Selv om det er tale om «uforholdsmessighet» er det dessuten ikke gitt at vedkommende har krav på fritak, jf. lovens uttrykk «kan». Departementet understreker at det uansett skal mye til for at fritak skal kunne innvilges. Det antas således at de tilfelle hvor fritak kan forsvares ikke vil by på tvil.

Forslag til bestemmelser om valgbarhet og plikt til å motta valg finnes i lovutkastet kapittel 3.