4 Sentrale reformforslag
4.1 Mandatfordelingen mellom valgdistriktene ved stortingsvalg
Innledning
I dette kapitlet behandles prinsippene for fordeling av antall stortingsrepresentanter på valgdistriktene. Valgoppgjøret for stortingsvalg, der representantplassene blir fordelt på valglistene, behandles i kapittel 15.
4.1.1 Gjeldende rett
Grunnloven setter rammene både for hvordan mandatene skal fordeles på valgdistriktene, og hvordan mandatene skal fordeles på valglistene. Hovedprinsippene kan oppsummeres slik:
Det velges totalt 165 stortingsrepresentanter, 157 av disse er rene distriktsmandater som velges fra 19 navngitte valgkretser (Grunnloven §§ 57 og 58).
Det velges 8 utjevningsmandater, som blir fordelt mellom de partiene som har fått minst 4 prosent av stemmene nasjonalt (Grunnloven §§ 58 og 59).
Fordelingen av mandatene på de politiske partiene blir gjort med hjelp av den modifiserte St. Laguës fordelingsmetode, med 1,4 som første delingstall (Grunnloven § 59).
Valgloven § 51 viser til Grunnloven § 58 tredje ledd og § 59 når det gjelder fylkesvalgstyrenes valgoppgjør for fordeling av distriktsmandatene, uten å gjengi metoden. Riksvalgstyrets valgoppgjør for fordeling av utjevningsmandatene reguleres av Grunnloven § 59 femte, sjette og sjuende ledd, jf. valgloven § 55 første ledd.
4.1.2 Valglovutvalgets vurderinger og forslag
Generelt
Utgangspunktet for utvalgets diskusjon er hvor representativ den norske valgordningen er i forhold til to dimensjoner: 1) En geografisk dimensjon som går på hvor representativ valgordningen er, sett i forhold til folketallet i valgkretsene og antallet mandater som skal velges fra de enkelte kretser. 2) En politisk dimensjonsom går på hvor representativ valgordningen er sett i forhold til partienes faktiske stemmetall i de ulike valgkretsene. Utvalget viser til at slik ordningen har vært frem til i dag teller en stemme ulikt alt etter hvor i landet den avlegges. To prinsipielle spørsmål ligger til grunn for utvalgets drøftinger og forslag i innstillingen:
I hvilken grad bør det skje en økt proporsjonalitet når det gjelder mandatenes geografiske fordeling på de enkelte valgkretsene i forhold til folketallet?
I hvilken grad bør det skje en ytterligere utjevning når det gjelder fordelingen av mandater på de politiske partiene?
Utvalget viser til at begge de to spørsmålene berører det sentrale demokratiske prinsipp «én velger - én stemme - én verdi».
Distriktsmandatene
Utvalget legger i innstillingen dagens inndeling i valgkretser til grunn, men går inn for å ta selve fylkesbegrepet ut av Grunnloven. Utvalget har vurdert om fordelingen av mandatene på valgdistriktene - med benevning av distriktene - skal tas inn i valgloven, men er kommet til at dette ikke er hensiktsmessig. En slik fordeling kan bli justert når beregningen er foretatt, og det medfører i tilfelle at lovteksten må justeres tilsvarende.
Når det gjelder fordelingen av distriktsmandatene diskuterer utvalget to spørsmål: 1) Det hensiktsmessige i at både navnet på de enkelte valgkretsene, og antall mandater som skal velges fra hver valgkrets, er spesifisert i Grunnloven. 2) I hvilken grad de ulike delene av landet er proporsjonalt representert.
Med hensyn til den første problemstillingen viser utvalget til at dagens ordning, i internasjonal sammenheng, er lite fleksibel og prinsipielt problematisk. Den er lite fleksibel fordi det er vanskelig, om ikke umulig, å foreta nødvendige justeringer av mandatfordelingen som følge av endringer i bosettingsmønsteret. Utvalget viser til at det allerede har skjedd forskyvninger i bosettingsmønsteret som gjør at prinsippet om at alle stemmer skal telle likt uthules mer og mer. Ordningen er prinsipielt problematisk fordi begrunnelsene for at utkantene skal være sterkere representert enn sentrale deler av landet ikke lenger står like sterkt.
Utvalget mener likevel at bestemmelsen om at kretsinndelingen og mandatfordelingen mellom de enkelte distrikter skal fastsettes i Grunnloven har vært en historisk sterk, og geografisk rotfestet, tradisjon i norsk valglovgivning. Tanken om at fjerntliggende og tynt befolkede distrikter skal ha en sterkere representasjon enn de folkerike og sentrale deler av landet har vært opprettholdt som prinsipp gjennom skiftende valgordninger. En grunnlovsendring i 1972 reduserte antallet valgkretser til 19, og økte antallet stortingsrepresentanter fra 150 til 155, og plasserte de 5 ekstra mandatene i distrikter som på bakgrunn av befolkningsveksten var blitt sterkt underrepresentert (Akershus og Oslo). Ytterligere 2 mandater ble plusset på i 1985, før ordningen med 8 utjevningsmandater ble introdusert fra og med valget i 1989. Det tilbakevendende temaet siden 1919 har vært Oslos representasjon. Dilemmaet har så langt blitt løst ved å øke det totale antallet stortingsrepresentanter. Prinsippet om at det skal tas distriktspolitiske hensyn ved utformingen av valgordningen har altså lang tradisjon. Utvalget viser til at spørsmålet om territoriell representasjon avspeiler en dyptgående politisk konflikt mellom sentrum og periferi. Denne konflikten har ikke bare lange historiske røtter, men den har også gjort seg gjeldende i våre dager - senest i forbindelse med EU-striden på 1990-tallet.
Utvalget viser til at debatten om distriktsfordeling av stortingsmandatene har vært preget av en søken etter en fordelingsmetode som kan sikre periodevise justeringer. Folketallet som faktor ved fordeling av representantene har for eksempel vært fremme i debatten helt fra midten av 1850-tallet. Etter hvert som det har foregått endringer i samfunnet, i synet på demokratiske prinsipper, i sosiale forhold, i folkeflyttingen, i partistrukturen osv. er denne problemstillingen blitt enda mer relevant enn før. Utvalget anfører at det er flere grunner som gjør at en konkret fordelingsmetode med periodevise justeringer for distriktsmandatene bør komme på plass.
For det første var det hensynet til store geografiske avstander og problematiske kommunikasjonsforhold som opprinnelig lå til grunn for ordningen. På dette området har det imidlertid skjedd store endringer som gjør at avstanden til sentrale beslutningssentra er kortet betydelig ned, dels gjennom bedre kommunikasjoner og dels gjennom teknologiske nyvinninger som telefon, faks og Internett. Begrunnelsen for den geografiske skjevfordelingen har derfor ikke samme tyngde som tidligere. I tillegg understreker utvalget at om en ønsker en sterk lokal representasjon er det andre, og mer fleksible, måter å gjøre dette på enn å grunnlovsfeste fordelingen av mandatene på hver enkelt valgkrets.
For det andre er det ikke gitt at det er en sammenheng mellom geografisk avstand og nærhet til det politiske maktsentrum. Avstanden til den politiske makten er i dag et langt mer sammensatt spørsmål enn geografisk avstand alene. Ressurssterke grupper og interesser har stor gjennomslagskraft uavhengig av geografisk plassering. Derimot finnes det mange eksempler på at grupper med et svakt ressursgrunnlag ikke når frem, selv om de er geografisk bosatt i det sentrale østlandsområdet. Det er også verdt å understreke at avstemminger i Stortinget i all hovedsak følger partiskillene og ikke representantenes bosted og valgdistrikt. Mulighetene til å påvirke politikken er avhengig av en lang rekke faktorer, geografisk avstand er ikke nødvendigvis den mest sentrale.
For det tredje understreker utvalget at ettersom mandatfordelingen fylkene imellom ikke er blitt regelmessig justert, mangler fordelingen en logisk konsistens. Hvis det først skal tas distriktspolitiske hensyn, hvorfor er det så naturlig at det velges 2 representanter mer fra Nordland enn fra Møre og Romsdal så lenge det bor flere mennesker i sistnevnte fylke? Begge er i og for seg distriktsfylker. Hva er grunnlaget for at Troms skal velge hele 6 representanter færre enn Nordland? Utvalget mener det er behov for en fordelingsmetode som kan tilføre valgordningen en større logikk.
Utvalget peker på at dagens ordning ikke ivaretar prinsippet om at en stemme skal telle likt uavhengig av bosted. Holder en seg til distriktsmandatene, står det i dag ca. 38 000 innbyggere bak hver stortingsrepresentant i Akershus, mot bare vel 18 000 innbyggere per mandat i Finnmark. Ser en bare på de som stemte, stod det i 1997 nesten 20 000 velgere bak hvert mandat i Akershus - inkludert utjevningsmandatene - mot i underkant 10 000 i Finnmark. I innstillingen viser utvalget til at selv etter innføringen av 8 utjevningsmandater i 1989 (som stort sett går til de mest folkerike fylker), varierer verdien av en stemme ganske mye. Ytterpunktene er Buskerud der en stemme teller 0,92 i forhold til en stemme i Oslo, og Finnmark der en stemme er 1,76 ganger mer verdt enn i Oslo. I 1997 var overrepresentasjonen størst i Finnmark, Nordland, Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane og Hedmark, mens Akershus, Buskerud, Østfold og Vestfold var mest underrepresentert. Beregninger foretatt av forskerne Henry Valen og Donald R. Matthews, viser at overrepresentasjonen for fylkene Nordland, Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane og Hedmark var betydelig større i 1993 enn i 1906. Utvalget mener at dette klart dokumenterer behovet for en fordelingsmetode som kan sikre periodevise justeringer av mandatfordelingen på de enkelte valgdistrikter.
Lovgivningen i andre nordiske land
Utvalget viser at det er flere alternative måter å fordele distriktsmandatene på. Det vanlige er at antallet mandater som velges fra de enkelte valgkretsene blir mer eller mindre kontinuerlig justert. Det er derimot variasjoner på tvers av land med hensyn til hvilke kriterier som blir lagt til grunn for justeringen av mandattallet. I disse kriteriene kan nettopp hensynet til distriktene inkluderes.
Sverige nevner ikke navnene på de enkelte valgkretsene i Grunnloven (Regeringsformen). Grunnloven slår fast at landet skal deles inn i valgkretser, samtidig som det settes et tak for antallet representanter i Riksdagen på 349 (39 av disse skal være utjevningsmandater). Antallet mandater som skal velges fra de enkelte valgkretsene blir justert med bakgrunn i følgende kriterier:
«De fasta valkretsmandaten fordelas mellan valkretsarna på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela riket. Fördelningen fastställes för fyra år i sänder.»
I Sverige blir det, i og med at befolkningsutviklingen bestemmer fordelingen av distriktsmandatene, således ikke tatt spesielle hensyn til utkantene når mandatene blir fordelt på de enkelte valgkretsene.
I Danmark er fordelingen av de 135 distriktsmandatene bestemt i vanlig lov ( i tillegg kommer 40 utjevningsmandater). Prinsippet om at valget skal gå for seg som forholdstallsvalg er sammen med kriteriene for fordelingen av distriktsmandatene, lagt inn i Grunnloven. Disse kriteriene er utformet på følgende måte (lov om valg til Folketinget § 10 nr. 2):
«Fordelingen foretages på grundlag af forholdstal, der for hver landsdel og hver stor- og amtskreds beregnes som summen af landsdelens, henholdsvis stor- og amtkredsens: 1) folketal, 2) vælgertal ved sidste folketingsvalg, og 3) areal i kvadratkilometer multipliceret med 20».
Til forskjell fra Sverige, og parallelt med Norge, tar en i Danmark altså et visst hensyn til den geografiske representasjon i fordelingen av distriktsmandatene. En kombinasjon av folketall, antallet stemmeberettigede og befolkningstetthet bestemmer hvor mange mandat som skal velges fra det enkelte distrikt. Formålet med ordningen er å sikre en geografisk spredning av mandatene. Beregningen av antallet mandater på de enkelte valgkretsene blir fastsatt og offentliggjort etter at folketallene blir offentliggjort per 1. januar 1985, 1990, 1995 osv., og fordelingen gjelder deretter for de følgende valg. Beregninger dokumenterer at virkningen av det danske «distriktstillegget» er beskjedent. I 1995 ville for eksempel bare 3 av 175 mandater skiftet plass geografisk.
Finlandlegger folketallet til grunn for fordelingen av distriktsmandatene. Bestemmelsen ligger i den ordinære valglovgivningen. Som i Danmark og Sverige blir det fattet et særskilt vedtak før hvert valg, om hvor mange mandater de enkelte valgkretsene skal ha.
Norge er et av få land som ikke tar hensyn til demografiske utviklingstrekk når distriktsmandatene fordeles, men er ikke helt alene om å ha et innslag av geografisk representasjon. Den danske ordningen har også et geografisk tillegg, men det er betydelig mindre enn det norske. Sverige legger antallet stemmeberettigede til grunn, mens i Finland bestemmer folketallet den geografiske fordelingen av mandatene. Den norske valgordningen mangler altså en fleksibilitet som finnes i de andre nordiske land. Utvalget viser til at en i hovedsak har to ulike prinsipper for fordelingen av mandater på de enkelte valgkretser, enten en beregning basert på folketall eller antall stemmeberettigede alene, eller en kombinasjon av folketall/stemmeberettigede og areal. Departementet omtaler utvalgets forslag på dette punkt i sammenheng med forslaget til endringer i utjevningsmandatsordningen i kapittel 4.1.4.
Utjevningsmandater
Utvalget peker på at formålet med utjevningsmandatene er å sikre en forholdsmessig fordeling av mandatene på de politiske partiene. Måten utjevningsmandatene fordeles på har imidlertid også innvirkning på den geografiske representasjonen. De 8 utjevningsmandatene som fordeles i Norge i dag går til de mest folkerike fylkene. Den har dermed en viss utjevnende effekt, idet den overrepresentasjonen distriktsfylkene har i utgangspunktet til en viss grad blir oppveid. Det er imidlertid fortsatt betydelige ulikheter når det gjelder hvor mye en stemme teller.
Utvalget viser til at selv om utjevningsmandatene bidrar til å utjevne de geografiske forskjellene, er de for få til at en får en rimelig geografisk proporsjonalitet. Utslagene for det enkelte fylke varierer dessuten fra valg til valg. Etter som befolkningens sammensetning over tid har endret seg, er det mange fylker som kommer uforholdsmessig dårlig ut med den nåværende ordning. Det gjelder særlig Akershus, Buskerud, Oslo, Rogaland, Vestfold, Vest-Agder og Østfold.
De 8 norske utjevningsmandatene utgjør 4,9 prosent av det totale antallet stortingsrepresentanter. I internasjonal sammenheng er dette et relativt beskjedent antall. I Sverige utgjør utjevningsmandatene 11,9 prosent av det totale antallet riksdagsrepresentanter, mens tilsvarende tall for Danmark er 23 prosent. Finland har ingen utjevningsmandater. Sammenliknet med Sverige, Danmark og Finland er også den norske valgordningen mindre politisk proporsjonal (dette er nærmere omtalt i utvalgsinnstillingen kapittel 4).
Utvalgets forslag
Utvalgets flertall (samtlige medlemmer unntatt ett) går inn for følgende forslag:
Det totale antallet stortingsrepresentanter blir 169. Det velges 150 distriktsmandater og 19 utjevningsmandater.
Antallet utjevningsmandater økes fra 8 til 19 for å få til en ytterlige politisk proporsjonal valgordning. Det fordeles ett utjevningsmandat fra hver enkelt valgkrets.
Sperregrensen for utjevningsmandatene blir, som i dag, 4 prosents oppslutning på landsbasis.
Det totale antallet stortingsrepresentanter fordeles på valgkretsene med bakgrunn i en fordelingsmetode som gir 1 poeng per innbygger og 1,8 poeng per km 2. Denne fordelingen skal justeres i forkant av annet hvert valg. Dette betyr at det fremdeles skal tas distriktspolitiske hensyn i mandatfordelingen. Utvalget viser til at ordningen har lange tradisjoner, og at en geografisk motsetning fortsatt gjør seg gjeldende i norsk politikk.
Utvalget begrunner forslaget med ønske om en mer fremtidsrettet valgordning, og en mer geografisk og politisk utjevnende valgordning. Forslaget innebærer at mandatfordeling på de enkelte valgdistrikter (fylker) kommer mer i samsvar med fylkenes andel av befolkningen enn tilfellet er med dagens ordning, samtidig som mandattallet for de enkelte fylker vil bli justert foran annet hvert valg.
Sammenliknet med dagens ordning innebærer forslaget følgende endringer:
Det totale antallet stortingsrepresentanter økes fra 165 til 169. Utvalget peker på at dette gjøres for å få til en bedre geografisk fordeling. 150 representanter skal velges som distriktsmandater, og 19 som utjevningsmandater. De 19 utjevningsmandatene kommer altså i tillegg og regnes inn i den distriktsvise fordelingen etter som hvert fylke skal ha ett utjevningsmandat. Utvalget viser til beregninger som viser at antall innbyggere per representant jevner seg ut med 150 distriktsmandater og 19 utjevningsmandater.
Forslaget innebærer at de 169 mandatene fordeles på valgkretsene med bakgrunn i en kombinasjon av folketall og areal. Når det gjelder spørsmålet om å ta hensyn til valgkretsens areal, peker utvalget på at «det er naturligvis ikke arealet i seg selv som skal være representert på Stortinget; bruken av areal er bare et forsøk på å trekke inn de relevante distrikts- og bosettingsmessige faktorene på en systematisk måte». Utvalget foreslår en formel der mandatfordelingen foretas ut fra en samlet sum der det gis ett poeng for hver innbygger og 1,8 poeng for hver kvadratkilometer. Utvalget peker på tidligere beregninger som har vist at den fylkesfordelingen av mandater som ble foretatt i forbindelse med den store valgordningsreformen i 1952 - da våre nåværende valgkretser ble etablert - i praksis tilvarer en formel med 1 poeng per innbygger og 1,8 poeng per kvadratkilometer. Selv om faktoren 1,8 ikke eksplisitt ble knyttet til mandatfordelingen den gang, gir den uttrykk for en faktisk geografisk fordeling som ble sett på som rimelig. Utvalget viser til at valget av faktoren 1,8 med andre ord ikke er tilfeldig, men har en historisk og politisk begrunnelse. Utvalget peker videre på at en tidligere har prøvd ut avstand fra et befolkningsveid sentrum i fylkene til Oslo som mål på en distriktsfaktor, men funnet at arealkomponenten gir en bedre tilpasning til den eksisterende fylkesfordeling enn geografisk avstand. Dette understreker poenget om at det ikke er areal i seg selv som er det sentrale, men at areal fanger opp relevante distriktsmessige hensyn på en måte som det har vært bred tilslutning til ved tidligere valgordningsreformer. Utvalget har foretatt en beregning som viser hvordan dagens 157 distriktsmandater fordeles på fylkene dersom en kun legger befolkningstall til grunn (se tabell 6.2, innstillingen side 83).
Utvalget foreslår å øke antall utjevningsmandater, samtidig som en endrer måten utjevningsmandatene fordeles til distriktene på. Forslaget innebærer at hvert fylke får ett utjevningsmandat hver, altså at antallet utjevningsmandater økes fra 8 til 19.
Utvalgets forslag tar utgangspunkt i de forslag til endringer i Grunnloven som ble fremmet 27. september 2000, og som er tatt inn som vedlegg 2 til utvalgets innstilling. Forslagene er trykket i Dokument nr. 12 (1999-2000) Grunnlovsforslag (forslag 7). Utvalget presiserer ikke i sin utredning konkret hvilke av de fremsatte grunnlovsforslag de bygger sitt lovforslag på. Departementet anser imidlertid at lovforslaget (og den generelle omtalen i utvalgets innstilling kapittel 6.10 og 6.13) korresponderer best med forslag D, alternativ nr. 2, når det gjelder endringer i Grunnloven § 57, og forslag F, alternativ nr. 1 når det gjelder endringer i Grunnloven § 59.
Utvalget legger til grunn at fordelingen av utjevningsmandatene mellom partiene fortsatt skal foregå etter Grunnloven § 59 og ta utgangspunkt i en beregning av hele landet som en felles valgkrets. Metoden er nærmere beskrevet i kapittel 15 om mandatfordelingen mellom partiene. Med en endring i retning av 19 utjevningsmandater med ett på hver krets, viser utvalget til at et viktig spørsmål som må finne sin løsning i valgloven, er i hvilke fylker de ulike partiene skal få sine utjevningsmandater. I dag fordeles utjevningsmandatene på de valgkretser hvor partiet har det største antall «ubrukte» stemmer. Det er ingen ting til hinder for at ett fylke kan få flere utjevningsmandater, fordelt på ett eller flere partier. Siden utjevningsmandatene heretter forutsettes fordelt med ett på hvert valgdistrikt, må man finne en metode som sikrer at ingen fylker får mer enn ett utjevningsmandat.
Utvalget legger til grunn at fylkesfordelingen av utjevningsmandater fortsatt skal ta utgangspunkt i partienes ubrukte kvotienter.
I fylker der et parti har vunnet ett eller flere distriktsmandat bruker man største ubrukte kvotient som gjenstår etter fordelingen av distriktsmandatene. Den største ubrukte kvotient vil i praksis tilsvare partiets stemmetall i fylket dividert med et tall som er lik to ganger antall distriktsmandater partiet har vunnet i fylket pluss 1. (Det vil si en ren oddetallsrekke, 1-3-5 osv.) Har partiet fått distriktsmandat kan således kvotienten finnes ved å dividere stemmetallet i fylket med følgende tall: (antall mandater x 2)+1. Har partiet fått ett distriktsmandat i fylket skal stemmetallet divideres med 3, har det fått 2 skal stemmetallet divideres med 5 osv. Eksempel: Har et parti fått 10 000 stemmer og 2 distriktsmandater, får partiet en største ubrukte kvotient på 10 000:((2 x 2)+1)=2000.
For partier som ikke har vunnet distriktsmandat i fylket vil første delingstall være 1, det vil si at det opprinnelige stemmetallet beholdes.
Hvis man nå skulle ta utgangspunkt i de ubrukte kvotientenes absolutte størrelser, ville fordelingen av ujevningsmandatene bli meget skjev. Utvalget viser til at simuleringer basert på resultater fra stortingsvalgene i 1989, 1993 og 1997 bekrefter at rekkefølgen av utjevningsmandater da i betydelig grad vil følge fylkenes størrelse, slik at de største fylkene ville få tildelt utjevningsmandat først, mens de minste fylkene ville få tildelt mandater sist. Derved vil det bli helt tilfeldig hvilke partier som får utjevningsmandatet i de fylkene som kommer sist i rekken.
Utvalget mener at fordelingen av mandater bør behandle alle fylkene likt, uavhengig av folketallet i fylket. Det er derfor nødvendig å finne en fremgangsmåte som er nøytral i forhold til fylkenes størrelse når utjevningsmandatene skal fordeles.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at partienes ubrukte kvotienter skal divideres med en «fylkesfaktor» som gjenspeiler hvor mange stemmer som i gjennomsnitt står bak et distriktsmandat i vedkommende fylke. Fylkesfaktoren beregnes ved å dividere det samlede antall godkjente stemmer i fylket på antall distriktsmandater som skal fordeles i fylket. Skal det for eksempel fordeles 8 mandater og det er avgitt 40 000 godkjente stemmer, vil fylkesfaktoren bli 5 000. Legger vi nå til grunn eksemplet over, hvor et parti har fått 10 000 stemmer og 2 distriktsmandater og dermed en største ubrukt kvotient på 2 000, vil denne måtte divideres med en fylkesfaktor på 5 000. Den kvotient som da fremkommer (2 000:5 000=0,4), vil være den kvotient partiet har med seg når det skal konkurrere om utjevningsmandatet i vedkommende distrikt.
De kvotientene som fremkommer ved disse divisjonene skal ordnes etter størrelse for hvert parti og for hvert valgdistrikt. Utjevningsmandat nummer 1 tilfaller det partiet og det distriktet som har den største kvotienten. Utjevningsmandat nummer to tilfaller det partiet og det distriktet som har den nest største kvotienten. Når et fylke har fått sitt ene utjevningsmandat, ser en bort fra fylket og de øvrige partienes kvotienter ved den videre fordelingen. Når et parti har fått det antall utjevningsrepresentanter det skal ha, ser en bort fra det og de gjenværende kvotienter ved den videre fordelingen. Slik fortsetter man inntil alle utjevningsmandatene er fordelt. (Jf. § 88 i utvalgets lovutkast.)
På denne måten vil partiene få sine utjevningsmandater i fylker der de har ligget relativt nært til å vinne et ekstra distriktsmandat. Etter som det bare er ett utjevningsmandat i hvert fylke, vil det være tilfeller der utjevningsmandatet tilfaller et annet parti enn om fordelingen bare skulle ta hensyn til partienes styrkeforhold i vedkommende fylke. Utvalget viser til at forslaget, sett under ett, tilfredsstiller både hensynet til at store og små fylker behandles likt, og hensynet til at partienes lokale styrke skal tillegges vekt når utjevningsmandatene fordeles på fylker og partier. Utvalget peker på at simuleringer basert på de tre siste stortingsvalgene, viser at denne fremgangsmåten tilfredsstiller kravet om at fordelingsrekkefølgen skal være mest mulig uavhengig av fylkenes størrelse. Beregninger basert på valget i 1997 viser at utjevningsmandatet i 15 av 19 fylker tilfalt det partiet som lå nærmest til å vinne et ekstra distriktsmandat. I de tilfeller der det partiet som lå nærmest sistemandatet ikke fikk utjevningsmandatet, viste det seg at partiet hadde fått tildelt sine utjevningsmandater i fylker der de lå enda nærmere å vinne et ekstra distriktsmandat. Selv om utslagene vil variere en del fra valg til valg, mener utvalget at forslaget tar bedre hensyn til partienes relative styrke når utjevningsmandatene skal fordeles.
Oppsummert innebærer utvalgets forslag at den geografiske fordeling av de 19 utjevningsmandatene vil foregå slik:
For hvert parti som har vunnet utjevningsmandater, beregnes største ubrukte kvotient i hvert fylke. For partier som har vunnet distriktsmandater i fylket vil kvotienten være lik partiets stemmetall i fylket dividert med én mer enn det dobbelte antall distriktsmandater som partiet har vunnet i fylket (dvs. en ren oddetallrekke 1-3-5 osv). For partier som ikke har vunnet distriktsmandat vil det opprinnelige stemmetallet i fylket beholdes.
For hvert fylke regner man ut en «fylkesfaktor» ved å dividere totalt antall avgitte stemmer på antall distriktsmandater. Dette tilsvarer det gjennomsnittlige antall stemmer som står bak et distriktsmandat.
For hvert parti som har vunnet utjevningsmandater, og for hvert fylke, dividerer man så største ubrukte kvotient (jf. pkt. 1) med fylkesfaktoren (jf. punkt 2).
Det parti og det fylke som har den største kvotient i denne divisjonen, får tildelt utjevningsmandat nummer 1, den nest største kvotienten vinner utjevningsmandat nummer 2, og så videre til alle utjevningsmandatene er fordelt. Når et fylke har fått sitt ene utjevningsmandat og et parti har fått det antall utjevningsmandater det skal ha, ser en bort fra disse ved den videre fordelingen.
Utvalget fremholder at forslaget samlet sett, sammenliknet med dagens ordning, vil resultere i en betydelig mer geografisk proporsjonal valgordning. Med bakgrunn i beregninger på grunnlag av folkemengden slik den var fordelt på fylkene per 1.1.1999, vil Nordland miste 2 mandater, Møre og Romsdal 1, mens Troms, Vest-Agder, Oppland og Finnmark vil få ett nytt mandat hver. Akershus vil få 4 mandater mer enn nå, Rogaland vil få 3 mandater til, mens Oslo og Buskerud vil få 2 mandater til. Sammenlignet med den faktiske fylkesfordeling ved valgene i perioden 1989 til 1997, er endringene imidlertid betydelig mindre. I forhold til gjennomsnittlig mandatfordeling i denne perioden vil Akershus og Buskerud få 2 mandater til (helt nøyaktig 1,7), mens Rogaland vil få ett mandat mer (helt nøyaktig 1,3). Oslo på sin side vil få det samme antall mandater som ved dagens ordning (0,3 mandat til). Utvalget viser til at i enkelte fylker vil avrundingene til nærmeste hele representanttall gi en annerledes mandatfordeling når ordningen settes i verk, og det vil også skje endringer i mandatfordelingen ved de regelmessige justeringer som utvalget foreslår.
Utvalget mener at i utgangspunktet bør prinsippet om «en velger - en stemme - en verdi» legges til grunn. Det gjelder både i forhold til hvilket parti det stemmes på, og hvor i landet stemmen avlegges. Utvalget viser til at det over tid har vært en utvikling i retning av stadig større politisk utjevning av mandatene på de politiske partier. Utvalgets forslag om å øke antallet utjevningsmandater fra 8 til 19 vil innebære ytterligere ett skritt mot en mer politisk proporsjonal valgordning. Med hensyn til den geografiske utjevningen har lite blitt gjort, til tross for at spørsmålet har vært ett av de mest sentrale i debatten om valgordningen. Samlet sett er det utvalgets oppfatning at forslaget vil: a) bidra til en mer fremtidsrettet valgordning der mandatfordelingen på den enkelte valgdistrikter justeres foran annethvert valg, og b) gi en større geografisk utjevning i forhold til dagens ordning uten at dette innebærer dramatiske endringer i den distriktsvise mandatfordelingen.
4.1.3 Høringsinstansene
Flere høringsinstanser, særlig gjelder dette kommunene, har valgt å ikke uttale seg om selve stortingsvalgsordningen. Spørsmålet er overlatt til behandling i partiene. Blant de kommuner som uttaler seg, er det likevel relativt få som ønsker å beholde dagens ordning. Spørsmålet om hvor stor vekt selve arealkomponenten skal ha står sentralt. Leikanger kommune viser for eksempel til at en arealfaktor på 1,8 poeng per kvadratkilometer er et minimum for å bidra til at hele landet blir tilstrekkelig representert i nasjonalforsamlingen. Engerdal kommune peker på at en fordeling av antall representanter i favør av distriktene og tynt befolkede områder er et godt prinsipp og en nødvendig motvekt mot den makt som ligger i sentraliseringen av viktige institusjoner, kapital, bedrifter, internasjonale kontakter og kompetanse. Tilsvarende antall kommuner, for eksempel Enebakk kommune, peker på at en ut fra prinsippet om at alle innbyggeres stemme skal ha lik vekt må legge innbyggertallet til grunn for mandatfordelingen. Andre igjen ( Sula kommune) ønsker at en isteden for areal bør legge vekt på forhold som vekstpotensial, eksportpotensial, del av BNP osv.
Når det gjelder andre sider ved utvalgets forslag, stiller enkelte høringsinstanser spørsmål ved nødvendigheten av å øke antallet stortingsrepresentanter. Hyllestad kommune er kritisk til forslaget om at sistemandatet i hvert fylke skal være et utjevningsmandat. Kommunen peker på at forslaget vil gjøre det vanskeligere å vinne et distriktsmandat i Sogn og Fjordane. Norsk kommuneforbund peker på at det kan virke noe forhastet å fjerne fylkenes navn fra Grunnloven.
Statistisk Sentralbyrå (SSB), som publiserer både foreløpige og endelige folketall for fylker og kommuner, peker på at utvalgets formulering om at «den endelige mandatfordelingen offentliggjøres av Kommunal- og regionaldepartementet i januar måned valgåret», er upresis. Det pekes på at SSB publiserer både foreløpige og endelige folketall, for tiden henholdsvis medio februar og medio april. SSB anbefaler en mer presis formulering der det refereres til foreløpige eller endelige tall, avhengig av når folketallene må foreligge av hensyn til beregning av mandatfordelingen. Det pekes videre på at selv om foreløpige/endelige folketall i fremtiden trolig vil kunne være klare noe tidligere, vil de neppe bli publisert før månedsskiftet januar/februar.
Blant fylkeskommunene er det ulike synspunkt på utvalgets forslag. Akershus fylkeskommune går imot å øke antallet stortingsrepresentanter, men er likevel positiv til at det er satt i gang en prosess med sikte på å få en mer rettferdig valgordning, og mener en stemme må få lik verdi i hele landet. Østfold fylkeskommune viser til at fylket ut fra sitt folketall vil bli underrepresentert på Stortinget med utvalgets forslag. Vestfold fylkeskommune peker på at 1,8 poeng per. kvadratkilomenter fortsatt gir en for skjev fordeling. Nordland fylkeskommune er positiv til at utvalget lar avstandselementet i form av geografisk størrelse være en viktig faktor i regnestykket, men kritisk til at utvalget ikke har vurdert de spesielle utslagene som dette gir for Nordland. Fylkestinget peker på muligheten for å øke tallet på stortingsrepresentanter til 171, og at fylket beholder dagens 12 representantplasser. Møre og Romsdal fylkeskommune mener ingen fylker bør miste mandat, og at en utvidelse av mandattallet for fylker med stor vekst bør skje ved en utvidelse av det totale representanttallet. Finnmark, Nord- Trøndelag og Oppland fylkeskommuner slutter seg til utvalgets flertall.
4.1.4 Departementets merknader
Departementet viser til at det ligger en rekke forslag om endringer av Grunnloven § 57 til behandling i Stortinget. Alle bygger på at Stortinget skal ha 169 medlemmer, derav 150 distriktsmandater og 19 utjevningsmandater, ett i hver valgkrets. Valglovutvalgets forslag bygger på dette utgangspunktet.
De fleste forslagene til endringer i Grunnloven legger opp til at stortingsmandatene skal fordeles på valgdistriktene på grunnlag av en kombinasjon av to faktorer: En befolkningsfaktor - der hver innbygger teller 1 poeng, og en arealfaktor, der hver kvadratkilometer gis en verdi som varierer fra 1,0 til 1,8 poeng. Ett av forslagene (alternativ 1) bygger imidlertid på at mandatene skal fordeles på grunnlag av befolkningstall alene.
Valglovutvalget forutsetter at samtlige 169 stortingsmandater (150 distriktsmandater pluss 19 utjevningsmandater) skal fordeles på valgkretsene med bakgrunn i en fordelingsmetode som gir 1 poeng per innbygger og 1,8 poeng per kvadratkilometer.
Prinsippene om mandatfordelingen er, og forutsettes fortsatt å være, nedfelt i Grunnloven. De bestemmelser som skal stå i valgloven avhenger således av innholdet i Grunnloven.
Departementet har utformet et lovforslag som er tilpasset Grunnloven slik den vil lyde etter en eventuell endring i tråd med det Valglovutvalget har lagt til grunn i sin innstilling. Dersom Stortinget vedtar andre grunnlovsregler enn det utvalget har lagt til grunn, må valgloven justeres i tråd med de endringer som da blir vedtatt. Dersom det ikke vedtas endringer i Grunnloven, må reglene i valgloven §§ 51 og 55 videreføres.
Departementet slutter seg til prinsippet i utvalgets forslag om at den geografiske fordelingen av stortingsmandatene blir justert med jevne mellomrom. Den geografiske mandatfordelingen blir mer dynamisk ved at fordelingen av stortingsrepresentantene på valgkretsene heretter skal justeres jevnlig. Departementet har ingen merknader til utvalgets forslag om at en slik justering foretas foran hvert annet stortingsvalg, dvs. hvert åttende år, og at departementet skal ha ansvaret for å gjennomføre beregningen.
Departementet viser til at utvalgets forslag innebærer at man tar utgangspunkt i et fordelingstall for hvert enkelt valgdistrikt, et fordelingstall som skal være lik folketallet, pluss areal i kvadratkilometer multiplisert med 1,8. Med bakgrunn i disse fordelingstallene skal så mandatene fordeles på det enkelte valgdistrikt. Departementet har i sitt lovforslag lagt til grunn en arealfaktor 1,8 som foreslått av utvalget. Departementet har imidlertid ikke gjort noen vurdering av om det bør legges til grunn en arealkomponent, eventuelt hvilken arealkomponent som kan være mest hensiktsmessig, da det synes naturlig å overlate diskusjonen om dette til Stortinget, jf. drøftelsen i kapittel 2.8. Det vises imidlertid til at utvalget i sin innstilling har gjort beregninger av ulike arealkomponenter fra 1,0 - 2,5. Resultatene finnes i NOU 2001:3 side 99.
Utvalget diskuterer ikke hvilken fremgangsmåte som skal brukes for å fordele mandatene på valgkretsene i forhold til deres forholdsmessige andel av henholdsvis innbyggertall og areal. Spørsmålet er ikke berørt, verken i innstillingen, i utvalgets lovforslag eller i merknadene til dette. Departementet vil peke på at mandatfordelingsmetoden er lovfestet når det gjelder fordeling av mandatene på de politiske partiene. Dette bør etter departementets syn gjelde også ved fordelingen av mandatene på valgdistriktene.
Departementet vil foreslå å bruke den rene oddetallsrekken (St. Laguës rene metode), med delingstallene 1,3,5,7 osv. for å fordele mandatene på valgkretsene. Den rene oddetallsrekken, med første delingstall 1, har den egenskap at den likestiller små og store enheter. Ved den geografiske mandatfordelingen som her skal skje, finnes det ikke argumenter for å favorisere store enheter, sammenliknet med for eksempel den politiske mandatfordelingen der første delingstall er 1,4 - og hvor det er akseptert i vide kretser - både nasjonalt og internasjonalt - at man til en viss grad kan favorisere de største enhetene.
Konkret betyr dette at samtlige 169 stortingsrepresentanter fordeles på valgdistriktene med bakgrunn i distriktenes fordelingstall, det vil si den veide sum av folketall og areal. Dette innebærer at man benytter en formel der fordelingstallet (a) skal være lik antall innbyggere i distriktet (b) pluss antall kvadratkilometer (c) multiplisert med 1,8. Formelen vil se slik ut: a = b + (c x 1,8).
Hvert distrikts fordelingstall skal divideres, først med 1, deretter med 3, 5, 7 osv. For hver ny divisjon forhøyes divisor med 2, slik at en hele tiden dividerer med oddetall. Kvotientene (resultatet av divisjonen) ved hver divisjon nummereres fortløpende. Mandatene fordeles deretter på grunnlag av størrelsen på distriktenes kvotienter. Distriktet med størst kvotient får mandat nr. 1, distriktet med nest størst kvotient får mandat nr. 2 osv. Slik skal en gå frem inntil samtlige mandater er fordelt.
Departementet har merket seg at utvalget foreslår at departementet skal offentliggjøre den endelige mandatfordelingen i løpet av januar måned i valgåret. Etter departementets mening kan dette vise seg å være i seneste laget, hensett til partienes nominasjonsprosess. Antall mandater i det enkelte valgdistriktet, som vil være avgjørende for minimumskravet til antall kandidatnavn på listeforslagene, bør være klart før partiene foretar sine nominasjoner. Erfaring viser at partiene er godt i gang - og noen ganger ferdig - med nominasjonene før valgåret begynner. Dersom de endelige mandatberegningene først foreligger i januar måned i valgåret, kan det dermed skape forsinkelser i partienes forberedelser til valget.
Departementet mener at hensynet til nominasjonsprosessen tilsier at beregningene av mandatfordelingen gjennomføres slik at resultatet kan være klart i god tid før siste årsskifte før valget. Til grunn bør legges folketallet i valgdistriktene ved nest siste årsskifte før valget. Dette er det samme prinsippet som kommuneloven § 7 nr. 4 fastsetter når det gjelder kommunestyrenes/fylkestingenes fastsetting av sine medlemstall. En vil dermed ha tilsvarende prinsipper for beregning av befolkningsgrunnlaget som ligger til grunn for beregningen av mandattallene på alle nivåer.
Stortingsrepresentantenes fordeling på valgdistriktene i tråd med det som foreslås her, vil første gang kunne gjennomføres i løpet av 2004, med virkning for perioden 2005 - 2009, og på grunnlag av folketallet i valgdistriktene per 1.1.2004.
Departementet går inn for at utjevningsmandatene fortsatt fordeles av riksvalgstyret på partiene som om hele landet er ett valgdistrikt. Samtlige mandater fordeles ved et tenkt valgoppgjør, for å finne det antall mandater hvert enkelt parti skal ha. Når det gjelder utvalgets forslag til metode for fordeling av utjevningsmandatene på henholdsvis parti og fylke, går departementet inn for å følge opp utvalgets forslag.
Imidlertid forutsetter forslaget om at hvert valgdistrikt skal ha ett ujevningsmandat hver samt forslaget til metode for fordelingen av utjevningsmandatene, at Grunnloven § 59 siste ledd oppheves. I denne bestemmelsen er dagens metode for fordelingen av utjevningsmandater mellom partiene (og fylkene) beskrevet. Det vises til at det er fremlagt alternative forslag til endringer i § 59 som korresponderer med fremlagte forslag til endringer i Grunnloven § 57. Forslagene går ut på å oppheve § 59 siste ledd og erstatte dette med en bestemmelse om at nærmere bestemmelser om fordelingen av partienes utjevningsmandater på valgdistriktene skal fastsettes ved lov. Departementet legger til grunn at bestemmelser om fordelingen av utjevningsmandatene tas inn i valgloven, og fremmer forslag i tråd med hva utvalget har foreslått.
Det presiseres avslutningsvis at departementets lovforslag etter dette baserer seg på vedtakelsen av grunnlovsforslag fremsatt i Dokument nr. 12 (1999-2000) Grunnlovsforslag, forslag 7, forslag D, alternativ 2 når det gjelder § 57 og forslag F alternativ 1 når det gjelder § 59.
Reglene for fordeling av representantplassene mellom valglistene er nærmere behandlet i proposisjonens kapittel 15.
Antall valgdistrikter
Utvalget drøfter ikke om eventuelle fremtidige endringer i fylkesstrukturen bør føre til endringer i valgkretsinndelingen. Det kan etter departementets syn være grunn til å vurdere om endringer i fylkesinndelingen bør få betydning også for inndelingen i valgdistrikter og likeledes i antall utjevningsmandater. Det kan synes naturlig og hensiktsmessig å knytte antall valgdistrikter (og antall utjevningsmandater) ikke bare til geografiske enheter, men også til administrative regionale enheter. Dette forutsetter imidlertid nye endringer i Grunnloven.
Departementet vil peke på at antall valgdistrikter, og antall mandater som skal velges fra hvert valgdistrikt, er av betydning for valgordningens proporsjonalitet. Behovet for utjevningsmandater til å jevne ut valgresultatet på landsbasis vil variere med antall valgdistrikt. Optimalt proporsjonale er valgordninger hvor hele landet utgjør én valgkrets. I de tilfellene er det ikke behov for politiske utjevningsmandater.
Utvalgets forslag om 19 utjevningsmandater er ment å ivareta det behov for politisk utjevning som vil finnes innenfor en inndeling med 19 valgdistrikt. Imidlertid fører en inndeling i færre valgdistrikter, med flere distriktsmandater fra hvert distrikt, til at valgresultatet blir mer proporsjonalt. Det er således ikke gitt at antall utjevningsmandater til enhver tid skal samsvare med antall valgdistrikter. Dersom det i fremtiden skjer en vesentlig reduksjon av antall fylker - og dermed eventuelt også av antall valgdistrikter - med en tilsvarende økning av antall distriktsmandater fra hvert distrikt, kan det bli nødvendig med en ny debatt om valgordningen, der en på ny vurderer behovet for utjevningsmandater, og i tilfelle - hvilket antall som trengs for å sikre den ønskede proporsjonaliteten ved valgordningen.
Forslag til bestemmelser om mandatfordeling ved stortingsvalg finnes i lovutkastet kapittel 11.
4.2 Personvalget
4.2.1 Innledning
Når fordelingen av mandatene mellom partiene er klar, skal kandidatene kåres. Gjennom kandidatkåringen avgjøres hvilke personer som skal velges, dvs. hvilke av kandidatene på listen som skal utnevnes til representanter. Debatten om personvalg handler om hvor stor innflytelse velgerne skal ha på personvalget gjennom rettinger på stemmesedlene. Hvor partienes rangering er avgjørende, og velgerne ikke kan utøve innflytelse på kandidatkåringen, snakker man om rene partivalg.
4.2.2 Gjeldende rett
Stortings- og fylkestingsvalg er i dag i praksis rene partivalg. Velgerne kan riktignok endre på stemmesedlene og derved angi preferanser for særskilte kandidater. Likevel har velgernes rettinger ingen betydning for kandidatkåringen. Ved kommunestyrevalg har velgernes rettinger derimot større effekt. Årsaken er at regelverket for de ulike typer valg er utformet forskjellig.
Stortings- og fylkestingsvalg
Valgloven § 44 bestemmer på hvilke måter velgerne kan endre på stemmesedlene ved stortings- og fylkestingsvalg:
«Rekkefølgen av kandidatnavnene på stemmesedlene regnes slik velgeren har angitt den ved plassen på stemmeseddelen eller ved tilføyd nummer. Et kandidatnavn kan strykes ved å sette strek over navnet».
Reglene for kandidatoppgjøret ved stortingsvalg finner en i valgloven § 52:
«En teller først bare de navn som står som nr. 1 på stemmesedlene. Den kandidat som får flest stemmer ved denne opptelling er valgt. Skal listen ha mer enn en representant teller en deretter opp de navn som står som nr. 2 på stemmesedlene. Den kandidat som får flest stemmer sammenlagt ved de to opptellingene, når en ser bort fra den allerede valgte, er valgt. På samme måte fortsetter en, inntil alle de representantplasser listen skal ha er besatt. Navn på personer som ikke er valgbare, settes ut av betraktning ved opptellingen, og de etterfølgende kandidater rykker opp. Hvis flere kandidater har fått like mange stemmer, anses den valgt som står først i rekkefølgen på listen.»
Tilsvarende regler for kandidatoppgjøret ved fylkestingsvalg finner i valgloven § 60.
Bestemmelsene er utformet på en slik måte at det skal mye til for at velgernes rettinger på listene skal ha betydning. Skal personstemmene få effekt ved stortings- og fylkestingsvalg, må over halvparten av et partis velgere gjøre en omprioritering av de samme kandidatene. Bare da vil partiets rangering av disse kandidatene kunne oppveies. Dette har aldri skjedd. Partienes rangering avgjør dermed hvilke kandidater som velges til representanter.
Kommunestyrevalg
Velgerne har et relativt stort handlingsrom til å rette på listene ved kommunestyrevalg. Valgloven § 44 (fjerde og femte ledd) bestemmer at:
«Et kandidatnavn kan strykes ved å sette strek over navnet. ...
Ved kommunestyrevalg kan velgeren gi en tilleggsstemme til kandidater som står på den valgliste stemmeseddelen gjelder.
...Ved kommunestyrevalg kan velgeren føre opp en gang inntil så mange kandidatnavn fra andre valglister som svarer til en fjerdedel av antallet representanter som skal velges, avrundet nedover til nærmeste hele tall. I kommuner hvor kommunestyret har 19 eller færre representanter, kan det likevel føres opp inntil 5 navn. ...
Navn på personer som ikke står på noen offisiell valgliste, settes ut av betraktning.»
Partiene på sin side kan velge å forhåndskumulere kandidater ved å føre opp navnet to ganger etter hverandre. Derved får disse et «forsprang» på én ekstra tilleggsstemme per stemmeseddel.
Ved kommunestyrevalg kan velgerne dermed gjøre følgende endringer på stemmesedlene:
Gi kandidater tilleggsstemmer, kumulere. En kandidat kan bare kumuleres én gang, det gjelder også de kandidater som partiene har forhåndskumulert. Forhåndskumulerte kandidater kan dermed få opp til tre kandidatstemmer for hver stemmeseddel. Det er ingen begrensninger på hvor mange kandidater velgerne kan kumulere.
Overføre kandidater fra andre lister og gi disse en kandidatstemme, dvs. å gi en såkalt «slengerstemme». Retten til å føre opp slengere ble fjernet før valget i 1975, men tatt inn igjen i 1979 etter kraftige protester.
Stryke navn fra stemmeseddelen. Kandidater som strykes, taper kandidatstemmer tilsvarende antallet strykninger.
Reglene for kandidatoppgjøret er plassert i valgloven § 65:
«Når det er avgjort hvor mange representantplasser hver liste skal ha, undersøker en hvor mange stemmer hver kandidat på disse listene har fått. Her tar en også med stemmer kandidater har fått på stemmesedler som gjelder andre valglister, jf. § 48 sjette ledd annet punktum. Navn på personer som ikke er valgbare settes ut av betraktning. Deretter besettes hver listes plasser med de kandidater på vedkommende liste som har fått flest stemmer, i rekkefølge etter stemmetall, og i tilfelle av stemmelikhet, etter rekkefølge på listen».
Valgloven § 65 er i utgangspunktet utformet slik at personvalget overlates til velgerne. Partienes interesser i innflytelse på kandidatkåringen ivaretas derimot gjennom to forhold, som begge reduserer effekten av velgernes innvirkning på personvalget: Velgerne kan kun velge mellom de kandidater som er nominert på de ulike listeforslagene, og partiene kan forhåndskumulere kandidater. En forhåndskumulert kandidat er oppført to ganger på listeforslaget. Det er ingen begrensning med hensyn til hvor mange kandidater et parti, eller en liste, kan forhåndskumulere. Har partiet forhåndskumulert, fungerer reglene for kandidatoppgjøret, i forholdet mellom de forhåndskumulerte kandidatene og de som ikke er det, på samme måte som ved stortings- og fylkestingsvalg. Det skal med andre ord svært mye til for at en ukumulert kandidat skal kunne rykke forbi de kumulerte kandidatene som følge av velgernes rettinger.
4.2.3 Utvalgets vurderinger og forslag
Innledning
Debatten om personvalget står sentralt i Valglovutvalgets innstilling, og utvalget går inn for å øke velgernes innflytelse. Utvalget fremholder at et sentralt tema har vært hvordan en best mulig kan balansere partienes interesser mot velgernes. Utvalget omtaler hensyn som trekker i forskjellige retninger.
Hensyn som begrunner økt velgerinnflytelse
Utvalget fremfører som et hovedargument for økt velgerinnflytelse at det kan ha en positiv effekt på forholdet mellom de folkevalgte og folket. Politikerne vil komme nærmere den enkelte velger, noe som i sin tur kan påvirke velgernes holdninger, og deres atferd. Personvalget skal bidra til å øke det politiske engasjementet og dermed større valgdeltakelse. I tillegg skal personvalget bidra til å endre politikerrollen, rollen som velgerdelegat skal bli tydeligere.
Utvalget anfører imidlertid at internasjonal forskning på feltet viser at det er ikke mulig å dokumentere klare effekter av personvalget på sentrale forhold som politisk engasjement, politisk interesse, partimedlemskap og valgdeltakelse. Velgerne og partiene ser dessuten i svært liten grad ut til å ha motstridende interesser når det gjelder hvem som blir valgt.
Utvalget mener uansett at velgernes formelle innflytelse over personvalget bør økes. Utvalget viser til at kunnskapssamfunnet har gitt et kvalifisert velgerkorps, der medbestemmelse oppfattes som en sentral verdi. Videre peker utvalget på at en stadig mindre andel av befolkningen er partimedlemmer og at dette kan bety at stadig færre er med på å bestemme hvilke kandidater velgerne har å velge mellom. Utvalget legger også vekt på at personvalget er viktig for velgerne, spesielt ved kommunestyrevalgene. Utvalget trekker i denne sammenheng frem at en større grad av personvalg bidrar til at velgerne får gitt uttrykk for mer komplekse og nyanserte preferanser og holdninger. Et annet forhold som utvalget legger vekt på et at konfliktene i en rekke prinsipielle politiske spørsmål etter hvert går like mye gjennom de politiske partiene som mellom dem. Personvalget blir derfor viktigere.
Hensyn som begrunner partiinnflytelse over personvalget
Det er særlig to hensyn som kan begrunne at partiene skal ha innflytelse over personvalget. For det første kan partinnflytelse stimulere til deltakelse i partiarbeid, ved at partiene og de enkeltpersoner som involverer seg i partiarbeid, får en viss forutsigbarhet med hensyn til hvem som blir valgt. Styrket interesse for partiarbeid vil generelt styrke partienes stilling.
Utvalget peker dessuten på at dagens ordning med å stryke kandidater kan forsterke partienes rekrutteringsproblemer og trekker også frem det forhold at det kan oppleves som en påkjenning for kandidater å bli strøket fra listene. På den annen side er det en sterk positiv sammenheng mellom kumulering og stryking; kandidater som strykes er gjerne også hyppigst kumulert.
For det annet kan partiinnflytelse bidra til å sikre et sosialt representativt valgresultat. Utvalget peker på at det i de fleste land er et ideal om at folkevalgte organer skal være sosialt representative. Likevel er virkeligheten gjerne en annen. Den typiske representant er mann, i 40-50 årene, har høy inntekt, og høyere utdanning enn gjennomsnittet.
Debatten om personvalg og sosial representasjon har først og fremst blitt koplet til kvinnerepresentasjon. Utvalget påpeker at forskning viser at kvinnene taper på at velgerne retter på listene i norske kommunestyrevalg. Kvinnerepresentasjonen ser ut til å bli 5 til 10 prosent lavere enn den ville blitt uten retting på listene. Utvalget fremholder imidlertid at det ikke er dokumentert hvilke elementer i valgordningen som bidrar til dette; om kvinner strykes oftere enn menn, om menn kumuleres oftere enn kvinner, om menn plasseres høyere på listene enn kvinner, eller om det er flere kvinner enn menn å velge mellom når partiene fører opp listene.
Når det gjelder sosial representasjon mer generelt, peker utvalget på at barrierene for representasjonen av ulike sosiale grupper kan ligge på flere nivåer. De kan være individuelle ved at enkelte grupper ikke ønsker å engasjere seg. Når det gjelder kvinner og menn, viser studier at det ikke er store variasjoner mellom kjønnene når det gjelder ønske om å stille til valg. Partiene har imidlertid et begrenset utvalg kandidater å ta av når de skal ivareta kravet om en bred sosial representasjon. Det vises også til at de brede kollektive bevegelser er svekket og at antallet partimedlemskap er sterkt redusert. Utvalget peker på at hvis reduksjonen i antallet partimedlemmer fortsetter med samme tempo som i dag, vil partienes problemer med å rekruttere kandidater fra et bredt spekter av samfunnslivet åpenbart bli større.
Utvalget peker på at den politiske integrasjonen av innvandrergruppene er en særlig utfordring. Danske studier viser at de danske reglene for personvalg har vært viktig for den kollektive mobiliseringen blant enkelte etniske grupper. Det faktum at ulike etniske grupper har anledning til å stemme frem sine egne kandidater, har bidratt til en mobilisering i visse innvandrergrupper.
Utvalgets reformforslag
Utvalget oppsummerer sin gjennomgang på følgende måte:
«Utvalget har lagt opp til en bred diskusjon om mulige positive og negative effekter av å øke innslaget av personvalg. Utvalgets gjennomgang av internasjonal forskning på feltet viser at effektene sannsynligvis vil være små. Det er ikke mulig å dokumentere klare effekter av personvalget på sentrale forhold som politisk engasjement, politisk interesse, partimedlemskap og valgdeltakelse. Personvalget bidrar likevel utvilsomt til at velgerne får gitt uttrykk for mer komplekse og nyanserte preferanser og holdninger. Danske studier viser videre at de lave tersklene for personvalget har bidratt til å mobilisere flere velgere med utenlandsk statsborgerskap i kommunevalgene.»
På denne bakgrunn legger utvalget følgende prinsipper til grunn for sitt reformforslag:
Velgerinnflytelsen bør økes.
Reglene bør bygge på elementer som er kjente for velgerne.
Rammene for personvalget bør være mest mulig likt i de ulike typer valg.
Tersklene for at personvalget skal slå igjennom bør ikke være for høye, og særlig gjelder dette kommunestyrevalgene.
Gjennom personvalget skal velgernes positive preferanser stå i fokus.
Utvalgets forslag til stortings- og fylkestingsvalg bygger på en flat 5 prosent sperregrense for at personstemmene skal få effekt. For at personstemmene skal tas i betraktning, kreves det at en kandidat, med sine personstemmer, oppnår 5 prosent av partiets stemmetall i sin valgkrets. Kandidaten vil da rykke forbi de andre kandidatene foran på listen som ikke har fått et høyere antall personstemmer.
For kommunestyrevalg foreslår utvalget en ordning uten formelle sperregrenser. Utvalget går her inn for at partienes rett til å forhåndskumulere kandidater og dermed «overstyre» velgernes rettinger begrenses vesentlig. Med bakgrunn i blant annet ønsket om at partiene kan legge opp til balanse mellom kjønnene, og partienes interesse i å sikre sine toppkandidater, går utvalget inn for at partiene maksimalt kan forhåndskumulere to kandidater på sine listeforslag. De partier som ønsker å overlate personvalget fullt og helt til velgerne kan, som i dag, gjøre det.
Forhåndskumulerte kandidater gis i dag et stemmetillegg på 100 prosent. Utvalget går inn for at dette tillegget reduseres. Når et parti først har valgt å forhåndskumulere, bør stemmetillegget være relativt høyt, men det bør ikke innebære en garanti for at vedkommende kandidat(er) velges. Utvalget har falt ned på 20 prosent, som antas å ivareta partienes interesser i tilstrekkelig grad. For ikke å skape inntrykk av at den gamle kumuleringsordningen gjelder, bør ikke disse kandidatene føres opp to ganger på listeforslaget. De bør i stedet føres opp med uthevet skrift (fete typer eller kursiv, eventuelt at navnet skrives med store bokstaver).
Utvalgets forslag har velgernes positive preferanse som utgangspunkt. Forslaget innebærer således at strykeadgangen faller bort. Adgangen til å føre opp slengere foreslås opphevet på bakgrunn av at ordningen kompliserer valgoppgjøret og gjør at reglene ellers vil bli ulike for kommunestyrevalg og stortings- og fylkestingsvalg. Utvalget peker på at endringsforslaget øker velgernes innflytelse over personvalget i betydelig grad sammenliknet med dagens ordning. Utvalget mener at dette, i tillegg til at reglene forenkles, totalt sett vil bidra til at flere velgere enn i dag vil benytte seg av mulighetene til å gi personstemmer og delta i personvalget. Utslaget av personvalget vil således kunne bli mer sosialt representativt.
Utvalget går inn for at velgernes rettinger baseres på et avkryssingssystem, det vil si at velgerne krysser av for kandidatene de ønsker skal velges. Utvalget har vurdert alternative systemer, men mener at reformer bør bygge på elementer som er kjente for velgerne. Systemer der velgerne gis anledning til å rangere kandidater har etter utvalgets syn tiltalende trekk, men representerer et fremmendelement for velgerne. Utvalget mener det er grunn til å tro at det å basere personvalget på at velgerne skal tallfeste en gitt kandidats listeplassering, lett kunne resultert i at mange likevel satte et kryss. Det vil i så fall reise spørsmålet om hva en skal gjøre med slike stemmesedler. Utvalget ønsker å ta hensyn til at enkelte velgere ønsker å stemme på flere kandidater. Utvalgets forslag ivaretar dette gjennom å bygge på den praksis som eksisterer ved norske kommunestyrevalg i dag med at velgerne kan gi personstemmer til så mange kandidater som de vil.
Utvalget foreslår følgende felles regler for velgernes rettinger på stemmesedlene til stortings-, fylkestings- og kommunestyrevalg:
Personstemmer gis ved å krysse av ved kandidatenes navn på listene.
Det kan kun gis én personstemme til hver enkelt kandidat
Det introduseres ingen begrensninger på hvor mange kandidater det kan gis tilleggstemmer til.
Hver listes plasser besettes så med de kandidater som har fått flest personlige stemmer, i rekkefølge etter stemmetall, og i tilfelle av stemmelikhet, etter rekkefølgen på listen. Ved stortingsvalg og fylkestingsvalg kreves det at en kandidat har fått et antall personlige stemmer som utgjør minst 5 prosent av listens totale stemmetall, før rekkefølgen på listen blir endret.
Ett utvalgsmedlem ( Haram) deler ikke flertallets syn når det gjelder valg av modell for personvalget.
4.2.4 Høringsinstansene
Generelt om personvalg ved ulike valg
De fleste av høringsinstansene som uttaler seg, har merknader til reglene om kommunestyrevalg. Høringsinstansene har med enkelte unntak ingen merknader til utvalgets forslag når det gjelder reglene om stortingsvalg og fylkestingsvalg. Kommunene er generelt positive til at personvalget styrkes ved stortings- og fylkestingsvalgene. Kun få ønsker å beholde dagens ordning.
Likestillingssenteret behandler utvalgets forslag til personvalg for alle typer valg under ett, og er kritisk. Det pekes på at utvalget ikke har utredet de likestillingsmessige konsekvensene av forslagene godt nok. Likestillingssenteret peker på at dagens valgordninger viser at partiene i større grad enn velgerne har mulighet for å sikre en jevn kjønnsbalanse, og er bekymret over at utvalget foreslår å svekke partiene på dette punkt. Likestillingssenteret uttaler:
«Økt velgerinnflytelse kan i prinsippet være en god strategi for å sikre en høyere kvinneandel i politiske organer. Da må imidlertid personvalget gjøres obligatorisk. Er det frivillig, slik som i dag, vil en valgordning med økt velgerinnflytelse kunne bidra til å øke gapet mellom resultatene av mindretallets rettinger og det velgere flest ønsker. Dette blir også forsterket fordi velgerne kan gi personstemmer til så mange kandidater på lista som de ønsker. Partienes listeoppsett er et resultat av en lang prosess der ulike hensyn er tatt i betraktning. Erfaringene med dagens valgordninger viser tydelig at partiene i større grad enn velgerne har muligheten for å sikre en jevn kjønnsbalanse. Vi er derfor bekymret over at utvalget foreslår å svekke partiene på dette punktet.»
Ørsta kommune mener at partiene bør pålegges å føre opp tilnærmet like mange kvinner som menn på listeforslagene.
Forhåndskumulering - antallet
Et stort flertall av kommunene går imot utvalgets forslag. Motstanderne mot å begrense adgangen til å forhåndskumulere bare to personer på valglisten mener at det vil gi de av velgerne (i praksis et lite mindretall) som benytter seg av muligheten til å endre stemmeseddelen en altfor stor innflytelse på personvalget. De aller fleste velgere leverer «rene» lister, noe som kan tolkes som en støtte til partienes/forslagsstillernes vurdering av kandidatene.
Forhåndskumulering er, i følge disse høringsinstansene, viktig av hensyn til at partiene får muligheter til å sikre et visst antall representanter, blant annet ut fra hensynet til geografisk og sosial representativitet, politisk erfaring, dyktighet, yrkesbakgrunn, kjønn og alder. Partiene arbeider i dag tungt med å rekruttere folk, særlig til de fremste posisjonene. For at både parti og enkeltkandidater skal kunne sikre planleggingen av det politiske arbeidet i en periode, bør man derfor ha mulighet til å sikre minst to kandidater.
Skedsmo kommune er typisk for flertallets syn:
«Skedsmo kommune vil framheve at partiene i større grad enn den enkelte velger kan ta ansvar for å føre en helhetlig politikk, og sikre en viss kontinuitet og konsekvens i de beslutninger som blir tatt i en kommune. I det ligger bl.a. at det er viktig at den erfaring et kommunestyre har opparbeidet seg i noen utstrekning blir ført videre etter et valg. Allerede i dag er utskiftningen i et kommunestyre regelmessig meget stor etter et valg. Dersom ikke en viss kontinuitet i de styrende organer sikres, vil dette kunne bli et styringsproblem.»
Flere kommuner er av den oppfatning at loven kun skal ivareta den formelle delen av valglistene og at antall forhåndskumulerte ikke skal lovfestes. Både Porsgrunn kommune og Levanger kommune, Steinkjerkommuneog Kommunenes Sentralforbund (KS)mener at forslagsstillerne selv bør bestemme antall forhåndskumulerte. Lillehammer kommune er også skeptisk til utvalgets forslag om å begrense kumuleringsadgangen ved kommunestyrevalg. Kommunen uttaler:
«Dette vil i stor grad redusere partienes mulighet til å ha avgjørende innflydelse på hvem som skal representere partiet i kommunestyret. Intensjonen om å gi velgerne større innflydelse og dermed forhåpentligvis føre til større oppslutning om valget, er god. Gevinsten med dette må veies opp mot faren for at interessen for partiene minskes. Dette er en tydelig utvikling som en bør være forsiktig med å forsterke. Uten aktive partier til å kanalisere samfunnsengasjementet gjennom, vil åpenbart demokratiet bli skadelidende. En videre utvikling mot et «ad-hoc» demokrati bør ikke oppmuntres.»
Alvdal kommune argumenterer for det samme, og begrunner det med at partiene selv må få vurdere sitt behov for å gi listen en viss forutsigbarhet av hensyn til rekrutteringen og sammensetningen med hensyn til alder, kjønn og erfaringsbakgrunn.
En rekke kommuner fremmer konkrete alternative forslag på dette punkt: maksimalt tre, fire eller fem forhåndskumulerte kandidater ( Golog Rauma kommuner), alternativt fem, ti, femten, eller tjue prosent av antallet medlemmer i kommunestyret ( Trondheim, Nittedalog Skien kommuner og Miljøpartiet De Grønne). Andre kommuner ønsker at man heller skal se på det antall kommunestyrerepresentanter et parti har i siste perioden før nytt valg. Eidsvoll kommune foreslår for eksempel et opplegg der hvert parti kan forhåndskumulere inntil halvparten av det antall kommunestyrerepresentanter de fikk innvalgt i siste periode, med to som et minstemål. Oslo kommune foreslår at alle valglister kan forhåndskumulere én kandidat, samt at de partier som fikk innvalgt representanter i kommunestyrene ved sist kommunestyrevalg gis anledning til å forhåndskumulere inntil 50 prosent av det antall representanter partiet fikk ved dette valget. Nittedal kommune foreslår at partiene kan forhåndskumulere kandidater tilsvarende inntil 15 prosent av antall representanter i kommunestyret.
KS Agder støtter forslaget om bare å kunne forhåndskumulere inntil to kandidater.
Stemmetillegget
Endelig er en rekke kommuner opptatt av utvalgets forslag om å redusere stemmetillegget for de forhåndskumulerte kandidatene fra 100 prosent til 20 prosent. Enkelte kommuner ønsker å beholde dagens ordning med 100 prosent tillegg, og ser dette i sammenheng med utvalgets forslag om å begrense partienes adgang til å forhåndskumulere maksimalt to kandidater. Flere kommuner ber om at stemmetillegget økes utover 20 prosent ( Ramnes og Våle kommune), mens andre fremmer egne forslag (for eksempel Bodøog Marker kommuner med et stemmetillegg på 50 prosent). Stord kommune mener på sin side at i og med at de to forhåndskumulerte kandidatene (ved kommunestyrevalg) bare har et forsprang på 20 prosent, er det store muligheter for at velgernes prioriteringer kan overstyre partienes. Ved stortings- og fylkestingsvalg er det bygd inn en sikring mot tilfeldige velgerutslag, i og med at utvalget går inn for en sperregrense på 5 prosent, noe som betyr at minst 5 prosent av velgerne til vedkommende liste må sette et kryss ved en kandidat for at vedkommende skal kunne rykke opp forbi kandidater høyere opp på listen. Miljøpartiet De grønne mener også de kumulerte må ha et tillegg på 100 prosent, som i dag.
Kumulering fra velgernes side - «sperregrensen»
Fylkesmannen i Vestfold peker på at ideen om at velgerne skal få større innflytelse på personvalget er vel begrunnet i utvalgets innstilling, men at den foreslåtte sperregrensen på 5 prosent ved fylkes- og stortingsvalg er for lav. Det samme mener Oslo kommune. Bodø kommuneer skeptisk til personvalg ved stortings- og fylkestingsvalg med den begrunnelse at velgerne ikke har samme kjennskap til stortings- og fylkestingsrepresentanter . Gol kommune frykter at en 5 prosent sperregrense inviterer til at folkerike områder vil kunne overstyre mindre folkerike områder gjennom personvurderinger. Bærum kommune, på den annen side, peker på at 5 prosent er en høy terskel.
Velgernes adgang til å stryke kandidater
Mange av høringsinstansene har uttalt seg om adgangen til å stryke kandidater. Flertallet ønsker ikke å ta bort strykeordningen. Noen støtter utvalgets forslag om å fjerne retten til å stryke kandidater, med den begrunnelse at det vil gi en større fokusering på de positive egenskapene en ønsker hos kandidatene (for eksempel Sunndalog Surnadal kommuner). Tydal kommune er også positiv til forslaget og begrunner dette med at det kan være en tung belastning for de kandidater som utsettes for omfattende strykninger, særlig i små gjennomsiktige lokalsamfunn. De fleste høringsinstansene mener imidlertid at ordningen bør opprettholdes og at et eventuelt bortfall vil ha negative konsekvenser for det lokalpolitiske engasjementet.
«Slengere»
Det store flertallet av høringsinstansene ønsker ikke å ta bort dagens ordning med at velgerne kan føre opp slengere ved kommunestyrevalg.
Trondheim kommune peker for eksempel på at ordningen med slengere gir velgerne anledning til å påvirke personvalget for andre lister enn den de stemmer på, noe som kommunen anser som verdifullt ved et lokalvalg. Bjerkreim kommune viser til at det å fjerne retten til å overføre personer fra en liste til en annen, vil redusere påvirkningen og interessen for valget, ikke minst i de små og mellomstore kommuner. Videre er Rød Valgalliansemot at det gjøres innskrenkninger i velgernes muligheter til å føre opp slengere. De mener adgangen til å føre opp slengere også bør gjelde ved stortingsvalg. Lierne kommune støtter på den annen side utvalgets forslag og begrunner det med at det vil innebære en klar forenkling av valgoppgjøret.
4.2.5 Departementets merknader og forslag
Enkelte høringsinstanser har uttalt at både partienes adgang til å sikre enkelte kandidater og velgernes innflytelse over personvalget må styrkes. Departementet påpeker at partienes rett til å forhåndskumulere kandidater fungerer som en motvekt til velgernes rettinger på listene. Det er derfor viktig å ha som et utgangspunkt for vurderingen av reglene om personvalget at det ikke er mulig å styrke både partienes og velgernes innflytelse på personvalget. En styrking av velgernes innflytelse må nødvendigvis gå på bekostning av partienes innflytelse.
Departementet deler utvalgets syn om at kunnskapssamfunnet har gitt det norske samfunnet et kvalifisert velgerkorps, der medbestemmelse oppfattes som en sentral verdi. Reglene om personvalg må også ta hensyn til at en stadig mindre andel av befolkningen er partimedlemmer. Dette kan bety at stadig færre er med på å bestemme hvilke kandidater velgerne har å velge mellom.
Personvalget er viktig for velgerne, og spesielt gjelder dette ved kommunestyrevalgene. I kommunene har personvalget lange tradisjoner. Forutsetningene for at velgerne skal ha kunnskap om de kandidatene som stiller på listene er gode. Spørsmålet om hvem en vil la seg representere av, er av stor innflytelse på velgernes partivalg.
Reglene om personvalg må også ta hensyn til at vervet som folkevalgt formelt sett et personlig verv, og ikke et partiverv. Dette innebærer at selv om en representant forlater sitt parti i løpet av valgperioden, så består vervet som folkevalgt. Et større innslag av personvalg vil ytterligere bidra til å formalisere dette forholdet.
Et annet forhold som har betydning for reglene om personvalget, er at det er en tendens til at konfliktene i en rekke prinsipielle politiske spørsmål går like mye gjennom de politiske partiene som mellom dem. Personvalget vil dermed gi velgerne større muligheter for å stemme på kandidater som har samme oppfatning som de selv i aktuelle politiske stridsspørsmål.
Utvidelse av velgernes personpreferanser er imidlertid avhengig av at mange velgere benytter seg av sin rett til å kumulere. Blir ordningen bare benyttet av et lite bevisst mindretall, vil disse i realiteten få en uforholdsmessig og lite demokratisk makt over hvem som blir innvalgt i de forskjellige kommunestyrene. De som utnytter kumuleringsadgangen er ikke nødvendigvis opptatt av å sikre listens balanse med hensyn til kjønn, alder, politisk erfaring/dyktighet etc.
Konsekvensen av en slik valgordning kan også bli at en del av «drivkreftene» i de organiserte politiske fora reduseres ytterligere. Partiene sliter allerede med å skaffe medlemmer og tillitsvalgte. En svekking av partienes innflytelse over hvem som blir valgt kan forsterke denne negative utviklingen. Det kan bli vanskelig for partiene å få dyktige mennesker til å stille opp på listene og engasjere seg i politisk arbeide når det er såpass usikkert for dem som står etter listetoppene hva valgresultatet kan bli. Den rollen partiene spiller som kanaler for helhetlig politikkutforming vil kunne svekkes og «ad hoc - politikk» styrkes.
Hvis partiene får redusert innflytelse på personvalget vil det videre kunne svekke partienes muligheter til å sikre en viss kontinuitet og konsekvens i de beslutninger som blir tatt i de politiske organene. Allerede i dag er utskiftningen i kommunestyrene betydelig ved hvert valg.
Gjennom forhåndskumulering har partiene mulighet til å påvirke listenes sammensetning ut fra hensynet til geografisk og sosial representativitet. Nominasjonsprosessen ivaretar mulighetene til å sette sammen listene på en slik måte at listen representerer ulike motsetninger i partiet, balanse mellom kjønnene og mellom representanter av ulik alder, ut fra representantenes politiske erfaring, dyktighet, yrkesbakgrunn, alder og bosted. Velgernes rettinger kan forrykke denne balansen.
Det er i dag en relativt liten andel av velgerne som foretar retting på listene. Mange av de som retter listene står selv nært det politiske miljøet. Dersom flertallet av de velgere som stemmer på en liste, ønsker rekkefølgen på listen slik partiet har utformet den, kan det være et demokratisk problem at et mindretall skal kunne påvirke valgutfallet gjennom retting. De fleste velgere leverer «rene» lister, noe som kan tolkes som støtte til partienes vurderinger. Alternative forklaringer kan imidlertid være at de vurderer muligheten for at rettingen skal få effekt som liten, at de ikke kjenner til regelverket, eller at de ikke «tør» å foreta rettelser på listeforslaget av redsel for at listen kan bli forkastet på grunn av feil retting.
Fokuset ved de forskjellige valgene har vært noe forskjellig når det gjelder balansen mellom hensynet til velgernes påvirkningsmuligheter og partienes innflytelse over personvalget. Ved stortingsvalg og fylkestingsvalg har partivalget blitt sett på som mer sentralt enn personvalget. Velgernes behov for å foreta rettinger på stemmesedlene har særlig fokus ved kommunestyrevalg. Det har vært antatt at velgerne ved stortingsvalg og ved fylkestingsvalg er mer opptatt av partiene enn av de enkelte personer som er ført opp på listene. Stortinget treffer for det vesentligste avgjørelser av rikspolitisk karakter og fylkestinget treffer avgjørelser av regional karakter. Dette er argumenter mot at marginale grupper av velgere skal kunne utøve innflytelse på personvalget ved stortingsvalg og fylkestingsvalg.
Departementet er på denne bakgrunn enig med utvalget i at personvalget bør stå sterkere ved kommunestyrevalget enn ved stortingsvalg og fylkestingsvalg. Departementet er ellers i hovedsak enig i utvalgets konklusjoner når det gjelder personvalgordningen. Departementet går imidlertid inn for visse justeringer, som gjør at partienes interesser kan ivaretas i noe større grad enn utvalget har gått inn for.
Stortingsvalg
Etter departementets syn gjør oppfatningen om at stortingsvalg først og fremst er et partivalg seg gjeldende også i dag. Departementet viser likevel til utvalgets drøftelse og støtter dets konklusjon om at velgerne bør gis større innflytelse på personsammensetningen av Stortinget. Utvalgets forslag om at velgerne bør kunne kumulere kandidater følges opp. Departementet støtter utvalgets forslag om at kandidater som får personstemmer på en viss prosent av stemmesedlene, bør rangeres etter antall mottatte personstemmer.
Utvalget foreslår at denne «sperregrensen» settes til fem prosent. For øvrig er partiets rangering av kandidatene avgjørende. Det blir dermed et vilkår for å kunne rokke partienes rangering at kandidatene passerer denne grensen. Dersom flere kandidater kommer over grensen, vil antall personstemmer avgjøre rangeringen dem imellom. Kandidater som får et antall personstemmer lavere enn grensen rangeres slik partiet har bestemt.
Departementet støtter som nevnt utvalgets forslag, men mener det er grunn til å vurdere om ikke «sperregrensen» bør heves noe.
Departementet viser til at enkelte høringsinstanser har foreslått at «sperregrensen» settes til åtte prosent. Dette er regelen ved svenske riksdagsvalg. Utvalget har regnet på eksempler med partienes stemmetall i de ulike fylkene i 1997, samt ulike sperregrenser som varierer fra 5 til 10 prosent. Med 5 prosent sperregrense vil de to «billigste» mandatene, med hensyn til antallet personlige stemmer, komme fra Finnmark. KrF fikk 5 075 stemmer og 1 mandat i Finnmark, SV fikk det samme med 5 624 stemmer. Utvalget viser til at en sperregrense på 5 prosent vil gi følgende terskler i form av antallet personstemmer for de to partiene: KrF=253 personstemmer, SV=281 personstemmer (Hadde 30 prosent av KrFs velgere krysset på listene ville det gitt 1 523 personstemmer, tilsvarende tall for SV er 1 687 personstemmer). Det går videre frem av utvalgets beregninger at i de store fylkene utgjør 5 prosent et relativt høyt antall personstemmer. På Arbeiderpartiets liste i Akershus må det med en fem prosents sperre hele 4 709 personstemmer til for å «sprenge» listen, i Oslo 4 917. På denne bakgrunn går utvalget inn for at sperregrensen til stortings- og fylkestingsvalg settes til fem prosent.
Departementet viser til at ordningen med større innslag av personvalg ved stortingsvalg vil være et nytt element i valgordningen. På denne bakgrunn foreslår departementet at det settes en «sperregrense» på åtte prosent for å hindre tilfeldige utslag. Etter departementets oppfatning bør imidlertid denne prosentsatsen kunne vurderes med tanke å på sette en lavere prosentsats, når man har vunnet erfaringer med ordningen.
Fylkestingsvalg
Departementet går inn for at det innføres de samme regler for personvalg ved fylkestingsvalg som ved stortingsvalg. Departementet viser til det som er sagt foran under avsnittet om stortingsvalg. I tillegg viser departementet til at en tradisjonelt har hatt de samme reglene om slike spørsmål ved begge typer valg. Valgkretsene er dessuten de samme, og det taler også for at en bør ha de samme reglene.
Kommunestyrevalg
Departementet deler høringsinstansenes syn om at utvalgets forslag ikke i tilstrekkelig grad ivaretar de politiske partiers legitime behov for ha å innflytelse på kandidatkåringen ved kommunestyrevalg.
Ved kommunestyrevalg mener departementet at antallet kandidater som partiene kan gi stemmetillegg (forhåndskumulere), bør justeres noe opp. Enkelte høringsinstanser har uttalt at antallet bør tilpasses kommunestyrets størrelse. Departementet er enig i dette. Kommunestyrenes størrelse varierer i dag fra under 15 til over 80 medlemmer. Et fast antall kandidater som partiene kan gi stemmetillegg vil derfor i praksis slå svært forskjellig ut i de ulike kommunene. I kommuner med små kommunestyrer vil et slikt fast antall i praksis kunne bety at noen partier kan forhåndskumulere på sikker plass alle aktuelle kandidater, mens partiene i kommunestyrer med mange medlemmer bare kan forhåndskumulere en liten andel. Departementet foreslår derfor at antallet kandidater som partiene kan gi stemmetillegg gjøres avhengig av kommunestyrets størrelse. For at antallet skal ivareta partienes mulighet til å kunne tilgodese begge kjønn, bør antallet kandidater knyttes til partallstørrelser.
Det antallet kandidater som kan gis stemmetillegg foreslås gjort avhengig av antall medlemmer som skal velges inn i kommunestyret, slik:
11-23 medlemmer: inntil to kandidater
25-53 medlemmer: inntil fire kandidater
55 medlemmer eller flere: inntil seks kandidater
Departementet har vurdert om antallet kan beregnes ved at partiene kan gi stemmetillegg som svarer til en viss prosent av kommunestyrets medlemmer. Etter departementets syn er tallstørrelser som skissert i modellen enklere å forholde seg til. Av hensyn til at systemet skal være relativt enkelt for partiene foreslås derfor et system med tallstørrelser, gradert etter kommunestyrets størrelse. I praksis betyr det lite om en bruker tallstørrelser eller om en bruker en viss prosent av kommunestyrets medlemmer. Selv om en viss prosent av kommunestyrets medlemmer brukes som grunnlag, må antallet avrundes til hele tall (kandidater). Et enkelt system der loven angir tallstørrelser er etter departementets oppfatning derfor å foretrekke.
Når det gjelder stemmetillegget som gis til de kandidatene partiene har forhåndskumulert, er departementet opptatt av at når et parti først har adgang til å forhåndskumulere, bør stemmetillegget være relativt høyt. Departementet er enig i at forhåndskumuleringen av toppkandidatene bør gi velgerne et klart signal om at partiene sterkt ønsker at nettopp disse kandidatene skal velges. Forhåndskumuleringen bør likevel ikke innebære en garanti for at vedkommende kandidater velges. Stemmetillegget bør settes høyere enn ved stortingsvalg og fylkestingsvalg, idet åtte prosent utgjør et svært lite antall personer i mange kommuner. Departementet viser på den annen side til at systemer med for eksempel 50 prosent i praksis fører til at velgerne ikke har noen innflytelse på personvalget, i hvert fall ikke ved stortingsvalg. Departementet foreslår at kandidatene gis et stemmetillegg på 25 prosent.
Utvalgets forslag om å oppheve ordningen med slengere og adgangen til å stryke kandidater ved kommunestyrevalg, har møtt betydelig motstand i høringsrunden. Departementet støtter utvalgets forslag om å bygge personvalgsystemet på velgernes positive preferanser. Departementet er således enig i utvalgets forslag om å oppheve strykeadgangen. Å opprettholde adgangen til å stryke innenfor modellen, ville dessuten forrykke balansen mellom de ulike elementene i modellen. Departementet foreslår imidlertid at dagens system med adgang til å føre opp personer fra andre lister, opprettholdes. Departementet foreslår likevel at effekten av slengerstemmene endres. I dag har slengere betydning ikke bare for kandidatkåringen, men også for mandatfordelingen; for hver slenger en velger gir til en annen liste, mister velgerens liste én listestemme. Dette er en ordning med liten innvirkning, men som fører til et komplisert valgoppgjør og som få er klar over.
Ordningen med slengere er et uttrykk for en positiv preferanse som dessuten har lang og rotfestet tradisjon i norsk kommunestyrevalg. Departementet foreslår derfor at en slengerordning opprettholdes, men at slengerne kun gis innvirkning på kandidatkåringen.
Rettingen på stemmeseddelen
Når det gjelder måten velgerne kan kumulere kandidater på, er departementet enig i målsettingen om å ha like retteregler uansett hvilket valg det gjelder. Forslaget om å la velgerne gi en personstemme til hver listekandidat, med samme stemmetillegg som i dag, er enkelt, lett å forstå og likt for alle valg. Selv om virkningen av velgernes rettinger vil bli forskjellig avhengig av hva slags valg det er snakk om, er dette et forhold den vanlige velger ikke vil være opptatt av. Det som betyr mest for velgerne er at rettesystemet er enkelt, og at velgerne ikke behøver å være redde for å gjøre feil eller at stemmeseddelen skal bli forkastet.
Departementet er enig med utvalget i at det bare bør være én måte å gi kandidatene personstemmer. Dette bør gjøres ved å sette et merke ved kandidatens navn. Departementet antar imidlertid at ikke bare et kryss, men også en hake eller annen form for markering ved kandidatens navn må aksepteres. Det foreslås derfor at velgeren skal sette et «merke» ved kandidatens navn på listen. Dette er en enkel og lettfattelig måte. Et slikt system bør legge grunnlaget for at alle velgere - uansett sosial bakgrunn og politisk kompetanse - kan benytte det. Et system for retting på stemmesedlene som i det alt vesentlige er felles for alle valg har også den fordel at systemet blir enklere å administrere for valgmyndighetene.
Oppsummert foreslår departementet følgende:
Kommunestyrevalg
Partienes innflytelse begrenses slik at de avhengig av kommunestyrets størrelse kan forhåndskumulere 2-6 kandidater. Disse gis et stemmetillegg på 25 prosent. For ikke å skape inntrykk av at den gamle kumuleringsordningen gjelder, føres ikke disse kandidatene opp to ganger på listeforslaget. De føres opp med uthevet skrift (fete typer eller kursiv, eventuelt at navnet skrives med store bokstaver). Velgerne kan kumulere så mange kandidater de ønsker. Velgernes adgang til å stryke kandidater faller bort. Slengere beholdes, men gis kun innvirkning på kandidatkåringen, ikke mandatfordelingen (mellom partiene/listene).
Departementet foreslår etter dette at velgerne kan endre på stemmesedlene på to måter:
Gi kandidater personstemmer ved å sette et merke ved kandidatens navn
Føre opp kandidater fra andre valglister (»slengere»).
Departementet foreslår ingen sperregrenser når det gjelder kandidatoppgjøret ved kommunestyrevalg (ut over det som følger av partienes adgang til å gi enkelte kandidater 25 prosent stemmetillegg). Det vil dermed fortsatt være det personlige stemmetall den enkelte kandidat oppnår gjennom personlige stemmer på eget eller på andre partiers lister, som avgjør kandidatkåringen. Kandidatenes plassering på valglisten har bare betydning dersom flere kandidater har samme personlige stemmetall. I slike tilfelle vil plassen på den offisielle valglisten - på samme måte som i dag - avgjøre kandidatenes rangering.
Stortingsvalg og fylkestingsvalg
Kandidater som får personstemmer på minst åtte prosent av stemmesedlene, rangeres i forhold til antall mottatte personstemmer. For øvrig er partiets rangering av kandidatene avgjørende. Velgerne kan gi kandidater personlig stemmer, men ikke stryke kandidater eller føre opp slengere. Dersom flere kandidater når opp til grensen, vil antall personstemmer avgjøre rangeringen dem imellom. Kandidater som får et antall personstemmer lavere enn grensen, rangeres slik partiet har bestemt.
Evaluering - oppfølging
Departementet påpeker at det ikke er mulig å forutsi nøyaktig hvordan velgerne vil reagere på endringer i personvalgordningen. Om de endringene som foreslås vil føre til at flere velgere endrer på listene, vil først vise seg etter at eventuelle endringer har vært brukt i valg, kanskje flere ganger, når velgerne har blitt kjent og fortrolig med de nye reglene. Hvordan personvalgordningen påvirker personsammensetningen av Stortinget, fylkestingene og kommunestyrene med hensyn til sosial representasjon, alder og spesielt kjønn, vil også måtte følges nøye opp. Personvalgordningen bør således evalueres fortløpende.
Forslag til bestemmelser om personvalg finnes i lovutkastet kapittel 6 (krav til listeforslag), kapittel 7 (retting på stemmesedlene) og kapittel 11 (kandidatkåringen).