3 Utviklingen av valgsystemet i Norge. Hovedtyper av valgordninger

Dette kapitlet gjør rede for utviklingen av valgsystemet i Norge, og gir en oversikt over hvordan den norske valgordningen skiller seg fra andre proporsjonale valgsystemer. I innstillingen gir utvalget også en bred fremstilling av forholdet mellom valgsystemet og de politiske styringsforholdene.

3.1 Utviklingen av valgsystemet i Norge

Stortingsvalg

Siden 1814 har det vært skiftende ordninger for valg av representanter til Stortinget. Grunnloven av 1814 bygde på indirekte valg. Velgerne stemte på valgmenn, ikke på stortingsrepresentanter. Fra hver by og fra hvert prestegjeld på landet skulle det velges et visst antall valgmenn i forhold til antallet av stemmeberettigede. Valgmennene for hvert valgdistrikt kom så sammen til valgmannsting og valgte stortingsrepresentantene for distriktet. Valget foregikk som flertallsvalg: Den eller de kandidatene som fikk de høyeste stemmetall, var valgt.

I 1905 innførte man direkte valg med flertallsvalg i enmannskretser. Valget foregikk ved at velgerne fikk velge én representant fra kretsen. Stortinget vedtok i 1919 å endre Grunnloven slik at man i stedet fikk forholdsvalg i flermannskretser. Forholdstallsvalg i flermannskretser ble innført ved grunnlovsendring og lov i 1923 og første gang anvendt ved Stortingsvalget i 1924. Loven foreskrev den d»Hondtske fordelingsmetode. De stemmetall hver enkelt liste i valgdistriktet oppnådde ble dividert med tallene i den naturlige tallrekke (1,2,3, osv.) og distriktets representanter ble valgt fra listene med de største kvotientene.

Ordningen ble snart utsatt for kritikk. Den hadde innebygget en ikke ubetydelig begunstigelse av store partier. Som følge av dette kom det ikke til å bli full forholdsmessighet mellom representasjon på Stortinget og de stemmetall som partiene hadde oppnådd i landet som helhet. Det store antall valgdistrikter (29), kombinert med et relativt lite antall representanter per distrikt, bidro også til å vanskeliggjøre forholdsmessighet på landsbasis.

For å bøte på dette ble det i 1930 innført adgang til å gå i listeforbund. Ved å inngå slikt forbund kunne de partier som ønsket det, få sine stemmer lagt sammen ved mandatfordelingen. På den måten ble de fordeler som valgordningen gav de større partiene redusert. Ordningen var politisk omstridt og ble opphevet i 1949. Den ble imidlertid gjeninnført i 1985. Gjeninnføringen skjedde som en konsekvens av at Arbeiderpartiet ikke ønsket å innføre en ordning med utjevningsmandater.

I 1952 opphevet Stortinget ordningen med at landdistrikt og byer skulle velge representanter hver for seg (bondeparagrafen). Samtidig ble fylkene gjort til valgdistrikter. Antallet ble derved redusert fra 29 til 20 og hvert enkelt distrikt fikk et større antall representanter å velge. Dessuten ble fordelingsmetoden endret til Laguës metode - stemmetallene divideres med de ulike tall i tallrekken - men med den tillempning at første delingstall ble satt til 1,4 istedenfor 1 (St. Lagües modifiserte metode).

I 1972 ble valgdistriktenes antall redusert til 19 idet Bergen og Hordaland ble gjort til ett fylke. Samtidig ble stortingsrepresentantenes antall økt fra 150 til 155. Oslo og Akershus fikk øket sitt antall med henholdsvis tre og to. Tallet på stortingsrepresentanter ble ytterligere øket med to, til 157, i 1985.

I 1988 ble ordningen med utjevningsmandater vedtatt i Stortinget. De viktigste bestemmelsene som ble vedtatt i den forbindelse var:

• Antall stortingsrepresentanter økte fra 157 til 165.

• 157 stortingsrepresentanter skulle velges som distriktsrepresentanter, 8 som utjevningsrepresentanter.

• Bare registrerte partier kan få utjevningsrepresentanter.

• Det ble innført en sperregrense på 4 prosent for å kunne få utjevningsrepresentanter.

• Partier som oppnådde distriktsmandater skulle kunne beholde disse, selv om de ikke kom opp i 4 prosent av stemmene.

• Listeforbund ble igjen forbudt.

• St. Laguës metode ble flyttet fra valgloven til Grunnloven.

Fylkestingsvalg og kommunestyrevalg

Forholdstallsvalg som prinsipp er også lagt til grunn for valg til fylkesting, kommunestyrer og Sameting, men med enkelte viktige variasjoner.

Kommunestyrevalg

Formannskapslovene av 1837 inneholdt noen bestemmelser om de styrende organer i kommunene og valg av disse organene. Opprinnelig skulle det velges to forsamlinger: Formannskap og representantskap. Medlemmene av forsamlingene ble valgt av og blant kommunens stemmeberettigede og manntallsførte innbyggere. Valgperioden var 4 år, men halvparten av medlemmene skulle tre ut hvert annet år, og nye medlemmer skulle velges. Valgene ble holdt som flertallsvalg.

I 1896 ble det bestemt at formannskapets medlemmer skulle velges av og blant medlemmene av herreds-/bystyret. Nå skulle hele kommunestyret velges samtidig, med 3 års funksjonsperiode. Samtidig ble det åpnet adgang til forholdstallsvalg. Vilkåret for slikt valg var at krav om dette ble satt frem av et visst antall velgere - varierende etter antall manntallsførte velgere i kommunen. Listeforslag måtte underskrives av minst 10 velgere i landkommunene, og minst 20 i byene.

I 1925 ble det vedtatt en lov om kommunestyrevalg. (Med endringer gjaldt denne loven frem til 1985, da den nye valgloven som samlet reglene om stortingsvalg og kommunestyrevalg, ble vedtatt.) I loven av 1925 ble det tatt inn bestemmelser om personvalg. Partiene kunne kumulere så mange kandidater de ville, inntil de nådde et antall navn som tilsvarte antall kommunestyrerepresentanter. Kandidatenes navn kunne føres opp to eller tre ganger.

Velgerne kunne gi kandidatene en tilleggsstemme ved å kumulere. De kunne også føre opp navn fra andre lister (»slengere»), eller føre opp navn på personer som ikke sto på noen liste (»ville kandidater»). Sistnevnte kategori kunne føres opp én eller to ganger. En stemmeseddel kunne maksimalt inneholde et antall navn tilsvarende antall kommunestyrerepresentanter + 10.

Valgoppgjøret ble gjennomført som forholdstallsvalg, i store trekk på samme måte som i dag. Man skulle imidlertid bare ta med et antall navn som tilsvarte antall kommunestyrerepresentanter, og se bort fra overskytende navn.

I 1974 ble lovens tittel endret til lov om kommunestyrevalg og fylkestingsvalg. Dette som følge av at det ble innført direkte valg av fylkesting, og reglene om dette valget ble tatt inn i kommunevalgloven. Samtidig ble reglene om valglistenes innhold og velgernes adgang til å endre på stemmesedlene ved kommunestyrevalg endret i vesentlig grad: Partienes adgang til forhåndskumulering av kandidater ble regulert slik at de forhåndskumulerte navnene måtte trykkes én gang med uthevet skrift, og stå først, på sedlene. Strykninger medførte at kandidaten mistet begge kandidatstemmene partiet ønsket å gi vedkommende (tidligere kunne velgerne stryke en forhåndskumulert kandidat en eller to ganger, og gi vedkommende et redusert antall kandidatstemmer i forhold til det partiet la opp til). Kumulering skulle kun skje ved avkryssing ved kandidatnavnet. Adgangen til å føre opp «slengere» og «ville kandidater» ble opphevet. Begrensningene oppad i antall kandidatnavn som skulle telles med ble opphevet, slik at alle kandidater som ikke var strøket av velgeren fikk kandidatstemmer. Samtidig ble det bestemt at stemmesedler som inneholdt færre kandidatnavn enn en tredjedel av antallet kommunestyrerepresentanter, ikke skulle telle med ved kandidatkåringen (men derimot ved mandatfordelingen).

I 1979 ble loven endret slik at forhåndskumulerte kandidater skulle føres opp to ganger på listen. Samtidig ble det åpnet (ubegrenset) adgang for velgerne til å føre opp «slengere». Velgerne fikk 3 muligheter til å kumulere:

1. Skrive navnet en gang til

2. Skrive «kum» ved navnet

3. Sette kryss ved navnet

Det ble ikke lenger stilt noe krav om antall navn som stemmeseddelen måtte inneholde for å telle med ved valgoppgjøret.

I 1983 ble velgernes adgang til å føre opp «slengere» begrenset til en fjerdedel av kommunestyrets medlemstall (i kommuner med 19 eller færre representanter kan det imidlertid føres opp høyst 5 «slengere»).

I 1999 ble loven endret slik at velgernes endringer på stemmeseddelen «gjøres i samsvar med den anvisning som skal trykkes på stemmeseddelen.»

Fylkestingsvalg

Direkte valg av fylkestingene ble vedtatt i 1974, og avholdt første gang i 1975. Fylkestingene ble etablert ved vedtagelsen av formannskapslovene i 1837, men de ble tidligere valgt indirekte - av kommunestyrene.

Valg av fylkesting skal holdes samme dag som valg av kommunestyre, i hele landet.

Hovedprinsippene i ordningen er:

• Hvert fylke utgjør et valgdistrikt.

• Vilkårene for stemmerett er de samme som for kommunestyrevalg.

• Valglistene må inneholde minst så mange forskjellige kandidatnavn som det skal velges representanter. Kumulering er ikke tillatt.

• Velgernes adgang til å endre på stemmesedlene følger reglene for stortingsvalg. Det er tillatt å stryke kandidatnavn og å forandre rekkefølgen, men ikke å kumulere eller å føre opp «slengere».

• Valgoppgjøret foretas i store trekk på samme måte som ved stortingsvalg. Representantplassene i fylkestinget fordeles ved at valglistenes stemmetall for hele fylket divideres med 1,4 - 3 - 5 - 7 osv. Samtlige plasser fordeles på grunnlag av disse divisjonene. Et særtrekk ved fylkestingsvalget er at inntil en sjettedel av fylkestingets medlemstall fordeles som utjevningsrepresentantplasser. Disse representantplassene skal besettes med kandidater fra kommuner som ikke har minst én plass i fylkestinget når 5/6 av plassene er fordelt.

Sametingsvalg

Sameloven (lov av 12. juni 1987 nr. 56) § 1-2 fastsetter:

«Den samiske folkegruppe skal ha et eget landsomfattende sameting valgt av og blant samene».

Det første sametingsvalget ble holdt i 1989.

Sameloven har i §§ 2-3 til 2-11 enkelte bestemmelser om valget, blant annet om stemmerett, samemanntall, valgbarhet og fritak. For øvrig er det gitt utfyllende bestemmelser om valget i forskrift, med hjemmel i sameloven § 2-11.

Ved valget i 2001 gjaldt følgende hovedregler for dette valget:

• Valget holdes hvert fjerde år, samtidig med stortingsvalg. Landet er delt inn i 13 valgkretser, og det velges tre medlemmer med varamedlemmer fra hver av valgkretsene. Stemmerettsreglene følger reglene for kommunestyrevalg eller fylkestingsvalg. Utenlandske samer har stemmerett ved sametingsvalget dersom de er stemmeberettiget ved lokalvalgene.

• Det føres et særskilt manntall, på grunnlag av innmelding fra den enkelte.

• I hver kommune skal et samevalgstyre administrere valget.

• Et eget sentralt organ - Sametingets valgnemnd - har ansvar for forberedelser og gjennomføring av valget, blant annet når det gjelder godkjenning av valglister og trykking av stemmesedler.

• Velgernes adgang til å endre på stemmesedlene er den samme som ved stortingsvalg.

• Valgoppgjøret gjennomføres etter samme regler som for stortingsvalget (med den forskjell at det ikke velges utjamningsrepresentanter).

Sametingsvalg er noe nærmere omtalt i kapittel 1.5.

3.2 Hovedtyper av valgsystemer

Utvalget peker i innstillingen på at det er vanlig å skille mellom to grove kategorier av valgsystemer: de som søker å oppnå proporsjonal representasjon, forholdstallsvalg, og de som ikke gjør det, flertallsvalg. Innenfor hver av disse hovedkategoriene finner en igjen ulike varianter (nærmere omtale i utvalgsinnstillingen kapittel 4).

Flertallsvalg betyr som regel at ett mandat blir fordelt fra hver enkelt valgkrets. Mandatet går til det partiet eller den kandidaten som får flest stemmer. Forholdstallsvalg innebærer at det velges flere mandater fra kretsen ved at mandatene fordeles på partiene i forhold til deres andel av stemmene.

3.3 Flertallsvalg

Den mest kjente varianten av flertallsvalg er den britiske. Ordningen er svært enkel: Den kandidaten som får flest stemmer blir valgt uavhengig av hvor mange kandidater/partier som deltar i valget ( simpelt flertall). Foruten i Storbritannia blir ordningen benyttet i USA, Canada og New Zealand (til 1994). Kritikken mot ordningen er at den ikke ivaretar prinsippet om at en valgordning skal være representativ. Flertallsvalg kan dermed vanskelig fungere i land med mer enn to store partier.

En rekke varianter av flertallsvalg prøver, i motsetning til den britiske, å sikre at den kandidaten som velges har et absolutt flertall av velgerne bak seg ( majoritetsvalg). Dette innebærer at en kandidat må ha mer enn halvparten av stemmene for å vinne. For å få dette til benyttes en rekke ulike metoder:

Alternativ stemmegivning innebærer at velgerne kan rangere alle kandidater i den rekkefølge de ønsker at kandidatene skal velges. Opptellingen skjer som følger; Først telles bare de kandidatene som er velgernes førstepreferanser. Får en kandidat et absolutt flertall av stemmene i første opptelling er han valgt. Hvis så ikke skjer blir den kandidaten som har minst førstepreferanser eliminert. Disse stemmene fordeles så på de andre kandidatene i forhold til deres andrepreferanser. En ny runde med opptelling starter, den som nå får 50 prosent av stemmene er valgt (førstepreferansene pluss de refordelte andrepreferansene). Prosessen repeteres helt til en kandidat oppnår absolutt flertall. En effekt av metoden kan være at mandatet ikke nødvendigvis går til den kandidaten som hadde flest stemmer i første opptelling. Fordelen med metoden, sammenliknet med den britiske, er at den gir mer informasjon om velgernes preferanser (gitt at de kan rangere alle kandidatene). Alternativ stemmegivning benyttes i Australia, og i irske presidentvalg.

Supplerende stemmegivning er ytterligere en metode for å oppnå absolutt flertall. Forskjellen fra alternativ stemmegivning er at velgerne bare får indikere en førstepreferanse og en andrepreferanse. Får en kandidat mer enn halvparten av førstepreferansene er han valgt. Andrepreferansen benyttes bare om så ikke skjer. I så fall blir alle, med unntak av de to toppkandidatene, eliminert. Disse kandidatenes andrestemmer fordeles så på de to kandidatene som står igjen. Den kandidaten som nå får flest stemmer, velges. Som regel, men ikke alltid, vil dette være med mer enn halvparten av stemmene. Supplerende stemmegivning ble benyttet for å velge den første direkte valgte ordføreren i London i mai 2000.

Valg i flere omgangerer en tredje metode for å oppnå absolutt flertall. Til forskjell fra metodene ovenfor har velgerne her bare en stemme. Får ingen minst 50 prosent av stemmene i første valgomgang holdes det omvalg. Prosedyrene for andre valgomgang varierer mellom ulike land: En variant er at bare de to kandidatene som leder etter første valgomgang får stille opp (franske presidentvalg). En annen er at kandidater fra første valgomgang kan trekke seg ut, eller alle kan stille på nytt. En tredje er at kandidater som ikke oppnår en viss andel av stemmene elimineres i andre valgomgang (i franske parlamentsvalg kan kun kandidater med minst 12,5 prosent oppslutning i første valgomgang konkurrere i andre runde). En fjerde er at alle, til og med nykommere, kan stille i andre valgomgang. En ordning med to valgomganger i enmannskretser ble benyttet i Norge i perioden 1906-1918. Den ble også benyttet i to kommuner i forsøket med direktevalg av ordfører i 1999. Argumentet for metoden er at velgerne gis anledning til å sammenlikne mer «seriøst» de to, eller tre, kandidatene som står igjen i andre valgomgang. Metoden benyttes vanligvis i presidentvalg, og blir, foruten i Frankrike, benyttet i Østerrike og Portugal, og fra 1994 i Colombia og Finland.

3.4 Forholdstallsvalg: Alternative metoder og veivalg

Forholdstallsvalg har proporsjonal representasjon som sentralt hovedprinsipp. Formålet er å sikre et vist samsvar mellom et partis stemmetall og det samme partiets andel av mandatene. Utvalget viser til at det er stor variasjon på tvers av ulike proporsjonale valgsystemer. Hovedregelen er likevel at et parti skal representeres i parlamentet i forhold til den eksakte (eller nesten eksakte) andelen stemmer som partiet har fått. De fleste land i Europa benytter seg av proporsjonale valgordninger, unntakene er Storbritannia og Frankrike.

Utvalget har foretatt en gjennomgang av ulike proporsjonale systemer med sikte på å sortere ut alternative veivalg, og eventuelle konsekvenser av slike valg. Spørsmålet utvalget stiller er på hvilken måte den norske valgordningen kan sies å skille seg fra andre systemer basert på forholdstallsvalg.

For å få frem forskjellene mellom ulike proporsjonale valgsystemer har utvalget tatt utgangspunkt i fem komponenter. Alle reiser viktige prinsipielle spørsmål, som ethvert valgsystem må finne en løsning på:

1. Valgkrets og mandatfordeling

2. Utjevningsmandater

3. Fordelingsmetoder

4. Sperregrenser

5. Personvalg

3.4.1 Antallet valgkretser og geografisk mandatfordeling (valg til nasjonalforsamlingen)

Antallet valgkretser

Utvalget peker på to grunner til at valgkretsene er viktige: For det første er velgerne ikke bare opptatt av å velge en ny regjering. De skal også peke ut representanter som skal ivareta lokale interesser. For det andre har antallet valgkretser innvirkning på hvor politisk proporsjonalt valgresultatet blir. Øker antallet representanter som skal velges i en gitt valgkrets, minsker antallet stemmer som et parti trenger for å bli representert. Derved økes proporsjonaliteten.

Antallet valgkretser varierer mellom land. Det beste samsvaret mellom stemmer og mandater finner en i de land der hele landet er en valgkrets. Israel og Nederland er eksempler på dette. Ulempen ved å ha én nasjonal valgkrets er at ethvert element av geografisk representasjon forsvinner. Det vanlige er, til tross for et mindre proporsjonalt resultat, at landet deles inn i regioner eller valgkretser. Danmark har for eksempel 17 valgkretser, Finland 15, Sverige 29 og Norge altså 19 (tilsvarende antall fylker).

Mandatenes fordeling på valgkretsene

Hvor mange mandater det skal velges fra hver enkelt valgkrets, og hvordan de skal fordeles er et prinsipielt spørsmål, som handler om hvor geografisk proporsjonal valgordningen skal være. Skal en stemme telle det samme uavhengig av hvor den er avgitt rent geografisk?

Utvalget viser til at den norske valgordningen, sammenliknet med andre proporsjonale valgsystemer, skiller seg ut i så måte. Et sentralt prinsipp i norsk valglovgivning har vært at distriktene skal være forholdsvis sterkere representert enn sentrale deler av landet. En stemme skal altså telle mer i utkantene enn i sentrale deler av landet. Overrepresentasjonen av distriktene har vært betydelig, og er gjennomgående politisk akseptert. Noen justeringer har vært gjort; en grunnlovsendring i 1972 økte antallet representanter i Stortinget fra 150 til 155, og plasserte de 5 nye mandatene i distrikter som på bakgrunn av befolkningsveksten var blitt sterkt underrepresentert (Akershus og Oslo). Likevel er stemmetallet bak hvert mandat dobbelt så stort i Oslo, Østfold og Buskerud som i Finmark. I Akershus er det mer enn dobbelt så stort. Utvalget peker på at det spesielle med Norge likevel ikke så mye er at utkantstrøkene tilgodeses i fordelingen av distriktsmandatene, som at fordelingen av mandatene på de enkelte valgkretsene er spesifisert i grunnloven. Dette gjør det svært vanskelig å foreta nødvendige justeringer. Andre nordiske land benytter seg av andre, og mer fleksible, metoder for å fordele distriktsmandatene.

Sverige

Sverige tar ikke spesielle hensyn til distriktene når mandatene fordeles på valgkretsene. Utgangspunktet for fordelingen er antallet stemmeberettigede i hver enkelt valgkrets. Det gjennomføres en utregning før hvert valg som så legges til grunn for hvor mange mandater som skal velges fra den enkelte valgkrets.

Finland

Finland legger innbyggertallet til grunn, ikke bare de stemmeberettigede. Også her fattes det et særlig vedtak før hvert valg med hensyn til hvor mange mandater den enkelte valgkrets skal ha.

Danmark

I fordelingen av distriktsmandatene tas det i Danmark hensyn til tre faktorer: folketall, antallet stemmeberettigede, og befolkningstettheten i valgkretsene. Mandatfordelingen fastsettes og offentliggjøres etter at folketallene blir offentlige den 1. januar 1985, 1990, 1995 osv., fordelingen gjelder så for de følgende valg. Den danske ordningen tar altså hensyn til utkantstrøkene når mandatene fordeles på de enkelte kretsene. En spesiell ordning finner en for Bornholm som er garantert 2 mandater, selv om øya bare har krav på ett mandat på grunnlag av utregningene.

Mandatfordelingen i de nordiske landene er nærmere gjennomgått i kapittel 4.1.2.

3.4.2 Utjevningsmandater

Hensikten med utjevningsmandatene er å skape et bedre samsvar mellom mandatfordelingen og stemmefordelingen. Utjevningsmandatene skal dermed bidra til å utjevne mandatene på de politiske partier. Måten utjevningsmandatene fordeles på i Norge, som ellers, har en viss effekt på den geografiske mandatfordelingen.

Utvalget viser til at de fleste land nøyer seg med å fordele mandatene i én omgang. Noen gjør det imidlertid i flere omganger, med den begrunnelsen at en ønsker å korrigere for skjeve fordelinger som oppstår i første valgomgang. Det er ulike måter å gjøre dette på. En variant er å fordele mandatene på ulike «distriktsnivåer» - en annen, som brukes i Norge, er å benytte seg av et nasjonalt korrektiv. Norge reserverer 8 mandater for å rette opp de skjevheter som oppstår etter at distriktsmandatene er fordelt på de politiske partiene. Utvalget viser til at våre naboland også her har valgt ulike løsninger, primært gjelder dette antallet utjevningsmandater.

Sverige

Sverige velger 310 medlemmer av Riksdagen fra 29 valgkretser. I tillegg kommer 39 utjevningsmandater som fordeles nasjonalt. Utjevningsmandatene utgjør 11 prosent av det totale antallet riksdagsrepresentanter. Det totale mandattallet 349 (310 + 39) fordeles på partiene som om hele Sverige var en valgkrets. Mandatfordelingen sammenliknes så med den faktiske fordelingen av de 310 distriktsmandatene. Når det så viser seg at et parti får færre mandater i distriktene enn det har rett på i det nasjonale overslaget, får partiet differansen som nasjonale mandater. Manglende balanse på distriktsnivå korrigeres altså på nasjonalt nivå. Ordningen har også en geografisk effekt, i og med at utjevningsmandatene, som i Norge, går til de valgkretsene der partiene har flest «ubrukte» stemmer igjen, altså de mest folkerike områdene.

Danmark

Danmark reserverer 23 prosent av mandatene i Folketinget til nasjonale utjevningsmandater. Av 175 mandater fordeles 40 som nasjonale korrektiver. Hovedhensikten er, som i Sverige, å sikre en best mulig politisk proporsjonal fordeling på landsplan. Danmark benytter seg av en relativt kompleks metode for å fordele utjevningsmandatene hvor man også sikrer en viss geografisk spredning av mandatene.

Norge reserverer altså 5 prosent av stortingsmandatene som nasjonale korrektiver, Danmark 23 prosent og Sverige 11 prosent. I Norge og Sverige fordeles utjevningsmandatene på partiene fra de mest folkerike valgkretsene. Finland har ingen utjevningsmandater.

3.4.3 Fordelingsmetoder: Fra stemmer til mandater

Hvordan skal de enkelte partienes stemmer gjøres om til konkrete mandater? I enhver valgordning er det et minimumskrav med hensyn til hvor mange stemmer et parti må ha for å bli representert. Det er således innebygget uformelle sperregrenser i de metoder som benyttes for å regne stemmer om til mandater. Spørsmålet er hvilke fordelingsmetoder som gir et mer eller mindre politisk proporsjonalt resultat.

Det er vanlig å skille mellom to fordelingsmetoder: forholdstallsmetoder og deletallsmetoder. Den norske ordningen baserer seg på en deletallsmetode.

Forholdstallsmetoder

Den største brøks metode (Hare)hører hjemme her. Det første steget består i å finne ut hvor mange mandater hver liste minst skal ha, en såkalt valgkvote. Er fordelingsprinsippet Hares kvote, blir det totale stemmetallet i en valgkrets dividert på antallet mandater som skal velges i vedkommende krets. Dette utgjør «prisen» i antallet stemmer som hver enkelt liste må «betale» for ett mandat. Er det avgitt 30 000 stemmer i en valgkrets der det skal velges 6 mandater, vil 1 mandat med Hares forholdstall «koste»: 30 000/6 = 5 000 stemmer.

Som regel fordeles ikke samtlige mandater direkte ut fra Hares forholdstall. De gjenstående mandatene tildeles de listene som har flest ubrukte stemmer igjen (reststemmene). Foruten Hare eksisterer en rekke andre forholdstallmetoder. Det typiske er at man, sammenliknet med Hare, benytter større nevner slik at flere mandater fordeles direkte, altså før de ubrukte stemmene får effekt (se nærmere om dette i utvalgsinnstillingen kapittel 4).

Deletallsmetoder

Benyttes det en deletallsmetodeer det i prinsippet bare fremgangsmåten som er annerledes. Her legges en serie deletall til grunn, for eksempel rekken 1, 2, 3, 4 osv. Stemmetallene for hvert parti-, eller kandidatliste, divideres med de aktuelle deletallene så langt i rekken av delingstall en må gå. Dette gir så en rekke kvoter (hvert partis stemmetall dividert med første delingstall, andre delingstall, osv.) I neste omgang fordeles mandatene suksessivt etter størrelsen på kvotientene slik at første mandat går til partiet med den største kvotienten, andre mandat til partiet med den neste kvotienten (kan være samme parti), osv.

d'Hondt, med deletallsrekken 1,2,3,4 osv., er den mest brukte deletallsmetoden. Ren St. Laguë, med delingstallene 1,3,5,7 osv, gir en svært proporsjonal fordeling av mandatene og brukes lite. Utvalget viser til at proporsjonalitetshensyn var stortingsflertallets argument for å innføre en modifisert utgave av St. Laguë i den norske valgloven i 1953 (Sverige i 1952). Den er modifisert ved at 1,4 benyttes som første delingstall, ikke 1,0. I praksis fungerer dette som en form for sperregrense, siden metoden er fordelaktig for store og mellomstore partier.

Tabell 3.1 viser effekten av d'Hondt, St. Laguë, og modifisert St. Laguë i en valgkrets der tre partilister konkurrerer om 2 mandater. De tre partiene har fått henholdsvis 60 000, 22 000 og 18 000 stemmer. Det går frem at med d'Hondt og modifisert St. Laguë vil begge mandatene gå til det største partiet (parti A), mens ren St. Laguë gir de to største partiene ett mandat hver (parti A og B).

Valg av fordelingsmetode har altså betydning for hvor matematisk rettferdig, eller politisk proporsjonalt, valgresultatet blir. Eksempelet viser at d»Hondt gir et mindre proporsjonalt resultat fordi de ubrukte stemmene utgjør en liten del av de store partienes stemmer, men en større del av de små partienes stemmer. Større partier vil dermed få systematisk flere mandater enn det deres andel av stemmene skulle tilsi - små partier får systematisk færre mandater.

Utvalget viser til at det er umulig å få frem en parlamentarisk forsamling der forholdet mellom stemmer og mandater er eksakt det samme. Noen valgsystemer klarer likevel dette bedre enn andre. Enhver metode vil produsere en eller annen form for skjev fordeling som har sammenheng med partienes størrelse. D»Hondt favoriserer, som vist, større partier. Den rene St. Laguës metode og Hares kvote gjør det ikke.

Utvalget påpeker at fordelingsmetodene ikke fungerer isolert fra naturlige politiske endringer. Gitt samme valgordning er spørsmålet om hvor proporsjonalt valgresultatet blir sterkt påvirket av oppslutningen om de politiske partiene. Fremgang og tilbakegang i valg har utvilsomt effekt på den politiske utjevningen av mandatene. Utvalgsinnstillingen kapittel 6 inneholder en analyse av norske valg.

3.4.4 Sperregrenser

Utvalget fremholder at formålet med sperregrenser er at partier som ikke får en viss prosentandel av stemmene, enten på distriktsnivå eller nasjonalt, ikke skal oppnå representasjon i parlamentet.

Utvalget peker på at en på tvers av land opererer med to ulike former for sperregrenser: 1) Sperregrenser som avgjør om et parti i det hele tatt blir representert i parlamentet. 2) Sperregrenser som bestemmer om et parti får delta i kampen om utjevningsmandatene. Internasjonalt er slike sperrer vanlige, og i en nordisk kontekst har en også her valgt ulike løsninger. Unntaket er Finland som ikke har sperregrenser. Norge har den siste varianten der de 8 utjevningsmandatene kun kan fordeles mellom de partier som har fått minst 4 prosent av stemmene nasjonalt.

Sverige

Sverige har størst barriere for representasjon i Riksdagen. Sperregrensen nasjonalt ligger på 4 prosent, men med ett unntak: Partier som får minst 12 prosent av stemmene i en valgkrets, men ikke 4 prosent av stemmene nasjonalt, har krav på å bli representert. Skjer dette vil partiet få de mandatene det har vunnet i valgkretsene, men får ikke delta i kampen om de 39 utjevningsmandatene.

Danmark

I Danmark legges tre kriterier til grunn (Lov om valg til Folketinget nr. 488, 1997 s. 14):

«1. Opnået midst et kretsmandat, eller 2. Inden for hver af de to af tre landsdele, har opnået mindst lige så mange stemmer som det gennemsnitlige antal gyldige stemmer, der i landsdelen er afgivet pr. kredsmandat, eller 3. I hele landet har opnået mindst 2 pct. Af de afgivne gyldige stemmer.»

Erfaringene viser at regelen om 2 prosents oppslutning på landsbasis er den klart viktigste. Utvalget understreker i innstillingen at diskusjonen om formelle sperregrenser er uløselig knyttet til spørsmålet om valgkretsenes størrelse. Velges det få mandater fra en valgkrets, samtidig som det er mange partier som konkurrerer om disse mandatene, vil det være vanskelig å vinne ett mandat. I slike tilfeller vil de uformelle sperrene gjerne være relativt høye. Utvalget viser til at de «uformelle» sperrene som finnes i de enkelte valgkretsene er relativt høye i Norge. Det er gjennomgående få mandatar til fordeling fra de enkelte valgkretser (se nærmere utvalgsinnstillingen kapittel 6).

3.4.5 Personvalg

Spørsmålet om personvalg dreier seg om hvorvidt velgerne, i tillegg til å kunne stemme på et politisk parti, skal få anledning til å stemme på individuelle kandidater. Spørsmålet om personvalg og eventuelle endringer i den norske ordningen sto sentralt i utvalgets mandat, og vil bli særskilt behandlet i kapittel 4.2 i proposisjonen.

Kort kan imidlertid nevnes at utvalget viser til at det internasjonalt er et skille mellom systemer der listene er åpne, delvis åpne, eller lukkede. Er listene lukket kan velgerne bare stemme på listen som sådan, og ikke uttrykke preferanser for konkrete kandidater. Kandidatene velges i den rekkefølgen som partiet har nominert dem. Delvis åpne lister finner en i Nederland, Belgia, Sverige og Norge. Her kan velgerne uttrykke preferanser for individuelle kandidater, men rangordningen på listene bestemmer generelt valget av kandidater. I komplett åpne systemer stemmer velgerne på individuelle kandidater. Kandidatvalget bestemmes av den enkelte kandidats andel av de personlige stemmene. Finland er det beste eksempelet på et åpent system (se nærmere om dette i utvalgsinnstillingen kapittel 8).

3.5 Flertallsvalg - forholdstallsvalg. Utvalgets merknader

Utvalget viser til at debatten om valgordninger er preget av at det er konkurrerende verdier som skal ivaretas. Det handler om hva en mener tjener demokratiet best.

Den klassiske debatten har gått mellom de som argumenterer for flertallsvalg, og de som foretrekker forholdstallsvalg. Diskusjonen går på hvilke fordeler som kan knyttes til de respektive ordningene.

Et argument for flertallsvalg er at det lokale ansvaret maksimeres. Det gir en genuin nærhet mellom den folkevalgte og valgkretsen når hvert distrikt sender sin representant til parlamentet. Den enkelte folkevalgte oppfattes som en delegat for sitt avgrensede, geografiske område. Distriktsrepresentantene holdes gjerne personlig ansvarlig for å forsvare valgkretsens interesser. En mener dette ansvarsforholdet blir mer uklart når det skal velges mange representanter fra en og samme valgkrets.

Forholdstallsvalg garanterer et proporsjonalt resultat, og gir få «bortkastede» stemmer. Samtidig tilbys velgerne en rekke alternativer. Det er derfor ikke overraskende at forholdstallsvalg kommer bedre ut når eventuelle minoritetsproblemer skal håndteres. Flertallsvalg, på den annen side, tilbyr velgerne færre, men klarere alternativer. Her legges det vekt på at velgerne skal få anledning til å «straffe» partier som ikke ivaretar deres interesser.

Debatten handler videre om hvilket valgsystem som best sikrer at de folkevalgte virkelig representerer folkemeningen. Det er utvalgets oppfatning at forholdstallsvalg gir en bredere representasjon, de faktiske politiske motsetningene i samfunnet avspeiles på en bedre måte. Den norske valgordningens formål er nettopp å sikre at Storting, fylkesting, og kommunestyrer får en sammensetning som gir et rimelig bilde av de konfliktene som rører seg i samfunnet. Utvalget viser til at flertallsvalg i liten grad egner seg for et flerpartisystem som det norske.

Flertallsvalg gir en mer umiddelbar effekt på selve regjeringsdannelsen. Utvalget har derfor lagt vekt på å diskutere sammenhengen mellom valgsystemets utforming og de politiske styringsforholdene. Utvalget er særlig opptatt av mindretallsparlamentarismen som over tid har fått et sterkere fotfeste i norsk politikk. Utvalget viser likevel til at det ikke kan påvises entydige sammenhenger mellom valgsystemet og svake/sterke regjeringer, men peker på at ansvaret med hensyn til det å sikre en effektiv politisk styring av samfunnet først og fremst ligger hos de politiske partiene. Det er utvalgets oppfatning at det er problematisk, både empirisk og prinsipielt, å tro at grunnlovsendringer og endringer i valgsystemet i seg selv skal «tvinge» de politiske partiene til å samarbeide. Utvalget viser til at norsk etterkrigshistorie ikke kan sies å ha vært preget av politisk kaos og ineffektiv politisk styring.

Utvalget konkluderer med at den internasjonale gjennomgangen viser at den norske valglovgivningen særlig er unik på ett sentralt område: Grunnloven navngir valgkretsene, og fastsetter antall mandater per krets. Det er utvalgets oppfatning at norsk valglovgivning dermed ikke har den fleksibilitet som kjennetegner de fleste andre land, der fordelingen av distriktsmandatene justeres periodevis i takt med endringer i samfunnsstrukturen. Utvalget dokumenterer også at den norske valgordningen ikke er blant de mest politisk proporsjonale i Europa.