2 Bakgrunnen for ny valglov

2.1 Behov for en gjennomgang av valgordningen og valgloven

Da regjeringen i 1997 oppnevnte et offentlig utvalg til å gå igjennom valgordningen og valgloven, hadde dette bakgrunn særlig i to forhold. For det første hadde departementet bragt i erfaring at valgloven av 1985 ikke fungerte så godt som en moderne lov bør. For det andre skyldtes det et ønske om en gjennomgang av valgordningen sett i en større sammenheng, blant annet på bakgrunn av den synkende valgdeltakelsen. Man mente det kunne være grunn til å se på om forhold ved valgloven og valgordningen kunne være med på å forsterke denne tendensen. Mandatet til utvalget ble således delt i tre:

1. Lovteknisk gjennomgang

2. Praktisk forberedelse, gjennomføring og organisering av valg

3. Valgordning og demokrati

Frem til 1985 hadde vi to valglover, en for stortingsvalg og en for kommunestyre- og fylkestingsvalg. Reglene var på en rekke punkter likelydende i de to lovene og systematikken var felles. De ulikhetene som fantes var nødvendige ut fra det faktum at det dreide seg om ulike valg.

Ved valgloven av 1. mars 1985 nr. 3 ble lovene slått sammen. Dette innebar en betydelig forenkling.

Ikke desto mindre har departementet erfart at det er behov for en gjennomgang og revisjon av loven. Loven har etter departementets syn et unødig stort omfang. Dette skyldes ikke bare at den er resultat av sammenslåingen av flere lover, men også at detaljnivået er meget høyt. Loven bærer dessuten preg av at den er blitt endret foran hvert valg siden den ble vedtatt. Dette lovendringsarbeidet har skjedd lite planlagt og uten helhetlige grep. Man har rettet og utfylt etter som konkrete behov har meldt seg. I tillegg har man også til en viss grad vært ukritisk med hensyn til hvilke forhold man har funnet det nødvendig å fastsette i regelverk med lovs rang. Loven regulerer således visse spørsmål ned i minste detalj, mens den etterlater seg andre, relativt store spørsmål ubesvart. Til sammen gjør dette at loven er lite konsistent og ikke så oversiktlig som man kunne ønske seg. Det er heller ikke i tråd med utviklingen å detaljstyre et område av den kommunale og fylkeskommunale virksomhet i den grad valgloven gjør.

2.2 Valglovutvalget av 1997. Mandat, sammensetning mv.

2.2.1 Oppnevning og sammensetning

Valglovutvalget ble oppnevnt ved kgl.res. 3. oktober 1997. Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Fylkesmann Sigbjørn Johnsen, Ringsaker, leder

• Avdelingsdirektør (senere ekspedisjonssjef) Gunnar Andrésen, Nittedal

• Kemner Egil Bjørgum, Kristiansand

• Sekretariatsleder (senere generalsekretær) Karen Espelund, Trondheim

• Partileder Harald B. Haram, Haramsøy

• Programmedarbeider Geir Helljesen, Oslo

• Advokat Harald Hove, Bergen

• Sekretariatsleder (senere partisekretær) Martin Kolberg, Lier

• Førsteamanuensis Helge O. Larsen, Tromsø

• Partisekretær Turid Leirvoll, Oslo

• Tidl. stortingsrepresentant Eva Lian, Hof

• Tidl. stortingsrepresentant Solveig Sollie, Skien

• Universitetslektor Ingeborg Wilberg, Asker

• Tidl. stortingsrepresentant Ingrid I. Willoch, Fredrikstad

• Politisk hovedrådgiver Inger Marie Ytterhorn, Oslo

• Forskningsleder Bernt Aardal, Bærum

I tillegg ble student Anders Lamark Tysse, Oslo, oppnevnt som medlem av utvalget høsten 1997.

Eva Lian ble erstattet av lærer Bjørg Hope Galtung, Jondal, høsten 1997.

Solveig Sollie ble erstattet av generalsekretær Inger Helene Venås, Oslo, høsten 1998.

Bjørg Hope Galtung ble erstattet av lærer Kari Aakerholt, Hof, høsten 1999.

Alle partiene som var representert på Stortinget i perioden 1997 - 2001 hadde ett medlem hver i utvalget.

Prosjektlederne Dag Arne Christensen og Steinar Dalbakk, Kommunal- og regionaldepartementet, var sekretærer for utvalget.

2.2.2 Mandat

Utvalget fikk følgende mandat:

«Lovteknisk gjennomgang

1. Utvalet skal kome med framlegg til til ei ny vallov som sikrar veljarane sine rettar og gjev god kontroll med førebuing og avvikling, samstundes som ho er effektiv. Lova bør gje ei valordning som er lett å forstå og gjev god informasjon både til veljarane og dei som har ansvaret for gjennomføringa av vala. Valordninga må vere lett å administrere både lokalt og sentralt.

2. Utvalet skal vurdere Grunnlova sine føresegner om val, herunder forholdet mellom Grunnlova og vallova. Dette inneber at utvalet ikkje skal gjere framlegg om konkrete endringar i Grunnlova.

   Praktisk førebuing, gjennomføring og organisering av val

3. Utvalet skal drøfte erfaringane med postrøysting.

4. Utvalet skal vurdere kven som skal ha ansvaret for å utarbeide manntalet, på kva datagrunnlag det skal gjerast og i kva form det skal produserast, herunder bruk av edb.

5. Utvalet skal drøfte reglane for valoppgjer.

6. Utvalet skal vurdere om det er tenleg at andre sentrale organ enn Kommunal- og arbeidsdepartementet kan ha oppgåver i samband med gjennomføring av vala.

7. Utvalet skal drøfte ordninga med røysting utanriks.

8. Utvalet skal drøfte ulike ordningar for publisering av valresultatet og kven som skal ha ansvaret for det.

   Valordning og demokrati

9. Utvalet skal vurdere korleis og kor mykje innverknad veljarane skal ha på personvalet gjennom retting på listene.

10. Utvalet skal drøfte spørsmålet om representativitet, t.d. kjønnskvotering.

11. Utvalet skal drøfte årsaker til den låge valdeltakinga og vurdere om det kan etablerast tiltak i valordninga som kan motverke denne tendensen.

12. Utvalet skal drøfte og vurdere reglar for nasjonale og lokale folkerøystingar.

13. Utvalet skal vurdere tidspunkta for dei ulike vala, om ein bør ha ein felles valdag, om kommunestyra/fylkestinga bør bestemme tidspunktet for kommunestyrevalet/fylkestingsvalet sjølve og liknande.

    Generelt

14. Utvalet kan og ta opp andre spørsmål omkring den norske valordninga og utviklinga av lokaldemokratiet som til dømes senka røysterettsalder ved kommuneval.

15. Utvalet bør hente inn internasjonale erfaringar.

16. Utvalet bør foreslå ei systematisk kartlegging av korleis ei ny vallov verkar, og korleis den generelle valforskinga bør leggjast opp.»

I det foredraget til kgl.res. som lå til grunn for oppnevningen av utvalget uttales det blant annet:

«Regjeringa meiner at tida no er moden for ein gjennomgang av vallova og valordninga og set derfor ned eit utval for å utgreie saka.

Tidlegare utgreiingar

Frem til 1985 hadde vi to vallover. Ei for stortingsval og ei for kommune- og fylkestingsval. Dei to lovene var identiske på ei rad områder og var bygd opp etter den same systematikken.

Ved kongeleg resolusjon 28. mars 1980 vart det oppnemnt eit utval med mandat å gå gjennom vallova og komme med forslag til lovendringar. Utvalet vart breitt samansett. Det avga innstilling 21. januar 1982. Regjeringa la fram utkast til ny lov i Ot.prp nr 2 (1984 - 85) Om lov om stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg (Valgloven). Proposisjonen bygde i det vesentlege på vallovutvalet si innstilling. Etter behandling i Stortinget blei loven sanksjonert 1. mars 1985. Ei viktig endring var at vi fekk ei vallov og at lova om nominasjonsreglane også vart innlemma i den nye lova. Men departementet gjekk ikkje inn for utvalet sitt forslag om røysting på førehand i Postverket sin regi eller at førehandsrøyster skulle vere endelege. Departementet tok heller ikkje stilling til spørsmålet om gjennomføring av stortingsval og kommunestyre-/fylkestingsval samstundes.

Gjeldande rett

Grunnlova inneheld enkelte grunnleggjande reglar som vedkjem valordninga. Dette gjeld mellom anna vilkåra for og tap av røysterett, talet på stortingsrepresentantar og fordelinga av desse mellom fylka, metode for valoppgjer, kriterium for kven som kan veljast og prøvinga av om valet er gyldig. I fleire av paragrafane blir det vist til at nærare føresegner blir fastsett i lov. Reglane i Grunnlova gjeld berre stortingsval. Det vil difor ikkje vere i strid med Grunnlova å fastsetje avvikande reglar for fylkestings- og kommunestyreval. Nærare føresegner om val, både til Storting, kommunestyre og fylkesting, finst i dag i vallova frå 1985.

I den nye lova blei det lagt vekt på å få mest mogleg einsarta reglar for alle vala. Dette pregar også lova sin systematikk, jf vallova § 1 der det heiter: «Med mindre noe annet følger av den enkelte bestemmelse eller det enkelte kapitel, gjelder reglene i loven for alle tre valg.» Dei punkta der det er spesialreglar for det enkelte val, gjeld i første rekke krava til vallista sitt innhald, veljarane sitt høve til å rette på listene og med det påverke personvalet, valoppgjeret og prøvinga av om valet er gyldig. Dessutan er reglane om kven som kan veljast og røysterett ulike. Det same gjeld reglane om fritak for val.

Frå og med stortings- og sametingsvalet i 1997 er den praktiske gjennomføringa av førehandsrøystinga overført frå kommunane til Posten.

Behov for ein gjennomgang av vallova

Det har vore eit klart framsteg med ei felles lov. Men lova er blitt svært omfattande, noko som ikkje berre skuldast at lovene er blitt slått saman, men og at detaljnivået er høgt. Lova er heller ikkje konsistent når det gjeld detaljregulering på alle område. Ho er og uoversiktleg. Sidan 1985 har lova vorte endra føre kvart val. Endringane fører med seg uforholdsmessig mykje arbeid. Det er som oftast ikkje nok å endre ein paragraf, av di mange av reglane heng saman. Vi har fått ei vallov som er vanskeleg å administrere, både lokalt og sentralt. Mellom anna set dei stadige endringane store krav til opplærings- og informasjonsarbeid.

Når det gjeld dei demokratiske sidene av vallova, skal ho bidra til ei rettferdig valordning og sikre god kontroll med valavviklinga. Veljarane sine rettar skal og bli tatt vare på gjennom mellom anna høve til å rette på listene. Ved dei siste vala har vi likevel sett ein tendens til synkande deltaking, spesielt ved lokalvala. Det er derfor grunn til å sjå nærare på om vallova og valordninga er med på å forsterke denne tendensen. I denne samanhengen kan det vere behov for å vurdere om ordninga gjev god representativitet. Desse problemstillingane var sentrale på ein lokaldemokratikonferanse som dåverande kommunalminister Gunnar Berge tok initiativ til etter lokalvala hausten 1995. Dei blei følgd opp m.a. i svaret som kommunalminister Kjell Opseth gav til ein interpellasjon frå representanten Eva Lian i Stortinget 6.2.97.

Grunnlova inneheld i §§ 50 - 64 sentrale føresegner om valordninga ved stortingsval. Det gjeld t.d. vilkår for røysterett og rett og plikt til å stille til val, og reglar om gjennomføring av valoppgjer (Lagües metode og ordninga med utjamningsmandat). Det er naturleg at utvalet - i samband med ein gjennomgang av valordninga - og kan vurdere føresegnene om val i Grunnlova. Mellom anna bør utvalet sjå på fordelinga av føresegner mellom vallova og Grunnlova, i og med at endring av føresegnene krev ulik prosedyre avhengig av kor dei står. Utvalet skal derimot ikkje sjølv kome med framlegg om endring av Grunnlova.

Hovuddelen av utvalet sitt arbeid skal knytast til ein lovteknisk gjennomgang av lova. Dette inneber mellom anna at lova får ein systematikk som gjer at endringar kan gjerast utan at større revisjonar er naudsynt, og at ho med det blir lettare å administrere. Utvalet skal òg vurdere dagens organisering av valarbeidet på sentralt nivå.

Utvalet skal vurdere om vallova gjev ei tenleg og rettferdig valordning. Det skal vurdere om valordninga kan leggjast betre til rette for å sikre ein demokratisk prosess med brei og høg deltaking. Til dette kan ein knyte spørsmålet om felles valdag for kommunestyre-, fylkestings-, sametings- og stortingsval, lokalval på ulike tidspunkt, publisering av valresultat, informasjonsarbeid, lokale folkeavrøystingar med meir. Utvalet kan òg etter eige initiativ ta opp relevante problemstillingar knytt til valordninga sin innverknad på demokratiske og lokaldemokratiske spørsmål»

2.2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget ble pålagt å legge frem sin innstilling senest 31. desember 2000. Utvalget avsluttet sitt arbeid innen fristen, men på grunn av den tiden det tok å trykke innstillingen ble den først avgitt til departementet den 30. januar 2001.

Utvalget foretok høsten 1998 og høsten 1999 studiebesøk i henholdsvis Danmark og Sverige, og fikk informasjon om valg og demokrati i disse landene, fra representanter for Indenrigsministeriet og forskningsmiljøer i Danmark, og fra representanter for forskningsmiljøer og politiske partier - blant annet ungdomsrepresentanter - i Sverige.

Vinteren 1999 ble det arrangert et seminar i Tromsø i regi av utvalget. Tema for seminaret var ulike former for medvirkning fra innbyggernes side i demokratiske prosesser.

Representanter for utvalget var tilstede som observatører ved det direkte ordførervalget i London våren 2000.

Representanter for utvalget deltok i møter og konferanser der temaer av interesse for utvalgets arbeid ble tatt opp.

Utvalget innhentet rapporter og notater fra en del forskere som arbeider med problemstillinger av betydning for utvalget. Enkelte av disse deltok også i utvalgets møter.

Utvalget hadde ett møte med representanter for Sametinget.

Utvalget hadde videre møter med representanter for Posten og for de datafirmaer som arbeider med utvikling av løsninger innenfor feltet valg og EDB.

Utvalget hadde til sammen 29 møter, derav flere to-dagersmøter.

2.3 NOU 2001:3 - sammendrag

2.3.1 Innledning

Valglovovutvalget fremla sin innstilling - NOU 2001:3 Velgere, valgordning, valgte - 30. januar 2001.

Innstillingen kan innholdsmessig deles i tre hoveddeler:

1. Utvalgets sammensetning m.m., oppsummering av sentrale problemstillinger og historisk fremstilling av det norske valgsystemets utvikling (kapittel 1-3).

2. De mer prinsipielle sidene knyttet til temaet valg, deltakelse og demokrati drøftes i innstillingens kapittel 4-9. Kapittel 7 inneholder også en detaljert gjennomgang av valglovens bestemmelser om kommunestyrevalg og fylkestingsvalg. I kapittel 10 blir en del temaer av mer praktisk og lovteknisk art behandlet.

3. Kapittel 11 behandler administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag til ny valglov. Kapittel 12 - 15 inneholder utvalgets kommentarer til de enkelte paragrafer, utkast til ny lov, utkast til forskrifter og lovspeil (sammenstilling av forslag til nye bestemmelser med gjeldende bestemmelser).

Som vedlegg til innstillingen er (til orientering) tatt inn forslag til nye grunnlovsbestemmelser om valg, og bidrag fra ulike bidragsytere som av utvalget var engasjert til å utrede spesielle problemstillinger.

2.3.2 Nærmere om innholdet i NOU 2001:3

Kapittel 1

Dette kapitlet gir en oversikt over utvalgets sammensetning, mandat og arbeid.

Kapittel 2

Her presenterer utvalget sentrale problemstillinger og enkelte konklusjoner.

Utvalget slår fast at dets mandat tematisk sett kan deles inn i tre hoveddeler:

• Spørsmål knyttet til valg, demokrati og deltakelse

• Lovteknisk gjennomgang

• Vurdering av praktiseringen av valgloven.

Med bakgrunn i disse tre punktene oppsummerer utvalget sine drøftinger og forslag til endringer i følgende hovedpunkter:

• Valg og demokrati

• Stortingsvalgordningen

• Personvalg til stortings-, fylkestings-, og kommunestyrevalg

• Demokrati mellom valg

• Forslag til ny valglov.

Kapittel 3

Dette kapitlet inneholder en historisk oversikt over utviklingen av det norske valgsystemet. Kapitlet inneholder en generell oversikt over de regler som gjelder ved valg (Grunnloven, valgloven, sameloven, forskrift om valg av sameting). Utviklingen av valgordningen gjennomgås helt fra 1814 (stortingsvalg) og fra 1837 (kommunestyrevalg). Utvalget omtaler videre fylkestingsvalg, valg til Sametinget, forsøk i tilknytning til valg (direkte valg av bydelsutvalg - gjennomført i Oslo 1995 og 1999, direkte valg av ordfører - gjennomført i 20 kommuner 1999), samt folkeavstemninger (både landsomfattende og lokale).

Kapittel 4

Her behandler utvalget hovedtyper av valgordninger som finnes internasjonalt. Det fokuseres på tre sentrale problemstillinger:

• En generell oversikt over ulike typer av valgordninger

• Hvordan valgordninger basert på forholdstallsvalg kan løse sentrale prinsipielle spørsmål

• Forholdet mellom valgsystemer og politiske styringsforhold.

Det er store variasjoner fra land til land når det gjelder hvordan valgordningen utformes. Tradisjonelt skilles det mellom to hovedvarianter: Flertallsvalg (med ett mandat per valgkrets - der den som får flest stemmer vinner mandatet) og forholdstallsvalg (med flere mandater per valgkrets - mandatene fordeles på partiene i forhold til deres andel av stemmene). Innenfor hovedvariantene finnes det igjen ulike varianter.

Utvalget viser til at ethvert proporsjonalt valgsystem må finne en løsning på følgende komponenter: Valgkrets og mandatfordeling, utjevningsmandater, fordelingsmetoder, sperregrenser og personvalg. Utvalget påviser at det er store variasjoner internasjonalt når det gjelder proporsjonale valgsystemer og hvordan en finner løsninger for de nevnte komponentene.

Utvalget diskuterer hvilken sammenheng det er mellom et valgsystem basert på proporsjonal representasjon og effektiv politisk styring. Siktemålet har vært å finne ut om et proporsjonalt valgsystem fører til svekkede muligheter for politisk styring, og om et system basert på flertallsvalg er bedre i så henseende. Utvalget trekker følgende konklusjoner:

• Det er ingen klar sammenheng mellom grad av proporsjonalitet i valgordningen og antall partier i nasjonalforsamlingen.

• Flertallsvalg gir gjerne regjeringer som sitter lenge ved makten, men det er fullt mulig å oppnå det samme ved et system basert på forholdstallsvalg. De faktiske politiske motsetningene kommer til uttrykk og spiller en viktig rolle, uavhengig av valgordningen.

• Det er ingen entydige sammenhenger mellom valgsystemet og regjeringsforholdene. Mindretallsregjeringer representerer ikke det samme som politisk kaos og manglende politisk styring.

Utvalget påpeker at den norske valgordningen skiller seg fra andre valgsystemer på ett sentralt område: Grunnloven navngir valgdistriktene og regulerer fordelingen av distriktsmandatene på distriktene. Den norske valgordningen mangler dermed den fleksibiliteten som kjennetegner de fleste andre land, der fordelingen av distriktsmandatene justeres periodevis i takt med samfunnsstrukturen.

Kapittel 5

Her behandler utvalget Det representative demokrati: Utfordringer og utviklingstrekk. To spørsmål står sentralt i utvalgets drøftinger:

1. Har borgerne snudd det representative demokratiet ryggen?

2. Hvilken rolle spiller partiene i et moderne politisk system?

Utvalget viser til forskningsresultater som tilsier at borgerne har stor allmenn tillit til det representative demokratiet. Men samtidig er det store, og delvis nye, forventninger som møter politikerne. Politiske sympatier skifter i tid og rom. Borgerne identifiserer seg i mindre grad med de politiske partier, og tilliten til politikerne varierer over tid. Borgerne tar i større grad enn før standpunkt på selvstendig grunnlag uavhengig av organisatoriske bånd. Det er videre en myte at det norske folk er passivt og uengasjert. Tvert imot deltar de mer enn noensinne. De direkte formene for politisk deltakelse er på opptur, mens den tradisjonelle parti- og organisasjonsveien oppfattes som kronglete og tidkrevende.

Velgernes tilhørighet til partiene svekkes, og dette fører til minsket lyst til å stemme. Velgerne er ikke bare usikre på hvilket parti de skal stemme på, men stiller i økende grad spørsmålet om de skal delta i det hele tatt. Utvalget mener at dette utvilsomt er bekymringsfullt, og stiller spørsmålet om hva som skal til for å øke valgdeltakelsen. Valgdeltakelse er et komplekst sammensatt fenomen, og utvalget finner det vanskelig å peke på forhold som kan bidra til en vesentlig økt deltakelse, uten at det samtidig skaper grunnlag for negative effekter. Det virker som politikken i siste instans er den viktigste faktor for økt valgdeltakelse, og utvalget påpeker partienes ansvar for å utforme en politikk som svarer på dagens utfordringer.

Utvalget drøfter partienes rolle i et moderne samfunn, og slår fast at argumentene for å hevde at partiene er i krise står svakt, og at faktagrunnlaget er tynt. Det største problemet for partiene synes å være synkende medlemstall og redusert aktivitet i partiorganisasjonene.

Kapittel 6

Dette kapitlet i utredningen tar for seg stortingsvalgordningen. Utvalget konstaterer at den norske debatten om hvor representativ valgordningen er, eller bør være, har fulgt to dimensjoner:

• En politisk dimensjon som går på hvor representativ valgordningen er sett i forhold til partienes faktiske oppslutning i de ulike valgkretsene.

• En geografisk dimensjon som går på hvor representativ valgordningen er sett i forhold til folketallet i valgkretsene og antallet mandater som skal velges fra hver krets.

Utvalget har diskutert om det er mulig å komme frem til en valgordning som er mer proporsjonal enn dagens system. En ny valgordning vil være avhengig av at Grunnlovens bestemmelser om valg blir endret. Det ble i løpet av utvalgets mandatperiode fremsatt en rekke forslag om endringer i Grunnlovens bestemmelser om valg.

Utvalgets flertall - alle unntatt medlemmet Haram - foreslår - forutsatt at Grunnloven blir endret - en valgordning basert på følgende hovedprinsipper:

• Representanttallet i Stortinget økes fra 165 til 169. Antall distriktsmandater reduseres fra 157 til 150. Antall utjevningsmandater økes fra 8 til 19.

• Antall valgdistrikter skal fortsatt være 19, men valgdistriktenes navn skal ikke lenger stå i Grunnloven.

• Ingen valgdistrikt skal ha mindre enn 4 representanter (inklusive utjevningsrepresentant). 1 representant fra hvert valgdistrikt velges som utjevningsrepresentant.

• St. Laguës modifiserte metode - med første delingstall 1,4 - beholdes.

• Det innføres ikke sperregrense når det gjelder distriktsmandatene, men dagens sperregrense på 4 prosent opprettholdes for utjevningsmandatene.

• Representanttallet fra hvert valgdistrikt justeres hvert 8. år. Det legges til grunn et prinsipp basert på areal og innbyggertall, der hver km 2 skal telle 1,8 poeng, og hver innbygger 1,0 poeng.

Utvalgets medlem Aakerholtmener at ingen fylker bør fratas distriktsmandater, og at fjerntliggende fylker bør ha en viss overrepresentasjon i Stortinget. Medlemmet slutter seg til forslaget.

Medlemmene Willoch og Ytterhorn mener at antall representanter ideelt sett burde beregnes ut fra antall stemmeberettigede alene, og uten at man legger vekt på arealfaktoren. Disse medlemmer finner likevel å kunne slutte seg til forslaget, fordi det innebærer en betydelig forbedring i forhold til dagens ordning.

Medlemmene Helljesen, Hove, Leirvoll, Venås og Aakerholt slutter seg også til det samlende forslag, men gir uttrykk for at sperregrensen med fordel kunne vært senket til 3 prosent, og at første delingstall kunne vært senket til for eksempel 1,2.

Utvalgets medlem Haram går inn for en valgordning med følgende elementer:

• Det velges 175 distriktsrepresentanter, og ingen utjevningsrepresentanter. Hvert distrikt skal sikres minst 4 representanter.

• St. Laguës metode - med første delingstall 1,0 - legges til grunn.

• Mandattallet fra hvert valgdistrikt justeres foran hvert annet valg. Regler om dette fastsettes i Grunnloven.

• Stortinget kan oppløses, og nyvalg utskrives, dersom Storting og regjering krever det, eller dersom minst 50 000 velgere krever det gjennom en folkeavstemning.

Utvalget drøfter også hvorvidt det bør innføres en oppløsningsrett, slik at regjeringen får rett til å oppløse Stortinget og skrive ut nyvalg. Flertallet i utvalget - medlemmene Bjørgum, Hove, Leirvoll, Tysse, Venås, Wilberg, Willoch, Ytterhorn og Aakerholt - tilrår ikke en slik rett innført i det norske politiske systemet. De mener at et slikt institutt vil høyne konfliktnivået i det politiske miljøet og ikke bidra til at partiene i fellesskap finner frem til samlende løsninger. Mindretallet i utvalget - lederen og medlemmene Andrésen, Espelund, Helljesen, Kolberg, Larsen og Aardal - går inn for at det etableres en slik rett, men forbeholdt spesielt vanskelige parlamentariske situasjoner.

Utvalget har drøftet om det fortsatt bør være ombudsplikt til Stortinget, det vil si om de som er valgbare også skal ha plikt til å stille til valg og å motta valget, dersom de blir valgt til stortingsrepresentanter. Utvalgets medlemmer - alle unntatt medlemmene Helljesen, Leirvoll og Aardal - konkluderer med at plikten bør bestå (og at den også bør gjelde ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg). Flertallet legger vekt på de lange historiske tradisjoner denne plikten har, og at demokrati- og rekrutteringshensyn taler for plikten. Det samme gjør hensynet til velgerne, idet et valg kan oppfattes som en kontrakt mellom velgere og valgte. Mindretallet mener at det vil stride mot den enkeltes rettsfølelse og individets frihet å bli tvunget til å motta verv de på forhånd ikke har gitt sitt samtykke til.

Andre forslag fra utvalget er:

• Stemmeretten: Stemmerett ved stortingsvalg bør fortsatt forbeholdes norske statsborgere. Det kan imidlertid være et alternativ å gjøre det lettere å oppnå norsk statsborgerskap.

• Valgbarhet: Departementsansatte - med unntatt av embetsmenn - bør kunne velges til Stortinget. Det samme gjelder hoffets ansatte og dets pensjonister. Høyesterettsdommere bør utelukkes fra valg.

• Fritak: Rett til fritak på grunn av alder (60 år) bortfaller. Utvalgets forslag når det gjelder valgbarhet og fritak forutsetter at Grunnlovens §§ 62 første ledd og 63 blir endret.

• Valgdagen: Stortingsvalg bør fortsatt avholdes om høsten.

Kapittel 7

Her behandler utvalget valgordningen ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg. Utvalget drøfter følgende tema:

Grunnlovfesting av det kommunale selvstyret

Et flertall i utvalget - medlemmene Bjørgum, Espelund, Haram, Hove, Larsen, Leirvoll, Tysse, Wilberg, Ytterhorn, Aakerholt og Aardal - tilrår at det kommunale selvstyret blir nedfelt i Grunnloven ut fra følgende hovedhensyn:

• Det lokale selvstyret tilhører verdigrunnlaget for det norske styringssystemet.

• Norge er folkerettslig forpliktet til å beholde den kommunale styreordningen, jf. Europarådets konvensjon av 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre.

Utvalgets mindretall - lederen og medlemmene Andrésen, Helljesen, Kolberg, Venås og Willoch - går imot en slik grunnlovfesting. De viser til at spørsmålet eventuelt kan behandles i en eventuell forfatningskommisjon.

Stemmerett og manntall

Hele utvalget går inn for at stemmerettsalderen fortsatt skal være 18 år ved stortingsvalg. Et mindretall i utvalget - medlemmene Hove, Leirvoll og Tysse - går inn for at stemmeretten ved lokalvalg senkes til 16 år. De legger vekt på at en slik endring vil utvide den demokratiske deltakelsen, og at ungdommen vil få utvidede muligheter til å øve innflytelse på beslutninger som er av stor betydning for dem. Flertallet i utvalget - de øvrige medlemmer - vil holde fast ved 18 år som stemmerettsalder også ved lokalvalg. Utvalget foreslår at nordmenn bosatt i utlandet skal miste stemmeretten ved lokalvalg når de har bodd sammenhengende 10 år i utlandet.

Utvalget drøfter reglene om manntallet og går inn for at ansvaret for manntallsføringen skal fortsatt være en kommunal oppgave. Utvalget mener videre at reglene om manntallet bør endres og forenkles. De foreslår at:

• skjæringsdatoen for registrering av flyttinger settes til 30. juni i valgåret

• kravet om obligatorisk kjennelsesmøte oppheves

• fristene for når manntallsutkast og ferdig manntall skal foreligge oppheves

• manntallet oppdateres kontinuerlig frem til valgdagen.

Valgbarhet og fritak

Utvalget foreslår at aldersgrensen på 65 år oppheves som lovbestemt fritaksgrunn. Det åpnes adgang til å kunne frita en kandidat fra å stå på liste ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg når vedkommende ikke vil kunne skjøtte sine plikter i vervet uten uforholdsmessig vanskelighet.

Uttrykket «leder av forvaltningsgren» innen kommunen/fylkeskommunen foreslår utvalget opphevet som grunnlag for utelukkelse fra valg. I stedet foreslås følgende formulering:

«ansvarlig for utførelse av administrasjonssjefens oppgaver innenfor et område av den kommunale/fylkeskommunale forvaltning». Det forutsettes at uttrykket kun skal omfatte de som har lederfunksjoner innenfor sentrale deler av administrasjonen.

Listeforslagene

Utvalget foreslår at minimumsantall kandidater på listeforslagene ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg skal være fem. Maksimumsantallet settes lik antall representanter i kommunestyret/fylkestinget. Ved kommunestyrevalg kan forslagsstillerne bestemme at en eller to kandidater skal ha et tillegg i sitt stemmetall (forhåndskumulering). Tillegget skal tilsvare 20 prosent av listens stemmetall.

Utvalget går videre inn for å beholde dagens krav til underskrifter på listeforslag fra registrerte partiers lokalorganisasjoner (leder og sekretær, eller styremedlemmer med stemmerett i fylket/kommunen dersom leder/sekretær ikke er stemmeberettiget der).

Et flertall i utvalget - lederen og medlemmene Andrésen, Bjørgum, Helljesen, Kolberg, Tysse, Venås, Wilberg, Willoch, Ytterhorn og Aardal - går inn for at lovens krav til antall underskrifter på listeforslag som ikke utgår fra registrerte partiers lokalorganisasjoner ved kommunestyrevalg settes til 2 prosent av antall stemmeberettigede i kommunen ved sist foregående kommunestyrevalg, men maksimalt 300.

Et mindretall i utvalget - medlemmene Espelund, Hove, Larsen, Leirvoll og Hov - ønsker antallet underskrifter satt til 1 prosent. Et annet mindretall - medlemmet Haram - ønsker ingen endringer i dagens regler (antall underskrifter er lik antall medlemmer i kommunestyret).

Valgkretsinndelingen ved (kommunestyrevalg og) fylkestingsvalg

Et flertall i utvalget - alle unntatt medlemmet Haram - går inn for å beholde dagens valgkretsinndeling ved fylkestingsvalg, slik at hvert fylke utgjør én valgkrets. Utvalget uttaler at det her bygger på gjeldende fylkesinndeling.

Tidspunktet for valgene

Utvalgets flertall - alle unntatt medlemmet Kolberg - går inn for at kommunestyrevalg og fylkestingsvalg avvikles samtidig, mens stortingsvalg avvikles separat. Utvalget legger vekt på at både kommunestyrevalg og fylkestingsvalg er lokalvalg - preget av lokale saker - og derfor bør avvikles samlet. En kombinasjon av fylkestingsvalg og stortingsvalg vil lett føre til at de sakene som er sentrale ved fylkestingsvalget «drukner» i fokuseringen på stortingsvalget.

Medlemmet Kolberg går inn for å slå sammen alle tre valg. Dette medlem mener at en slik sammenslåing vil øke valgdeltakelsen, særlig ved fylkestingsvalgene.

Mandatfordelingssystemet

Fylkestingsvalg: Utvalget går inn for at dagens ordning opprettholdes, men at ordningen med utjevningsmandater - der inntil 1/6 av fylkestingets medlemmer skal fordeles til kommuner som ellers ikke ville blitt representert - avvikles. Utvalget legger hovedvekten på følgende argumenter mot dagens system: Utjevningsordningen bidrar til å svekke fylkeskommunen som enhet, ved at den legitimerer at fylkestingsmedlemmene oppfattes som representanter for sine kommuner. Ordningen bidrar dessuten til et komplisert valgoppgjør, og rokker rangeringen av kandidatene på valglistene. Ordningen var ment å være en midlertidig ordning da den nye fylkeskommunale administrasjonsordningen ble innført på midten av 1970-tallet.

Kommunestyrevalg:

Utvalget går inn for å avskaffe ordningen med at velgerne kan føre opp kandidater fra andre valglister på den stemmeseddelen de benytter og derved overføre listestemmer mellom listene («slengere»). Utvalget går også inn for at St. Laguës modifiserte metode legges til grunn ved mandatfordelingen i kommunestyret, slik at antall stemmesedler for hver liste skal være utgangspunktet for valgoppgjøret, og systemet med listestemmene avskaffes.

Utvalget viser til at en overgang til St. Laguës modifiserte metode vil bety lite for fordelingen i kommunestyret mellom valglistene. Videre at der det skjer en forskyvning fører det til bedre proporsjonalitet i kommunestyret. Utvalget peker videre på at valgoppgjøret ved kommunestyrevalg forenkles, og at man får ett felles valgoppgjørssystem ved alle valg.

Klager, ugyldig valg m.m.

Utvalget foreslår flere endringer i dagens regelverk.

Det foreslår at Fylkesmannens obligatoriske kontroll av valgoppgjøret ved kommunestyrevalget oppheves. I stedet får kommunestyrene hjemmel til selv å godkjenne valgoppgjøret. Et mindretall i kommunestyret kan kreve at Fylkesmannen foretar lovlighetskontroll av valgoppgjøret. Fylkesmannen kan av eget tiltak iverksette lovlighetskontroll av valgoppgjøret også ved fylkestingsvalget - dersom han blir kjent med forhold som tilsier at oppgjøret kan være ugyldig.

Utvalget foreslår dessuten at Fylkesmannen - ikke departementet - skal være klageinstans over avgjørelser og forhold i forbindelse med lokalvalget.

Dagens klagefrist - 30 dager etter lokalvalget - foreslår utvalget endret slik at klagefrist for avgjørelser truffet før valget, settes til en uke etter at avgjørelsen er truffet. For avgjørelser i forbindelse med avviklingen av valget, settes klagefristen til en uke etter valget.

Utvalget foreslår at registrerte partiers hovedorganisasjoner bør ha klagerett når det gjelder godkjenning av navn på lokale lister, dersom partiet ikke har fylkes- eller kommuneorganisasjon som selv har klagerett. Dersom et parti ikke har kommuneorganisasjon bør fylkesorganisasjonen ha klagerett når det gjelder avgjørelser om godkjenning av navn på lister ved kommunestyrevalget.

Den instans hvis avgjørelse påklages (valgstyret/fylkesvalgstyret) skal selv kunne treffe avgjørelse i klagesak dersom vilkårene i forvaltningsloven for omgjøring i klagesak er oppfylt.

Utvalgets flertall - alle unntatt medlemmet Haram - går også inn for at Fylkesmannens avgjørelser i klagesaker ikke skal kunne påklages til departementet.

Utvalget går videre inn for å opprettholde dagens ordning slik at alle manntallsførte i kommunen/fylket har klagerett når det gjelder forberedelser og gjennomføring av kommunestyrevalg/fylkestingsvalg. Ved avgjørelser om å nekte noen å bli innført i manntallet eller å avgi stemme bør også den som avgjørelsen går imot ha klagerett. Det foreslås ikke begrensninger i dagens ordning når det gjelder hvilke avgjørelser eller forhold som kan påklages.

Kapittel 8

I dette kapitlet drøftes personvalgordningen ved stortingsvalg, kommunestyrevalg og fylkestingsvalg.

Samtlige utvalgsmedlemmer foreslår en ordning med personvalg hvor velgerne gis reell innflytelse på personvalget innen visse grenser, både ved stortingsvalg og lokalvalg.

Utvalget anfører flere argumenter for en slik ordning: Det å introdusere, og å utvide personvalget, vil tilpasse den norske valgordningen til den faktiske utviklingen på velgernivå. Kunnskapssamfunnet har gitt det norske samfunnet et kvalifisert velgerkorps, der medbestemmelse oppfattes som en viktig verdi. Utvalget viser videre til at en stadig mindre del av befolkningen er partimedlemmer. Dette betyr at stadig færre blir med på å bestemme hvilke kandidater velgerne har å velge mellom. Personvalget er viktig for velgerne, ikke minst ved kommunestyrevalg. Spørsmålet om hvem en vil la seg representere av, har stor innflytelse på velgernes partivalg. Vervet som folkevalgt er formelt sett et personlig verv, ikke et partiverv. Et større innslag av personvalg vil bidra til å formalisere dette forholdet. Utvalget mener det er en tendens at konfliktene i en rekke prinsipielle politiske spørsmål like mye går gjennom de politiske partiene som mellom dem. Personvalget vil dermed gi velgerne større muligheter for å stemme på kandidater som har samme oppfatning som de selv i aktuelle politiske stridsspørsmål.

Utvalget foreslår å gi velgerne en reell mulighet til å påvirke personvalget også ved stortingsvalg. Samtidig ønsker det å harmonisere regelverket ved de forskjellige valg. Utvalgets diskusjon kan oppsummeres i to spørsmål: 1) Skal velgerne krysse av på listene, eller skal de gis anledning til rangere de enkelte kandidatene? 2) Hvilken modell for personvalg egner seg best for norske forhold?

Utvalget er kommet til at personvalget skal baseres på et avkryssingssystem, der velgerne krysser av for den eller de kandidatene de ønsker å velge. Utvalget mener at systemet bør bygge på elementer som er kjent for velgerne. Et system der kandidatene rangeres vil representere et fremmedelement for velgerne. Utvalget ønsker å ta hensyn til at enkelte ønsker å stemme på flere kandidater. Forslaget bygger derfor på den praksis som eksisterer ved kommunestyrevalgene, der velgerne kan krysse av for så mange kandidater som de vil.

Utvalget har vurdert ulike modeller når det gjelder avveiningen mellom velgernes muligheter til å øve reell innflytelse på personvalget, og partienes ønske om å kunne bestemme hvem som skal representere dem i direkte folkevalgte organer.

Utvalgets flertall - alle unntatt medlemmet Haram - foreslår følgende felles regler for velgernes retteadgang ved stortings-, kommunestyre- og fylkestingsvalg:

1. Personstemmer gis ved å krysse av på listene

2. Det kan kun gis en personstemme til hver enkelt kandidat

3. Det introduseres ingen begrensninger på hvor mange kandidater det kan gis personstemme til

4. Adgangen til å stryke kandidater oppheves.

Ved kandidatoppgjøret ved stortings- og fylkestingsvalg foreslår utvalget at for at personstemmene skal tas i betrakting kreves det at en kandidat, med sine personstemmer, når 5 prosent av partiets stemmetall i sin valgkrets. Dvs. at mer enn 5 prosent har gitt vedkommende en personstemme. Kandidaten rykker da opp på listen.

Ved kandidatoppgjøret ved kommunestyrevalg foreslår utvalget at et parti maksimalt kan forhåndskumulere 2 kandidater på sine listeforslag. Kandidater som er forhåndskumulert skal stå med uthevet skrift på listeforslagene, og gis et stemmetillegg på 20 prosent av partiets stemmetall i vedkommende kommune. Utvalget foreslår at hver listes besettes med de kandidater som har fått flest personlige stemmer, i rekkefølge etter stemmetall, og i tilfelle av stemmelikhet, etter rekkefølgen på listen.

Mindretallet i utvalget - medlemmet Haram - går inn for en ren rangeringsmetode.

Kapittel 9

Her drøfter utvalget spørsmål tilknyttet demokrati mellom valg, og går inn på andre former for medvirkning enn valg.

Folkeavstemninger

Når det gjelder nasjonale folkeavstemninger viser utvalget til at Stortinget i dag kan vedta, og gi særskilt lovhjemmel for, at det skal gjennomføres en rådgivende folkeavstemning. Utvalget viser videre til at det ligger forslag til endringer i Grunnloven som skal regulere grunnlaget for folkeavstemninger. Utvalget går imot å grunnlovsfeste obligatorisk folkeavstemning i saker vedrørende endringer i Grunnloven, og støtter heller ikke tanken om å innføre fakultativ folkeavstemning i konkrete lovsaker. Utvalget peker på at en rekke argumenter kan anføres både for og imot bindende nasjonale folkeavstemninger, uten å trekke noen klar konklusjon. Utvalget fremmer ikke forslag til regler om nasjonale folkeavstemninger i ny valglov.

Med hensyn til lokale folkeavstemninger foreslår utvalget at det lovfestes regler som gir kommunestyrene/fylkestingene rett til, om de ønsker det, å vedta folkeavstemninger (både rådgivende og bindende) i saker som hører inn under kommunens/fylkeskommunens kompetanseområde. Utvalget forutsetter at en lokal folkeavstemning ikke skal binde statsorganenes handlefrihet på en slik måte at hensynet til statlig styring ikke blir tilstrekkelig ivaretatt. Utvalget forutsetter at kommunestyret/fylkestinget kan vedta at resultatet av avstemningen skal være bindende for kommunen/fylkeskommunen, dersom et kvalifisert flertall i kommunestyret/fylkestinget vedtar det, og minst 50 prosent av de stemmeberettigede deltar i avstemningen.

Innbyggerinitiativ

Utvalget går inn for å innføre en ordning med lovfestet kommunal forslagsrett eller innbyggerinitiativ. Ordningen skal baseres på et krav til antall underskrifter (for eksempel 5 prosent av de stemmeberettigede i kommunen/fylkeskommunen). Når det nødvendige antall underskrifter er samlet inn, skal kommunestyret/fylkestinget behandle saken. Det skal være en frist for kommunestyret/fylkestinget til å ta saken opp til behandling (for eksempel 6 måneder).

IKT og demokrati

Utvalget peker på at informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) kan brukes på en rekke områder i tilknytning til demokratiet, som for eksempel:

• direkte informasjon fra offentlige myndigheter til innbyggerne

• innhenting av synspunkter, for eksempel høringssaker

• diskusjonsforum

• valg og avstemninger.

Utvalget anbefaler at det gjennomføres forsøk med siktemål å øke kunnskapen om hvilken effekt databaserte løsninger kan ha når det gjelder valg. Teknikken kan utprøves ved skolevalgene, med terminalbaserte løsninger i valglokalene i en eller flere kommuner. Teknologien bør også vurderes utprøvd med sikte på å lette tilgjengeligheten for nordmenn bosatt i utlandet.

Brukermedvirkning

Utvalget påpeker at brukerstyring allerede er et velkjent element i samfunnet, og at slik styring kan oppfattes som en målrettet strategi med sikte på å nå frem til grupper som har problemer med å nå frem i den tradisjonelle representative prosessen.

Utvalget mener at brukerstyringen i offentlig sektor bør formaliseres, og skje i et samspill med representative organer, ikke på bekostning av disse. Staten, kommunene og fylkeskommunene skal gi rammene for brukerstyringen, men brukerne bør gis formalisert innflytelse på institusjonsnivå. Skolen nevnes av utvalget som en sektor der slik innflytelse kan være særlig aktuelt.

Lokale forsøk og demokrati

Utvalget peker på at det i 1990-årene er satt i gang en rekke forsøk der oppmerksomheten er knyttet til kommunen som politisk institusjon, med særlig fokus på demokrati og deltakelse. Som eksempler på interessante forsøk nevner utvalget:

• Kommunal parlamentarisme

• Direkte valg av lokalutvalg

• Direkte valg av ordfører

• Utvidede folkehøringer - der innbyggere inviteres til å diskutere konkrete politiske saker

• Etablering av barnas og ungdommens kommunestyre

• Tiltak for å styrke innvandreres engasjement og deltakelse i lokalpolitikken.

Utvalget konkluderer dette kapitlet med at det er stort spillerom for lokale variasjoner når det gjelder demokrati og deltakelse.

Kapittel 10

Dette kapitlet tar for seg administrering og praktisk gjennomføring av valg. En rekke spørsmål er drøftet.

Organisering av valgarbeid på sentralt nivå

Utvalget tilrår at det foretas en todeling når det gjelder det sentrale arbeidet med valgavviklingen: Administreringen av lov og regelverk skal fortsatt ligge til departementet, mens de praktisk-tekniske oppgavene bør tas ut av departementet og legges til et annet organ. Utvalget peker på at dersom det er aktuelt å legge departementets oppgaver til et eksisterende organ, bør oppgavene legges til Skattedirektoratet. Utvalget går imidlertid inn for, som sitt prinsipale forslag, at det opprettes et nytt organ - en permanent valgkommisjon. Til dette organet mener utvalget at det kan legges oppgaver i tilknytning til registrering av politiske partier, vedlikehold av manntallet, utregning og offentliggjøring av den fylkesvise fordelingen av distriktsmandater ved stortingsvalg, informasjonsarbeid i forbindelse med valg, forskning i tilknytning til valg samt forsøksvirksomhet i tilknytning til valg og demokratiske prosesser. Utvalget legger likevel til grunn at teknisk-administrative oppgaver legges til organer utenom en eventuell kommisjon.

Organisering av valgarbeidet på regionalt/lokalt nivå

Utvalget går inn for at dagens ordning opprettholdes, men med visse justeringer i regelverket. Utvalget foreslår at påbudet om at formannskapet/fylkesutvalget skal være valgstyre/fylkesvalgstyre oppheves, og det skal være opp til den enkelte kommune/fylkeskommune å avgjøre hvilket organ som skal være valgstyre/fylkesvalgstyre. Kommunelovens regler om valg av nemnder skal gjelde dersom det velges et særskilt valgstyre/fylkesvalgstyre. Kommunelovens regler om saksbehandling i nemnder skal gjelde for valgstyret/fylkesvalgstyret.

Bør valgloven ha regler om nominasjon?

Utvalget går inn for at valglovens regler om nominasjon oppheves. I stedet gis støtte til partienes nominasjonsmøter som en egen del av statsstøtten til partiene i de årene det holdes stortingsvalg og fylkestingsvalg.

Forhåndsstemmegivningen

Utvalget drøfter forhåndsstemmegivningen og går inn for flere endringer i regelverket. Utvalget foreslår at ansvaret for forhåndsstemmegivningen innenriks tilbakeføres fra Posten til kommunene. Lovens krav om at velgeren - for å kunne avgi forhåndsstemme - må være forhindret fra å avgi stemme på valgdagen oppheves. Det foreslår videre at forhåndsstemmegivningen innenriks tar til 10. august, mot nå 15. juli, og at den avsluttes dagen før valglokalene åpner, mot nå siste fredag før valgdagen. Forhåndsstemmene må være valgstyret i hende senest kl. 20 valgdagen, mot nå kl. 24 dagen etter valget.

Ordningen med obligatorisk forhåndsstemmegivning om bord på skip og borerigger m.m. foreslås opphevet. Utvalget mener departementet kan oppnevne stemmemottakere dersom det er nødvendig.

Det foreslås videre at navnene på alle registrerte partier trykkes på ett ark med ruter for avkryssing, til bruk for velgere som avgir stemme utenfor det fylket eller den kommunen der de er stemmeberettiget. Utvalget foreslår også at det skal være påbudt med to stemmemottakere når stemmegivningen foregår på andre steder enn det som kan defineres som et offisielt stemmelokale.

Stemmegivningen på valgdagen

Utvalget foreslår at reglene om bruk av stemmeseddelkonvolutt på valgdagen oppheves. I stedet skal stemmesedlene stemples for å være gyldige.

Det foreslår at valglokalene skal som hovedregel stenge kl. 20 på valgdagen.

Utvalget mener at det ikke bør lovfestes at alle stemmelokaler skal være tilpasset funksjonshemmede.

Utvalget foreslår videre opphevelsen av reglene om særlige prosedyrer (i praksis: tap av stemmerett for vedkommende velger) når det gjelder stemmegivninger fra personer som åpenbart lider av alvorlig sjelelig svekkelse eller nedsatt bevissthet - forutsatt at Grunnloven § 50 tredje ledd oppheves.

Utvalget foreslår også at det åpnes adgang for velgere som er syke eller uføre til å kunne avgi stemme der de oppholder seg - også på valgdagen. I dag er slik stemmegivning (ambulerende stemmegivning) begrenset til forhåndsstemmegivningen.

Bør reglene om forkasting av stemmesedler forenkles?

Utvalget går inn for at dagens regler om særmerking av stemmesedler (velgerens identitet avsløres, stemmeseddelen er påført ord eller tegn som gir uttrykk for meningsytringer) oppheves. En stemmeseddel som er avgitt på valgdagen skal bare forkastes dersom den ikke er påført offisielt stempel.

Hvordan skal opptellingen og valgoppgjøret gjennomføres?

Utvalget foreslår at det bør være adgang for en kommune til å kunne telle opp stemmesedlene hos en annen kommune. Bestemmelsene om at departementet skal godkjenne EDB-baserte valgoppgjørssystemer oppheves.

Hvordan skal gjennomføringen av valgene finansieres?

Utvalget foreslår at Staten refunderer kommunenes utgifter ved avvikling av stortingsvalg, og at refusjonen gis i form av satser som sikrer kommunene en realistisk dekning av sine utgifter. Staten refunderer kommunenes utgifter i forbindelse med mottak av forhåndsstemmer, også ved kommunestyre- og fylkestingsvalg.

Bør valgloven ha en generell forsøkshjemmel?

Utvalget foreslår at valgloven får en generell forsøkshjemmel som åpner adgang til å godkjenne forsøk der det gjøres unntak fra lovens regler når det gjelder gjennomføringen av valgene, og forsøk med direkte valg av andre organer enn de som er nevnt i loven.

Registrering av politiske partier

Utvalget går inn for at gjeldende registreringsordning i store trekk videreføres, men at det skjer en forenkling av kravene til søknader. Utvalget foreslår at kravet om 5 000 underskrifter ved en søknad opprettholdes. Dagens system når det gjelder registreringsmyndigheter (notarius publicus i Oslo + klagenemnd) videreføres. Utvalget mener det bør innføres regler som gir rett til å nekte registrering av et partinavn av andre grunner enn faren for forveksling på grunn av navnelikhet. På samme grunnlag bør det innføres regler som gir rett til å nekte bruk av tidligere registrert partinavn selv om det opprinnelige partiet er avregistrert. Et partinavn slettes - og partiet må søke om ny registrering - dersom det ikke har stilt til valg i noe valgdistrikt ved ett stortingsvalg, mot to i dag.

Forskning om valg og demokratiske prosesser

Utvalget gir en historisk oversikt over utviklingen av valgforskningen fra 1950-årene og frem til i dag. Utvalget mener at forskning omkring valgene er en del av gjennomføringen av valgene, og at forskningen bør finansieres over de ordinære bevilgningene til valg. Når det gjelder organisasjonsmodell for valgforskningen mener utvalget at den norske modellen - der ett forskningsmiljø har hovedansvaret - har fordeler. Dette bidrar til å utvikle god forskningskompetanse hos det aktuelle miljøet. Utvalget mener at den faglige bredden kan ivaretas gjennom samarbeid med andre forskningsinstitusjoner.

Kapittel 11

Dette kapitlet inneholder utvalgets vurderinger med hensyn til administrative og økonomiske konsekvenser av utkastet til ny valglov.

Utvalget mener at dets utkast til ny lov på en rekke punkter vil innebære forenklinger i regelverket, noe som vil medføre en rimeligere og mindre arbeidskrevende gjennomføring av valgene. Dette vil gjelde alle nivåer som i dag har ansvar for valg, fra departementet til kommunale valgmyndigheter.

Utvalget peker på at statens utgifter i forbindelse med refusjon til kommunene i forbindelse med stortingsvalg (for andre utgifter enn de som følger av forhåndsstemmegivningen) vil øke. Dette er en følge av forutsetningen om at kommunene skal få en realistisk dekning av påløpte utgifter. En del av denne utgiftsøkningen forutsettes imidlertid innspart ved at andre tiltak blir mindre omfattende.

Kapittel 12 og 13

Disse kapitlene inneholder utvalgets merknader til lovutkastet og selve lovutkastet.

Kapittel 14

Dette kapitlet inneholder utkast til forskrifter om valg. Utvalget foreslår forskrifter på følgende områder:

• Manntall og manntallsføring

• Innlevering av listeforslag. Krav til listeforslagene

• Behandling av listeforslag

• Utførelse, trykking og utsending av stemmesedler

• Tid og sted for stemmegivning på valgdagen

• Forhåndsstemmegivningen

• Stemmegivning på valgdagen

• Prøving av stemmegivninger

• Prøving av stemmesedler

• Opptelling av stemmesedler

• Mandatfordelingen og kandidatkåringen

• Riksvalgstyrets valgoppgjør og underretning til de valgte mv.

Utvalget tilrår forskrifter for å forenkle selve lovteksten.

Kapittel 15

Dette kapitlet inneholder et lovspeil, dvs en oversikt over paragrafene i utvalgets lovutkast, med henvisninger til de tilsvarende bestemmelsene i dagens valglov.

Vedlegg:

Utvalgets innstilling inneholder følgende vedlegg:

1. Forslag til endringer i Grunnloven §§ 54, 63, 68, 71, 79 og 112 (oppløsningsrett, fremmet 27. september 2000) 1

2. Forslag til endringer i Grunnloven §§ 50, 53, 57, 58, 59, 61, 62, 63 og 82 (valgordningen, fremmet 27. september 2000) 2

3. Professor Bjørn Erik Rasch, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo: Parlamentariske instrumenter og mindretallsparlamentarisme

4. Professor Tor Midtbø, Institutt for sammenlignende politikk, Universitetet i Bergen og prosjektleder Dag Arne Christensen, Kommunal- og regionaldepartementet: Norsk valgdeltakelse i et makro - perspektiv.

5. Professor Lars Svåsand, Institutt for sammenlignende politikk, Universitetet i Bergen: Statlig finansiering av politiske partier: Prinsipielle perspektiver og empiriske realiteter.

6. Førsteamanuensis Helge O. Larsen, universitetsstipendiatene Marcus Buck og Helen Sagerup, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Tromsø: Demokratisk nyvinning eller mislykket eksperiment? En evaluering av forsøket med direktevalg av ordfører i 20 kommuner

7. Fylkesnemndleder Andreas Rinnan, Fylkesnemnda for sosiale saker i Østfold, Moss: Ombudsplikten for stortings-, kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter i et historisk og ideologisk perspektiv.

8. Professor Aanund Hylland, Sosialøkonomisk institutt, Universitetet i Oslo: Personvalg ved forholdstallsvalg basert på partilister.

9. Prosjektleder Dag Arne Christensen, Kommunal- og regionaldepartementet: Hva utsetter kandidater til norske kommunestyrevalg seg for? En undersøkelse av Kristiansand, Østre Toten, Narvik og Trondheim.

10. Professor Bernt Aardal og professor Henry Valen, Institutt for samfunnsforsking, Oslo: Norsk valgforskning.

2.4 Et demokrati i utvikling: sentrale utfordringer

I Valglovutvalgets mandat tas det opp en rekke forhold som kan plasseres under overskriften valg, deltakelse og demokrati.

Utvalget viser til at en i den offentlige debatten særlig har rettet oppmerksomheten mot to klare utviklingstrekk: 1) Valgdeltakelsen ved de to siste lokalvalgene har ved begge anledninger satt rekorder i negativ retning. 2) De politiske partiene er svekket som medlemsorganisasjoner, og har ikke den samme folkelige forankringen som før.

Denne utviklingen har ført til en til dels omfattende debatt om vilkårene for et velfungerende folkestyre. Det stilles spørsmål både ved om demokratiet er godt nok, og om hvordan det kan utbygges. Det er satt i gang en utstrakt forsøksvirksomhet lokalt og nasjonalt, og en egen maktutredning er under arbeid.

Utvalget peker på at deres arbeid har konsentrert seg om å finne frem til en del grunnleggende utfordringer, men også tiltak som kan være svar på en del av disse utfordringene. Utvalget viser til at det i mange tilfelle er snakk om komplekse sammenhenger (eksempelvis spørsmålet om valgdeltakelse) hvor enkeltstående institusjonelle endringer bare kan ha begrenset eller ingen effekt. Utvalget understreker videre at det først og fremst er viktig å spørre seg om det egentlig står så dårlig til med demokratiet som enkelte vil ha det til (utvalgsinnstillingen kapittel 5).

Utvalget viser til at viktige kjerneinstitusjoner i det norske representative demokratiet utvilsomt har en svakere folkelig forankring enn før. Det reises spørsmål som gir grunn til bekymring. Hvor lav må for eksempel valgdeltakelsen bli før en kan si at det ikke lenger er snakk om en bred folkelig mobilisering? På samme måte: Hvor mye må partienes medlemstall synke før de mister sin karakter av å være noenlunde bredt sammensatte medlemsorganisasjoner? Hvis idealet er å ha partier og folkebevegelser med en bred sosial forankring, gir utviklingstendensene grunn til uro. Det norske folkestyret virkeliggjøres nettopp gjennom valg og politiske partier der helhet og kontinuitet fremstår som særlige viktige prinsipper.

2.4.1 Valgdeltakelsen

Utvalget viser til at ett forsøk på å fortolke utviklingen er at folk generelt sett er passive, uengasjerte og egoistiske, og ikke ønsker å engasjere seg. Den lave valgdeltakelsen betraktes da som et uttrykk for en økende likegyldighet og mistillit. Tiltroen til det politiske systemet har avtatt, og det skal ha oppstått en større kløft mellom velgerne og de valgte. Forklaringer som dette ender gjerne opp med å foreslå relativt enkle virkemidler, som forventes å ha en positiv effekt på valgdeltakelsen. En variant er å straffe dem som ikke stemmer ved å innføre stemmeplikt. En annen er å ha samtlige valg på en og samme dag. Enkelte har sågar tatt til orde for et særskilt skattefradrag for dem som stemmer. Utvalget slutter seg verken til diagnosen, eller virkemidlene. Et levende demokrati kan ikke skapes ved påbud eller lokkemidler, men gjennom den politiske debatten og gjennom velfungerende politiske institusjoner. Utvalget viser samtidig til at det folkelige engasjementet gjerne finner andre kanaler enn gjennom den tradisjonelle valgkanalen. Både sentralt og lokalt kan enkeltsaker utløse et betydelig engasjement, slik som oppslutningen om EU-avstemningen i 1994, og fremveksten av (enkelt)saksbaserte lokale lister ved valget i 1999.

Utvalget peker på at en annen måte å nærme seg problemstillingen på er å spørre hva en lav deltakelse er uttrykk for. Høy valgdeltakelse betraktes gjerne som synonymt med et godt fungerende (lokal)demokrati og tegn på at det eksisterer en større samhørighet og delaktighet i befolkningen. En lav - og spesielt fallende - valgdeltakelse oppfattes som et tegn på synkende tillit til og en svekkelse av det demokratiske styresettet.

Forskerne Tor Bjørklund og Jo Saglie diskuterer denne problemstillingen med bakgrunn i lokalvalget i 1999. Deres analyse viser at høy/lav valgdeltakelse ikke nødvendigvis er avgjørende for hvordan lokaldemokratiet fungerer på kommunenivå. Hovedkonklusjon er at det er problematisk å betrakte en økning i valgdeltakelsen som et uttrykk for et mer vitalt lokaldemokrati. Disse forskerne viser at det gjennomgående er svært stor tilfredshet i befolkningen både med måten lokaldemokratiet fungerer på, og med det samlede tjenestetilbudet. Valgdeltakelsen alene er altså nødvendigvis ikke en tilstrekkelig indikator på et godt fungerende lokaldemokrati. Utvalget viser til at det nok er mer fruktbart å fokusere på tiltak som styrker demokratiets legitimitet og vitalitet generelt, og ikke nødvendigvis valgdeltakelsen spesielt.

Utvalget stiller videre spørsmålet om hvordan det står til med det folkelige engasjementet. Analysene av de to siste lokalvalgene viser at det ikke bare settes negative rekorder. Den direkte politiske deltakelsen har i samme periode vært rekordhøy. Aldri har så mange vært engasjert i politisk virksomhet. Borgernes samfunnsengasjement er altså ikke blitt mindre, snarere tvert imot. Den politiske aktiviteten utover det å stemme har økt påtakelig siden 1950-tallet. Det gjelder aktiviteter som deltakelse i demonstrasjoner, boikotter, underskriftskampanjer, og direkte henvendelser til folkevalgte representanter og offentlig forvaltning. Flere tar direkte kontakt med politikere og administrasjon, isteden for å gå veien via de politiske partiene. Deltakelsen utenfor partidemokratiet er økende, noe som innebærer at deltakelse som krever et mer langsiktig engasjement minsker. Utvalget viser til en studie av den svenske utviklingen der det konkluderes med at det går bra med demokratiet, men dårligere med partiene.

2.4.2 De politiske partiers utvikling

Utvalget viser til at de politiske partiers utvikling henger nært sammen med oppløsningen av de sosiale klassestrukturene. Partiene, fagbevegelsen og ulike frivillige organisasjoner er ikke lenger de eneste kanalene for befolkningens innflytelse på samfunnets beslutninger. Befolkningens krav kanaliseres gjennom et bredt sammensatt organisasjonssamfunn og ad hoc grupper, samtidig som massemediene har fått en sentral rolle med å formidle krav til de politiske beslutningstakere. Et viktig trekk er at den tidligere gruppetilhørigheten erstattes med sakstilhørighet på tvers av sosiale lag og grupper. Det har skjedd en individualisering av politikken, som innebærer at velgerne selv vil ta standpunkt fra sak til sak. Demokratiet har selv bidratt til å gjøre borgerne mer kunnskapsrike, selvstendige og kritiske til politiske budskap og tradisjoner. Utvalget mener dette utvilsomt kan forklare de store svingninger en ser i partivalg både i meningsmålinger og ved valg. Utvalget peker samtidig på at mediene har endret vilkårene for partiarbeidet. Massemediene er blitt en ny kanal for mer eller mindre aktive partimedlemmer. Partiene har fått flere konkurrenter i utformingen av de politiske beslutningene, og oppgaven med å koordinere de ulike interesser har blitt vanskeligere. Det krympende antallet partimedlemmer representerer utvilsomt et problem. Utvalget viser til at antallet partimedlemmer kan ha blitt så mye som halvert de siste 20 årene. Nyheten er imidlertid ikke at partiene taper medlemmer, men at nyrekrutteringen har stoppet opp. Medlemspartiet svinner hen, og færre engasjerer seg i lokalt partiarbeid.

Det er utvalgets oppfatning at partienes utvikling bedømmes ut fra bestemte forventinger om hvordan partiene skal fungere. Oppfatningene om at de politiske partiene er i krise sier nok mer om forventningene enn om virkeligheten. I debatten presenteres det ofte et glansbilde av fortidens partier der alle deltok og øvde innflytelse over beslutningene. Dagens partier skal derimot være preget av toppstyring, og ha en uryddig politisk profil. Utvalget peker på at det er grunn til å tro at et slikt bilde ikke er dekkende for de faktiske forhold, og at det like gjerne kan hevdes at mange partier preges av større åpenhet og medlemsinnflytelse nå enn tidligere. Dette skyldes også at partiene selv utvilsomt har tatt tak i de utfordringene som skisseres ovenfor. Det er en sterk diskusjon i partiene om hvordan en kan få tak på det saksorienterte engasjementet, og en rekke forsøk rettes mot å øke medlemmenes innflytelse.

De politiske partier spiller en nøkkelrolle i ethvert representativt demokrati. Selv om de politiske partiene først ble eksplisitt nevnt i den norske Grunnloven i 1985, danner de grunnlaget for mange av bestemmelsene. Gjennom å formulere og formidle de krav og holdninger som finnes i samfunnet, fungerer partiene som bindeledd mellom folket og de styrende. I motsetning til andre sammenslutninger, forventes partiene å ta ansvar for samfunnet som helhet. Partiene må, i motsetning til eksempelvis en interesseorganisasjon, prioritere mellom ulike mål og interesser. Partiene har således fundamentale, og vanskelige oppgaver, i det politiske systemet. Hvilke mål skal settes for samfunnsutviklingen? Hvordan skal de ulike gruppeinteressene veies mot hverandre? Utvalget ser det slik at det representative demokratiet må bygge på de politiske partier.

Utvalget viser til at et samfunn uten politiske partier vil etterlate seg et ikke ubetydelig demokratisk underskudd. Partienes virksomhet kan ikke erstattes av andre, siden ingen andre organisasjoner kan ta ansvar for helheten og kontinuiteten i politikken. Parlamentariske organer vil knapt kunne fungere uten stabile politiske partier. Utvalget peker likevel på at det er behov for en kritisk debatt om partienes fremtidige rolle; ikke bare i partiene selv, men også i det offentlige rom. Det er klare tegn på at partiene har endret karakter fra å påvirke og representere en stor og bred medlemsmasse («grunnfjell»), til å bli mer rene valgkampmaskiner. Antallet medlemmer har over tid fått stadig mindre å bety for partienes økonomi og prioriteringer. Et viktig trekk er også at direkte lobbyvirksomhet og press mot folkevalgte forsamlinger kan gi raskere resultater i enkeltsaker, enn om de ble behandlet i partiorganisasjonene.

2.4.3 Den økonomiske støtten til de politiske partier

Utvalget peker i innstillingen på at det må være en viktig offentlig oppgave å bidra til å finansiere partienes virksomhet. Det er utvalgets oppfatning at partienes uavhengighet og legitimitet bare kan sikres gjennom en offentlig finansiert støtteordning. I innstillingen drøfter utvalget spørsmålet om hvorvidt partistøtten bør reguleres, og om det i så fall bør etableres et kontrollapparat med særlig ansvar for partifinansieringen. Utvalget foreslår ingen endringer i så måte. Likevel peker utvalget på at partifinansieringen reiser problemstillinger som det er viktig å ha et kritisk søkelys på. Debatten som oppstod på 1990-tallet i forbindelse med triksingen med antallet medlemmer i de politiske ungdomsorganisasjonene er et eksempel på dette. Resultatet ble at støtten til det politiske ungdomsarbeidet ble gjort avhengig av oppslutningen om moderpartiet. Etter utvalgets oppfatning bør støtten til de politiske ungdomsorganisasjonene reflektere deres aktivitetsnivå, ikke moderpartiets oppslutning. Utvalget går inn for at denne beslutningen reverseres.

Medlemmet Haram foreslår at det ikke bør være en barriere for økonomisk støtte til de politiske partier. Dette medlem viser til at dagens 2,5 prosents barriere gjør at småpartiene faller utenfor, selv om de samler ti-tusenvis av stemmer. Dette medlem foreslår at det bør gis et bestemt beløp per avgitte stemme, for eksempel 20 kroner, som skal benyttes til partiarbeid.

2.4.4 Utvalgets vurdering av utviklingen

Utvalget viser samlet til at brede folkelige bevegelser og en sterk kollektiv mobilisering har vært sentrale kjennetegn i den klassiske beskrivelsen av det norske folkestyret. Beskrivelsen er ikke lenger like dekkende for de faktiske forhold. Foreningslivet gjennom partier og andre organisasjoner sikret nok at den politiske eliten hadde en bred kontaktflate til befolkningen. Avstanden var mindre, enigheten mellom folk og elite muligvis større, og relasjonene mer tillitsfulle, selv om dette bildet naturligvis også er tilsatt visse mytiske forestillinger. Dagens kunnskapssamfunn kjennetegnes av en mer kritisk velgerskare, og at velgerne i økende grad tar standpunkt på selvstendig grunnlag uavhengig av tidligere lojalitetsforhold. Politiske sympatier skifter i tid og rom, og borgerne identifiserer seg i mindre grad med de politiske partier. Det er grunn til å tro at de interessene som skal formidles gjennom det politiske systemet er blitt mer heterogene og mindre stabile. Fremveksten av kunnskapssamfunnet, og den økende individualiseringen, har gjort at velgerne har større forutsetninger til selv å ta stilling i politikken. Men selv om velgerne ikke alltid lenger reagerer som forventet, er kanskje forutsetningene for at demokratiet skal fungere større i dag.

Utvalget viser til forskning som dokumenterer at borgerne har stor tillit til det representative demokratiets aktører og funksjonsmåte. Det er en myte at befolkningens tillit til politiske ledere er avtagende. Med dette som bakgrunn mener utvalget at det ikke er behov for å foreta dramatiske endringer. Utviklingen bør likevel ha noen konsekvenser for hvordan spillereglene i politikken skal utformes.

Utvalget fremhever at demokratiet aldri vil bli et fullt ut ferdig prosjekt, det må hele tiden vedlikeholdes. Når det gjelder velgernes rolle i norsk politikk, har både den politiske og faglige diskusjonen handlet om å styrke velgernes innflytelse. Særlig oppmerksomhet har det knyttet seg til forslag om å utvide velgerens innflytelse i form av utvidet personvalg, kravet om en mer likeverdig velgerinnflytelse i valgordningen ved stortingsvalg, flere folkeavstemminger, og opprettelsen av nye demokratiske møteplasser.

Valgordningen er en av hovedpilarene i demokratiet. Det må ikke være noen tvil om at valgordningen og selve gjennomføringen av valget sikrer folks demokratiske rettigheter, samt at fordelingen av og valget av enkeltrepresentanter gjenspeiler folkemeningen slik den kommer til uttrykk ved valgresultatet. Utvalget peker på at det derfor er viktig at valgordningen fremmer en helhet og ikke bygger på mer partitaktiske avveininger. Bare et slikt opplegg kan sikre valget legitimitet i befolkningen. Politikk og politisk virksomhet er avhengig av bred folkelig tillit. Dette er først og fremst et ansvar for partiene og de til enhver tid rådende flertall i Stortinget og andre politiske forsamlinger. Politikken utsettes i dag for et stadig mer kritisk blikk fra befolkningen og mediene. Folk flest har tilgang til stadig mer bakgrunnsinformasjon for de ulike politiske beslutninger enn noen gang tidligere. Samtidig er det en særlig krevende utfordring for partiene og politikere å sette saker og vedtak inn i en helhet som er tydelig for folk.

2.5 Norsk mindretallsparlamentarisme

Utvalget peker på at utviklingen i retning av mer minoritetsstyre har satt fart i debatten om å endre de konstitusjonelle spillereglene for å tvinge frem parlamentariske flertallsløsninger. Oppmerksomheten har særlig vært knyttet til to mulige reformer, det å innføre tiltredelsesvoteringer før nye regjeringer kan ta sete, og det å innføre oppløsningsrett. Det er utvalgets oppfatning at tiltredelsesvoteringer, som går direkte på forholdet mellom den utøvende og lovgivende makt, og således rører ved viktige forfatningsmessige problemstillinger krever en bredere forfatningsmessig gjennomgang. Oppløsningsretten derimot, går mer direkte på forholdet mellom folket og den utøvende makten, og faller således innenfor utvalgets mandat.

Utvalget viser til at oppløsningsretten er en gjenganger i norsk konstitusjonell debatt. Norge er et av få land som ikke har oppløsningsrett. Likevel, det finnes ikke to land som har en identisk utforming av oppløsningsretten. Det kan variere hvem som er gitt adgang til å oppløse nasjonalforsamlingen, og på hvilke vilkår det kan finne sted.

Det typiske er at retten til å oppløse parlamentet er tillagt utøvende myndighet. Dette betyr at det i noen land er statsministeren eller regjeringen som avgjør en eventuell oppløsning på egen hånd. Det er tilfelle i Sverige, Danmark, Storbritannia og Nederland. Sverige skiller seg ut ved ikke å ha bevegelige valgdager; de ordinære valgene kommer hvert fjerde år. En eventuell oppløsning av Riksdagen leder til «ekstra valg» som ikke forskyver datoen for det neste ordinære valget.

Det er videre eksempler på at parlament kan oppløse seg selv. I Israel er denne muligheten benyttet ofte. Belgia har en blandingsordning, regjeringen kan fremme forslag om oppløsning overfor representantkammeret, og det blir nyvalg om forslaget oppnår støtte fra over halvparten av representantene. Oppløsningen ligger dermed reelt sett i parlamentets hender, men regjeringen har initiativet.

I tillegg til dette er det land som knytter oppløsningsretten til bestemte situasjoner. I Tyskland kan regjeringssjefen be presidenten om oppløsning av Forbundsdagen når det er klart at det ikke lenger er et styringsdyktig flertall bak regjeringen, og det heller ikke er et flertall som er rede til å overta. På samme måte får Sverige et ekstra valg hvis riksdagspresidentens («talmannens») forslag til hvem som skal ta over som statsminister har blitt forkastet fire ganger av de folkevalgte. Polen har en ordning der nyvalg utløses i situasjoner der parlamentet ikke makter å få vedtatt et budsjett.

Nyvalginstituttet er altså sammensatt. Flere land knytter oppløsningsretten til klart definerte situasjoner eller hendelser. Det handler vanligvis om situasjoner som viser at parlamentet ikke klarer å ivareta sine mest sentrale oppgaver på en tilfredsstillende måte. Det typiske er at oppløsningsretten er lagt til utøvende myndighet. I noen tilfelle innebærer det at oppløsningsretten utgjør et fleksibelt instrument for regjeringssiden, i andre tilfelle ligger det klare begrensninger. I et forskningsvedlegg til utvalgets innstilling viser professor Bjørn Erik Rasch for eksempel at hvorvidt oppløsningen av parlamentet kontrolleres av en eller flere aktører, har betydning for hvor hyppig tidlige valg forekommer. Må flere aktører enes om å gjennomføre et nyvalg, er det en høyere barriere mot oppløsning enn om en statsminister kontrollerer avgjørelsen alene.

Hvilke argumenter står så sentralt i diskusjonen om oppløsningsretten? Utvalget viser til at det særlig er tre argumenter som taler for. For det første kan nyvalginstituttet fungere som en «sikkerhetsventil» som åpner nye regjeringsmuligheter i fastlåste parlamentariske situasjoner. For det andre er ordningen demokratisk sett tiltalende, folket blir konsultert direkte i krisesituasjoner. For det tredje gir oppløsningsretten et mer naturlig styrkeforhold mellom regjering og nasjonalforsamling i et parlamentarisk system.

På contra-siden har også tre argumenter stått sentralt: For det første er det argumentert med at hyppige nyvalg korter ned valgperiodene, og gir kaotiske parlamentariske forhold. For det andre kan ordningen gi regjeringen urimelige fordeler i forhold til opposisjonen, regjeringen kan altså skrive ut nyvalg når meningsmålingene gir grunn til det. For det tredje kan hyppige valg resultere i lavere valgdeltakelse. Statsviteren Kaare Strøm har studert disse contra-argumentene i en rekke land og finner følgende: I seks land skyldes flertallet av alle valg oppløsning av parlamentet, i Danmark utgjør dette for eksempel over 75 prosent av alle valg. Oppløsningsretten gir regjeringene en viss fordel, i snitt taper de mindre enn opposisjonspartiene. Det finnes ingen systematisk sammenheng mellom tidlige valg og valgdeltakelsen. Professor Bjørn Erik Rasch mener at vilkårene for en ubegrenset oppløsningsrett til regjeringen i Norge utvilsomt vil ligne mer på de danske enn de britiske erfaringene, større ustabilitet kan dermed ikke utelukkes (utvalgsinnstillingen vedlegg 1).

Det er utvalgets oppfatning at det ikke er noen automatikk i at en oppløsningsrett skaper flertallsløsninger. Det er bred enighet i utvalget om at det ikke er mulig å skape grunnlag for koalisjonsregjeringer med flertall i Stortinget ved utelukkende å endre de politiske spillereglene. Utvalget er samlet sett skeptisk til en oppløsningsrett der initiativet legges til regjeringen alene. Det er derimot ulike syn i utvalget på hvorvidt muligheten for å kunne skrive ut nyvalg bør tas inn i Grunnloven.

Utvalgets flertall - medlemmene Bjørgum, Hove, Leirvoll, Lamark Tysse, Venås, Ytterhorn, Wilberg, Willoch,og Aakerholt - tilrår ikke å introdusere en oppløsningsrett i det norske politiske systemet. Disse medlemmer viser til at et viktig kjennetegn ved den norske parlamentarismen er evnen, og viljen, til politisk samarbeid. En oppløsningsrett kan bidra til at opposisjonen kjenner mindre «ansvar» for svake regjeringer. Konfliktnivået i norsk politikk kan dermed øke. Det er videre ikke data som kan belegge at nyvalgene faktisk har «løst» de vanskelige situasjonene som foranlediget valgene i første omgang. Disse medlemmene påpeker også at spørsmålet i tillegg berører forholdet mellom Storting og regjering, og ligger således på siden av utvalgets mandat.

Utvalgets mindretall - medlemmene Andrésen, Johnsen, Helljesen, Kolberg, Larsen, Espelundog Aardal -anbefaler at det tas inn en regel om oppløsningsrett i Grunnloven. Disse medlemmene er positive til ordningen som en sikkerhetsventil. Institusjonelt fordrer dette at det legges klare begrensninger på muligheten for å skrive ut nyvalg. Ordningen bør forbeholdes spesielt vanskelige parlamentariske situasjoner. Den svenske ordningen med fast valgdag er en type begrensning som gjør det mindre attraktivt for en regjering å ty til nyvalg enn om valgdagen hadde vært bevegelig (jf. Rasch: utvalgsinnstillingen vedlegg 1). I Sverige er oppløsningsretten lagt i regjeringens hender, den kan forordne «ekstra valg» mellom de ordinære valgene som avholdes hvert fjerde år. Dette er en vanlig regjeringsbeslutning, og det er knyttet få begrensninger til utøvelsen. Valget skal holdes innen tre måneder etter at beslutningen om ekstra valg er truffet, og tidligst 35 dager etter regjeringens beslutning. Det må videre gå minst tre måneder fra åpningen av en ny Riksdag før regjeringen kan gå inn for nytt valg. Et forretningsministerium kan ikke skrive ut nyvalg. En regjering som felles ved mistillitsvotum kan oppheve virkningen av dette ved å utskrive «ekstra valg» innen en uke. Oppløsning av Riksdagen kan også finne sted i situasjoner der det viser seg nærmest umulig å få dannet en ny regjering (når riksdagspresidenten fire ganger mislykkes i få forslag til stasminister akseptert av Riksdagen). Etter forfatningsreformen i 1969 har oppløsningsretten ikke blitt benyttet. En viktig grunn til at det sjelden er attraktivt for svenske regjeringer å utskrive nyvalg, er den faste valgdagen som praktiseres. Professor Bjørn Erik Rasch understreker at de svenske reglene er utformet på en slik måte at ekstra valg kun aktualiseres i spesielt vanskelige parlamentariske situasjoner, instituttet er altså en ren sikkerhetsventil.

2.6 Høringsinstansene. Hovedinntrykk

NOU 2001: 3 Velgere, valgordning, valgte ble sendt på høring 14.02.2001 med høringsfrist 15.05.2001. Følgende instanser ble bedt om å komme med synspunkter:

• Departementene

• Fylkesmennene

• Kommunene

• Fylkeskommunene

• Kommunenes Sentralforbund

• Skattedirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Riksarkivet

• Sivilombudsmannen

• Utlendingsdirektoratet

• Sametinget

• Kompetansesenteret for likestilling

• Postens Sentralledelse

• Den norske dommerforening

• Den norske advokatforening

• Norsk rådmannsforum

• Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring

• Norges kommunerevisorforbund

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon

• Norsk arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norsk kommuneforbund

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

• Kommunalansattes fellesorganisasjon

• Akademikerne

• Norsk lærerlag

• Norsk journalistlag

• Norsk presseforbund

• Norsk redaktørforening

• De registrerte politiske partiene

• By- og bygdelisteorganisasjonen

• Ungdommens Demokratiforum

• Elevorganisasjonen i Norge

• Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Norges handikapforbund

• Samarbeidsorganet for funksjonshemmedes organisasjoner

• Norges døveforbund

• Norges blindeforbund

• Mental helse Norge

• Norsk pensjonistforbund

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Trondheim

• Universitetet i Tromsø

• Handelshøyskolen BI

• Institutt for samfunnsforskning

• Norges forskningsråd

• IBM AS

• Ephorma

• Wang Global

• Sem & Stenersen Prokom AS

• Norsik A/S

• Norsk Markedsanalyse Forening

• Norsk Rikskringkasting

• TV2 AS

• Norsk Telegrambyrå AS

• Kommunedata AL

• R 2E

Høringsbrevet ble ettersendt til Byfogden i Oslo, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene, samt Riksrevisjonen.

Det kom inn rundt 250 høringsuttalelser. Av disse var ca 150 uttalelser fra kommunene. Seksten fylkeskommuner avga høringsuttalelse. Av de registrerte politiske partiene var det kun Rød Valgallianse og Miljøpartiet De Grønne som avga uttalelse.

Departementet viser til at innstillingen fra utvalget behandler en lang rekke spørsmål, av til dels svært ulik karakter. For høringsinstansene har dette tilsynelatende vært en utfordring. Ønsket om å uttale seg har absolutt vært til stede, det viser antallet innkomne uttalelser. Imidlertid har det ikke vært mulig for hver av høringsinstansene, og særlig ikke kommunene, å gå dypt inn i alle sider ved utredningen. Dette har ført til at de fleste har valgt ut noen konkrete områder som de oppfatter som spesielt viktige. Noen ser således ut til å ha vurdert at det er viktigst å uttale seg om «de store» spørsmål, som for eksempel mandatfordeling ved stortingsvalg, spørsmål om stemmerettsalder o.l. Andre har hatt en mer «lokal» tilnærming og heller uttalt seg om diverse spørsmål knyttet til praktiske rutiner i forbindelse med avvikling av valg.

Dette medfører at høringsuttalelsene totalt sett gir et uensartet bilde. Det er få områder hvor flere enn et tjuetalls høringsinstanser har uttalt seg. Det er således vanskelig å si om de høringsinstansene som har uttalt seg om konkrete spørsmål, og som refereres i proposisjonen, er representative for alle. De fleste av høringsinstansene har imidlertid gitt sin tilslutning til utvalgets innstilling som helhet, og roser utvalget for et grundig og godt arbeid.

Nærmere omtale av høringsuttalelser vedrørende konkrete forslag er gitt i de enkelte kapitlene.

2.7 Departementets generelle merknader til Valglovutvalgets innstilling og høringsrunden

I dette avsnittet gis en kort omtale av i hvilken grad departementet følger opp utvalgets forslag på mer overordnede områder, samt høringsinstansenes synspunkter på spørsmålene.

I utvalgets gjennomgang av valgordningen er det foreslått både innholdsmessige endringer og tekniske forandringer i lovens struktur. Høringsinstansene har i hovedsak sluttet opp om utvalgets innstilling og de forslag som der er fremmet.

Høringsinstansene er enige med utvalget i at den nye valgloven bør være mindre detaljert enn dagens valglov. Det samme er departementet, men som går noe lenger enn utvalget i å foreslå forenklinger i loven. Utvalget har foreslått at en del bestemmelser flyttes fra lov til forskrift. Denne intensjonen er likevel etter departementets syn ikke fulgt helt opp i utkast til lov og forskrifter. Regelverket på en del områder som utvalget mener bør tas inn i forskrift, er således ikke tatt ut av lovutkastet. Dermed blir det en del «dobbeltregulering», noe mange høringsinstanser har kommentert som lite hensiktsmessig. Departementet har i sitt lovutkast tatt konsekvensen av at visse forhold er foreslått regulert i forskrift, og har tatt detaljreguleringen ut av loven.

Departementet har gått systematisk gjennom hele valgloven, også de tekniske områdene. Det fremmes derfor forslag om regelendringer på områder utvalget ikke har funnet grunn til å diskutere nærmere. De fleste forslagene er motivert ut fra et ønske om forenkling og mindre detaljstyring på områder av liten prinsipiell eller rettssikkerhetsmessig betydning. Selv om departementet går noe lenger enn utvalget, er forslagene etter departementets vurdering i tråd med Valglovutvalgets overordnede målsetting, som høringsinstansene stort sett har uttrykt seg positive til.

Når det gjelder spørsmål av mer overordnet karakter og som gjelder sider ved selve valgordningen, ikke den tekniske gjennomføringen, følger departementet opp utvalgets forslag i noe varierende grad.

Ett av utvalgets sentrale forslag er å utvide antall stortingsrepresentanter fra 165 til 169 og å fordele representantplassene mellom valgdistriktene etter en bestemt metode. Fordelingen skal utregnes på nytt foran annet hvert stortingsvalg i forhold til løpende endringer i befolkningsutviklingen. Hver innbygger skal ha en verdi tilsvarende 1,0 poeng, mens hver kvadratkilometer i valgdistriktet skal telle 1,8 poeng. Flere høringsinstanser, særlig gjelder dette kommunene, har valgt å ikke uttale seg om stortingsvalgsordningen. Blant dem som uttaler seg, er det likevel relativt få som ønsker å beholde dagens ordning. De støtter innføringen av en metode for løpende justering. Det er imidlertid ulike synspunkter på hvilken vekt som eventuelt skal legges på arealet.

Departementet har fremmet et lovforslag i tråd med utvalgets innstilling, for å legge til rette for den situasjon at Stortinget vedtar endringer i Grunnloven. Departementet har likevel ikke gitt uttrykk for preferanse for noe bestemt grunnlovsforslag.

Et annet av utvalgets sentrale forslag er å introdusere reelt personvalg ved stortingsvalg og fylkestingsvalg og å utvide innslaget av personvalg ved kommunestyrevalg. Ved stortings- og fylkestingsvalg skal rettinger fra mer enn fem prosent av velgerne overstyre partiets preferanser med hensyn til personvalg. Ved kommunestyrevalg skal partienes innflytelse reduseres gjennom å begrense adgangen til forhåndskumulering i forhold til hva som gjelder i dag. Partiene skal kunne forhåndskumulert to kandidater, og disse skal få et stemmetillegg på 20 prosent, mot 100 i dag. (Det vil si en «sperregrense» på 20 prosent før velgernes rettinger veier tyngre enn partienes kumuleringer.) Systemet skal dessuten forenkles ved at velgerne kun skal kunne rette i form av å vise positiv preferanse i form av personstemmer (kumulere).

Kommunene er generelt positive til at personvalget styrkes ved stortings- og fylkestingsvalgene. Et flertall av kommunene går imidlertid i mot utvalgets forslag om å begrense adgangen til å forhåndskumulere ved kommunestyrevalg. Flertallet støtter heller ikke utvalgets forslag om forenklinger i rettereglene, særlig ved kommunestyrevalg, hvor ordningen med slengere og adgangen til å stryke ønskes opprettholdt.

Departementet følger opp utvalgets forslag, men foretar noen justeringer. Ved stortingsvalg og fylkestingsvalg foreslås det at «sperregrensen» for velgernes rettinger settes til 8 prosent, ikke til 5 som foreslått av utvalget. Ved kommunestyrevalg vil adgangen til å forhåndskumulere, etter departementets forslag, variere fra to til seks, avhengig av antall kommunestyrerepresentanter som skal velges. Departementet foreslår at de forhåndskumulerte kandidatene skal gis 25 prosent stemmetillegg, ikke 20 som utvalget har gått inn for. Departementet følger opp forslaget til forenklinger i rettereglene, men legger likevel opp til at adgangen til å føre opp «slengere» ved kommunestyrevalg beholdes. (Dog slik at slengere kun får innvirkning på kandidatkåringen, ikke mandatfordelingen mellom listene.)

Utvalget omtaler bindende nasjonalefolkeavstemninger og peker på at innføring av bindende nasjonale folkeavstemninger krever grunnlovsendringer. Utvalget viser til at det er fremmet flere forslag om dette, men har ikke tatt stilling til noen av de konkrete forslagene. Det er heller ikke fremmet forslag til regelverk som eventuelt kan vedtas, under henvisning til at viktige prinsipielle spørsmål ikke er utredet. Det er få høringsinstanser som kommenterer utvalgets diskusjoner om nasjonale folkeavstemninger. Departementet tar heller ikke stilling til de fremsatte grunnlovsforslag, og støtter utvalget i at viktige prinsipielle problemstillinger bør utredes.

Utvalget har imidlertid fremmet forslag til regler for gjennomføring av lokalefolkeavstemninger i kommunal regi. De fleste av høringsinstansene er positive til utvalgets forslag. Departementet har valgt å ikke følge opp utvalgets forslag. Viktige prinsipielle og konstitusjonelle konsekvenser av eventuelle bindende folkeavstemninger på lokalt nivå er ikke utredet. Dessuten mener departementet at kommunene vil være best tjent med å stå fritt når det skal arrangeres folkeavstemning, og ikke være bundet av statlige pålegg med hensyn til hvem som skal få delta i avstemningen osv.

Utvalget har gått inn for å ta inn bestemmelser i kommuneloven om innbyggerinitiativ i kommuner og fylkeskommuner. Begrepet innbyggerinitiativ retter seg mot en ordning der innbyggerne kan kreve et spørsmål behandlet av de folkevalgte organene. Flertallet av høringsinstansene som uttaler seg om innbyggerinitiativ er positive til utvalgets forslag. Departementet følger opp utvalgets forslag, med noen tekniske justeringer i de foreslåtte reglene. Departementet går inn for at kommunen eller fylkeskommunen skal være forpliktet til å ta en sak opp til behandling innen seks måneder, hvis minst to prosent av innbyggerne krever det. Det foreslås likevel at det, uavhengig av kommunens eller fylkeskommunens størrelse, alltid skal være tilstrekkelig med krav fra minst 300 innbyggere i kommuner og fra 500 i fylkeskommuner.

Utvalget har drøftet spørsmålet om oppløsningsrett og viser til at det er fremmet ulike grunnlovsforslag. Utvalgets flertall går ikke inn for innføring av oppløsningsrett. Høringsinstansene berører ikke spørsmålet. Departementet har ikke funnet grunnlag for å vurdere de ulike grunnlovsforslag som er fremsatt og har heller ikke utredet problemstillinger forslaget reiser. Det uttrykkes imidlertid skepsis til å innføre slike regler uten grundig utredning av ulike modeller og mulige konsekvenser av en slik reform.

Utvalgets flertall går inn for at stortingsvalg fortsatt bør avvikles separat og at . kommunestyrevalg og fylkestingsvalg fortsatt bør avvikles samtidig. Det store flertallet av høringsinstansene støtter utvalget. Departementet foreslår at gjeldende rett videreføres.

De fleste som har uttalt seg er positive til utvalgets forslag om å føre ansvaret for forhåndstemmegivningen tilbake fra Posten til kommunene. Departementet følger opp utvalgets forslag.

2.8 Forholdet til Grunnloven - fremsatte grunnlovsforslag

Innledning

I forrige stortingsperiode ble det fremsatt flere grunnlovsforslag med det formål å åpne for vedtakelse av reformer i stortingsvalgordningen allerede i inneværende stortingsperiode. De aktuelle forslag er fremsatt av Gunnar Skaug, Carl I. Hagen, Einar Steensnæs, Jan Petersen, Kristin Halvorsen og Lars Sponheim i Dokument nr. 12 (1999-2000) Grunnlovsforslag (forslag 7). Det er fremsatt en rekke alternative forslag til endringer i Grunnloven §§ 50, 53, 57, 58, 59, 61, 62, 63 samt ny § 82. Forslagsstillerne skriver:

«Forslagene forutsettes vurdert nærmere når forslag til ny valglov foreligger neste periode.»

Utvalgets forslag til endringer i valgordningen korresponderer med de forslag som er fremsatt. Når det gjelder forslag til endringer som gjelder valgbarhet og rett til fritak ved stortingsvalg, fremgår det implisitt av lovforslagene hvilke grunnlovsforslag utvalget har lagt til grunn. Når det gjelder forslag til endringer i bestemmelsene om mandatfordelingen mellom valgdistriktene og om utjevningsmandatordningen ved stortingsvalg, presiseres det imidlertid ikke hvilke av de foreliggende alternative grunnlovsforslag utvalget konkret har lagt til grunn. Departementet har således vurdert de fremsatte grunnlovsforslag opp mot utvalgets forslag og lagt til grunn det som korresponderer best. Dette er nærmere omtalt i kapittel 4.1.

Ulike typer grunnlovsforslag utvalget drøfter

Utvalget diskuterer i sin innstilling flere fremsatte grunnlovsforslag. Enkelte av disse berører direkte innholdet i valgloven og ligger inne som forutsetninger for de endringsforslag utvalget har gått inn for. Særlig sentrale er forslag til endringer i Grunnloven §§ 57-59. Disse bestemmelsene fastsetter det antall representanter som skal velges til Stortinget og hvor mange som skal velges inn fra hver valgkrets (valgkretsinndelingen tilsvarer i dag fylkesinndelingen). De angir videre hvor mange av mandatene som skal velges som utjevningsrepresentanter, og etter hvilken metode henholdsvis distriktsrepresentanter og utjevningsrepresentanter skal fordeles på listene.

Uten at man forutsetter at det blir gjort endringer i disse bestemmelsene, vil det ikke være mulig å fremme forslag til endringer i stortingsvalgordningen på disse områdene. Siden utvalget går inn for slike endringer, har det vært nødvendig for utvalget å diskutere ut fra en forutsetning om at Stortinget vil vedta endringer i de sentrale grunnlovsbestemmelsene om stortingsvalg.

Utvalget tar også stilling til enkelte andre grunnlovsforslag som, selv om de vil være styrende for innholdet i valgloven, ikke på samme måte gjelder rammene for vårt konstitusjonelle system. De har dermed ikke samme overordnede konstitusjonelle og politiske karakter. Dette er forslag som gjelder vilkår for å være valgbar til Stortinget, spørsmål om hvem som skal ha fritaksrett, og om personer som er sterkt sjelelig svekket eller ved nedsatt bevissthet fortsatt skal kunne nektes å utøve stemmeretten sin.

Utvalget drøfter også andre grunnlovsforslag som i større eller mindre grad berører valgloven.

Forslaget om grunnlovsfesting av det kommunale selvstyret vil ikke ha direkte betydning for valgloven. Avhengig av hva Stortinget legger i bestemmelsen ved en eventuell vedtakelse, kan det likevel være at innføring av en slik bestemmelse i Grunnloven bør få visse konsekvenser for kommunenes rett til å bestemme hvordan kommunale valg skal gjennomføres.

Hvis grunnlovsforslag om bindende nasjonale folkeavstemninger og oppløsningsrett blir vedtatt, vil det være nødvendig med endringer og tilføyelser i valglovgivningen. Departementet legger imidlertid på dette punkt gjeldende Grunnlov til grunn for sitt forslag til ny valglov, og har ikke utredet hvilke endringer og tilføyelser det eventuelt vil være behov for.

Forslag vedrørende mandatfordeling ved stortingsvalg

Utvalget bygger sitt forslag på at Grunnlovens bestemmelser om mandatfordelingen mellom valgdistriktene og om fordelingen av utjevningsmandatene endres. Departementet har også lagt til grunn denne forutsetning for det lovforslag som fremmes i denne proposisjonen.

Det understrekes at dette ikke innebærer at departementet har tatt stilling til de ulike grunnlovsforslag som er fremsatt vedrørende mandatfordelingen. Hvis grunnlovsforslagene som vedrører mandatfordelingen ikke blir vedtatt, kan departementet eventuelt komme tilbake med forslag til de nødvendige endringer i valgloven.

For en nærmere omtale av det aktuelle forslag til grunnlovsendringer henvises det til kapittel 4.1.

Forslag om endringer i andre grunnlovsbestemmelser om valg

Når det gjelder grunnlovsforslag som vedrører bestemmelser av mindre konstitusjonell tyngde, har departementet funnet det riktig å uttrykke støtte til tre av de forslag som er fremsatt, og som også utvalget har gått inn for. Dette gjelder for det første et forslag om at norsk statsborgerskap gjøres til eneste vilkår for å være valgbar til Stortinget ved at tilleggsvilkåret om 10 års botid oppheves (Grunnloven § 61). For det andre gjelder det forslaget om å oppheve den innskrenkning i ombudsplikten som ligger i at personer som er fylt 60 år, uten videre kan be seg fritatt fra vervet som stortingsrepresentant (Grunnloven § 63). Se nærmere omtale av disse forslagene i kapittel 10. Departementet støtter også et fremsatt forslag som innebærer at det ikke lenger vil være grunnlag for å nekte personer med sterk sjelelig svekkelse eller som er ved nedsatt bevissthet, å utøve stemmeretten sin (Grunnloven § 50). Forslaget er nærmere omtalt i kapittel 9.1.

Det lovforslaget departementet fremmer, bygger på en forutsetning om at Grunnloven endres i tråd med disse forslagene. I motsatt fall vil lovforslaget måtte justeres på disse punktene.

Valglovutvalget har i tillegg gått inn for et forslag som gjelder justeringer i bestemmelsen om hvem som ikke er valgbare til Stortinget (Grunnloven § 62). Utvalget går inn for endringer som medfører at Høyesterettsdommere ikke lenger skal være valgbare til Stortinget, mens hoffets betjenter og pensjonister ikke lenger skal være utelukket fra valg. En slik endring vil departementet støtte. Imidlertid mener utvalget at Grunnloven også bør endres slik at ikke lenger alle departementsansatte skal være utelukket fra valg. Kun de som er utnevnt av Kongen i statsråd menes å stå i et slikt forhold til regjeringen at det vil være riktig å utelukke dem fra valg til Stortinget. Departementet finner ikke å kunne støtte dette forslaget. Selv om formålet med bestemmelsen ikke tilsier at alle departementsansatte bør utelukkes fra valg, går det forslag utvalget har støttet etter departementets syn for langt i forhold til det som er formålet med Grunnloven § 62. Det er imidlertid ikke fremsatt noe grunnlovsforslag som sondrer mellom ulike typer arbeidsoppgaver. Det lovforslag departementet fremmer bygger derfor på at Grunnloven endres i henhold til forslag H alternativ 4 i det tidligere nevnte forslag 7. Forslaget er nærmere omtalt i kapittel 10.

Forslag om bindende nasjonale folkeavstemninger

Når det gjelder forslaget om bindende nasjonale folkeavstemninger, har utvalget diskutert saken uten å ta stilling til noen av de fremsatte forslagene. Utvalget påpeker at viktige konstitusjonelle problemstillinger knyttet til forslagene ikke er utredet.

Departementet er enig i at spørsmålet om det skal innføres bindende nasjonale folkeavstemninger reiser en rekke viktige problemstillinger. En slik konstitusjonell endring bør ikke gjennomføres før disse problemstillingene har vært grundig utredet.

Utvalgets konklusjoner vedrørende nasjonale folkeavstemninger er inntatt i innstillingen kapittel 9.2.7. Departementet omtaler forslaget nærmere i kapittel 5.

Forslag om grunnlovsfesting av det kommunale selvstyre

Som påpekt foran har ikke dette spørsmålet noen direkte betydning for valgloven.

Et flertall av Valglovutvalget går likevel inn for grunnlovsfesting av det kommunale selvstyre, og mener det kan passe som ledd i den omfattende valgreform som foreslås. Det vises til at det lokale selvstyret tilhører verdigrunnlaget for det norske styringssystemet og at Norge er folkerettslig forpliktet til å beholde den kommunale styreordningen. Det anføres videre at grunnlovsfesting vil kunne ha en verdifull symbolfunksjon, og at det vil bringe bedre samsvar mellom de statsrettslige og folkerettslige grunnsetningene som det norske styringssystemet hviler på.

Mindretallet anfører på sin side at

«det kommunale selvstyret har en hevdvunnen plass i det politiske systemet. Uansett grunnlovsfesting vil det fortsatt være slik at Stortinget, gjennom sin vedtak, trekker opp overordnet nasjonal politikk og legger rammene for utøvelse av lokal politikk, og kommunal virksomhet. Med utgangspunkt blant annet i oppgavefordelingsutvalgets innstilling foregår for tiden en diskusjon om arbeidsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. Her er det et klart uttrykt mål å utvide det kommunale selvstyret. Det er videre annonsert at det vil bli nedsatt en forfatningskommisjon, som blant annet skal behandle sentrale bestemmelser i Grunnloven og konstitusjonelle forhold. Disse medlemmer mener at spørsmålet vedrørende en eventuell grunnlovsfesting av det kommunale selvstyret bør behandles i en eventuell forfatningskommisjon.»

En rekke kommuner har i høringsrunden stilt seg bak flertallets forslag om grunnlovsfesting av det kommunale selvstyret.

Justisdepartementetviser på sin side til at viktige prinsipielle problemstillinger heller ikke på dette området er utredet, og uttaler:

«Ved innføring av en bestemmelse om kommunalt selvstyre i Grunnloven vil det blant annet reise seg spørsmål om, og i hvilken grad, denne bør medføre rettslige skranker for regulering av kommunenes virksomhet. Etter hva vi kjenner til, har ikke spørsmålet om grunnlovsfesting av det kommunale selvstyret vært gjenstand for noen omfattende utredning. Vi er av den oppfatning at en slik utredning bør gjennomføres før det eventuelt innføres en slik bestemmelse i Grunnloven. Vi støtter derfor utvalgets mindretall...når disse går inn for at spørsmålet bør utredes av en eventuell forfatningskommisjon.»

Departementet viser til Justisdepartementets uttalelse og er enig i at sentrale problemstillinger bør utredes. Det vil blant annet være behov for utredninger med hensyn til hvilke saksområder som i tilfelle bør omfattes av en grunnlovsbestemmelse om kommunalt selvstyre. Dette spørsmålet berøres bare i helt generelle ordelag i begrunnelsen for de fremsatte grunnlovsforslagene. Så vidt departementet er kjent med, foreligger det heller ikke noen bred alminnelig oppfatning om hvilke saksområder som bør være underlagt kommunalt selvstyre.

Utvalget omtaler spørsmålet om grunnlovsfesting av kommunalt selvstyre i innstillingen kapittel 7.1.2.

Forslag om innføring av oppløsningsrett

Utvalget diskuterer spørsmålet om innføring av oppløsningsrett, og det er fremsatt ulike grunnlovsforslag om dette. Et mindretall av utvalget går inn for å innføre en slik ordning.

En oppsummering av utvalgets diskusjon finnes i proposisjonens kapittel 2.5. Til utvalgets innstilling er det også trykket et vedlegg som omhandler spørsmål om parlamentariske instrumenter og mindretallsparlamentarisme på mer generell basis.

Spørsmålet er kun sporadisk nevnt i høringsuttalelsene, og uttalelsene går i ulike retninger.

Departementet viser til at det ikke er påkrevet å ta stilling til dette spørsmålet i forbindelse med fremlegging av forslag til ny valglov. Spørsmålet blir således ikke drøftet nærmere i proposisjonen. Imidlertid vil departementet uttrykke skepsis til å vedta denne type bestemmelser uten at spørsmålet først har vært gjenstand for bred og grundig vurdering. Avhengig av hva slags modell for oppløsningsrett man velger, vil slike regler kunne innebære en forskyvning i maktbalansen mellom Storting og regjering. At regler for oppløsningsrett finnes i en rekke varianter innebærer også at det vil være av vesentlig betydning å vurdere hvilken variant som er best egnet ut fra norske forhold.

Skulle det vedtas grunnlovsbestemmelser om oppløsningsrett, vil imidlertid departementet måtte komme tilbake til Stortinget med forslag til nødvendige lovbestemmelser om gjennomføringen av eventuelle nyvalg.

Utvalget omtaler spørsmålet om oppløsningsrett i innstillingen kapittel 6.12.

Sperregrenser

Det er fremmet grunnlovsforslag om å introdusere sperregrense også for distriktsmandatene. Utvalget kommer inn på spørsmålet, men konkluderer med at de uformelle barrierene for representasjon allerede er så høye at det ikke er behov for noen sperregrense for distriktsmandatene. Selv om det ikke uttrykkes direkte av utvalget, bygger altså utvalgets lovforslag på en videreføring av gjeldende rett. Spørsmålet om sperregrenser er omtalt i utvalgets innstilling kapittel 6.8.

Departementet finner ikke grunn til å kommentere forslaget nærmere i denne proposisjonen.