6 Enkelte generelle spørsmål knyttet til valg

6.1 Tidspunkt for valgene. Fastsetting av valgdag

6.1.1 Gjeldende rett

Stortingsvalg

Grunnloven § 54 fastsetter følgende når det gjelder valg til Stortinget:

1. Valgene holdes hvert fjerde år.

2. De skal være avholdt innen utgangen av september måned.

Av nr. 2 følger kun et siste tidspunkt for når valgene skal holdes. Grunnloven regulerer ikke det tidligste tidspunktet for valget. Valgloven § 24 første ledd første setning bestemmer at stortingsvalg skal holdes i alle kommuner på en og samme dag i september måned i hver stortingsperiodes siste år. En eventuell flytting av stortingsvalget til våren kunne skje uten endring av Grunnloven. Det vil imidlertid kreve en endring av valgloven.

Kommunestyrevalg og fylkestingsvalg

Kommuneloven (lov av 25. september 1992 nr. 107) § 7 første ledd fastsetter at valg til kommunestyre og fylkesting gjelder for fire år.

Valgloven § 24 første ledd annen setning bestemmer at valgene skal holdes på en og samme dag i september måned hvert fjerde år.

Tradisjonelt holdes stortingsvalg og lokalvalg med to års mellomrom. Dette er en ordning som ikke er lovfestet. Verken kommuneloven eller valgloven kan tolkes slik at det skulle være i strid med reglene dersom man går inn for en ordning der alle valg avvikles samtidig.

Valgloven § 24 annet ledd bestemmer at Kongen i god tid før valget fastsetter valgdagen til en mandag. Kommunestyret kan vedta at det i vedkommende kommune også skal holdes valg på søndagen - dagen før den offisielle valgdagen.

6.1.2 Utvalgets forslag

Stortingsvalg

Utvalget drøfter spørsmålet om å flytte tidspunktet for stortingsvalgene til våren. Utvalget konkluderer med å gå imot en flytting av valgtidspunktet og uttaler:

«Spørsmålet om når på året stortingsvalg bør avholdes har ikke vært noe sentralt tema i tidligere valgordningsdebatter. Den svenske riksdagen har derimot nylig vedtatt at overgangen til eventuelle vårvalg skal utredes. Det er særlig to forhold som en mener tilsier en flytting av valgene fra høsten til våren: 1) Det første knytter seg til om det rent praktisk er fornuftig at valgene hvert fjerde år sammenfaller i tid med at regjeringen er i sluttfasen av budsjettprosessen. 2) Det andre knytter seg til mer prinsipielle forhold, nemlig i hvilken grad høstvalg legger til rette for at valgresultatet får en umiddelbar effekt på den offentlige politikken.

Den svenske debatten reiser også spørsmål ved om høstvalg i tillegg innebærer et demokratisk dilemma. Det blir argumentert med at ordningen i liten grad legger til rette for at valgresultatet skal ha umiddelbar effekt på den offentlige politikken. En mener videre at omorganiseringen av budsjettprosessen i Riksdagen kan forsterke denne problemstillingen.

Det demokratiske dilemmaet ligger således i at det kan oppstå situasjoner der velgernes dom ikke får umiddelbar effekt på profilen i budsjettet. I Sverige mener noen at en overgang til vårvalg vil sikre at en eventuelt ny regjering får tid nok til å skaffe seg støtte for sine hjertesaker. I Norge har ordningen med høstvalg, så langt, ikke skapt den typen dilemma som er beskrevet her.

At valgkampen sammenfaller med regjeringens arbeid med statsbudsjettet kompliserer en allerede komplisert budsjettprosess. I Sverige oppfattes dette som en lite effektiv måte å drive budsjettpolitikk på. I tillegg mener en at høstvalg gir en eventuell ny regjering liten tid til fullt ut å innarbeide sine saker i det kommende års budsjett.

.........

Utvalget mener at det er lite som tyder på at de dilemmaer som reises i den svenske debatten oppleves som reelle problemstillinger i Norge i dag. Budsjettprosessen i Stortinget er nylig blitt omorganisert. En mulig konsekvens av reformen kan være nye, og mer stabile, samarbeidskonstellasjoner mellom ulike grupper av partier. Et slikt scenario vil redusere betydningen av de dilemma som her er blitt reist. Den svenske utviklingen bør likevel følges nøye. Slik lovbestemmelsen med hensyn til valgtidspunktet er utformet i dag, vil en overgang til vårvalg ikke kreve endringer av Grunnloven. Det vil dermed være lettere å foreslå eventuelle justeringer på et senere tidspunkt.»

(NOU 2001:3, side 76 - 77)

Kommunestyrevalg og fylkestingsvalg

Utvalget drøfter spørsmålet om en bør gå inn for en felles valgdag for stortingsvalg og kommunestyre- og fylkestingsvalg, eventuelt sammenslåing av stortingsvalg og fylkestingsvalg. Utvalgets flertall - alle unntatt medlemmet Kolberg - trekker følgende konklusjoner:

1. Stortingsvalg bør fortsatt avvikles separat.

2. Kommunestyrevalg og fylkestingsvalg bør fortsatt avvikles samtidig.

Flertallet uttaler at det

«....... går inn for at dagens ordning med felles valgdag for kommunestyrevalg og fylkestingsvalg videreføres. En legger avgjørende vekt på at begge disse valgene er å anse som lokalvalg, og dermed hører naturlig sammen. Det er de lokale/regionale sakene som står i fokus, og som også bør stå i fokus. Ved stortingsvalg er det de nasjonale sakene - særlig regjeringsspørsmålet - som vil være sentrale. En kombinasjon av stortingsvalg og fylkestingsvalg vil lett føre til at interessen for fylkestingsvalget og de sakene som er sentrale ved det valget «forsvinner» i fokuseringen på stortingsvalget. Utvalget vil også peke på at partiene og andre som stiller liste ved kommunestyre- og fylkestingsvalg ofte ser de to valgene i sammenheng når kandidater settes opp på valglistene. Denne sammenhengen blir det vanskeligere å ivareta dersom valgene kommer på forskjellig tidspunkt.

Etter utvalgets mening kan ikke hensynet til en eventuell økning i valgdeltakelsen ved fylkestingsvalget - som følge av en «drahjelp» fra stortingsvalget - oppveie de ulempene som en kombinasjon av disse to valgene medfører.»

Medlemmet Kolberg uttaler:

«........... den stadig synkende deltakelsen ved valgene til kommunestyrene og fylkestingene er en av de største utfordringene i vårt demokrati. Utvalgets mandat peker da også spesielt på dette som et område Valglovutvalget skulle vie særlig oppmerksomhet.

Politikkens innhold vil alltid være det som har mest å si for interessen, og dermed deltakelsen ved alle typer valg, også ved kommunestyrevalgene. Svenske erfaringer viser entydig at den felles valgdagen bidrar til en høyere deltakelse ved lokalvalgene. Det ser heller ikke ut som om den rikspolitiske debatten i Sverige bidrar til mindre interesse, og oppmerksomhet, om de lokale sakene. Dette medlem mener at en felles valgdag vil gi velgerne en mulighet til å stemme ut fra en helhetlig politisk vurdering. Den felles valgdagen vil få frem den klare sammenhengen som det er mellom nasjonale -, og lokale prioriteringer. På dette grunnlag og ut fra den vurdering at en felles valgdag ser ut til å være det mest konkrete forslaget som kan fremmes for å øke valgdeltakelsen foreslår dette medlem at stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg holdes på samme dag.»

Valgdagen

Utvalget foreslår at bestemmelsene om fastsetting av valgdag gis følgende utforming (§ 29 i utvalgets forslag til lov):

1. Kongen fastsetter valgdagen i god tid før valget.

2. Kommunestyret kan bestemme at det i vedkommende kommune skal holdes valg også dagen før den valgdagen som er fastsatt av Kongen.

Utvalget uttaler:

«Det bør ikke stå i loven at valget skal holdes på mandag. Det bør være adgang til å vurdere om en annen ukedag vil være bedre egnet som valgdag. Utvalget er ikke fremmed for tanken om at valget kan legges til søndag (og lørdag). Søndagsvalg vil kunne bidra til å skape mer høytid og verdighet rundt valget.

Utvalget mener det fortsatt bør være adgang til å holde valg over to dager for de kommuner som ønsker det. Dette er en vel innarbeidet tradisjon i mange kommuner, og utvalget ser ingen grunn til å foreslå begrensninger i så måte. Dersom mandagen opprettholdes som valgdag vil det være et behov for å kunne avholde valg på søndag, spesielt i kommuner med mange pendlere. Dersom adgangen til å avholde todagersvalg tas ut av loven, vil dette føre til økt behov for forhåndsstemmegivning, og dermed kunne bidra til å svekke stemmegivning på valgdagen som den primære måten for stemmegivning.»

6.1.3 Høringsinstansene

Høstvalg contra vårvalg

Ingen av høringsinstansene går inn for å flytte valgdagen til våren. Utvalgets forslag om å holde fast ved høstvalg kommenteres ikke spesielt.

Felles valgdag for alle valg?

Det store flertallet av høringsinstansene går inn for at det fortsatt bør være slik at stortingsvalg og kommunestyre- og fylkestingsvalg avvikles separat. De går også inn for felles avvikling av de to lokalvalgene.

Noen uttalelser gir uttrykk for avvikende oppfatninger, for eksempel mener Landsorganisasjonen i Norge at en ordning med samtidig avvikling av alle tre valg bør vurderes. Marker kommunegår inn for separate kommunestyrevalg, dersom antall fylker reduseres. Nittedal kommune ønsker at det åpnes for at den enkelte kommune selv kan bestemme dagen for kommunestyrevalget, innenfor rammen av valgåret.

Valgdagen

De fleste som uttaler seg støtter utvalgets forslag om ikke å binde valget til en bestemt ukedag i loven, eller de har ingen merknader til dette forslaget. Landsorganisasjonen i Norge gir imidlertid uttrykk for at det bør vurderes å innføre obligatorisk søndagsvalg (av hensyn til pendlerne). Ungdommens demokratiforum går inn for at valgdagen skal være obligatorisk fridag, og at det skal være obligatorisk å holde valglokalene åpne på søndagen før valgdagen.

6.1.4 Departementets merknader

Høstvalg contra vårvalg

Departementet konstaterer at utvalgets forslag om fortsatt å avholde valg på høsten har bred tilslutning blant høringsinstansene. Departementet kan heller ikke se at dagens ordning skaper praktiske vanskeligheter som tilsier at det er nødvendig med en omlegging av valgtidspunktet, og slutter seg til den argumentasjonen Valglovutvalget anfører når det gjelder dette spørsmålet.

Departementet vil derfor foreslå at valgene fortsatt avholdes i september måned.

Felles valgdag for alle valg?

Departementet mener at en bør opprettholde dagens skille med stortingsvalg som rikspolitiske valg på den ene siden, og kommunestyre- og fylkestingsvalgene som lokalvalg på den andre siden. Etter departementets syn er dette den beste måten å skape interesse for, og fokus på, lokale og regionale saker. Å slå sammen alle valgene vil ventelig føre til at de rikspolitiske sakene vil overskygge de lokale sakene i enda større grad enn tilfellet er i dag. Ønsker man å øke interessen for lokalpolitikken og de sakene som behandles i de lokale folkevalgte organer er, etter departementets syn, ikke en kombinasjon av alle valgene veien å gå. Det kan også bli vanskeligere å rekruttere kandidater som er villige til å stå på lokalvalglistene dersom de vet at kommunestyre- og fylkestingsvalgene må konkurrere med stortingsvalget om velgernes oppmerksomhet.

Etter departementets syn kan ikke en eventuelt økt valgdeltagelse ved lokalvalg oppveie de prinsipielle ulemper en felles avvikling av alle valg vil medføre.

Departementet vil derfor foreslå en videreføring av gjeldende rett.

Valgdagen

Departementet konstaterer at det er lang tradisjon i vårt land for å avvikle valg på mandag. Datoen blir fastsatt av Kongen i statsråd.

Siden 1960-tallet har det også vært åpnet for valg på søndagen, dagen før den alminnelige valgdagen. Det er opp til det enkelte kommunestyre å bestemme om det skal være valg på søndag i den enkelte kommunen.

De fleste land med lange tradisjoner når det gjelder valg avvikler disse på en bestemt ukedag (Sverige, Finland, Tyskland, Frankrike, Italia har for eksempel valg på søndag, Danmark og USA på tirsdag, Storbritannia på torsdag). Departementet mener at en bør holde fast ved tradisjonen med valg på mandager, og med adgang for kommunene til å bestemme todagersvalg. En ordning med todagersvalg bør ikke gjøres obligatorisk. Det bør fortsatt være opp til den enkelte kommune - ut fra lokale forhold - å ta stilling til om en ønsker å holde valg over to dager.

Departementet har vurdert om det fortsatt bør være lovfestet at valgdagen skal være en mandag. Alternativet til dagens regel vil være å lovfeste kun at Kongen bestemmer valgdagen, og at kommunene kan vedta å avholde valg også dagen før den dagen som fastsettes sentralt. En slik bestemmelse ville innebære at en - uten å måtte endre loven - kunne legge valget til en annen ukedag, for eksempel søndag, dersom en i fremtiden finner dette ønskelig. Departementet er likevel kommet til at det bør fremgå av lovteksten hvilken ukedag valget skal avvikles.

Bestemmelser om tidspunktet for valgene og fastsetting av valgdag er tatt inn i lovforslaget §§ 9-1 og 9-2.

6.2 IKT og stemmegivning

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi brukes som praktisk hjelpemiddel i en rekke sammenhenger i forbindelse med valg, for eksempel ved optisk telling, valgoppgjøret, foreløpig manntallsavkryssing mv. Dette kapitlet er avgrenset til en drøfting av prinsipielle problemstillinger i tilknytning til bruk av IKT ved elektronisk stemmegivning.

6.2.1 Gjeldende rett

Valgloven inneholder ingen regler om elektronisk stemmegivning. Departementet antar at forsøksloven åpner for forsøk med elektronisk stemmegivning. Da departementet i Ot.prp. nr. 93 (1991-92), Lov om endringar i lov av 1. mars 1985 nr. 3 om stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg (valgloven), foreslo å ta inn en egen bestemmelse om forsøk med elektronisk stemmegivning i valgloven, ønsket imidlertid flertallet i utenriks- og konstitusjonskomiteen ikke å åpne for denne type forsøk. Departementet mener derfor at slike forsøk ikke bør gjennomføres før Stortinget har fått anledning til å uttale seg om spørsmålet på nytt.

6.2.2 Utvalgets merknader og forslag

Utvalget peker på at det internasjonalt er fokus på databaserte løsninger for valg. Det første internettbaserte valget ble gjennomført den 12. mars 2000 i den amerikanske delstaten Arizona, da det demokratiske partiet nominerte sin presidentkandidat. Valgdeltakelsen ble tredoblet, men kritikken mot forsøket var sterk. For det første ble det konstatert at tilgangen til teknologien var svært ulikt fordelt mellom svarte og hvite. For det andre ble det fokusert på den teknologiske sårbarheten ved forsøket. Utvalget fremhever at det så langt ikke er utviklet løsninger som teknisk sett garanterer at et valg over Internett kan gjennomføres på en demokratisk forsvarlig måte. I kritikken av forsøket i Arizona pekes det på en rekke slike tekniske forhold: Valget var sårbart for nettverkssammenbrudd og virusangrep, velgeridentifikasjonen var minimal (noe som lett kunne ha medført valgfusk) og prinsippet om hemmelig valg ble ikke ivaretatt (et datafirma laget PIN-kodene og hadde således tilgang til stemmesedlene).

Etter utvalgets oppfatning er det i dag utenkelig, og heller ikke politisk ønskelig, å gjennomføre hele valg over Internett alene. Teknologien er ennå sårbar, samtidig som en risikerer at den tid som kreves for å søke kunnskap, diskusjon og ettertanke går tapt. Skal det utvikles trygge løsninger må teknologien prøves. Utvalget mener at følgende spørsmål bør utredes nøye før valgloven formelt åpner for dette: 1) Hvordan skal den som stemmer kunne legitimere seg slik at en unngår valgfusk? 2) Hvordan skal prinsippet om hemmelig valg ivaretas på en demokratisk forsvarlig måte? Utvalget mener at teknologien på sikt bør tas i bruk for å nå spesifikke grupper. Det er bare konkrete forsøk som kan gi sikker kunnskap om disse problemstillingene, og bidra til at det utvikles trygge løsninger. Utvalget mener derfor at det bør gjennomføres forsøk med siktemål å øke kunnskapen om effekten av databaserte løsninger for valg. Teknikken kan utvikles i skolevalgene, eller prøves ut med terminalbaserte løsninger i valglokalene i en eller flere kommuner. Databaserte løsninger kan også tas i bruk for å lette tilgjengeligheten for nordmenn som er bosatt i utlandet.

6.2.3 Høringsinstansene

Om lag 20 høringsinstanser har kommentert dette punktet i utvalgets forslag. Et flertall av disse slutter seg til utvalgets konklusjon om at det bør gjennomføres forsøk med elektronisk stemmegivning for å øke kunnskapen om effekten av slik stemmegivning.

Stord kommune mener at

«bruk av IKT ved val må prøvast ut».

Akershus fylkeskommune «stiller seg positiv til at databaserte valgløsninger for skolevalg prøves ut i videregående skoler i Akershus.»

Skedsmo kommune påpeker at

«det bør arbeides mot et «elektronisk valg», for å lette gjennomføringen av valgene».

På den annen side er enkelte høringsinstanser skeptiske til maskinell stemmegivning. Sør-Trøndelag fylkeskommune uttaler følgende:

«Med dagens IT-teknikk kan vi vanskelig se hvordan dette kan gjennomføres på en forsvarlig og sikker måte. Vi legger da til grunn at «hemmelig valg» er en grunnleggende forutsetning for demokrati og et krav til vår valgordning som vi ikke kan gå på akkord med.»

6.2.4 Departementets merknader og forslag

Innledning

Departementet mener det er viktig å ha en positiv holdning til bruk av IKT i valgsammenheng. IKT kan underlette det praktiske arbeidet, men vil også kunne stimulere demokratiet ved for eksempel å åpne for enklere kommunikasjon mellom velgere og folkevalgte. At IKT brukes som et praktisk hjelpemiddel på valgområdet, som på andre områder, er i utgangpunktet ikke problematisk. Imidlertid oppstår det både praktiske og prinsipielle spørsmål når diskusjonen kommer inn på spørsmål som gjelder bruk av IKT i forbindelse med selve stemmegivningen (elektronisk stemmegivning).

Valglovutvalget har ikke foretatt noen bred drøftelse av spørsmålet om elektronisk stemmegivning, men kommer inn på enkelte prinsipielle problemstillinger. Etter utvalgets oppfatning er det i dag for eksempel ikke aktuelt å gjennomføre hele valg over Internett alene. Utvalget peker på viktige problemstillinger som bør utredes nøye før valgloven kan anbefales å åpne for slik stemmegivning. Spesielt viktig er hvordan en skal unngå valgfusk og hvordan prinsippet om hemmelig valg skal ivaretas.

Departementet har innhentet en sakkyndig utredning vedrørende spørsmålet om stemmegivning og IKT som et supplement til utvalgets fremstilling. Rapporten er trykket som vedlegg i proposisjonen. Den tar for seg rammer, muligheter og forutsetninger for utvidet bruk av IKT i valghandlingen.

Grunnleggende demokratiske krav

Tradisjonelt har valglovgivningen bygget på en del grunnleggende krav som skal sikre at valgene gjennomføres på en demokratisk måte. I forhold til det å avgi stemme, er de viktigste kravene at fremgangsmåten skal sikre hemmelig valg og forhindre valgfusk.

Prinsippet om hemmelig valg dreier seg om at systemet skal sikre velgeren adgang til å avgi stemme i enerom og usett, slik at

1. ingen andre får innsyn i hva vedkommende stemmer og

2. at vedkommende ikke utsettes for utilbørlig påvirkning ved stemmegivningen.

Spørsmålet om valgfusk dreier seg særlig om hvordan man kan sikre prinsippet «én velger - én stemme». Hvordan få sikkerhet for at den som avgir en stemme virkelig er den vedkommende utgir seg for å være, slik at man hindrer at noen stemmer for andre? Fusk kan i denne sammenheng foregå både i form av «tyveri» av andres identitet og i form av «salg» av egen identitet.

Alternative modeller

Elektronisk stemmegivning kan tenkes gjennomført i valglokalet, for eksempel ved at velgeren avgir stemmen i elektronisk form på spesielle terminaler skreddersydd for elektronisk stemmegivning, dvs. ikke stemmegivning over Internett. Alternativt kan man tenke seg at valghandlingen foregår utenfor et valglokale, ved at velgeren stemmer over Internett ved å avgi stemme hjemme, på jobben eller andre steder med internettoppkobling. I forhold til prinsippet om hemmelig valg og det å unngå valgfusk, står bruk av terminaler i valglokalet i utgangspunktet ikke i noen annen stilling enn tradisjonell stemmegivning. «Ulempen» med denne løsningen er at den forutsetter at velgerne fortsatt må oppsøke valglokalet/annet offentlig lokale. Det vil altså ikke medføre noen forenkling for velgerne. Samtidig vil en slik løsning kreve betydelige investeringer i datautstyr. Selv om dagens bruk av stemmesedler er arbeidskrevende, vil en løsning med bruk av skreddersydd teknisk utstyr, med krav om spesiell teknisk kompetanse for å kunne betjene det mv., sannsynligvis ikke bli mindre ressurskrevende. Da det etter departementets syn uansett ikke kan være aktuelt i overskuelig fremtid å frata velgerne muligheten til å benytte vanlige stemmesedler, vil et slikt system bli tosporet, og følgelig meget kostbart.

Bruk av papirstemmesedler muliggjør dessuten lekmannskontroll. Valgstyret er politisk valgt. Det at mange kommuner også ønsker å ha politikere i stemmestyrene som administrerer og «overvåker» stemmegivningen på valgtinget, er uttrykk for en tradisjon med politisk/menneskelig kontroll. Ved elektronisk stemmegivning må man forlate prinsippet om lekmannskontroll. Det vil ikke være mulig for alminnelige folk å «kontrollere» alle deler av datasystemer for elektronisk stemmegivning. Dette er en viktig prinsipiell forskjell mellom et system som baserer seg på papirstemmesedler og et system med elektronisk stemmegivning, noe som også vil kunne svekke velgernes tillit til at valget går korrekt for seg.

Dersom en åpner for at velgeren kan avgi stemme over Internett, hjemmefra og andre steder utenfor valgmyndighetenes kontroll, vil det uten tvil bli enklere for velgerne å stemme.

Stemmegivning over Internett reiser imidlertid betydelig tekniske utfordringer. Et særlig problem som kan tenkes å oppstå er at hackere vil forsøke å manipulere de ulike delene av systemet for å forandre resultatet, eventuelt for å finne ut hva den enkelte har stemt. Per i dag er det ikke utviklet noen sikker løsning for stemmegivning over Internett. Den teknologiske utviklingen gjør likevel at det er grunn til å anta at disse problemene kan løses på sikt. Teknologien som sådan er derfor sannsynligvis ikke til hinder for elektronisk stemmegivning over Internett en gang i fremtiden.

For å teste den tekniske sikkerheten og finne ut hvilke praktiske problemer velgerne opplever med den nye teknikken, kunne det settes i verk forsøk med internettvalg. Slik forsøksvirksomhet forutsetter imidlertid at man overser tungtveiende innvendinger som gjelder de tidligere omtalte grunnleggende prinsippene ved valgordningen vår. Det synes ikke mulig å garantere hemmelig valg og identifikasjon av velgeren ut fra hensynet én velger - én stemme uten at samfunnet pålegger velgeren å møte opp i et valglokale/det offentlige rom for å avgi stemme.

Det er blitt foreslått at man kan sende ut pin-koder, smartkort e.l. som velgeren kan bruke for å identifisere seg for å hindre valgfusk. Problemet med en slik løsning er at uvedkommende, for eksempel ved tyveri eller kjøp, kan tilegne seg kodene/kortene, og dermed avgi stemme i en annens navn. Det foreligger i dag ikke noe praktisk anvendelig system for identifisering som kan hindre denne type valgfusk.

Dersom man skal legge prinsippene om hemmelig valg og sikkerhet mot fusk til grunn ved utforming av regelverk for elektronisk stemmegivning, må systemet inneholde sperrer som hindrer valgfusk og sikrer hemmelig valg. Uansett den teknologiske utviklingen, kan departementet ikke se hvordan dette kan løses på annen måte enn ved at valghandlingen foregår i det offentlige rom. Etter departementets vurdering er det derved kravet om opprettholdelse av disse prinsippene, ikke teknologien, som er det største hinderet for å gjennomføre valg utenfor valgmyndighetenes kontroll.

En kan også tenke seg ulike mellomløsninger, så som internettbaserte systemer til bruk i valglokalene. Mange av de samme tekniske problemene og usikkerhetsmomentene vil imidlertid hefte ved en slik løsning som ved bruk av Internett hjemmefra eller på jobben, for eksempel når det gjelder sikker dataoverføring. Samtidig vil velgerne fortsatt måtte begi seg til et valglokale for å avgi stemme.

Departementets samlede vurdering

Departementet mener at prinsippet om hemmelig valg og det å hindre valgfusk bør være bærende elementer også ved utforming av regelverk for hvordan en eventuell elektronisk stemmegivning skal foregå. Valgordningen bør derfor etter departementets syn fortsatt pålegge velgerne å avgi stemme i det offentlige rom, både for at valgmyndighetene skal kunne overvåke at alle velgere får avgitt stemme i hemmelighet og uten utilbørlig påvirkning og for å sikre prinsippet om én velger - én stemme. Dette innebærer at det ikke bør åpnes opp for forsøk med elektronisk stemmegivning utenfor det offentlige rom, for eksempel ved å stemme over Internett hjemmefra eller andre steder med internettoppkobling. Elektronisk stemmegivning bør kun foregå i lokaler under kontroll/oppsyn av valgmyndighetene.

Departementet er enig med Valglovutvalget i at det ikke er aktuelt å innføre elektronisk stemmegivning uten først å gå veien om forsøk. Departementet antar at teknologien i første omgang bør prøves ut ved skolevalgene, hvor eventuelle feil ikke vil få alvorlige konsekvenser. Forsøk kan også tenkes brukt ved eventuelle rådgivende lokale folkeavstemninger i kommunal regi. Slike forsøk vil ikke være gjenstand for statlig godkjenning. Eventuelle forsøk ved reelle valg må vurderes nøye, og i første omgang kjøres parallelt med tradisjonell stemmegivning.

Departementets vurderinger er i hovedsak i tråd med konklusjonene i den utredning om stemmegivning og informasjons- og kommunikasjonsteknologi departementet har fått utarbeidet.

Det har vært reist spørsmål om stemmegivning er en type «kommunikasjon» som kommer inn under statens e-Regelprosjekt, jf. Ot.prp. nr. 108 (2000-2001) Om lov om endringer i diverse lover for å fjerne hindringer for elektronisk kommunikasjon og Ot.prp. nr. 9 (2001-2002) Om endringer i diverse lover for å fjerne hindringer for elektronisk kommunikasjon. Departementet synes det er lite treffende å karakterisere stemmegivning som kommunikasjon i den forstand e-Regelprosjektet legger opp til. Diskusjonen foran viser uansett at det ligger en del hensyn til grunn for all stemmegivning, herunder elektronisk stemmegivning, som ikke uten videre gjør det mulig å likestille stemmegivning ved hjelp av papirstemmesedler med elektronisk stemmegivning.

Departementet fremmer etter dette ikke forslag til regler som åpner for elektronisk stemmegivning. Det vil imidlertid kunne være aktuelt med forsøk med slik stemmegivning i omgivelser under oppsyn av valgstyret.

6.3 Bør valgloven ha en egen forsøkshjemmel?

6.3.1 Innledning. Gjeldende rett

Valgloven har i § 94a en særskilt forsøkshjemmel som direkte gjelder forsøk med elektronisk manntallsavkryssing. Bestemmelsen ble vedtatt våren 1993, og brukt ved forsøk i Bergen og Oslo ved stortingsvalget samme år. Det har senere ikke vært godkjent forsøk i medhold av denne bestemmelsen.

Valgloven har altså ingen generell forsøkshjemmel. Lov om forsøk i offentlig forvaltning av 26. juni 1992 nr. 87 har vært brukt som hjemmel ved de forsøk som har vært gjennomført i forbindelse med valg:

• Direkte valg til fire bydelsutvalg i Oslo i 1995 og 1999.

• Direkte valg av ordførere i 20 kommuner i 1999.

• Særlige retteregler ved kommunestyrevalget i Kristiansand og Skjervøy i 1999.

Foran kommunestyre- og fylkestingsvalget i 1999 ble forsøk med nedsatt stemmerettsalder ved kommunestyrevalg diskutert. Det ble også rettet en konkret forespørsel fra Tinn kommune om muligheter for å gjennomføre forsøk med nedsatt stemmerettsalder til 16 år ved lokalvalget. Departementet avslo søknaden. Det ble vist til at et slikt forsøk lå utenfor forsøkslovens formål. Forsøket dreide seg ikke om å prøve ut virkningen av å oppheve eller endre bestemmelser som antas å være til hinder for hensiktsmessige måter å løse offentlige oppgaver på, jf. kriteriene i forsøksloven §§ 1 og 3.

Lov av 26. juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentlig forvaltning (forsøksloven), ble satt i verk fra 1. januar 1993. Med hjemmel i denne loven kan statlig og kommunal forvaltning få fritak fra gjeldende regelverk for å prøve ut løsninger som kan føre til en bedre offentlig forvaltning. Forbedring av offentlig tjenesteyting, best mulig ressursutnyttelse og gode demokratiske styringsformer er viktige hensyn i denne sammenheng. Forsøksloven setter likevel skranker for hva slags regelverk det kan søkes fritak fra. Loven kan ikke brukes til å få fritak fra kommunelovens grunnleggende bestemmelser om organisering av virksomheten i kommuner og fylkeskommuner, og heller ikke fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler. En viktig begrensning ligger dessuten i at man ikke kan godkjenne forsøk som vil innebære innskrenkning av rettigheter eller utvidelse av plikter som enkeltpersoner har etter gjeldende lovgivning.

6.3.2 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget viser til at det er økende interesse for å kunne avvikle valg på andre måter enn de tradisjonelle. Slike forsøk kan tenkes å gjelde fremgangsmåten ved selve valgavviklingen. Et eksempel på dette kan være stemmegivning ved hjelp av edb. Et annet tema for forsøk Utvalget nevner kan være senket stemmerettsalder ved lokalvalg. Det kan også være snakk om direkte valg av andre folkevalgte organer enn de som tradisjonelt velges ved direkte valg, for eksempel ordføreren.

Utvalget mener at kan være interessant og spennende å prøve ut forslag som innebærer nytenkning rundt valgene, uten at det i første omgang blir innført pålegg om obligatoriske ordninger. Forsøk kan brukes for å høste nødvendige erfaringer, som i sin tur kan danne grunnlag for eventuelle lovendringer. Forsøk kan gi svar på om det bør gjøres endringer i valgordningen for å få til en styrket interesse for valg og lokaldemokrati.

Den eksisterende forsøkshjemmelen i valgloven er kun knyttet til forsøk med elektronisk avkryssing i manntallet. Dette synes å være en for snever innfallsvinkel og setter en for trang grense for forsøkene, fordi interessen går på andre sider ved valgordningen. Heller ikke forsøksloven synes å være dekkende, blant annet fordi den antas å sette bom for forsøk med senket stemmerettsalder.

Utvalget mener at tiden nå er inne til å foreslå en generell bestemmelse om forsøk i valgloven. Bestemmelsen bør formuleres så generelt at den kan benyttes til forskjellige typer av forsøk:

• Avvik fra de grunnleggende reglene om valg. Utvalget nevner senket stemmerettsalder ved lokalvalg som ett aktuelt eksempel. Imidlertid vises det til at flertallet av utvalgets medlemmer har prinsipielle betenkeligheter når det gjelder å gi klarsignal til forsøk med nettopp dette. Stemmerettsalderen er et så fundamentalt element i hele valgordningen at det virker lite naturlig å åpne for forsøk i denne forbindelsen. Det foreslås likevel ikke noen begrensninger i utformingen av forsøkshjemmelen. Det forutsettes at departementet har disse betenkelighetene for øye når eventuelle søknader om godkjenning av forsøk på dette området blir behandlet.

• Valg av andre organer enn de loven omtaler. Som eksempler nevnes direkte valg av ordfører, direkte valg av kommunedelsnemnder/lokalutvalg.

• Avvik fra bestemmelser om fremgangsmåten ved valgene. Her kan for eksempel nevnes stemmegivning via Internett - både forhåndsstemmegivning og stemmegivning på valgdagen - og stemmegivning ved hjelp av maskiner som registrerer stemmegivningene elektronisk.

Utvalget mener det er viktig å ikke sette for snevre grenser når det gjelder hva som kan gjøres til gjenstand for forsøk. Forsøkene bør bygge på søknader fra kommunene og godkjennes av Kongen (departementet). I forbindelse med godkjenningen bør det gis retningslinjer for gjennomføringen, herunder om hvilke lovbestemmelser det dispenseres fra. Utvalget konkluderer med at valgloven bør ha en generell bestemmelse som åpner adgang til å:

1. Godkjenne forsøk der det fravikes fra lovens regler når det gjelder gjennomføringen av valgene.

2. Gi samtykke til forsøk med direkte valg av andre organer enn de som er omhandlet i loven.

6.3.3 Høringsinstansene

Få høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om en egen bestemmelse om forsøk i valgloven. De fleste er positivt innstilt til forsøkstankegangen, men har ikke forholdt seg til de eksisterende muligheter forsøksloven gir. De har således ikke vurdert om det er behov for en egen hjemmel.

Sørum kommune skriver:

«Forslaget i valglovutvalgets innstilling om adgang til å drive forsøk med hjemmel i valgloven er en positiv nyvinning, som kommunestyret gir sin tilslutning til.»

Buskerud fylkeskommune:

«Det er positivt at valglovutvalget vil utvide bestemmelsene om forsøk ved valg.»

Trondheim kommune:

«Vi støtter forslaget, men forutsetter at departementet ser til at slike valg gjennomføres på en fullt ut forsvarlig måte.»

Meldal kommune er opptatt av sikkerhet i forbindelse med eventuelle forsøk med bruk av IT i valgavviklingen:

«Meldal kommune vil fraråde å ta i bruk IT-teknologi såfremt det kan være den minste mulighet for at dette kan så tvil om at all stemmegivning forblir hemmelig.»

6.3.4 Departementets merknader og forslag

Som utvalget har departementet merket seg at det er en viss interesse for å kunne avvikle valg på andre måter enn de tradisjonelle. Departementet ser at vi står foran store utfordringer når det gjelder å følge opp både samfunnsutviklingen og den teknologiske utviklingen også på valgområdet. Forsøk kan være én måte å møte behovet for utvikling av valgordningen. Departementet er likevel ikke enig i at det er påkrevet med en egen forsøkshjemmel i valgloven for å få dette til.

Valg reguleres av et regelverk som er utpreget todelt. På den ene siden garanterer valglovgivningen for våre viktigste demokratiske rettigheter og fastsetter hovedprinsippene for valgordningen. Den bestemmer hvem som skal få delta i valg, at velgerne skal sikres mot utilbørlig påvirkning under valghandlingen og få avgi stemme i enerom og usett, at valgene foregår fritt og åpent osv. På den andre siden gir valgloven også bestemmelser av høyst teknisk/administrativ karakter. Det er for eksempel detaljerte regler om den praktiske fremgangsmåten ved valget og om selve valghandlingen, om hvilke oppgaver som ivaretas av ulike offentlige myndigheter og så videre. Selv om denne siden av regelverket også er ment å bidra til oppfyllelsen av de grunnleggende krav, er det mange av bestemmelsene som anviser fremgangsmåter og prosedyrer som godt kan erstattes av andre. Mellom disse to ytterpunktene er det en glidende overgang.

Forsøksloven har som formål å utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i offentlig forvaltning, og å utvikle en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom forvaltningsorganer og -nivåer. Det skal legges særlig vekt på å forbedre den offentlige tjenesteyting overfor borgerne og en best mulig ressursutnyttelse. Ved forsøk som omfatter folkevalgte organer, skal det også legges vekt på å fremme gode demokratiske styringsformer.

For å få til dette gir forsøksloven adgang til å prøve ut avvik fra regler om hvordan offentlige organer skal organiseres, hvordan de skal løse sine oppgaver, hvilke organer som skal løse hvilke oppgaver og bestemmelser som regulerer statens kontroll med kommuner og fylkeskommuner. Imidlertid finnes det også begrensninger i adgangen til å drive forsøk. Etter § 4 kan det ikke godkjennes forsøk med avvik fra saksbehandlingsregler som er gitt av hensyn til enkeltpersoners rettssikkerhet, hvis ikke dette hensyn ivaretas minst like godt ved den fremgangsmåte det søkes samtykke til å prøve. Likeså kan det heller ikke godkjennes forsøk som ville innebære innskrenking av rettigheter eller utvidelse av plikter som enkeltpersoner har etter gjeldende lovgivning.

Som nevnt har forsøksloven ved flere anledninger blitt brukt som grunnlag for forsøk i forbindelse med valg. Med unntak av forsøket med elektronisk manntallsavkryssing, som hadde en rent praktisk motivasjon, kan forsøkene først og fremst sies å ha vært motivert ut fra ønsket om å fremme gode demokratiske styringsformer. Dette gjelder forsøkene med direktevalg til bydelsutvalg og ordfører og forsøket med alternativ fremgangsmåte for retting på stemmesedlene.

Fremgangsmåter ved valg til folkevalgte organ ligger kanskje ikke innenfor det man naturlig forbinder med forvaltningsorganers organisering av virksomhet og oppgaveløsning, jf. forsøksloven § 3. Imidlertid faller de etter departementets oppfatning innenfor lovens formål med hensyn til å fremme gode demokratiske styringsformer. Forsøksloven § 3 om hva forsøk kan omfatte, bør ikke tolkes for snevert, så lenge forsøket ikke kommer inn under begrensningene i adgangen til å drive forsøk i § 4, og forsøket ellers er godt begrunnet.

Forsøksloven kan således i prinsippet benyttes som hjemmel for de fleste typer forsøk utvalget nevner som aktuelle. Som eksempel kan nevnes elektronisk avkryssing i manntallet, eventuelt også i et landsomfattende manntall, maskinell stemmegivning ol. Forsøksloven har som nevnt allerede vært brukt som hjemmel for forsøk med direkte valg av ordfører og kommunedelsutvalg.

Departementets vurdering er at forsøksloven er et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for den type forsøk som det er aktuelt og ønskelig å gjennomføre i sammenheng med valg. Å ha en egen forsøkshjemmel i valgloven vil kunne fungere som en synliggjøring av at det er mulig å drive forsøk på valgområdet, men det bør være overflødig etter vedtakelsen av forsøksloven.

Som utvalget fremholder vil forsøksloven ikke kunne brukes som hjemmel for forsøk som gjelder mer grunnleggende sider av valgordningen, og som direkte regulerer velgernes rettigheter etter loven, for eksempel bestemmelser om stemmerettsalder. Departementet er enig i dette, men kan heller ikke se at det er ønskelig med en bestemmelse i valgloven som gjør det mulig ved administrativ beslutning å fravike regelverk som er gitt for å regulere grunnleggende sider ved valgordningen. Det vil være bedre i samsvar med demokratiske prinsipper om forsøk som berører grunnleggende prinsipper ved valgordningen, blir behandlet av Stortinget. Hjemmelen for forsøket ville i så fall bli gitt direkte ved lovvedtak i Stortinget.

Utvalgets forslag til bestemmelser om forsøk i §§ 123 og 124 blir ikke fremmet som forslag.

6.4 Direkte valg til kommunedelsutvalg

6.4.1 Innledning

Det inngikk ikke i utvalgets mandat å vurdere valgordningen for kommunedelsutvalg, og om det bør åpnes for å velge medlemmene til kommunedelsutvalg ved direkte valg. Dagens ordning innebærer at medlemmer til kommunedelsutvalg kun kan velges av kommunestyret, det vil si ved indirekte valg, jf. kommuneloven § 12. I medhold av forsøksloven er det imidlertid i Oslo i forbindelse med kommunestyrevalgene i 1995 og 1999, gjort forsøk med direkte valg av bydelsutvalg (BU) i 4 av byens 25 bydeler (bydelene Sagene-Torshov, Bøler, Stovner og Røa). Formålet med forsøkene har vært å teste ut direkte valg som en måte å videreutvikle lokaldemokratiet gjennom økt engasjement og deltakelse og økte muligheter for påvirkning av lokale prioriteringer. I innstillingen til Valglovutvalget er spørsmålet om direkte valg til kommunedelsutvalg berørt i punkt 10.10 Bør valgloven inneholde en generell forsøkshjemmel. Utvalgets konklusjon er at valgloven bør ha en generell bestemmelse som blant annet åpner adgang til å gi samtykke til forsøk med direkte valg av andre organer enn de som er omhandlet i loven.

Departementet fant det naturlig å vurdere direkte valg til kommunedelsutvalg i sammenheng med oppfølgningen av utvalgets innstilling. Departementet sendte derfor høsten 2001 ut et høringsnotat med forslag om at den enkelte kommune selv kan bestemme at medlemmene til kommunedelsutvalget skal velges av innbyggerne i vedkommende kommunedel, dvs. ved direkte valg.

6.4.2 Innholdet i departementets høringsnotat

Kommunedelsorganisering - lokale utvalg. En oversikt

Ordningen med at lokale organisasjoner mv. og organer etablert for å ivareta en geografisk avgrenset del av den kommunale forvaltning, avgjør eller uttaler seg om lokale saker, er ikke ny. Et sentralt skille går mellom organer som er etablert som en del av den kommunale forvaltning og organer som etablereres av innbyggerne i kommunen, men som likevel samhandler mer eller mindre tett med kommuneorganisasjonen.

I NOU 1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner, (s. 121-123) gjøres det nærmere rede for den historiske utviklingen på området. Kommunedelsutvalgene som kommunal institusjon har sin opprinnelse i sognekommunene i landkommuner. Soknekommunene var en «kommune i kommunen,» med kirkesoknet som stedlig virkeområde. De hadde et eget soknestyre som var direkte valgt av innbyggerne i soknet. Styrets medlemmer var samtidig medlemmer av kommunestyret. Styret hadde bevilgningsrett og fastsatte soknekommunens budsjett. Soknekommunens oppgaver var dels lovbestemte, dels pålagt av formannskapet/ kommunestyret. De hadde også en viss adgang til å ta på seg oppgaver av eget tiltak. Av oppgaver kan blant annet nevnes kirkesaker, sosialvesen, veivesen og skolevesen. Ordningen opphørte i 1951. De første ordinære kommunedelsnemndene ble opprettet i begynnelsen av 70-årene og fungerte mest som rådgivende organer. Det inntraff en viss stillstand i utviklingen i slutten av 70-årene og begynnelsen av 80-årene, men i de senere år har kommunedelsnemnder fått større betydning.

Innslaget av lokale organisasjoner etablert på eget initiativ og som tar seg av felles oppgaver, ofte med støtte fra kommunen, har også vært voksende. Mye av det arbeidet som gjennomføres i denne type organisasjoner har en kommunedelstilnærming, der virkeområdet er geografisk avgrenset, med lokal problemløsning og danning av kommunedelsidentitet som viktige faktorer. Deltakerne får opplæring i organisasjonsarbeid, trening i ledelse og lokalpolitisk arbeid. Koplingen til kommunen ved kommunedelsorganisering kan være mer eller mindre sterk. Lokale utvalg kan dermed fungere som alt fra høringsorganer overfor kommunen, som organisator av dugnader, til folkevalgte organer som ivaretar tunge kommunale oppgaver slik de for eksempel gjør i Oslo og Bergen.

Utviklingen med større innslag av organisasjoner som ivaretar fellesoppgaver for kommunedelen er et viktig bidrag til lokaldemokratiet i Norge. I en undersøkelse om organiseringen av norske kommuner, utført av Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR), på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet i år 2000 (organisasjonsdatabasen), oppgir imidlertid kun 9 kommuner at de som et ledd i desentraliseringen av politisk myndighet har opprettet kommunedelsutvalg etter § 12 i kommuneloven. Det er særlig sosialtjenestene, helse- og omsorgstjenestene, samt oppveksttjenestene som er desentralisert til slike utvalg. I et lite knippe kommuner har man valgt å legge betydelig politisk myndighet over disse tjenestene til lokale utvalg.

Bortsett fra noen spesielle tilfelle ser det ut som om politisk desentralisering er en ordning som i Norge bare har funnet feste i de aller største byene.

NIBR-undersøkelsen viser ellers at 44 kommuner har opprettet andre typer lokale utvalg (lokalutvalg, bydelsutvalg, nærmiljøutvalg), mens 99 kommuner oppgir at de samarbeider med lokallag, bygdelag og velforeninger.

Gjeldende rett - kommuneloven §12

Bestemmelsene om kommunedelsutvalg reguleres i kommuneloven § 12. Kommunedelsutvalg skiller seg fra andre faste utvalg ved at de har et bestemt avgrenset geografisk virkeområde. Med den relativt vide delegasjonsadgangen som foreligger, kan et kommunedelsutvalg gjøres til alt fra et «minikommunestyre» til et ordinært utvalg for et mindre forvaltningsområde i en bestemt del av kommunen. Kommunedelsutvalg kan opprettes både i parlamentarisk styrte kommuner og kommuner organisert etter formannskapsmodellen.

Begrunnelsen for å opprette kommunedelsutvalg vil dels være den samme som for andre utvalg. Viktige stikkord er hensynet til en effektiv arbeidsdeling og ressursbruk, og behovet for desentralisering i større kommuner. I tillegg kommer demokratiaspektet og muligheten for innbyggerne til å kunne påvirke tjenestetilbudene lokalt, samt ønske om en større nærhet mellom de som styrer og brukerne av de kommunale tjenestene.

Kommunedelsutvalg må opprettes av kommunestyret selv, som også velger medlemmene, samt leder og nestleder. Ved valg gjelder de alminnelige valgbarhetsreglene i kommuneloven § 14. Det er ikke stilt krav til at medlemmene bor i kommunedelen eller har annen særlig tilknytning til den. Loven tar ikke stilling til hvor mange medlemmer et slikt utvalg skal ha. Kommunestyret fastsetter utvalgenes arbeidsoppgaver og utvalgene kan tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker vedrørende kommunedelen hvor ikke annet følger av lov. Kommunedelsutvalget kan gi lederen avgjørelsesmyndighet i saker av ikke-prinsipiell betydning.

For Kommunelovutvalget, som blant annet utredet kommunedelsorganisering og fremmet forslag til regelverk i NOU 1990:13, var det en klar forutsetning at kommunedelsutvalgene, for å fungere etter sin hensikt, måtte gis avgjørelsesmyndighet i rimelig omfang. En annen forutsetning var at det samtidig skjedde en desentralisering av administrasjonen. Disse synspunktene er ikke nedfelt i lovteksten, men fremgår uttrykkelig av forarbeidene, jf. NOU 1990:13 og Ot.prp. nr 42 (1991-92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven).

Regelverket rundt kommunedelsutvalg er knapt. Loven har således ikke vært til hinder for at kommunedelsutvalg kan ha blitt opprettet ut fra andre forutsetninger enn de som er lagt til grunn i forarbeidene.

Direkte valg til kommunedelsutvalg

Bakgrunn

Spørsmålet om direkte valg til kommunedelsutvalg har vært drøftet ved flere anledninger. Den første utredning som på bredt grunnlag behandlet kommunedelsnemnder var NOU 1974:5 Lokalutvalg i kommuner, utarbeidet av Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen. En av komiteens konklusjoner var at det burde være adgang til direkte valg til kommunedelsutvalg. Forslaget ble begrunnet med at dette ville gi innbyggerne en sterkere følelse av deltakelse og innflytelse, samtidig som det ville speile innbyggernes politiske preferanser på en bedre måte enn indirekte valg. Videre ville direkte valg til kommunedelsutvalg kunne bidra til å skape klarere ansvarsforhold mellom kommunedelsutvalget og innbyggerne. Disse synspunktene er fulgt opp i senere utredninger. Stortingets kommunal- og miljøvernkomité uttalte i Innst. S. nr. 283 (1979-80) at det burde gis adgang til prøveordninger med direkte valg. Daværende regjering gikk inn for direkte valg til kommunedelsutvalg i langtidsprogrammet for 1982-85.

Spørsmålet ble også behandlet i NOU 1982:6 Om en ny valglov, og her ble det fremmet forslag til regler om direkte valg. I Ot.prp. nr. 2 (1984-85) om ny valglov fulgte imidlertid ikke departementet opp forslaget, under henvisning til at spørsmålet var under utredning i et underutvalg under Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen. Hovedkomiteen fremla i 1985 en bred utredning om desentralisering til underkommunalt nivå, utarbeidet av det nevnte underutvalg. Et av forslagene her var at det burde åpnes for direkte valg til kommunedelsnemnder etter kommunestyrets nærmere bestemmelser. Hovedkomiteen støttet underkomiteens forslag. I NOU1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner foreslo flertallet i Kommunelovutvalget at kommunene selv skulle kunne velge om de ville ha direkte valg til kommunedelsutvalg. Utvalgets mindretall mente derimot at en slik reform kunne bidra til å skape uklarhet om hvor ansvaret og den faktiske beslutningsmyndigheten ligger i kommunen. Mindretallet mente også at det var et spørsmål om ikke en slik ordning ville skape et så komplisert system at det ville gå ut over valgdeltakelsen. En politisk sammensetning som avviker fra den i kommunestyret ville også kunne skape sterke styringsproblemer internt i den enkelte kommune. En så vidtgående reform som direkte valg til kommunedelsutvalg burde fortrinnsvis prøves ut i et begrenset antall kommuner, før det ble gitt en generell åpning for å innføre direkte valg.

I Ot.prp. nr. 42 (1991-92) om ny kommunelov, sluttet departementet seg til utvalgets mindretall. Departementet åpnet for at det kunne drives forsøk med direkte valg til kommunedelsutvalg. Oslo kommune er den eneste kommunen hvor det er gjort forsøk med direkte valg av bydelsutvalg jf. nærmere omtale nedenfor. I NOU 2001:3 Velgere, valgordning, valgte drøftes ikke spørsmålet om direkte valg til kommunedelsutvalg nærmere. Valglovutvalget går imidlertid inn for at det tas inn en forsøkshjemmel i valgloven som åpner for forsøk i forbindelse med avviklingen av valg, herunder direkte valg til kommunedelsutvalg.

Hensyn for og i mot direkte valg til kommunedelsutvalg

Det er flere hensyn som kan anføres til fordel for en adgang til direkte valg til kommunedelsutvalg. For det første kan direkte valg medføre at innbyggernes politiske preferanser gjenspeiles på en bedre måte enn ved indirekte valg. Direkte valg vil videre kunne øke folks kunnskapsnivå med hensyn til hvem medlemmene av kommunedelsutvalgene er, hvordan utvalgene oppnevnes, hvilke tjenester som forvaltes av kommunedelsutvalget og dermed også av kommunen sentralt.

At det gjennom kommunedelsutvalg blir flere folkevalgte i kommunen, skaper dessuten bedre vilkår for kontakt mellom innbyggerne og de som skal representere dem, fordi det blir flere å henvende seg til. Dette er et aspekt som vies oppmerksomhet i forskning om lokaldemokrati. Valgundersøkelser viser at det er flere og flere som siden 1985 oppgir at de har henvendt seg til en folkevalgt de fire siste årene. I 1999 var det 25 prosent som oppgav at de hadde tatt kontakt med en lokal politiker de fire siste årene (Bjørklund og Sagli, 2000). I 1985 var det 9 prosent som oppgav at de hadde henvendt seg til en folkevalgt representant. Økt nærhet og kontakt mellom de folkevalgte og innbyggerne i kommunedelen kan igjen medføre at kommunedelspolitikerne lettere fanger opp initiativ, iverksetter målrettede tiltak og får flere tilbakemeldinger.

Når publikum kommer nærmere dem som har ansvar for å utføre tjenester vil også tjenestene kunne tilpasses bedre. De positive virkningene av større nærhet mellom de folkevalgte og brukerne av kommunale tjenester vil være størst i store kommuner hvor nærheten mellom de som styrer og innbyggerne er mindre enn i småkommunene.

Det er et sentralt element i begrunnelsen for det kommunale selvstyret at lokaldemokratiet bidrar til opplæring i politisk deltakelse. Dette skal igjen skape motivasjon for en politisk karriere og deltakelse på politiske arenaer utover kommunalpolitikken. Slik argumentasjon er også relevant i forhold til direkte valg til kommunedelsutvalg. En slik ordning vil kunne medføre at flere, og kanskje andre enn de tradisjonelle gruppene av politikere, lettere vil kunne engasjere seg. Dermed øker mulighetene til å finne gode politiske talenter som kan gjøre en politisk innsats kommunalt, fylkeskommunalt eller nasjonalt.

Det er også hensyn som taler mot en adgang til direkte valg til kommunedelsutvalg. Disse reservasjonene har særlig basert seg på at ordningen åpner for at kommunedelsutvalg kan få en annen partisammensetning og andre flertallskonstellasjoner enn hva som er tilfelle for kommunestyret. En politisk sammensetning som avviker fra den i kommunestyret, kan tenkes å skape konflikter og styringsproblemer internt i den enkelte kommune. Dette kan forsterkes av at kommunedelsutvalg som er direkte valgt, har et annet og mer selvstendig legitimitetsgrunnlag enn de som er valgt av kommunestyret. Det kan dessuten hevdes at kommunedelsdemokratiet bare kan fungere hvis de overordnede rammene for kommunedelsutvalgenes aktiviteter er tilstrekkelig vide.

Spørsmålet er om innføringen av direkte valg til kommunedelsutvalg vil kunne bidra til at forholdene mellom nivåene blir preget av forsterkede spenninger og økte konflikter. Dette vil i så fall kunne bidra til å skape uklarhet om hvor ansvaret ligger i kommunen. Ett spørsmål er om en slik ordning vil kunne skape et så komplisert system at det vil gå ut over valgdeltakelsen generelt. I så fall vil velgernes preferanser speiles på en dårligere måte enn det som følger av dagens ordning. Noen vil også kunne hevde at mulighetene for oppblomstring av lokale lister etablert av aksjonsgrupper kan utgjøre en fare for de etablerte partiene.

Nærmere om forsøket i Oslo

NIBR evaluerte forsøket for perioden 1995 - 1999 (Prosjektrapport 1999:11). Evalueringen gir ikke entydige svar på hovedspørsmålet om hvorvidt direkte valg til kommunedelsutvalgene bidro til en vitalisering av lokaldemokratiet, slik man ønsket, og/eller om det førte til styringsmessige problemer i forhold til bydelene, slik man fryktet. Med hensyn til virkningen på lokaldemokratiet har partiaktiviteten gått opp i forhold til resten av bydelene, og partimedlemmene har fått økt kunnskap om bydelspolitikken. Det samme gjelder innbyggerne. Dette er verdifulle funn. Erfaringene viser likevel at forsøket foreløpig ikke har resultert i endringer i folks lokalpolitiske deltagelse, og holdningene til bydelspolitikken er omtrent som før. Det har vist seg at motforestillingene med hensyn til styringsproblemer så langt ikke har slått til der. Avvikende partisammensetning mellom det lokale og det sentrale kommunale nivået har ikke skapt nevneverdige styringsproblemer. Generelt kan en likevel ikke se bort fra at konflikter og styringsproblemer kan bli resultatet der det er avvikende partisammensetning mellom det lokale og det sentrale politiske nivået.

Sluttrapporten fra prosjektet, NIBR rapport 2002:1, bekrefter ovennevnte funn. Hovedkonklusjonen er at det er betydelig oppslutning om å innføre direkte valg til bydelsutvalg som fast ordning i Oslo kommune, hos innbyggerne, men særlig blant partimedlemmer og bydelspolitikere. NIBRs oppfatning er at virkningene av forsøket først og fremst er knyttet til de bydelspolitikere som er direkte valgt. De folkevalgte bydelspolitikerne opplever et større engasjement og har større tro på sin gjennomslagskraft enn de indirekte valgte bydelspolitikerne. NIBR fremholder at det utvilsomt vil ha stor betydning for bydelsordingens utvikling i årene fremover at bydelspolitikerne opplever sine aktiviteter som meningsfulle. Evalueringen indikerer at direkte valg kan bidra til dette. Samtidig viser sluttrapporten at argumentene mot direkte valg til bydelsutvalg ikke kan underbygges empirisk.

Sluttrapporten viser til at det også er gjennomført en intensiv studie av fire bydelsutvalg. To av disse er forsøksbydeler, to er sammenligningsbydeler. Basert på et høyt antall intervjuer og en studie av forslag det er votert over i en periode på to semestre, fremkommer betydelige forskjeller i «den politiske kulturen» i de fire bydelsutvalgene. Det er store variasjoner bydelene imellom når det gjelder hvem som fremsetter forslag, graden av enstemmighet i bydelsutvalget, forekomsten av stabile koalisjoner og typen saker som behandles. Men etter NIBRs oppfatning kan ikke disse forskjellene slik de fremkommer i den intensive undersøkelsen knyttes til forsøket med direkte valg.

Departementets vurderinger og forslag i høringsnotatet

Departementet mener det er viktig å ivareta og utvikle lokaldemokratiet. Departementet peker videre på at direkte valg til kommunedelsutvalg kan være et av flere velegnede virkemidler i arbeidet med å vitalisere og utvikle lokaldemokratiet, til beste for brukerne av kommunale tjenester. Departementet vil understreke at det må være opp til kommunestyret i den enkelte kommune å vurdere hensiktsmessigheten av direkte valg til kommunedelsutvalg.

Ved direkte valg vil innbyggerne ha anledning til å velge politikere til kommunedelsnivå og evaluere deres innsats, noe som vil kunne bidra til at fokus i større grad rettes mot hva innbyggerne mener på de områder kommunedelsutvalget har myndighet, for eksempel i forhold til tjenester og hvordan pengene brukes. Dette vil også kunne være en spore til effektivisering og fornyelse i den enkelte kommune.

Kommuneloven har som et grunnleggende utgangspunkt at kommunene i størst mulig grad skal gis frihet til å organisere seg slik de ønsker. Utgangspunktet for departementets vurdering har vært om det er grunnlag for å opprettholde et regelverk som hindrer kommuner som ønsker det fra å organisere seg med direkte valg til kommunedelsutvalg. Departementets vurdering er at de betenkeligheter ved ordningen som har vært fremholdt som motargumenter, ikke lenger bør tillegges avgjørende vekt.

På bakgrunn av de begrensede erfaringer vi har, er det fortsatt vanskelig å si noe sikkert om de totale virkningene av direkte valg til kommunedelsutvalg. Erfaringene fra Oslo synes å være blandet. Avvikende partisammensetning mellom det lokale og det sentrale kommunale nivået har imidlertid ikke skapt nevneverdige styringsproblemer. Generelt kan en likevel ikke se bort fra at konflikter og styringsproblemer kan bli en utfordring for kommunestyret i perioder med innstramninger i inntektsgrunnlaget for bydelene.

Forsøk kan bare gi begrensede erfaringer. Funn fra forsøk i en enkelt kommune vil ikke med sikkerhet kunne dokumentere generelle effekter av direkte valg i andre kommuner. Det kan således tenkes at effektene av direkte valg vil kunne variere etter forholdene i den enkelte kommune, for eksempel på bakgrunn av hvilke fullmakter kommunedelsutvalgene har fått, hvordan kommunen for øvrig er organisert politisk og administrativt og om kommunen er parlamentarisk styrt eller ikke.

Med det lokale selvstyret som rettesnor mener departementet at det ikke er tungtveiende hensyn som taler for å stenge for en adgang til direkte valg til kommunedelsutvalg, hvis kommunene selv finner at de vil etablere en slik ordning. På samme måte som det er opp til den enkelte kommune å vurdere om kommunedelsorganisering er en hensiktsmessig ordning, bør det være opp til de folkevalgte å vurdere om direkte valg til kommunedelsutvalg kan være et egnet tiltak med tanke på vitalisering av lokaldemokratiet. Departementet mener imidlertid det er viktig at kommunen vurderer nøye hva det innebærer å invitere til direkte valg til kommunedelsutvalg. Det er mulig det kan være hensiktsmessig å gå skrittvis frem, og at kommuner som ikke har erfaring med kommunedelsorganisering først organiserer seg med indirekte valg.

Departementet foreslår i høringsnotatet at bestemmelsene om direkte valg til kommunedelsutvalg tas inn i kommuneloven, med mulighet til nærmere regulering i forskrift. Departementets forslag innebærer at det vil være fritt opp til det enkelte kommunestyre, ved vanlig flertallsbeslutning, å fatte vedtak om at medlemmene til kommunedelsutvalg skal velges av innbyggerne i vedkommende kommunedel, det vil si ved direkte valg.

Det må være opp til kommunestyret å bestemme om direkte valg skal gjelde i forhold til ett eller flere kommunedelsutvalg i kommunen. Kommuneloven § 12 legger heller ikke opp til at ordningen med kommunedelsutvalg må omfatte hele kommunen.

Av praktiske årsaker foreslår departementet at direkte valg til kommunedelsutvalg avholdes samtidig med kommunestyrevalget og at utvalget får en funksjonsperiode tilsvarende den som gjelder for kommunestyret. Konsekvensen av dette er at kommunestyrer som vedtar å holde direkte valg, binder kommunen for det aktuelle valget og kommende valgperiode. Det er imidlertid ikke noe i veien for at senere kommunestyrer vedtar å gå tilbake til indirekte valg fra neste valgperiode. Vedtaket om direkte valg vil imidlertid gjelde inntil det blir endret/ opphevet av et kommunestyre.

Departementet mener det må være en forutsetning at kommunedelsutvalgene gis avgjørelsesmyndighet i rimelig omfang. Departementet anser det som uaktuelt å åpne for direkte valg til kommunedelsutvalg med kun rådgivende funksjoner. Departementet mener det er naturlig at valg av leder og nestleder overlates til utvalget selv, når det er valgt ved direkte valg.

Departementet vil likevel ikke i denne omgang legge opp til at det settes bestemte vilkår i loven for omfanget av hvilke fullmakter et direkte valgt kommunedelsutvalg skal ha. Det legges til grunn at kommunen selv vil gjøre en avveining av om direkte valg til kommunedelsutvalg står i forhold til den rollen utvalget er ment å ha i kommunedelen.

Kommunestyret bør ikke ha adgang til å nedlegge eller omorganisere kommunedelsutvalgene i valgperioden når utvalget er valgt ved direkte valg. Etter kommuneloven § 12 nr. 5 er det adgang til å omorganisere eller nedlegge kommunedelsutvalg i valgperioden. Det vil virke uheldig om kommunestyret i valgperioden skal ha en slik adgang, når kommunedelsutvalget er valgt ved direkte valg, selv om det skulle oppstå sterke motsetninger mellom det sentrale og det lokale kommunale nivået. En slik adgang vil kunne gi lokaldemokratiet i kommunedelen et preg av å være et skinndemokrati, og gi grobunn for et mistillitsforhold til kommunen sentralt.

I tråd med prinsippet om at direkte valgte kommunedelsutvalg må gis avgjørelsesmyndighet i rimelig omfang, bør kommunestyret som hovedregel ikke ha adgang til å inndra delegerte fullmakter i valgperioden. Utgangspunktet må videre være at kommunestyret er tilbakeholdne med å omgjøre avgjørelser. Disse forutsetninger er det imidlertid ikke hensiktsmessig å innta i selve lovteksten.

Direkte valgte kommunedelsutvalg vil ikke utgjøre et nytt forvaltningsnivå. Kommunestyret vil være formelt ansvarlig for de avgjørelser utvalgene treffer. I tilfelle der utvalget klart går ut over sin kompetanse eller på annen måte opptrer i strid med sentrale forutsetninger for virksomheten, vil derfor kommunestyret ha anledning til å omgjøre utvalgenes avgjørelser i samme grad som om kommunestyret selv hadde truffet avgjørelsen, eller hvis slike styringssignaler ikke fører frem, kunne trekke fullmaktene tilbake på det eller de aktuelle områder. Her ligger det dermed en mulighet for sentral styring. Av hensyn til utvalgenes legitimitet bør en som nevnt bare vurdere omgjøring av utvalgenes avgjørelser og tilbaketrekking av fullmakter i spesielle tilfeller.

For øvrig må kommunen av hensyn til løpende vurdering av hva som er en hensiktsmessig arbeidsfordeling, kunne foreta justeringer i utvalgenes funksjonsområder, og det må være fritt opp til kommunestyret å legge nye oppgaver til utvalgene.

Departementet mener at en ved gjennomføring av direkte valg til kommunedelsutvalg bør gi valglovens bestemmelser om kommunestyrevalg tilsvarende anvendelse, så langt de passer.

6.4.3 Høringsinstansene

Av de innkomne høringsinstansene - 50 i alt - er det ingen som er negative til forslaget. Noen få høringsinstanser utdyper sine synspunkter.

Oslo kommune

«...ønsker at organisatoriske regler i kommuneloven skal gi størst mulig valgfrihet til kommunene selv. Slik vil kommuneloven gi en god ramme for kommunene til å bygge opp en hensiktsmessig organisasjon, politisk og administrativt. Hva kommuner anser for å være en hensiktsmessig organisasjon vil variere over tid. Oslo kommune gir sin tilslutning til at loven gir hjemmel for at kommunestyret selv kan beslutte om bydelsutvalgene skal velges direkte eller indirekte. Med andre ord skal ikke loven gi uhensiktsmessige sperrer for valg av ulike løsninger. Lovforslaget om at direkte valg bare kan forbeholdes kommunedelsutvalg som har en viss posisjon i styringssystemet, dvs. at de har delegert myndighet, er uproblematisk for Oslo kommune. Oslo kommune anser det som en rimelig forutsetning at direkte valgte kommunedelsutvalg ikke kan omorganiseres eller nedlegges innenfor valgperioden. Denne ordningen bør velges av respekt for det mandat velgerne har gitt.»

Bergen kommune støtter departementets forslag og uttaler blant annet at

«Innføringen av direkte valg til kommunedelsutvalg gjøres blant annet for å forsøke å øke den allmenne politiske interesse. I tråd med denne intensjonen er det viktig at det ikke legges for store beskrankninger på mulighetene for å kunne delta i valget til det folkevalgte organet i kommunedelen. Byrådet mener at en beskrankning som det kan være formålstjenlig å vurdere inntatt i lovverket, eller eventuelle forskrifter, er å gi kommunestyret anledning til å selv bestemme om de som stiller til valg i en kommunedel fortrinnsvis bør bo i kommunedelen. Dette er en bestemmelse en i dag har i Bergen, og som har vært med å sikre at de fleste i kommunens bydelsstyrer er tilhørende til den bydelen de er satt til å forvalte.»

Kommunenes Sentralforbund støtter departementets forslag.

Justisdepartementet:

er enig i forslaget om adgang for kommunene til å åpne for direkte valg. Departementet peker bl.a. på at forutsetningen om at det ikke skal være adgang til å nedlegge kommunedelsutvalget i perioden bør fremgå direkte av lovteksten».

Drammen kommune bemerker at

«Drammen kommune og flere andre kommuner har innført en administrativ struktur som kjennetegnes av et rådmannsnivå og en rekke resultatenheter/ tjenesteytende virksomheter (to-nivå modell). Det kommunale driftsansvaret er lagt til rådmannen og utføres operativt av kommunens resultatenheter. I forhold til kommunedelsutvalgenes myndighet har ikke departementet definert nærmere hva som ligger i avgjørelsesmyndighet i rimelig omfang, men fastholder at dette går ut over rådgivende funksjoner. Hvis det med avgjørelsesmyndighet i rimelig omfang menes at vedtaksmyndighet med driftsmessige konsekvenser tillegges kommunedelsutvalg, vil dette virke uheldig ift. at bystyret har delegert driftsansvaret til rådmannen. Konsekvensen vil være en mindre forutsigbar kommunal forvaltning basert på en arbeidsdeling hvor bystyret vedtar kommunens årsbudsjett og hvor det operative driftsansvaret er delegert til rådmannen... Erfaringene fra Drammen kommune er at det er en klar fordel at bydelspolitikere er hjemmehørende i den bydelen de stiller til valg i. Departementet bør i sin vurdering tydelig anbefale at de som stiller til valg til kommunedelsutvalg må være bosatt i den bydelen de stiller til valg i.»

Fylkesmannen i Oppland uttaler at

«direkte valg til kommunedelsutvalg vil få en helt ny betydning dersom det fremover går mot endringer i kommunestrukturen og samling i større kommuner».

6.4.4 Departementets vurdering og forslag

Høringsinstansene er overveiende positive til departementets forslag. Med det lokale selvstyret som rettesnor fastholder departementet forslaget i høringsnotatet om å endre kommuneloven § 12. Departementet holder videre fast ved de vurderinger som er lagt til grunn for forslaget i høringsnotatet.

Oppsummert går departementets forslag ut på følgende:

• Kommunestyret kan ved vanlig flertallsbeslutning fatte vedtak om at medlemmer til kommunedelsutvalg skal velges ved direkte valg, det vil si av innbyggerne i vedkommende kommunedel. Der medlemmene til kommunedelsutvalget er valgt ved direkte valg, velger utvalget selv leder og nestleder.

• Kommunestyrer som vedtar å holde direkte valg, binder kommunen for det aktuelle valget og kommende periode. Kommunestyret har ikke adgang til å nedlegge eller omorganisere kommunedelsutvalgene i valgperioden når utvalget er valgt ved direkte valg. Vedtaket om direkte valg gjelder inntil det blir endret eller opphevet av kommunestyret.

• Det er en forutsetning at kommunedelsutvalgene gis avgjørelsesmyndighet i rimelig omfang.

• Direkte valgte kommunedelsutvalg vil ikke utgjøre et nytt forvaltningsnivå. Kommunestyret vil formelt være ansvarlig for de avgjørelser utvalgene treffer. Av hensyn til utvalgenes legitimitet bør kommunestyret som hovedregel ikke kunne inndra delegerte fullmakter eller omgjøre avgjørelser.

• Kommunen må kunne foreta justeringer i utvalgenes funksjonsområder, ut fra en løpende vurdering av hva som vil være en hensiktsmessig arbeidsfordeling. Det må være fritt opp til kommunestyret å legge nye oppgaver til utvalgene.

• For gjennomføringen av direkte valg til kommunedelsutvalg vil bestemmelsene i valgloven gjelde så langt de passer.

• Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om direkte valg til kommunedelsutvalg.

På bakgrunn av blant annet uttalelsen fra Drammen kommune vil departementet presisere at det er viktig at kommunestyret vurderer nøye hva det innebærer å invitere til direkte valg til kommunedelsutvalg. Effektene av direkte valg vil kunne variere etter forholdene i den enkelte kommune, for eksempel på bakgrunn av hvilke fullmakter kommunedelsutvalgene får, hvordan kommunen for øvrig er organisert politisk og administrativt, og om kommunen er parlamentarisk styrt eller ikke. Departementet kan ikke se at det er nødvendig å lovregulere eller forutsette at de som stiller til valg bør være bosatt i vedkommende kommunedel. Dette er et spørsmål som bør overlates til de politiske partiene. Velgerne kan dessuten vise sine preferanser, ved retting på listene, på samme måte som ved kommunestyrevalg. I høringsnotatet vurderte ikke departementet alternative mandatfordelingsmetoder for fordeling av representanter. Bakgrunnen var at departementet mente det ville være hensiktsmessig å se dette i nærmere sammenheng med oppfølgningen av Valglovutvalgets forslag om å benytte en felles beregningsmetode for lokalvalg og stortingsvalg. Departementet støtter utvalgets forslag om felles beregningsmetode for alle valg, jf. kapittel 15 og kan ikke se at det er grunnlag for å legge til grunn en annen beregningsmetode ved direkte valg til kommunedelsutvalg.

Med bakgrunn i blant annet uttalelsen fra Justisdepartementeter ordlyden i selve lovforslaget justert i forhold til høringsnotatet. Departementet vil senere foreta en nærmere gjennomgang av regelverket tilknyttet kommunedelsorganisering, herunder spørsmålet om administrativ delegering.

6.5 Innrapportering og formidling av valgresultater. Departementets informasjonsvirksomhet

6.5.1 Valgnattsystemet

Valgnattsystemet er en betegnelse på et datasystem for innsamling, bearbeiding, prognostisering og videreformidling av valgresultater til media etter den foreløpige opptellingen i kommunene valgkvelden og valgnatten. De offisielle og endelige valgresultatene, det vil si resultatet etter kontrollen, innrapporteres ikke til systemet per i dag.

Systemet eies og finansieres av departementet. IBM er etter kontrakt med departementet ansvarlig for utviklingen og driften.

NTB har samarbeidet med IBM om innsamling av foreløpige opptellingsresultat og videreformidling til media ved alle valg siden 1949. Staten har siden 1981 bidratt til finansieringen.

Spørsmålet om statlig støtte til systemet ble drøftet i Ot.prp. nr. 30 (1994-95), som ble behandlet av Stortinget våren 1995. Her ble det blant annet konkludert med at staten har et visst medansvar når det gjelder å formidle valgresultatene til publikum. Stortinget gav uttrykk for at valgprognosene som produseres gjennom valgnatten og den nærmeste tiden etterpå, har betydelig offentlig interesse og trolig bidrar til å fremme interessen for selve valget og politikk i sin alminnelighet. Konklusjonen var derfor at det bør gis statlig støtte til systemet. Det ble videre slått fast at mediene selv bør bære en del av utgiftene til prosjektet. Omtrent samtidig med stortingsbehandlingen meldte NTB fra om at de ikke lenger ønsket å ha ansvaret for valgnattsystemet. NTB og øvrige media hadde lenge ment at dette burde være et statlig ansvar.

Foran stortingsvalget i 1997 besluttet departementet å utvikle et nytt databasesystem. Systemet som hittil var brukt var teknisk foreldet og meget ressurskrevende. Oppdraget ble sendt ut på anbud, og det ble inngått kontrakt med IBM om utvikling av et nytt system. Det langsiktige perspektivet var at det nye systemet, med nødvendige justeringer underveis, skulle kunne brukes ved flere valg etter at valget i 1999 var avviklet.

Det nye systemet er utviklet slik at deler av det kan skiftes ut eller moderniseres uten at hele systemet av den grunn trenger å konstrueres på nytt. Systemet består i et basissystem med tilleggsmoduler. Basissystemet sørger for innsamling av valgresultater, prognostisering og bearbeiding av dataene, og leverer dataene til brukerne, dvs. i første rekke mediene. Kostnader ved både utvikling og drift av basissystemet dekkes av staten.

I tillegg til basissystemet, må det utvikles applikasjoner, dvs. programmer som henter data ut av systemet og presenterer disse på ulik måte. Disse programmene har mediene selv ansvaret for å utvikle, og de betaler selv kostnadene ved utviklingen.

Statens kostnader til utvikling og drift av datasystemet beløp seg til vel 8 mill. kr ved valget i 2001.

Ved kommunestyrevalget og fylkestingsvalget i 1999 satset departementet for første gang på utvikling av en applikasjon for formidling av valgresultater fra databasen på Internett. En tilsvarende applikasjon ble laget ved stortingsvalget i 2001. Valgresultatsidene på Internett er beregnet på velgerne og andre interesserte, og har vært meget populære.

Departementets vurdering og forslag

Valgnattsystemet formidler i dag både tall fra grovtellingen og fintellingen i kommunene. Resultater fra kontrollinstansenes tellinger blir imidlertid ikke innrapportert. De resultatene som ligger i databasesystemet er derfor ikke de endelige valgresultatene. Dette innebærer at systemet må oppdateres med «historisk» informasjon foran neste valg. Dette er ressurs- og kostnadskrevende. Kommunene innrapporterer alle valgresultater per telefon og telefaks. Dette er likeledes meget ressurskrevende. I tillegg blir de endelige resultatene innrapportert til Statistisk Sentralbyrå (SSB) til bruk i offentlig statistikk. Slik innrapportering skjer både fra kommuner og fylker.

Departementet legger til grunn at innsamling av valgresultater og videreformidling av data og prognoser til media, er en oppgave det offentlige fortsatt skal ha ansvar for. Siden dette også er nyhetsformidling er det rimelig at mediene selv bærer en del av kostnadene. Det legges derfor ikke opp til noen endring i systemet i så måte.

Departementet mener imidlertid at det bør arbeides for å satse på et system som kan ta opp i seg både nyhetsformidling og statistikkføring. Det bør dessuten satses på enklere og raskere innrapporteringsrutiner. I dag er disse både tungvinte og ressurskrevende. Samtidig stilles det større krav til at statistikk fra valget skal foreligge tidligst mulig. I dag foreligger det ikke offisielle valgstatistikker fra SSB i papirutgave før høsten året etter valget.

Departementet vil derfor vurdere om det kan legges til rette for elektronisk innrapportering. Dette vil sikre et raskere valgresultat på sikt. Det vil dessuten åpne for at det endelige valgresultatet, etter kontrolltelling, gjøres tilgjengelig både på Internett og for SSB på et tidligere tidspunkt. Elektronisk innrapportering til kun én instans vil også spare kommunene for merarbeid.

6.5.2 Informasjon til valgmedarbeidere og velgere

Departementet driver omfattende informasjonsvirksomhet i forkant av valgene. Informasjonen rettes mot to hovedgrupper: valgmedarbeidere i kommuner og fylkeskommuner og hos fylkesmannen, samt velgerne.

Informasjon og opplæringstiltak rettet mot valgmedarbeidere i kommuner, fylkeskommuner og hos fylkesmannen, er nødvendig for å sikre at valget gjennomføres på en forsvarlig måte. Det sendes derfor ut et stort antall brev og rundskriv med informasjon om gjennomføring av valget, samt fortolkninger av regelverket. Valgmedarbeidere hos fylkesmannen og fylkeskommunene får i tillegg tilbud om kurs. Forutsetningen er at disse selv i størst mulig grad informerer kommunene i det enkelte fylke.

Informasjon til velgerne er nødvendig i arbeidet med å legge forholdene til rette for en god gjennomføring av valget. Velgerne informeres om at manntallet legges ut til ettersyn, tidspunkt for forhåndsstemmegivning og om valgdagen. De informeres også om reglene for selve stemmegivningen. For at informasjonen skal nå frem til flest mulig velgere må den tilpasses forskjellige målgrupper, og ulike tiltak og kanaler må tas i bruk. For eksempel samarbeider departementet med Utlendingsdirektoratet om å tilpasse informasjon til velgere med innvandrerbakgrunn ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. Informasjonsbehovet for denne gruppen er større ved lokalvalg enn ved stortingsvalg. Ved lokalvalgene i 1999 produserte Utlendingsdirektoratet brosjyrer og plakater på flere språk med informasjon om valget.

Gjeldende valglov har ikke bestemmelser som pålegger departementet bestemte kunngjøringer. I samsvar med hovedmålsettingen om å gi best mulig kunnskap om hvordan valget foregår, kunngjør departementet likevel følgende i aviser over hele landet:

• Fristen for innlevering av listeforslag

• Når forhåndsstemmegivningen begynner

• Frist og fremgangsmåte for ambulerende stemmemottak

• Påminning om valgdagen.

Departementet har i første rekke satset på å gi velgerne faktainformasjon om valget. Til en viss grad er denne informasjonen utviklet slik at den også har en motiverende effekt der velgerne blir oppfordret til å bruke stemmeretten sin. For eksempel ble det i 2001 utviklet TV-spotter, interaktiv internettannonse, plakater til Posten og plakater til skoler, universiteter og andre offentlige steder. Det ble utviklet egen valgside på Internett og informasjon ble også lagt ut på NRK Tekst-TV. Det ble som nevnt satt inn kunngjøringer om valget i aviser i Norge, samt aviser som retter seg mot nordmenn i utlandet. Departementet betalte produksjonen av en egen valgutgave av lettlestavisen Klar-Tale, som også ble gitt ut i kassett- og punktskriftutgave. Det ble dessuten sendt ut artikler og informasjon til interesseorganisasjoner, som ble oppfordret til å videreformidle informasjonen til sine medlemmer.

Departementet mottar foran hvert valg flere søknader fra organisasjoner o.l. om tilskudd til ulike informasjonstiltak. Dette kan dreie seg om støtte til å opprette Internett-sider med valginformasjon, støtte til å iverksette ulike typer kampanjer for eksempel overfor innvandrere, og for å øke kvinnerepresentasjonen på valglistene. Departementet har imidlertid i dag ikke budsjettmidler eller tilhørende post i statsbudsjettet til å gi tilskudd til slike kampanjer eller tiltak.

Departementets vurdering og forslag

Informasjon til velgere og valgmedarbeidere er en viktig del av arbeidet med å gjennomføre valg. Informasjonen må tilpasses ulike målgruppers behov, og informasjonsinnsatsen rettet mot enkelte grupper bør etter departementets mening økes ved kommende valg. I Innst. S. nr. 1 (2001-2002) fra fullmaktskomiteen ble departementet bedt om å vurdere om det er behov for ytterligere informasjon rettet mot velgere med innvandrerbakgrunn. Departementet vil foran neste valg vurdere om det bør foreslås at det på budsjettet settes av midler til tilskudd til ulike typer organisasjoner o.l., som ønsker å tilrettelegge informasjon eller sette i gang kampanjer overfor særskilte grupper i forbindelse med valg. Slike organisasjoner har på en bedre måte enn departementet muligheter og forutsetninger til å nå ut til og å tilrettelegge informasjon eller kampanjer til sine målgrupper.

Departementets hovedmålsetning med informasjonsvirksomheten er å gi velgerne informasjon om hvordan og når valget skal foregå. Det har ikke vært satset spesielt på informasjonskampanjer for å motivere velgerne i større grad til å delta ved valg. Undersøkelser viser at korte kampanjer der hovedmålet er å motivere til en viss type atferd ikke har særlig effekt. Hvis man ønsker å øke valgdeltakelsen gjennom informasjonstiltak og motiverende kampanjer kreves en betydelig økt ressursinnsats over tid. Resultatet er heller ikke gitt. Som Valglovutvalget konkluderer med, er det til sist politikkens innhold som avgjør velgernes engasjement. Departementet antar at innsatsen også for fremtiden først og fremst bør konsentreres om å få ut faktainformasjon. Slik generell informasjon er særlig viktig ved endringer og omlegginger i valgordningen. For øvrig vil departementet fortsette å søke å nå ut til grupper med særlig behov for tilrettelagt informasjon, for eksempel velgere med innvandrerbakgrunn.

6.6 Forholdet til annen lovgivning

6.6.1 Forvaltningsloven, offentlighetsloven og kommuneloven

Forvaltningsloven

Forvaltningsloven har bestemmelser om saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Etter forvaltningsloven § 1 gjelder loven for virksomhet som drives av forvaltningsorganer «når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov». Det innebærer at forvaltningslovens bestemmelser kommer til anvendelse der valgloven selv ikke har bestemmelser om saksbehandlingen. Gjeldende valglov har i § 17 en bestemmelse som presiserer at forvaltningsloven kommer til anvendelse i saker som gjelder registrering av politiske partier hos notarius publicus. Forvaltningslovens regler er således gjort gjeldende for saksbehandlingen i et organ loven i utgangspunktet ikke gjelder, jf. avgrensningen i forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav a. Valgloven har i tillegg særregler om klage og omgjøring, samt om taushetsplikt om noens stemmegivning, jf. § 90.

I forslaget til ny valglov legger departementet til grunn at gjeldende system videreføres. Det innebærer at forvaltningslovens bestemmelser kommer til anvendelse ved saksbehandlingen også i saker som gjelder valg, med mindre den enkelte bestemmelse sier noe annet. Bestemmelser i valgloven vil kunne gjøre unntak fra forvaltningsloven, utvide rammen for saksbehandlingsreglene eller fastsette andre regler enn de som gjelder etter forvaltningsloven. Dette er aktuelt for regler om klage, omgjøring og taushetsplikt, og omtales nærmere under kapittel 16 og 17. Departementet foreslår at regler for registrering av politiske partier endres. Dette er nærmere omtalt under kapittel 7.

Offentlighetsloven

Offentlighetsloven har bestemmelser om offentlighet av forvaltningens saksdokumenter. Etter § 1 får loven anvendelse på all virksomhet som drives av forvaltningsorganer «når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov». Den gjelder således også kommunenes virksomhet i tilknytning til valg. Valgloven har i noen tilfeller bestemmelser som avviker fra offentlighetslovens regler.

Valgloven forutsetter at avkryssingsmanntallene skal unntas offentlighet. Loven har likevel en særregel om tilgang til dette manntallet for blant annet forskere, jf. § 89. Etter offentlighetsloven er saksdokumenter først offentlige etter krav. Valgloven har derimot en særregel om at listeforslagene skal legges ut til ettersyn etter hvert som de kommer inn, jf. § 26. Det samme gjelder kommunens manntall, jf. § 7.

Departementet legger til grunn i forslag til ny valglov at gjeldende system videreføres. Det innebærer at offentlighetsloven får anvendelse også for saksdokumenter som gjelder valg, med mindre valgloven sier noe annet. En omtale av tilfeller der det gis regler som avviker fra offentlighetsloven finnes i kapittel 17.

Kommuneloven

Kommunelovens saksbehandlingsregler i kapittel 6 gjelder for alle folkevalgte organ. Etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipp gjelder dette så langt det ikke er gitt særregler på området i særlovgivningen.

Gjeldende valglov har bestemmelser i §§ 15 og 16 om at møter i kollegiale organer som administrerer valgene, det vil si valgstyret og fylkesvalgstyret, skal være åpne. Bestemmelsene foreslås opphevet. Departementet foreslår ingen realitetsendring i forhold til hovedregelen om åpne møter, men at kommunelovens bestemmelser på dette området skal gjelde isteden. Dette omtales nærmere under kapittel 8.3.

Etter kommuneloven § 30 nr. 3 skal det føres møtebok over møter i alle folkevalgte organer. Denne bestemmelsen vil gjelde valgstyrets alminnelige virksomhet. I valgloven er det i tillegg gitt særregler om protokollering av valgoppgjør og visse andre forhold, jf. nærmere omtale av dette i kapittel 14.4.

6.6.2 Straffeloven, alkoholloven og flagglovningen

Straffeloven

Straffeloven har bestemmelser i kapittel 10 om forbrytelser ved utøvelse av statsborgerlige rettigheter som kan ramme handlinger foretatt i forbindelse med avviklingen av valg. Dette gjelder blant annet straffbar påvirkning av noens stemmegivning, salg av stemmer og andre former for valgfusk. I kapittel 11 og 33 har straffeloven bestemmelser om henholdsvis forbrytelser og forseelser i offentlig tjeneste. Flere av bestemmelsene kan ramme handlinger fra offentlig tjenestemann i forbindelse med valg. Det gjelder for eksempel § 121 som setter straff for krenkelse av lovpålagt taushetsplikt.

Gjeldende valglov har en særskilt straffebestemmelse i § 92. Departementet mener bestemmelsen må anses overflødig ved siden av staffelovens bestemmelser, og foreslår den opphevet, jf. nærmere omtale om dette i kapittel 17.

Alkoholloven

Etter alkoholloven § 3-4 tredje ledd er det forbudt å selge brennevin, vin og sterkøl på valgdagen. Det samme gjelder for salg og utlevering av øl, jf. samme lovs § 3-7 tredje ledd. Etter lovens § 4-4 sjette ledd er det også forbud mot skjenking av brennevin, men ikke øl og vin, på valgdagen. Etter gjeldende valglov § 24 skal valgdagen settes til en mandag. Departementet foreslår at denne regelen videreføres, jf. kapittel 6.1. Alkoholloven §§ 3-4 og 3-7 setter også forbud mot salg på søn- og helligdager. Det vil derfor heller ikke være adgang til slikt salg i de kommuner som også avholder valg søndag før valgdagen. Det fremmes ikke forslag til endringer i alkoholloven.

Flagglovgivningen

Valgdagen er offisiell flaggdag. I henhold til forskrift om offisielle flaggdager o.l., gitt i medhold av flaggloven, er valgdagen ved stortingsvalg offisiell flaggdag. Selv om det ikke fremgår av forskriften direkte anbefaler Utenriksdepartementet tilsvarende at det flagges også på valgdagen ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg. Utenriksdepartementet vurderer om det bør tas inn en egen bestemmelse om dette i flaggforskriften.

6.7 Forskning om valg og demokratiske prosesser

6.7.1 Utvalgets merknader

I NOU 2001:3 er valgforskning omtalt i kapittel 10 som gjelder administrering og praktisk gjennomføring av valg (kapittel 10.12). I tillegg foreligger det som vedlegg et notat om norsk valgforskning skrevet av Bernt Aardal og Henry Valen

Utvalget konkluderer slik:

«Utvalget mener at valg skal evalueres også forskningsmessig, det gjelder både stortings- og lokalvalgene. Utvalget mener at valgforskning er en del av gjennomføringen av et valg. Kostnadene til valgforskning bør derfor inngå som en del av de ordinære utgiftene til valg. Utvalget vil understreke at den norske modellen - der ett fagmiljø har hatt hovedansvaret for valgforskningen - har klare fordeler. Det at ISF har hatt ansvaret helt fra starten i 1957, har bidratt til å utvikle svært god forskningskompetanse på feltet. Valgforskningens klare institusjonstilknytning har også bidratt til at datatilfanget er svært godt sammenliknet med andre land. Ikke minst gjelder dette mulighetene for å studere utvikling over tid. Dette er nyttig, ikke bare for det norske forskningsmiljøet, men også for utenlandske forskere med interesse for norsk politikk. Danmark har valgt en annen modell og fordeler ansvaret for valgforskningen på universitetene etter tur. Erfaringene er ikke entydig gode. Sverige har valgt samme løsning som Norge, valgforskningen utvikles og gjennomføres her ved Universitetet i Gøteborg. Også Sverige har utviklet svært god ekspertise på feltet. Den faglige bredden ivaretas ved at ISF har et utstrakt samarbeid med andre forskningsmiljøer, både nasjonalt og internasjonalt. Etter utvalgets mening bør spørsmålet om valgforskningens institusjonelle tilknytning ses i sammenheng med ønsket om å opprettholde og videreutvikle den forskningskompetanse som finnes på dette feltet.»

6.7.2 Høringsinstansene

Det er få høringsinstanser som har berørt prinsipielle spørsmål vedrørende valgforskning. SSB påpeker imidlertid at det kunne vært gitt en mer fyldig omtale av SSB sin rolle i forhold til valgforskning, både som tilrettelegger av valgdata og som instans som samler inn data i forbindelse med Stortingsvalgundersøkelsene og lokalvalgundersøkelsene.

6.7.3 Departementets merknader

Innledning

Departementet deler mange av vurderingene til utvalget vedrørende valgforskning og vil uttrykke enighet med utvalget om at valg skal evalueres og at valgforskning er en del av gjennomføringen av valg. Det er viktig å få både en bred og dyp forståelse av hvilke samfunnsprosesser som ligger til grunn for et valgresultat og hvordan også institusjonelle faktorer (valgordning) kan påvirke valgutfallet. Dette har man også oppnådd gjennom den forskningen som er blitt gjennomført i forbindelse med stortingsvalgundersøkelsen og lokalvalgundersøkelsen. Denne forskningen har gitt et godt grunnlag for å få en innsiktsfull forståelse av valg og demokratiske prosesser i forhold til Stortingsvalg og etter hvert også i forhold til lokalvalg. I forbindelse med lokalvalgundersøkelsene vektlegges det også å få inn data om folks oppfatning av og forhold til kommuneinstitusjonen. Dette gjør det mulig å sette lokalvalget inn i en bredere lokaldemokratisk ramme.

Gjeldende ordning når det gjelder finansiering og organisering av valgundersøkelsene

Historisk har valgundersøkelsene i Norge hatt flere finansieringskilder. Før 1981 deltok ikke Kommunaldepartementet i finansieringen. Fra 1981 ble utgiftene delt mellom departementet og Statistisk sentralbyrå. Fra 1995 (lokalvalgundersøkelsen 1995) har departementet finansiert hele feltarbeidet. Utenom departementet har Institutt for samfunnsforskning lønnet en forskerstilling til valgforskning. Norges forskningsråd har også bidratt ved å finansiere lønn til en vitenskaplig assistent ved Stortingsvalgundersøkelsene i 1997 og 2001. I dag spesifiseres valgforskning under en egen programpost i departementets forskningsprosjektportefølje. Dette gir en stabil ramme rundt finansieringen av valgforskningen.

I alle årene det har vært gjennomført velgerundersøkelser i Norge, har det faglige ansvaret for gjennomføringen av disse ligget til Institutt for samfunnsforskning (ISF). Statistisk sentralbyrå har stått for feltarbeidet, innsamling av spørreskjemadata, siden 1977 og frem til i dag. Før det utførte Norsk gallup dette arbeidet. Norsk samfunnsvitenskaplig datatjeneste (NSD) har hatt ansvaret for arkivering og videreformidling av data fra valgundersøkelsene til forskere både i inn- og utland.

Institutt for samfunnsforskning har gjennom nesten et halvt århundre opparbeidet en bred kompetanse på valgforskning. I sitt notat trekker Valen og Aardal frem at det samarbeides med forskere ved andre norske forsknings- og utdanningsinstitusjoner. Det gis imidlertid ikke en detaljert beskrivelse av hvordan dette samarbeidet organiseres og hvilke resultater samarbeidet gir.

Deltakelse i valgforskningen

Departementet registrerer at datamaterialet fra valgundersøkelsene er ettertraktet. Det har fra enkelte hold blitt gitt uttrykk for at datamaterialet burde frigis for allmenn bruk på et tidligere tidspunkt enn det som i dag er tilfelle. Det er når dataene er nye og valget ligger friskt i minne, at grunnlaget og interesse for forskning er best. Dette vil kunne gi bredere interesse for å bruke dataene, og forskningen på feltet ville bli mer mangfoldig og rikere. Departementet registrerer dessuten at det i andre land er utviklet andre modeller for organisering av innsamling og bruk av data.

Departementet legger til grunn at valgforskningen i Norge bør legges opp med en helhetlig tilnærming til forskningsprosessen. Departementet har et nært samarbeid med ISF/SSB. Begge har opparbeidet seg bred og god kompetanse på feltet. ISF som det faglig ledende miljøet med hensyn til hvordan en valgundersøkelse skal legges opp, fra hvilke problemstillinger som bør belyses til hvordan analysene skal gjennomføres. SSB har kompetanse når det gjelder å legge opp bredt anlagte befolkningsundersøkelser. Den historiske kontinuiteten er viktig. Gjennom den erfaringen ISF har opparbeidet og den gode kjennskapen til hele datasettet, fra 1957 til i dag, har ISF særdeles gode forutsetninger for å vurdere et hvert valg i en historisk sammenheng. Dette er ikke bare viktig i forhold til den politiske utviklingen i Norge. God forståelse av den politiske utviklingen er et viktig bidrag til å forstå den generelle samfunnsutviklingen.

Likevel vil departementet understreke at en med jevne mellomrom bør vurdere institusjonstilknytningen til valgundersøkelsen. På dette, som på andre områder, må faglig kvalitet og leveringsdyktighet være viktige kriterier for vurderingen om det nåværende samarbeidet skal fortsette. Departementet må dessuten være lydhøre for eventuelle kritiske innvendinger til eksisterende valgforskning med hensyn til valg av teoretiske perspektiver, valg av analysemetoder og resultater fra forskningen.

Departementet vil også understreke behovet for samarbeid mellom ulike miljøer når det gjelder bruken av dataene. Selv om det er en sperrefrist for offentliggjøring av dataene, bør andre miljøer få adgang til dataene på et tidlig tidspunkt. Dette vil kunne øke mulighetene for større perspektivrikdom i norsk valgforskning. Institutt for samfunnsforskning som til nå har hatt hovedansvaret for gjennomføring av valgundersøkelsene, har et særlig ansvar for at allerede eksisterende samarbeidsrelasjoner vedlikeholdes og at nye utvikles. Et bidrag til dette er at forskjellige miljøer kommer med i prosessen omkring utforming av valgundersøkelsene og deltar videre i analysearbeidet når dataene er gjort klar for analyse. Dette er en modell som ble benyttet i forbindelse med gjennomføringen av lokalvalgundersøkelsen i 1999.

Departementet mener man bør tilstrebe en slik åpning av forskningsprosessen, ved at forskere fra ulike miljøer trekkes med, allerede når forskningsopplegget skal utformes. På denne måten kan det sikres at andre og nye perspektiver trekkes inn samtidig som kontinuiteten i forhold til det tidligere innsamlede materialet ivaretas.

6.7.4 Særlig om forskning på valgloven

Generelt om forskning på regler for gjennomføring av valg

Hvordan reglene for gjennomføringen av valg utformes har konsekvenser på mange plan. Noen konsekvenser er tydelige, for eksempel virkningen en bestemmelse om sperregrense har for mandatfordelingen ved Stortingsvalget.

Andre regler gir ikke et så klart bilde av forholdet mellom årsak og virkning. For eksempel hvordan valgreglene virker inn på hvor høy eller lav valgdeltakelsen blir. Regler som har til hensikt å øke tilgjengeligheten til stemmelokalene både i tid og rom vil være eksempel på tiltak som vil kunne føre til økt valgdeltakelse. Men det er nødvendig med forskning for å få sikker kunnskap om denne type tiltak har den tilsiktede virkning. Det er enda mindre tydelig hvilke virkninger valgreglene har på styringen av landet. For eksempel blir det fremholdt fra enkelte hold, uten at det dokumenteres forskningsmessig, at det er uheldig for styringen av landet at det er svært vanskelig å få etablert en flertallsregjering med dagens valgordning.

Departementet er opptatt av at det forskes på virkninger av reglene for valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyre. Dette er viktig både for den videre utformingen av reglene og for debatten om hvordan vårt politiske system skal utformes både på sentralt og lokalt nivå. Det er særlig viktig å få frem forskningsbasert kunnskap om virkningene av valgloven på områder hvor det ikke er åpenbart hvilke virkninger den har. Slik forskning utføres i dag i størst utstrekning ved Universitetet i Oslo, når det gjelder valg til Stortinget. Her har det også blitt brakt inn et komparativt perspektiv hvor sider ved valgsystemene sammenlignes på tvers av landegrenser. Departementet oppfatter det som viktig å dra nytte av andre lands erfaringer når det skal vurderes og eventuelt foretas endringer i valgloven. Det er en mangel i norsk forskning på dette området at det hittil i liten grad er fokusert på virkninger av valgsystemet på lokalt plan.

Det er også viktig at det forskes på vilkår rundt valgordningen. For eksempel er forskningen om partienes rolle i samfunnet et viktig bidrag fordi partiene utgjør et basiselement i organiseringen av valg.

Evaluering av en ny valglov

Det vil i sammenheng med ny valglov være behov for å sette fokus særlig på de områdene hvor den nye loven innebærer endringer. Et eksempel vil være endring i personvalgordningen.

Kommunal- og regionaldepartementet konkluderer med betydningen av at det forskes på valg og demokratiske prosesser. Dette vil være et prioritert forskningsfelt for departementet. Departementet vil også si seg enig med utvalget at dagens organisering av valgforskningen fungerer godt. Likevel tror departementet det kan være grunn til i større grad å invitere andre institusjoner enn de som til nå har deltatt, til på et tidlig tidspunkt å kunne komme med innspill både ved utforming og tilrettelegging av valgundersøkelsene og i analysen av innsamlede data. Departementet vil også understreke at en med jevne mellomrom må vurdere institusjonstilknytningen til valgundersøkelsen. Også på dette området må kvalitet og leveringsdyktighet være viktige kriterier for vurderingen om det nåværende samarbeidet skal fortsette.

Departementet vil i fremtiden vektlegge forskning på virkninger av valgloven og valgsystemet og vil vurdere om dette skal integreres i det løpende valgarbeidet eller om det skal gjennomføres som bredere evaluering når valgloven har fått virket en tid.