8 Avvikling av valg. Organisering og finansiering

8.1 Organisering av valgarbeidet. Oversikt over oppgaver og aktører

Arbeidet med de ulike typene valg involverer organer både på sentralt og lokalt nivå. I hovedtrekk kan man sette opp følgende oversikt over hvilke oppgaver som skal utføres på de ulike nivåene:

Kommunene:

• godkjenning av listeforslag ved kommunestyrevalg

• trykking av stemmesedler ved kommunestyrevalg

• ansvar for produksjon og á jourføring av manntallet ved alle valg

• mottak (via posten) og kontroll av forhåndsstemmegivninger ved alle valg

• oppnevning av stemmestyrer ved hvert enkelt stemmested, som forestår mottak av stemmer på valgdagen. Eventuelt også foreløpig opptelling på det enkelte stemmested, ved alle valg

• kontroll og opptelling av stemmer samt valgoppgjør ved kommunestyrevalg

I henhold til valgloven skal hoveddelen av oppgavene ivaretas av et valgstyre i hver kommune. Valgstyret oppnevner stemmestyrer som er ansvarlig for avviklingen av valgting og mottak av stemmer, eventuelt også foreløpig opptelling, på de forskjellige stemmestedene i kommunen.

Fylkeskommunene:

• trykking av stemmesedler til fylkestingsvalg og stortingsvalg

• kontroll av kommunens gjennomføring av fylkestings- og stortingsvalg

• valgoppgjør etter å ha mottatt resultatene fra alle kommunene i fylket ved fylkestingsvalg og stortingsvalg

I henhold til valgloven skal oppgavene ivaretas av et fylkesvalgstyre i hver fylkeskommune.

Staten:

Fylkesmannen:

• kontroll av kommunenes gjennomføring av kommunestyrevalget

• veiledning til kommunene om regelverket for alle valg

• utbetale refusjon etter reiseregning til partiene i forbindelse med nominasjon til fylkestingsvalg og stortingsvalg

• utbetale refusjon til kommunene og fylkeskommunene i forbindelse med stortingsvalg

Departementet:

• Regelverksarbeid

  • utvikling og forvaltning av valgloven

  • veiledning og rådgivning overfor valgmedarbeidere i kommuner, fylkeskommuner og fylkesmennene (rundskriv, konferanser, enkelthenvendelser)

• Oppgaver i forbindelse med den praktiske gjennomføring av valg

  • fastsetting av valgdag (kgl.res.)

  • funksjon som sekretariat for riksvalgstyret ved stortingsvalg

  • behandling av klager ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg

  • forberedelse av klager til Stortinget ved stortingsvalg

  • oppnevning av klagenemnd som skal behandle klage på vedtak truffet av notarius publicus i forbindelse med registrering av politiske partier

  • utarbeide skjema for protokoller til fylkesvalgstyrene, valgstyrene og stemmestyrene (møtebøker)

  • kontraktsforhandlinger og samarbeid med Posten om gjennomføring av poststemmegivning

  • informasjon til velgerne (annonser, Internett mv.)

  • godkjenning av edb-baserte valgoppgjørssystemer

  • sørge for innsamling av valgresultater på valgnatten og formidling og prognostisering på valgnatten (gjennomføres for tiden av IBM etter avtale med departementet)

  • bestilling og utsending av materiell innenriks og utenriks (blant annet stemmeseddelkonvolutter, stemmesedler til forhåndsstemmegivningen, valgkort, urner m.m.)

  • oppnevning av utenriks stemmemottakere

  • godkjenning av eventuelle forsøk i forbindelse med valg

I tillegg kommer økonomistyring, kontroll og anvisning av fakturaer. De ulike oppgavene tilknyttet valg krever en ikke utbetydelig ressursinnsats. Totalbudsjett i forbindelse med valg beløper seg til ca. 110 millioner ved stortingsvalg (2001) og ca. 90 millioner ved lokalvalg (1999).

Kongen er i dagens valglov tillagt oppgaven med å fastsette valgdag, oppnevne medlemmer av riksvalgstyret, oppnevne stemmemottakere til forhåndsstemmegivningen utenriks (delegert til departementet) samt fastsette hvordan valgtinget skal åpnes (delegert til departementet).

Riksvalgstyret er ansvarlig for fordeling av utjevningsmandater ved stortingsvalg. Departementet fungerer som sekretariat.

Stortinget er ansvarlig for godkjenning av fullmaktene og behandling av klager i forbindelse med stortingsvalg. Stortinget overprøver også departementets avgjørelse i klagesaker som gjelder spørsmål om stemmerett ved lokalvalg.

De fleste oppgavene utføres i dag på det nivå de naturlig hører hjemme. Det lå derfor ikke i Valglovutvalgets mandat å vurdere vesentlige endringer i fordelingen av oppgaver mellom nivåene. Ordningen med forhåndsstemmegivning på Posten skulle likevel vurderes, og utvalget fremmer forslag om at kommunene skal få tilbake denne oppgaven. Dette spørsmålet diskuteres nærmere i kapittel 12.

Når det gjelder organiseringen på sentralt nivå har det vært reist spørsmål om departementet er rette instans til å utføre alle de oppgaver som ligger der i dag. Med andre ord om dette er en type oppgaver som hører hjemme i et departement. Det kan reises prinsipielle betenkeligheter ved at en statsråd skal sitte med ansvaret for den praktiske gjennomføringen av valg. I mandatet fikk utvalget i oppdrag å vurdere om det kan være tjenlig at andre sentrale organ enn departementet tillegges oppgaver i forbindelse med valg. Disse spørsmålene og forslag til løsning diskuteres i kapittel 8.2. Også utvalgets forslag til lovbestemmelser vedrørende riksvalgstyrets virksomhet og bestemmelser som legger oppgaver direkte til Kongen er behandlet i kapittel 8.2.

Når det gjelder gjennomføringen av valg på lokalt nivå, reiser utvalget spørsmål om regelverket rundt organiseringen i kommunen er harmonisert godt nok i forhold til kommuneloven. Dette diskuteres nærmere i kap 8.3.

Det er også et spørsmål hvordan og i hvilken grad kommunene og fylkeskommunene skal kompenseres økonomisk for de oppgaver de utfører i forbindelse med stortingsvalg og fylkestingsvalg. Dette spørsmålet diskuteres i kap 8.4.

8.2 Nærmere om organiseringen av valgarbeidet på sentralt nivå

Innledning

I dette kapitlet behandles i punkt 8.2.1-4 spørsmålet om departementets arbeidsoppgaver knyttet til valg mer hensiktsmessig kan løses av andre statlige organer. I punkt 8.2.5 behandles bestemmelser som gjelder riksvalgstyrets og Kongens oppgaver i forbindelse med valg.

8.2.1 Departementets oppgaver. Problemstilling

Som beskrevet i kapittel 8.1, har Kommunal- og regionaldepartementet i dag det sentrale ansvaret når det gjelder forberedelser og gjennomføring av valg i Norge.

I departementet er det opprettet en prosjektgruppe med 4-5 personer som har ansvar for valgarbeidet. Arbeidet strekker seg vanligvis fra august måned året før selve valgåret og avsluttes normalt ved årsskiftet etter valget, dvs. en periode på ca halvannet år. Departementets totale ressursinnsats i tilknytning til det enkelte valg kan anslås til ca 5 årsverk. Den største delen av ressursinnsatsen er knyttet til oppgaver i forbindelse med den praktiske gjennomføringen av valg, informasjon og til økonomiforvaltning.

I mandatet fikk Valglovutvalget i oppdrag å vurdere om det kan være tjenlig å overføre deler av departementets oppgaveportefølje til andre sentrale organ.

Begrunnelsen for å vurdere endringer er todelt. For det første er departementet styrt av den konstitusjonelt ansvarlige statsråden på dette området. Det kan reises spørsmål ved om praktiske oppgaver knyttet til gjennomføringen av valg bør ligge til et departement. For det andre er de mest ressurskrevende delene av arbeidet av utpreget teknisk-administrativ karakter, oppgaver som normalt ikke inngår i porteføljen til departementene.

8.2.2 Utvalgets merknader og forslag

Generelt

Valglovutvalget mener tiden nå kan være inne til å få en debatt om departementets rolle og peker på de to hovedproblemstillingene som er nevnt i pkt. 8.2.1.

Utvalget viser til at det i den senere tiden har vært en tendens i norsk forvaltning til at rene driftsoppgaver eller oppgaver av klart praktisk-teknisk karakter flyttes ut av departementene og til andre organer, som for eksempel direktoratene. På den måten har departementene kunnet vie større oppmerksomhet til oppgaver av mer overordnet karakter, som for eksempel utviklingen av regelverk.

Dersom det praktiske arbeidet med valgavviklingen legges til et annet organ enn departementet, vil departementet kunne engasjere seg sterkere når det gjelder tilrettelegging og utvikling av rammebetingelsene for demokratiet. Dette er en oppgave som kan ses som naturlig for departementet, i egenskap av overordnet organ når det gjelder valg.

Utvalget tilrår en todeling når det gjelder det sentrale arbeidet med valgavviklingen. For det første; administreringen av lov og regelverk. Dette må fortsatt ligge til Kommunal- og regionaldepartementet. For det annet; de praktisk-tekniske oppgavene. Disse oppgavene bør tas ut av departementet og legges til et annet organ.

Ved en slik deling av oppgavene blir spørsmålet hvem som kan ta seg av de praktisk-tekniske oppgavene. Utvalget viser til at man enten kan opprette et nytt organ, eller at oppgavene legges til et allerede eksisterende organ.

Skal oppgavene legges til et eksisterende organ?

Utvalget mener to instanser peker seg ut som aktuelle hvis man vil overføre oppgaver til et eksisterende organ:

• Statistisk Sentralbyrå - som har ansvaret for valgstatistikken, og har deltatt i enkelte prosjekter i departementets regi, for eksempel utarbeidelse av mal for møtebøkene.

• Skattedirektoratet, Sentralkontoret for folkeregistrering - som har ansvaret for folkeregistrene, som danner grunnlaget for manntallsproduksjonen.

Utvalget anser at de beste grunner taler for å legge de aktuelle oppgavene til Skattedirektoratet. Dette organet er det som er mest involvert i valgarbeidet på dagens nivå. Etter utvalgets mening representerer dette en prinsipielt riktig arbeidsdeling mellom et departement og en annen instans.

På den annen side kan en overføring av valgoppgaver til Skattedirektoratet bli møtt med innsigelser om at valg er et område som - bortsett fra folkeregistrering og manntallsføring - har lite å gjøre med direktoratets øvrige oppgaver.

Valglovutvalget viser til at en eventuell overføring av oppgaver til Skattedirektoratet innebærer en oppsplitting av valgarbeidet mellom et departement og et direktorat underordnet et annet departement. Utvalget ser likevel ikke dette som et avgjørende motargument. Allerede i dag har vi eksempler på direktorater som administrativt/faglig sorterer under flere departementer, for eksempel Oljedirektoratet.

Overføring av arbeidsoppgaver betinger en styrking av Skattedirektoratet (Sentralkontoret for folkeregistrering), både når det gjelder bemanning, kompetanse og ressurser.

Bør det opprettes en permanent valgkommisjon?

Valglovutvalget reiser spørsmålet om det, i stedet for å overføre oppgaver til et allerede eksisterende organ, bør etableres et helt nytt organ som kan ivareta disse funksjonene. Utvalget diskuterer mulighetene for å opprette en permanent valgkommisjon.

Permanente valgkommisjoner er etablert i flere land, som Israel, Frankrike og Storbritannia. De fleste steder er det en kobling mellom regler for partifinansiering og etableringen av slike valgkommisjoner. Samtidig har denne typen kommisjoner er rekke andre viktige arbeidsoppgaver.

Representanter for utvalget har besøkt den britiske valgkommisjonen. Dens hovedoppgaver er blant annet å overvåke og administrere folkeavstemninger. Den skal gi råd i spørsmål knyttet til praktiseringen av valglovgivningen i form av rapporter i etterkant av hvert enkelt valg. Derigjennom skal en få belyst hvilke sider ved valglovgivningen som det er behov for å se nærmere på, noe som skal sikre en kontinuerlig modernisering av valgmaskineriet. Kommisjonen har videre et spesielt ansvar for forsøksvirksomhet og forskning i forbindelse med valg og demokratiske prosesser, og skal drive aktivt informasjonsarbeid rettet mot å øke befolkningens kunnskaper om valgsystemet.

Utvalget mener det er flere argumenter som taler for at det opprettes en permanent valgkommisjon i Norge. For det første foreslår utvalget en viss dekonstitusjonalisering av valglovgivningen. Dette kan være et argument for at et uavhengig organ bør ha et ansvar for å sikre at mandatfordelingen på valgkretsene skjer i tråd med lovgivers intensjoner. For det andre er det behov for et organ som kan bidra til å øke kunnskapen om valgsystemet i befolkningen. En permanent valgkommisjon vil kunne ivareta rollen som en kunnskapsbank og drive et bredt informasjonsarbeid. For det tredje har de økte mulighetene for å forhåndsstemme gjort at flere aktører har ansvar i forbindelse med selve gjennomføringen av valgene. En valgkommisjon vil kunne gis ansvar for å sikre at forhåndsstemmegivningen foregår på en demokratisk forsvarlig måte. For det fjerde har flere departementer og offentlige institusjoner i dag en rolle i administreringen av den demokratiske prosessen. For eksempel Kommunal- og regionaldepartementet som sentralt ansvarlig departement, Arbeids- og administrasjonsdepartementet som utbetaler partistøtte og notarius publicus i Oslo som registrerer politisk partier. Det vil være en fordel om disse i større grad kunne samles innenfor rammene av en valgkommisjon. For det femte stiller den teknologiske utviklingen nye krav, det er viktig å ha organer med ekspertkompetanse for å sikre at oppdateringen av valgmaskineriet skjer på en forsvarlig måte. For det sjette vil en permanent valgkommisjon kunne ha et særlig ansvar for å stimulere til forskning om valg og demokratiske prosesser.

Utvalget mener at en permanent valgkommisjonen bør oppnevnes av Stortinget, og at den kan tenkes å ha følgende funksjoner:

• Registrering av politiske partier

• Ansvar for å administrere regler om folkeavstemninger og å sikre likeverdige vilkår i forbindelse med folkeavstemninger

• Ansvar for valglovgivningen og praktiseringen av denne med sikte på en kontinuerlig modernisering av valgmaskineriet, for eksempel ved at det utformes rapporter i etterkant av hvert enkelt valg

• Sikre at forhåndsstemmegivningen foregår på en demokratisk forsvarlig måte

• Vedlikehold av manntallet

• Utregning og offentliggjøring av den fylkesvise fordelingen av mandater ved stortingsvalg

• Drive et aktivt informasjonsarbeid i forbindelse med valg

• Stimulere til forskning knyttet til valg

• Systematisere forsøksvirksomhet knyttet til valg og demokratiske prosesser

• Fungere som et kontaktorgan ovenfor andre land i forbindelse med valg

Utvalget ser ikke for seg at kommisjonen selv skal utføre alle de praktiske oppgaver som følger av oversikten ovenfor. Den må ha anledning til å sette ut oppgaver til andre organer som det er naturlig å trekke inn. For eksempel kan det tenkes at Skattedirektoratet tillegges oppgaver når det gjelder manntallet. Etter utvalgets mening er det en fordel å legge de mer praktisk-tekniske oppgavene i forbindelse med valgadministrasjon utenfor kommisjonen.

Når det gjelder kommisjonens sammensetning mener utvalget at den ikke bør bestå av representanter for de politiske partiene. Dette blant annet fordi en av oppgavene til kommisjonen kan bli registrering av politiske partier. Kommisjonens medlemmer bør være personer som har god kjennskap til valgordning og valglovgivning, og som også kjenner til de praktiske sidene ved avvikling av valg. Medlemmene bør oppnevnes på åremål, og på grunnlag av faglige kvalifikasjoner.

8.2.3 Høringsinstansene

Samlet er det ikke mange som har uttalt seg om forslaget om en egen valgkommisjon, totalt omkring ti. De fleste av dem som uttaler seg støtter utvalgets forslag.

Statistisk sentralbyrå er enig med utvalget i at SSB ikke er det beste valget for eventuell overføring av praktisk-tekniske oppgaver i forbindelse med valg.

Skattedirektoratet kommenterer ikke utvalgets forslag på dette punktet.

Sveio kommune støtter forslaget om valgkommisjon. I saksframlegget som følger saken anføres blant annet:

«Sjølv om ein permanent valkommisjon utan tvil vil verta monaleg dyrare enn gjeldande ordning, vil etter mi meining innføring av prinsippet med valkommisjon vera eit rett steg å gå. Eg legg då m.a. til grunn at det utan tvil vil styrkja Norge sitt omdøme internasjonalt, men også at det vil gje val og folkerøystingar større legitimitet mellom innbyggjarane.»

Bømlo kommune har mange synspunkter og skriver blant annet:

«Bømlo kommune sluttar seg til framlegget om ein frittståande valkommisjon. Det er ein føresetnad at det som medlemer til kommisjonen vert utpeika personar med høg kompetanse og stor allmenn tillit.»

Bømlo mener ellers at en eventuell valgkommisjon kan ta seg av registrering av politiske partier. Den kan også overta riksvalgstyrets oppgaver. Til utvalgets forslag til kapittel 22 om prøving av stortingsvalg og klager i forbindelse med samme, anføres følgende:

«..ved innføring av ein valkommisjon må ansvarsdelinga mellom kommisjonen og Stortinget undergjevast ei grundig vurdering. Prinsippet ved ei slik ansvarsdeling må vera at det er veljarane (Folket) som «eig» Stortinget, og det må vera valkommisjonen som på vegne av veljarane tar den endelege avgjerda om kven som skal reknast som valde. ...Valkommisjonen bør i tilfelle vere endeleg klageorgan..., men slik at kommisjonen sine avgjerder kan overprøvast av Høgsterett (som «konstitusjonsdomstol»).»

Bømlo kommune mener videre at prøving av valg og behandling av klager ved lokalvalg også bør legges til en eventuell kommisjon.

Gulen kommune støtter også forslaget for å få flyttet praktisk-tekniske oppgaver ut av departementet og for å holde kontinuerlig fokus på demokratiutvikling.

Trondheim kommune:

«En permanent valgkommisjon vil vi anbefale dersom den får en funksjon som støttespiller i kommunene i praktiske valgspørsmål.»

Lillehammer kommune støtter opprettelse av en valgkommisjon som overtar de praktisk-administrative oppgaver med valg som i dag ligger i departementet.

Sandnes kommune går ikke inn for forslaget om valgkommisjon og uttaler:

«Valgstyret ser ikke behov for en permanent valgkommisjon, og tror at Kommunaldepartementet også naturlig bør kunne gi råd i praktiske valgspørsmål.»

8.2.4 Departementets merknader og vurdering

Forslaget om opprettelse av en permanent valgkommisjon

Bakgrunnen for mandatet utvalget fikk med hensyn til å utrede departementets rolle og vurdere endringer, var todelt. Det ene var at departementet i dag sitter med en rekke praktisk-tekniske oppgaver i tilknytning til valgavviklingen. Oppgavene er ressurskrevende og hører ikke naturlig hjemme i et departement. Det andre var at valgavviklingen innebærer en tett kobling til en konstitusjonelt ansvarlig statsråd, noe som er en prinsipielt betenkelig løsning.

Utvalgets forslag om å opprette en ny kommisjon, gir imidlertid etter departementets mening bare begrensede svar på denne utfordringen. Utvalget forutsetter at lovarbeidet fortsatt må ligge i departementet. Dette er departementet enig i. Samtidig forutsetter utvalget at en eventuell kommisjon ikke skal pålegges praktisk-administrativt arbeid i særlig utstrekning. Slik departementet tolker utvalget, skal kommisjonen i stedet ta seg av nye og andre typer oppgaver enn de departementet tar seg av i dag. Selv om utvalget er enig i at oppgaver bør settes ut av departementet, gir altså ikke forslaget om en kommisjon svar på departementets utfordring når det gjelder å føre praktisk-tekniske oppgaver ut av departementet. Forslaget fra utvalget synes dessuten noe ufullstendig, og er heller ikke innarbeidet i lovteksten.

Uavhengig av dette kan departementet ikke se at de argumenter utvalget anfører, kan forsvare opprettelsen av et nytt organ. Når det gjelder forslag som ligger inne i form av grunnlovsforslag, med eventuelle endringer som vil bli vedtatt i lov, kan ikke departementet se at disse vil innebære noen «dekonstitusjonalisering» som trenger følges opp med særskilte kontrollmekanismer eller -organ. Det vil etter forslaget til endring av Grunnloven være strengt objektive vilkår som ligger til grunn for eventuelle endringer som innebærer løpende beregninger av mandattall. Når det gjelder forhåndsstemmegivningen foreslår utvalget at ansvaret for denne føres tilbake fra posten til kommunene, og det demokratiske aspektet burde således være ivaretatt. Oppgaver knyttet til registrering av politiske partier kunne i utgangspunktet passe til å ligge til en eventuell kommisjon. Men oppgavene er ikke av en art eller omfang som kan rettferdiggjøre opprettelsen av et nytt organ. Utvalget viser til kommisjonen i Storbritannia som har som en hovedoppgave å overvåke folkeavstemninger. Utvalget diskuterer utvidet bruk av folkeavstemninger og går inn for dette. Det er imidlertid per i dag ikke vedtatt noen grunnlovsendring som legger opp til utvidet bruk av dette instituttet på nasjonalt nivå, og departementet går heller ikke inn for å lovfeste regler om lokale folkeavstemninger. Det synes således, ut fra dagens situasjon, ikke å være behov for å opprette et særskilt organ til å overvåke folkeavstemninger.

Andre aktuelle modeller

Hovedtyngden av departementets arbeid i forbindelse med valg, består i veiledning om regelverk overfor kommunene og produksjon og utsending av valgmateriell. Det er særlig disse oppgavene det er aktuelt å flytte ut av departementet. I tillegg kommer mer overordnede oppgaver som for eksempel forvaltning og utvikling av regelverk, oppnevning av klagenemnd for saker etter valgloven § 17 (registrering av politiske partier), funksjonen som sekretariat for riksvalgstyret m.m. Departementet anser at omfanget av og innholdet i de oppgavene det er aktuelt å overføre, ikke gjør det påkrevet å opprette et nytt organ. Ettersom det derved er mest aktuelt å overføre dem til et allerede eksisterende organ, blir spørsmålet hvilke andre muligheter som kan tenkes.

Departementet er enig med utvalget i at Statistisk sentralbyrå fremstår som et mindre aktuelt sted å overføre oppgaver til enn Skattedirektoratet. Overføring av denne typer oppgaver til Skattedirektoratet vil kreve kompetanseoppbygging og økt bemanning i direktoratet. De oppgavene direktoratet har i dag er avgrenset til manntallet og krever ikke store ressurser. Oppgaven består stort sett i å gjøre et uttrekk av relevante manntallsopplysninger fra registeret, og å overføre dem til de datasentralene som bistår kommunene i å bearbeide/oppdatere manntallene og få dem skrevet ut på papir. Direktoratet har således per i dag ikke noen enhet som naturlig peker seg ut som et aktuelt miljø.

Det vurderes for tiden om det bør være mulig for et direktorat eller et departement å delegere oppgaver til fylkesmannsnivået, uten at delegasjonen må gjelde alle embetene. Direktoratet eller departementet vil i så fall delegere enkelte typer forvaltningsoppgaver til ett eller et fåtall fylkesmannsembeter som vil løse oppgavene på vegne av hele landet. Fylkesmannsembetet vil dermed få oppgaver som bør løses på dette nivået, men som det ikke anses hensiktsmessig å spre ut på alle embetene. Dette ville etter departementets syn kunne være en hensiktsmessig modell for delegering av valgoppgaver ut av departementet.

Når det er valgår, har kommunene stort behov for veiledning om valgjuridiske spørsmål og andre spørsmål i tilknytning til avvikling av valg. Tidligere har departementet brukt ikke ubetydelige ressurser på å gi veiledning direkte til enkeltkommuner. I de senere årene har departementet lagt større vekt på å overlate dette omfattende veiledningsarbeidet til fylkesmennene, som allerede har ansvar for å veilede kommunene i offentligrettslige spørsmål. I tillegg til veiledningsoppgaver ved alle valg, har fylkesmannen til nå hatt ansvaret for å godkjenne kommunenes gjennomføring av kommunestyrevalg. De har også hatt ansvar for å utbetale refusjon til kommunene for deres utgifter i forbindelse med stortingsvalg og til de registrerte politiske partiene i forbindelse med nominasjon til stortingsvalg. Resultatet av dette er at det har blitt bygget opp en betydelig kompetanse på dette feltet hos fylkesmennene.

Departementet vil vurdere om det kan være aktuelt å la ett av fylkesmannsembetene overta de oppgaver departementet i dag utfører i tilknytning til sentral veiledning om regelverket. Det vil si produksjon av rundskriv, arrangere konferanser og besvare enkelthenvendelser. Departementet bør beholde det overordnede ansvaret for forvaltning av regelverket, men det forutsettes at vedkommende fylkesmann vil spille en sentral rolle i å komme med innspill og å foreta løpende evaluering av regelverket.

De mer praktiske oppgaver knyttet til produksjon og utsending av materiell mv. vil også bli vurdert overført. Det vil dreie seg om materiell til stemmegivning utenriks og innenriks, for eksempel stemmesedler, stemmeseddelkonvolutter og omslagskonvolutter til forhåndsstemmegivningen.

Videre vil det være aktuelt å vurdere å overføre oppgaven med å oppnevne stemmemottakere utenriks, utarbeide skjema for protokoller til valgstyrene og stemmestyrene og å forestå informasjonstiltak overfor velgerne. Overordnet informasjonsstrategi bør likevel tilligge departementet.

Departementet antar at det ikke vil være aktuelt å sette ut oppgaven med å oppnevne klagenemnd til behandling av klager på vedtak i saker om registrering av politiske partier. Oppgaven med å fungere som sekretariat for riksvalgstyret bør fortsatt ligge til departementet.

Departementet har i dag ansvaret for at mediene mottar resultater fra den foreløpige opptellingen på valgnatten. Denne oppgaven ivaretas for tiden i samarbeid med IBM. Det kan vurderes om også denne oppgaven på sikt kan overføres til en annen instans som eventuelt får ansvar for oppgaver knyttet til praktisk valgavvikling.

Departementet bør fortsatt ha ansvaret for forskning tilknyttet de ulike valgene.

Departementet vil således vurdere om det kan være aktuelt å overføre enkelte oppgaver til et av fylkesmannsembetene, i tråd med det som er nevnt foran.

8.2.5 Riksvalgstyret. Kongen

Riksvalgstyret

Utvalget foreslår videreføring av dagens regler om riksvalgstyret. Disse finnes i valgloven § 16 a med tilhørende saksbehandlingsregler i § 15 tredje og femte ledd. Etter § 16 a skal Kongen oppnevne et riksvalgstyre med minst fem medlemmer med varamedlemmer, i de år det skal være stortingsvalg. Kongen oppnevner leder og nestleder og fastsetter hvem som skal fungere som arbeidshjelp. Etter valgloven § 15 tredje ledd kan det overdras myndighet til lederen, et arbeidsutvalg eller sekretæren å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Det er også fastsatt at lederen kan bestemme at enkeltsaker som ikke er av prinsipiell betydning, kan avgjøres ved sirkulasjon mellom medlemmene. I § 15 femte ledd er det fastslått at møtene holdes for åpne dører

«...med mindre lukkede dører er nødvendig for å hindre at opplysninger underlagt taushetsplikt blir spredt.»

Utvalgets forslag til bestemmelse er i NOU'en omtalt i merknadene til forslag til ny § 19.

Utvalget har foreslått at saksbehandlingen i de kommunale og fylkeskommunale valgorganer skal reguleres av kommunelovens alminnelige regler. Som en følge av dette er det etter utvalgets oppfatning påkrevet å ta inn særskilte bestemmelser i valgloven om saksbehandlingen i riksvalgstyret, siden dette ikke vil være omfattet av kommuneloven.

I utvalgets forslag er det således tatt inn en bestemmelse om at saker kan avgjøres ved fjernmøte eller skriftlig saksbehandling på nærmere vilkår. Gjeldende bestemmelse om delegasjon er ikke tatt inn i forslaget, mens utvalget foreslår en justering i ordlyden om adgangen til å holde møter for lukkede dører, slik at dørene skal kunne lukkes hvor det

«er påkrevd av hensyn til lovbestemt taushetsplikt eller av hensyn til personvern.»

Høringsinstansene har ikke uttalt seg om utvalgets forslag til bestemmelser om riksvalgstyret, med unntak av Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening.De uttrykker begge skepsis til utvalgets forslag til ordlyd i bestemmelsen om adgangen til å holde møter for lukkede dører.

Norsk Redaktørforening skriver:

«Det er vanskelig å forstå bakgrunnen for tillegget «eller av hensyn til personvern». For det første kan vi ikke se noe sted at det er påpekt behov for en annen ordlyd enn någjeldende, som omfatter alle tilfeller av lovbestemt taushetsplikt. Vi har svært vanskelig for å se for oss tilfeller der nåværende ordlyd ikke har gitt tilstrekkelig med hjemler for riksvalgstyrets behov for eventuelt å lukke dørene. Om så var burde det ha fremgått av utredningen.

Norsk Redaktørforening foreslår at «eller av hensyn til personvern» utgår, ettersom dette allerede er tilstrekkelig dekket gjennom første alternativ. Aller beste løsning vil være å bruke den ordlyd som står i gjeldende lov § 15 femte ledd. Formuleringene i gjeldende lov er langt mer informativ og pedagogisk, ved sin understrekning av at eventuell lukking skjer for å hindre spredning av opplysninger som er taushetsbeskyttet. Dette syn styrkes av det faktum av utvalget i merknad til ny § 19 kaller den «i realiteten i samsvar med dagens regler».»

Departementet støtter i hovedsak utvalgets forslag om en videreføring av gjeldende rett med hensyn til oppnevning av riksvalgstyret og om dets virksomhet. Departementet stiller seg imidlertid tvilende til om det er behov for å videreføre regler om saksbehandlingen og om at riksvalgstyret skal kunne avvikle sine møter for lukkede dører.

Når det gjelder saksbehandlingen, presiseres at den eneste oppgaven riksvalgstyret etter loven er pålagt å løse, er fordelingen av utjevningsmandatene ved stortingsvalg. Det skal ikke treffes vedtak i andre type saker. Departementet kan derfor ikke se at det vil være praktisk behov for en regel om at riksvalgstyret skal kunne avgjøre saker ved fjernmøte eller skriftlig saksbehandling. Utvalgets forslag følges således ikke opp på dette punkt. Departementet kan heller ikke se at det er praktisk behov for en videreføring av dagens regler om adgang til delegasjon av avgjørelsesmyndighet.

Departementet er ellers enig med Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening i at utvalgets forslag til ordlyd vedrørende riksvalgstyrets adgang til å lukke dørene, ikke fullt ut synes å samsvare med gjeldende rett. Utvalget har ikke gitt noen begrunnelse for forslaget om å videreføre regelen om at riksvalgstyret skal kunne lukke dørene, heller ikke for forslaget til presisering i dagens ordlyd.

Riksvalgstyrets eneste oppgave forutsettes som nevnt å være fordelingen av de 19 utjevningsmandatene (med tilhørende vararepresentanter) ved stortingsvalg. Ved denne fordelingen skal riksvalgstyret foreta en strengt matematisk beregning av hvordan mandatene skal fordeles mellom partiene i henhold til deres ubrukte kvotienter og deretter kåre kandidatene i fortsatt rekkefølge. Det vil ikke være adgang til å legge vekt på andre forhold enn kandidatenes personlige stemmetall eller plassering på listene og partienes stemmetall. Dette er opplysninger det ikke vil være aktuelt å belegge med taushetsplikt. Departementet kan derfor ikke se at det er behov for å videreføre denne regelen, da den antas å være uten praktisk betydning. Utvalgets forslag støttes således ikke på dette punkt. Imidlertid støttes forslaget om videreføring av bestemmelsen som presiserer at riksvalgstyret skal holde sine møter for åpne dører.

Kongen

Som nevnt i kapittel 8.1 er Kongen i dagens valglov tillagt enkelte oppgaver. Dette er for det første fastsetting av valgdag, som skjer ved kongelig resolusjon. For det annet skal Kongen fastsette hvordan valgtinget skal åpnes (valgloven § 37). Denne oppgaven er delegert til departementet, som fastsetter en særskilt erklæring som skal leses opp når valgtinget åpner. Dernest er Kongen ansvarlig for oppnevning av medlemmer til riksvalgstyret. Endelig skal Kongen oppnevne stemmemottakere til forhåndsstemmegivningen utenriks. Sistnevnte oppgave er delegert til departementet.

Utvalget har i sitt forslag lagt til grunn at Kongen fortsatt skal ha oppgavene med å fastsette valgdagen samt hvordan valgtinget skal åpnes. Det foreslås også at Kongen fortsatt skal ha myndighet til å oppnevne riksvalgstyrets medlemmer. Oppgaven med oppnevning av stemmemottakere til forhåndsstemmegivningen utenriks foreslås lagt direkte til departementet.

Høringsinstansene har ikke uttalt seg om disse bestemmelsene.

Departementet støtter utvalgets forslag. Imidlertid er bestemmelsen om fastsetting av hvordan valgtinget skal åpnes, ikke foreslått videreført. Det anses ikke nødvendig å regelfeste nærmere hvordan dette skal skje.

8.3 Nærmere om organiseringen av valgarbeidet på lokalt nivå

8.3.1 Gjeldende rett

Valgstyret og fylkesvalgstyret

Valgloven § 15 fastsetter at det i hver kommune skal være et valgstyre som består av formannskapet. I kommuner som har innført parlamentarisk styreform skal det velges et valgstyre på minimum 5 medlemmer. Valget skjer som forholdstallsvalg. I begge tilfeller skal kommunestyret velge valgstyrets leder og nestleder.

For saksbehandlingen i valgstyret gjelder reglene i kommuneloven kapittel 6 så langt de passer. Valgloven § 15 har imidlertid enkelte særregler om saksbehandlingen. Disse innebærer at lederen av valgstyret kan bestemme at enkeltsaker som er av ikke-prinsipiell betydning skal avgjøres ved sirkulasjon mellom medlemmene. Det følger videre av bestemmelsen at møtene som hovedregel skal holdes for åpne dører, med mindre lukkede dører er nødvendig for å hindre spredning av taushetsbelagte opplysninger. Valgstyret kan dessuten delegere avgjørelsesmyndighet til lederen, et arbeidsutvalg eller sekretæren i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Dette vil særlig gjelde avgjørelser i tilknytning til den praktiske gjennomføringen av valget, jf. Ot.prp. nr. 14 (1990-91) s. 9. Delegeringsbestemmelsen er utformet etter mønster av kommuneloven § 10 nr. 4, med unntak av adgangen til å delegere til sekretæren. Loven fastslår for øvrig at valgstyret selv har myndighet til å oppnevne de nødvendige hjelpere.

Valgstyrets oppgaver i forbindelse med valget er mangeartede. Foruten å være ansvarlig for mannstallsføringen, skal det ta stilling til listeforslagene til kommunestyrevalget, foreta valgoppgjør til dette valget, og ellers forestå den praktiske avvikling av samtlige valg.

Fylkesvalgstyret skal etter valgloven § 16 bestå av fylkesutvalget. Når det gjelder valg av leder og nestleder og saksbehandlingen for øvrig, gjelder tilsvarende regler som for valgstyret.

Stemmestyrer

Dersom det skal foregå stemmegivning på flere steder i kommunen, bestemmer valgloven § 28 første ledd at et stemmestyre på minst 3 medlemmer skal lede valgtinget på hvert sted. Kommunestyret, eller valgstyret etter delegasjon fra kommunestyret, velger stemmestyrets medlemmer og varamedlemmer og blant disse leder og nestleder, jf. § 28 andre ledd. Valgbar og pliktig til å motta valg er enhver som har stemmerett ved kommunestyre- og fylkestingsvalg og som står innført i folkeregisteret som bosatt i kommunen når valget av stemmestyret finner sted. Bestemmelsen gir også en anvisning på at det helst bør velges personer fra vedkommende stemmekrets.

Stemmestyrets oppgave er å lede valgtinget i vedkommende stemmekrets. Noen egentlig vedtaksmyndighet har det ikke. Det følger av valgloven §§ 38 tredje ledd og 39 annet ledd at stemmestyret skal bokføre mulige innsigelser mot valget, mens valgstyret avgjør dem. Også når det gjelder spørsmålet om eventuell forkastelse av stemmegivningen fra personer som ikke antas å ha den fornødne tilregnelighet, er det valgstyret som treffer den endelige avgjørelsen, jf. § 41 andre ledd. Myndighet til å bortvise personer som bryter de ordensreglene som er fastsatt for valget, er lagt til stemmestyrets leder eller nestleder. Den som blir bortvist kan dog bringe avgjørelsen inn for det samlede stemmestyret, som kan stadfeste eller oppheve den, jf. § 38 sjette ledd.

Stemmestyret skal videre sørge for at det til enhver tid er lagt ut tilstrekkelig med stemmesedler i valglokalet, å bokføre forhandlingene og påse at valgmateriellet blir behandlet i samsvar med lovens krav. Loven sier ikke noe om når et stemmestyre er funksjonsdyktig. Det er nærliggende å analogisere fra kravet til vedtaksførhet i kommuneloven § 33, som krever at minst halvparten av medlemmene må være til stede. Stemmestyret bør likevel alltid være fulltallig. Møter ikke alle medlemmene, eller får noen forfall under stemmegivningen, og det heller ikke er varamedlemmer tilstede, antas det i juridisk litteratur at stemmestyret kan supplere seg selv blant personer som oppfyller de forannevnte krav.

8.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget går inn for at det i hver kommune fortsatt skal være et valgstyre som har ansvar for forberedelsene og gjennomføringen av valgene.

Etter utvalgets mening bør det imidlertid være opp til den enkelte kommune og fylkeskommune å avgjøre hvilket organ som skal være valgstyre. Utvalget peker på at dette vil være i tråd med prinsippene i kommuneloven som innebærer at det er opp til disse å bestemme hvordan de vil organisere sin virksomhet. Utvalgets forslag innebærer at det vil være opp til den enkelte kommune og fylkeskommune om det skal velges et eget organ som tar seg av valgadministrasjonen, eller om oppgavene skal legges til formannskapet eller fylkesutvalget eller et annet fast utvalg som allerede eksisterer.

Dersom det opprettes et eget organ som valgstyre eller fylkesvalgstyre, vil det følge av kommunelovens regler om valg av faste utvalg at valget skjer ved forholdstallsvalg, dersom minst ett medlem av kommunestyret eller fylkestinget krever det.

Utvalget mener at det ikke bør legges bindende føringer med hensyn til sammensetningen av valgstyret og fylkesvalgstyret. Utvalget mener imidlertid at det kan være grunn til å vurdere om alle partier som er representert i kommunestyret eller fylkestinget bør være representert i valgstyret, for å sikre at alle syn kan ivaretas.

Utvalget peker på at bestemmelsene i loven om delegasjon, saksbehandling og åpne møter i valgstyret og fylkesvalgstyret må anses som overflødige og derfor bør oppheves. Bakgrunnen er at det følger av kommuneloven kapittel 6 at disse som folkevalgte organer vil være underlagt kommunelovens regler på disse områdene, jf. kommuneloven § 2.

Utvalget mener videre at bestemmelsen om at valgstyret og fylkesvalgstyret selv velger de nødvendige hjelpere bør opprettholdes. Dette for å sikre at valgorganene har mulighet til å skaffe seg den arbeidshjelp som anses påkrevd for å sikre at valgavviklingen skjer på en forsvarlig måte i samsvar med lovens krav.

Utvalget mener at det fortsatt bør være et særskilt organ som har ansvaret for avviklingen av valget på de enkelte stemmestedene. Dette organet bør ha tilknytning til kommunens politiske system. Det bør være opp til det enkelte kommunestyret å bestemme hvordan stemmestyrene skal oppnevnes og settes sammen. Utvalget går videre inn for at bestemmelsene i valgloven om valgbarhet og plikt til å motta valg oppheves. Bakgrunnen er at disse forholdene også reguleres av kommunelovens regler om valg til nemnder, som er tilsvarende valglovens regler. Utvalget foreslår at det i likhet med dagens ordning presiseres i lovteksten at kommunestyret enten selv velger stemmestyret eller overlater dette til valgstyret.

8.3.3 Høringsinstansene

Blant de høringsinstansene som uttaler seg om valgstyret og fylkesvalgstyret og stemmestyret er de fleste positive til utvalgets forslag.

KS

«slutter seg til at kommunestyret/fylkestinget skal avgjøre hvilket organ som skal være valgstyre/fylkesvalgstyre» og «til at det overlates til kommunestyret å bestemme hvordan stemmestyrene skal oppnevnes og settes sammen.»

Sørum kommune uttaler at forslaget er

«fornuftig og fullt ut i tråd med øvrig moderne kommunal lovgivning, som i minst mulig grad pålegger kommuner særskilte organer.»

Buskerud fylkeskommune

«støtter forslaget om at det tas ut av loven at fylkesutvalget skal være fylkesvalgstyret. En harmonisering som på denne måten legger opp til større frihet for fylkeskommunene...til selv å velge ansvarlig valgorgan er positivt.»

Noen av høringsinstansene er skeptiske til forslaget om å videreføre bestemmelsen om at valgstyret selv oppnevner de nødvendige hjelpere. Oslo kommune uttaler at

«det ville vært ønskelig at bestemmelsen språklig harmoniseres med kommuneloven. Uttrykket «selv» i kommuneloven innebærer som kjent at adgangen til delegasjon er utelukket. Dersom en i forslaget fjerner uttrykket «selv» vil dette innebære at valgstyret til enhver tid har kompetanse til å oppnevne de hjelpere som er nødvendige, men at organet av hensiktsmessighetsgrunner kan delegere dette til administrasjonen. Det faktum at valgstyret delegerer vil jo uansett ikke innebære at det har frasagt seg kompetanse til å velge de hjelpere det selv måtte ønske.»

Jevnaker kommune uttaler:

«Avviklinga av valg, og særlig kommunestyrevalg er arbeids- og ressurskrevende for administrasjonen. I kommuneloven er administrasjonssjefen gitt et helhetlig ansvar for den samlede kommunale administrasjon. Det synes derfor noe underlig at administrativt personell skal utpekes av valgstyret selv.»

Et fåtall av høringsinstansene uttaler seg om stemmestyrer. Grimstad kommune uttaler at

«Det må kunne lovfestes direkte at valgstyret oppnevner stemmestyrer for det enkelte valg på samme måte som å oppnevne medhjelpere, for det er det stemmestyrene i realiteten er. Det er faktisk tillagt valgstyret å fastsette valgkretsene, noe som må oppfattes som en langt viktigere avgjørelse enn å velge stemmestyrer.»

8.3.4 Departementets merknader og forslag

Med bakgrunn i at gjennomføringen av valg er en viktig del av vårt demokratiske system, finner departementet det naturlig at ansvaret for valgavviklingen på kommunalt og fylkeskommunalt nivå fortsatt ligger til et folkevalgt organ. Det synes også hensiktsmessig at det organet som utfører oppgaver etter valgloven, går under samme navn i alle kommuner og fylkeskommuner i landet.

Departementet viser også til at Grunnloven § 55 forutsetter at det skal finnes et valgstyre med visse oppgaver på lokalt nivå. Bestemmelsen fastsetter at «Stridigheter om Stemmerett, afgjøres av Valgstyret, hvis kjendelse kan indankes for Stortinget.»

På denne bakgrunn støtter departementet utvalgets forslag om at det fortsatt bør være et valgstyre i den enkelte kommune og fylkeskommune.

Departementet er videre i likhet med det overveiende flertallet av høringsinstanser, enig med utvalget i at det bør være opp til den enkelte kommune og fylkeskommune å avgjøre hvilket organ som skal være valgstyre eller fylkesvalgstyre, jf. prinsippene i kommuneloven som innebærer at det er opp til disse å bestemme hvordan de vil organisere sin virksomhet. Valgstyret vil bli å betrakte som et fast utvalg jf. kommuneloven § 10, underlagt kommunestyret.

Departementet støtter dessuten utvalgets forslag og begrunnelse for å oppheve særbestemmelsene i valgloven § 15 om delegasjon, saksbehandling og åpne møter i valgstyret og fylkesvalgstyret. Kommunelovens regler vil dermed gjelde fullt ut.

Når det gjelder Valglovutvalgets forslag om å videreføre bestemmelsen om at valgstyret selv velger de nødvendige hjelpere, er det etter departementets oppfatning ikke nødvendig å regulere oppnevningen av medhjelpere i loven. Den enkelte kommune og fylkeskommune bør selv kunne bestemme organiseringen av administrative valgoppgaver. Det vil være naturlig at valgstyret delegerer til administrasjonssjefen å utpeke kommunalt ansatte til valgarbeid, innen de rammer som valgstyret fastsetter.

Departementet støtter utvalgets vurderinger og forslaget om å videreføre ordningen med at stemmestyrer skal ha ansvaret for avviklingen av valget på de enkelte stemmestedene. At det legges opp til politisk kontroll også ute på stemmestedene er etter departementets syn et godt demokratisk prinsipp. Stemmestyrene er en viktig aktør i den kommunale valgavviklingen, og kan blant annet pålegges oppgaven med å foreta foreløpig opptelling. Departementet støtter således utvalgets forslag om videreføring av gjeldende rett, slik at stemmegivningen på valgtinget ledes av et stemmestyre oppnevnt av kommunestyret eller av valgstyret etter delegasjon.

Departementet kan ikke se at pålegget om å organisere seg med stemmestyrer i valglokalene på valgdagen vil legge noen urimelig binding på kommunene eller stride mot prinsippet om organiseringsfriheten. Det er heller ingen høringsinstanser som har kommet med innvendinger mot utvalgets forslag om stemmestyrer.

Departementet er også enig med utvalget i at særlige regler om valgbarhet og plikt til å motta valg, er overflødige ved siden av kommunelovens regler, som vil komme til anvendelse. Det fremmes derfor ikke forslag om å videreføre disse reglene.

8.4 Finansiering av valg

8.4.1 Gjeldende rett

Både staten, fylkeskommunene og kommunene er aktører med bestemte oppgaver i forbindelse med avvikling av ulike typer valg. Dette medfører kostnader. Valgloven § 91 fastsetter hvordan utgifter som følger av loven, skal fordeles mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. Etter bestemmelsen skal utgiftene fordeles på følgende måte:

Staten dekker utgiftene til:

1. stemmeseddelkonvolutter, omslagskonvolutter for forhåndsstemmer og valgurner

2. trykking av stemmesedler til stortingsvalg - både til forhåndsstemmegivningen og stemmegivningen på valgdagen

3. statens postselskaps avvikling av forhåndsstemmegivningen

4. produksjon og distribusjon av valgkort

5. utgifter ved melding fra utenriks stemmemottaker til valgstyrene om dødsfall blant dem som har forhåndsstemt

6. fylkesvalgstyrenes og riksvalgstyrets virksomhet ved stortingsvalg

Utgiftene til fylkesvalgstyrenes virksomhet dekkes av fylkesmannen etter regning.

Fylkeskommunene dekker utgiftene til:

1. trykking av stemmesedler til fylkestingsvalg - både til forhåndsstemmegivningen og stemmegivningen på valgdagen

2. fylkesvalgstyrenes virksomhet ved fylkestingsvalg

Kommunene dekker de øvrige utgiftene som følger av loven. Det kan for eksempel dreie seg om:

• produksjon og àjourføring av manntallet

• trykking av stemmesedler til kommunestyrevalget - både til forhåndsstemmegivningen og stemmegivningen på valgdagen

• godtgjøring til medlemmer av valgstyrer og stemmestyrer og funksjonærer

Loven fastsetter at staten skal refundere kommunenes utgifter i forbindelse med stortingsvalg, etter satser som fastsettes av departementet. Ved fastsettingen har departementet lagt til grunn følgende faktorer:

1. antall stemmeberettigede i kommunen i alt

2. gjennomsnittlig antall stemmeberettigede per stemmested

3. om kommunen har valg over en eller to dager.

Det gis refusjon etter satsene for todagersvalg dersom minst ett stemmested i kommunen har holdt åpent på søndag.

Prinsippet i gjeldende ordning ble vedtatt i 1977. Før det hadde reglene om utgiftsfordelingen vært endret en rekke ganger, siste gang i 1971. Frem til 1971 ble en del utgifter som påløp for kommunene - blant annet i forbindelse med manntallsføringen - delvis refundert fra statens side (med 2/3). I 1971 ble det bestemt at visse nærmere angitte utgifter skulle belastes staten fullt ut, mens de øvrige ble overført til kommunene.

Bakgrunnen for de gjeldende regelverk er utførlig drøftet i Ot.prp. nr. 31 (1976 - 77) Om lov om endringer i lov 17. desember 1920 nr.1 om stortingsvalg mv. Et spørsmål som ble nøye vurdert i proposisjonen var hvordan utgiftene til stortingsvalg skulle dekkes.

I sine vurderinger la departementet til grunn at det ikke burde åpnes for å dekke alle kommunenes utgifter ved stortingsvalg etter regning. Dette ble dels begrunnet med rent praktiske hensyn. Utgifter som påløper i kommunene burde også dekkes i kommunene, for å unngå arbeidskrevende refusjonsordninger. Men det ble også lagt vekt på at kommunene selv i betydelig grad har hånd om hvor store utgiftene vil bli. Som eksempel ble nevnt utgifter til godtgjøring og erstatning for tapt arbeidsfortjeneste til valgstyrer, stemmestyrer og funksjonærer.

I odelstingsproposisjonen oppsummerer departementet resultatet av en undersøkelse av hvor store utgifter 123 kommuner hadde hatt ved avviklingen av stortingsvalget i 1973. Utgiftene ble hentet fra budsjettene for 1973 og 1974. Bare de utgiftspostene som etter sin ordlyd klart gjaldt stortingsvalget ble tatt med. Dette tilsier at til dels store indirekte utgifter, for eksempel lønnsutgifter til kommunalt ansatte, ikke er med i disse tallene. Utgiftene per stemmeberettiget varierte sterkt, fra kr 0,66 til kr 13,88. Størst var utgiftene i kommuner med meget spredt bebyggelse og i Bergen, Oslo og flere andre byer. I gjennomsnitt var utgiftene kr 3,33 per stemmeberettiget. I proposisjonen opplyses det at de totale utgiftene var på noe under 9 millioner kroner.

Departementet kom til at det ville være mest hensiktsmessig å gi kommunene refusjon etter faste faktorer, med sikte på at staten skulle dekke det vesentligste av kommunenes utgifter ved stortingsvalg. En tok utgangspunkt i en vurdering av kommunenes utgifter ved stortingsvalget i 1973, når en la til grunn hvilke faktorer som burde gjelde og hvordan satsene burde utformes.

I proposisjonen satte departementet opp et regnestykke med forslag til refusjonssatser, som tyder på at departementet la opp til at kommunene skulle få refundert ca. 2/3 av de faktiske utgiftene, jf. refusjonsordningen slik den var før lovendringen i 1971. Departementet opplyste også hvilke satser som det kunne være aktuelt å operere med ved valget i 1977. Disse tallene fremgår av tabell 8.1.

Det ble forutsatt at satsene skulle fastsettes av departementet og justeres foran hvert valg. Departementets opplegg fikk tilslutning fra Stortinget.

8.4.2 Utvalgets forslag

Avvikling av stortingsvalg er en statlig oppgave, der gjennomføringen er delegert til kommunene. Det finansielle ansvaret ligger hos staten. Utvalget mener dette tilsier at kommunene bør få dekket de utgifter avvikling av stortingsvalg påfører dem. Utvalget finner at reglene om kostnadsfordelingen mellom staten og kommunene ved stortingsvalg bør endres vesentlig.

Utvalget peker på at full statlig dekning av de kommunale utgifter samsvarer med det som gjelder i forholdet mellom staten og fylkeskommunene, hvor staten bærer utgiftene til fylkesvalgstyrenes virksomhet ved stortingsvalg, jf. valgloven § 91 første ledd nr. 6.

Utvalget viser til at kommunene i årevis har klaget over at refusjonen langt fra dekker deres faktiske utgifter ved gjennomføringen av stortingsvalg. Utvalget har også gått gjennom og vurdert henvendelser departementet mottok fra enkeltkommuner etter stortingsvalget i 1997. Flere eksempler er referert i utredningen.

Utvalget konkluderer med at refusjonssatsene ikke har holdt følge med prisstigningen. I proposisjonen som lå til grunn for lovendringen i 1977, ble det presisert at refusjonssatsene skulle vurderes på nytt foran hvert valg.

Utvalget har indeksregulert satsene som ble brukt i 1977, og har kommer frem til følgende tall som skulle vært lagt til grunn i 1997 (tabell 8.2):

Utvalget mener imidlertid det er sannsynlig at heller ikke den indeksregulerte refusjonssatsen ville vært tilstrekkelig til å oppfylle forutsetningen om at kommunene skal få refundert det vesentlige (2/3) av sine faktiske utgifter ved gjennomføringen av stortingsvalget, jf. nedenfor.

En annen måte å vurdere i hvilken grad kommunene faktisk får refundert sine utgifter ved gjennomføringen av stortingsvalg, er å ta utgangspunkt i utgiftene ved gjennomføringen av folkeavstemningen om EU i 1994. Kommunene fikk da refundert alle nødvendige utgifter. Resultatet var at kommunene fikk refundert i underkant av 70 millioner kroner. Av dette var et mindre beløp refusjon til fylkeskommunene. Departementet presiserte i sitt hovedrundskriv om folkeavstemningen at bare godtgjørelse som ikke ble dekket i kommunens ordinære lønnsbudsjett, skulle refunderes ved folkeavstemningen. Det vil si at kommunene ikke fikk refundert lønn til ansatte som hadde valgarbeid som en del av sine vanlige oppgaver. Dette innebærer at en sannsynligvis må legge til en del millioner i lønnskostnader til kommunalt ansatte som deltok i avviklingen av folkeavstemningen.

Refusjonen ved folkeavstemningen i 1994, indeksregulert for prisstigningen, tilsvarer en refusjon ved stortingsvalget i 1997 på om lag 74,5 millioner. I tillegg kommer betydelige indirekte kostnader i form av lønn til kommunalt ansatte.

Utvalget har med bakgrunn i tall fra Bømlo kommune beregnet at indirekte kostnader, i form av lønn til kommunalt ansatte, på landsbasis vil utgjøre ca. 14,5 millioner kroner. Utvalget understreker at dette bare kan legges til grunn som et meget grovt anslag, men legger til grunn at de direkte og indirekte utgiftene kan anslås til omlag 89 millioner kroner. Anslaget er ikke forsøkt korrigert for blant annet

1. at kommunene ikke lenger avholder forhåndsstemmegivning, hvilket medfører reduserte utgifter,

2. at valgoppgjøret er mer omfattende ved stortingsvalg enn ved folkeavstemningen, hvilket medfører økte utgifter,

3. at forhåndsstemmegivning på Posten har ført til flere forhåndsstemmer som innebærer mer kontrollarbeid, hvilket medfører økte utgifter.

Det synes å følge av forarbeidene til § 91 at det var meningen å yte en refusjon på ca. 2/3 av de faktiske utgiftene. Dette tilsier at kommunene skulle ha fått refundert rundt 59 millioner kroner ved valget i 1997. Regnskapstallene viser at kommunene fikk refundert om lag 23,5 millioner kroner, dvs. ca. 40 prosent av hva kommunene skulle hatt dersom departementets (og Stortingets) forutsetninger hadde blitt fulgt opp. Utvalget konkluderer med at refusjonen til kommunene er klart utilstrekkelig.

Til sammenlikning vil en ren indeksregulering av faktorene medføre en betydelig mindre økning i satsene. Denne ulikheten har antakelig to årsaker. For det første var sannsynligvis overslaget over de totale kostnadene ved valget i 1973 for lavt. For det andre har utviklingen (blant annet utvidet bruk av godtgjøring) sannsynligvis ført til at utgiftene i forbindelse med valgavviklingen har vokst raskere enn hva konsumprisindeksen skulle tilsi.

De faktiske utgiftene ved gjennomføringen av folkeavstemningen i 1994, sammenliknet med hvor mye kommunene fikk refundert i 1997, viser klart at refusjonssatsene nå er så lave at de ikke lenger kan betegnes som rimelige, anfører utvalget. Dette må ses i lys av forutsetningen i Ot.prp. nr. 31 (1976-77) om at kommunene skulle få refundert ca. 2/3 av utgiftene ved gjennomføringen av stortingsvalg.

Prinsippet om full statlig dekning av kommunenes utgifter ble introdusert i forbindelse med folkeavstemningen om norsk EU-medlemskap i 1994. Selv om dette var en spesiell situasjon, kan en argumentere for at prinsippet om full statlig dekning er introdusert og bør kunne overføres til også å gjelde stortingsvalg.

Subsidiært kan utvalget gå inn for et prinsipp der staten dekker en viss andel av kommunenes utgifter. Denne andelen bør i tilfelle være atskillig større enn det som følger av dagens refusjonsordning. Den kan for eksempel være 2/3 av kommunenes utgifter, jf. prinsippet som gjaldt før 1971 og departementets forutsetninger fra 1977. Prinsippet der kommunene får refusjon etter faste satser som fastsettes av departementet, foreslås videreført. Det må imidlertid være en forutsetning at disse satsene legges på et nivå som innebærer at kommunene får en refusjon som på en realistisk måte avspeiler de reelle utgiftene, selv om det ikke kan forventes kompensasjon krone for krone.

Utvalget mener at et alternativ som bør vurderes på sikt er om refusjonen kan «bakes inn» i andre tilskudd til kommunene og overføres som en del av disse.

Når det gjelder fylkestingsvalg og kommunestyrevalg, mener utvalget at dagens ordning - der utgiftene i stor grad skal dekkes på det nivå der de påløper - bør opprettholdes. Avvikling av disse valgene kan sies å være naturlige oppgaver for kommunene og fylkeskommunene i en annen grad enn stortingsvalgene. Her opptrer de mer på «egne vegne», selv om reglene blir gitt fra statlig hold.

Utvalget anfører at endring i refusjonsordningen vil innebære en betydelig økning i statens utgifter til refusjon ved stortingsvalget. I 1997 ble det budsjettert med 18 millioner kroner, mens det reelle behovet for refusjon antakelig lå på ca. 89 millioner. Dersom utvalgets prinsipale forslag blir vedtatt, vil ventelig dette beløpet ligge nærmere 100 millioner i 2005. Utvalgets subsidiære forslag vil ventelig innebære en refusjon på drøyt 65 millioner. Utvalget går likevel inn for en slik endring, ut fra prinsipielle betraktninger og hensynet til kommunene.

Utvalget går videre inn for at kommunene får tilnærmet full dekning for sine utgifter når det gjelder gjennomføring av forhåndsstemmegivningen også ved lokalvalg, som utvalget går inn for å flytte fra Posten til kommunene. Posten får i dag full dekning av utgifter til poststemmegivningen. Utvalget mener det må være en forutsetning at kommunene som utgangspunkt ikke skal komme dårligere ut enn Posten hvis oppgavene flyttes. For å få til en ordning som kan fungere smidig og uten for mye byråkrati og kontroll, foreslår utvalget at det gis en refusjon som fastsettes til et bestemt beløp per avgitt forhåndsstemme. Dette beløpet bør fastsettes noe høyere når det gjelder stemmer som skal sendes til en annen kommune, på grunn av utgifter i forbindelse med forsendelse av stemmene.

8.4.3 Høringsinstansene

Det er bred enighet blant høringsinstansene om at kommunene i dag bare får refundert en mindre del av sine utgifter i forbindelse med gjennomføring av stortingsvalg, og at kommunene i fremtiden må få refundert alle sine utgifter, både i forbindelse med forhåndsstemmegivningen og valget for øvrig.

Ulstein kommune mener at utgiftene må dekkes krone for krone, og ikke etter faste refusjonssatser. Ringerike kommune gir uttrykk for tilsvarende synspunkter, da faste satser ikke vil kunne fange opp variasjoner i utgiftsbehovet. Øvre Eiker kommune derimot har ingen merknader til den foreslåtte refusjonsordningen under forutsetning av at satsene fastsettes på bakgrunn av reelle tall.

Bømlo kommune sier at

«standardsatsar må kunne brukast, men desse må få ei utforming som gjer at dei faktiske utgiftene i all hovudsak vert dekka».

Kommunenes Sentralforbund understreker at kommunene samlet sett må få full dekning for sine utgifter til stortingsvalg. KS uttaler videre:

«på bakgrunn av den uheldige praksis som har utviklet seg når det gjelder refusjon av kommunenes utgifter etter nåværende lov, vil vi [...] gjøre framlegg om at refusjonssatsene fastsettes etter samråd mellom departementet og KS.»

Sula kommune påpeker at refusjonssatsene må

«aukast i tråd med løns- og prisstigninga i mykje sterkare grad enn det som vert gjort no».

Porsgrunn kommune

«forventer i likhet med alle andre kommuner at departementet finner fram til en refusjonsordning som sikrer at kommunene får reell dekning av de faktiske utgiftene ved forhåndsstemmegivningen og ved Stortings- og sametingsvalg».

Kommunenes Sentralforbund forutsetter at også kommunenes merutgifter blir kompensert ved en tilbakeføring av forhåndsstemmegivningen til kommunene. Også flere andre høringsinstanser gir uttrykk for tilsvarende synspunkter.

Enkelte høringsinstanser, deriblant Hol kommune, gir uttrykk for at utgiftene til forhåndsstemmegivningen må godtgjøres etter tilsvarende satser som Posten har mottatt.

Ålesund kommune uttaler at for kommunestyrevalg og fylkestingsvalg

«er det naturlig at kommunen bærer en stor del av kostnadene. Men staten må dekke alle kostnadene knyttet til manntall og elektroniske onlinesystemer. I tillegg bør ...[kommunene] få et tilskudd med en sats per stemmeberettiget. Dessuten må fylkeskommunen dekke noe av kostnadene med opptellingen valgnatta. Kommunen utfører nemlig en stor arbeidsoppgave med grovtellingen av alle fylkestingsstemmene».

8.4.4 Departementets merknader og forslag

Det synes å være bred enighet om - blant de høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet - at staten bør ha ansvaret for å dekke utgiftene til gjennomføring av stortingsvalg. Departementet slutter seg til dette synspunktet og mener dette bør legges til grunn ved utformingen av nytt regelverk. Dette innebærer full statlig dekning av kommunenes utgifter ved stortingsvalg, slik utvalget prinsipalt går inn for, og ikke bare 2/3 dekning som utvalget subsidiært går inn for. Tilsvarende bør kommunene og fylkeskommunene selv dekke utgifter i tilknytning til avvikling av kommunestyrevalg og fylkestingsvalg.

Departementet viser til utvalgets analyse av dagens situasjon når det gjelder finansiering av stortingsvalg. Departementet er enig med utvalget når det konkluderer med at refusjonssatsene ikke har holdt følge med prisstigningen, og at refusjonen i dag ikke kan sies å dekke den andel av kommunenes faktiske utgifter i tilknytning til stortingsvalg som det ble forutsatt ved lovendringen i 1977.

Valglovutvalget og en del høringsinstanser mener staten bør dekke utgiftene ved forhåndsstemmegivningen, både ved stortingsvalg og lokalvalg. Begrunnelsen for dette er at staten dekket utgiftene til poststemmegivningen ved alle valg. Enkelte høringsinstanser, for eksempel Ålesund kommune, mener at staten også bør dekke utgiftene til manntall og online-tilknytning til manntallet ved alle valg. Departementet kan ikke se at verken forhåndsstemmegivningen eller manntallet står i en særstilling i forhold til andre typer utgifter. Dette innebærer at staten bør bære disse utgiftene ved stortingsvalg og kommunene ved kommunestyrevalg. Det at staten har dekket utgiftene til poststemmegivningen også ved lokalvalg, var ikke utslag av et prinsipp om at staten skal dekke alle utgifter ved forhåndsstemmegivning, både ved stortingsvalg og lokalvalg. Årsaken var at man så at det ville være praktisk vanskelig å fordele omkostningene med poststemmegivningen på kommunene og fylkeskommunene.

Gjeldende valglov inneholder ingen regler om refusjon av kommunenes og fylkeskommunenes utgifter i forbindelse med gjennomføring av lokalvalg. Statens overføringer til kommunesektoren via inntektssystemet skal finansiere gjennomføringen av disse valgene. I forbindelse med overføringen av ansvaret for forhåndsstemmegivningen fra kommunene til Posten i 1997, ble det vurdert å trekke inn midler fra kommunene. Departementet kom imidlertid til at det var grunn til å regne med at innsparingen for kommunene ville være relativ liten og vanskelig både å tallfeste og fordele, jf. Ot.prp. nr. 3 (1996-97) Om lov om endringar i lov 1. mars 1985 nr. 3 om stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg (Valgloven). Det ble derfor ikke trukket inn midler fra kommunene som en følge av reformen. Dette innebærer etter departementets vurdering at det, i motsetning til hva som normalt er tilfelle når kommunesektoren tilføres oppgaver, ikke er grunnlag for å øke overføringene via inntektssystemet for å kompensere kommunene for deres utgifter i forbindelse med gjennomføringen av forhåndsstemmegivningen ved lokalvalg.

Etter departementets syn er det nødvendig å se praktisk og helhetlig på finansieringsordningen for valgene. Det må således tas med i betraktningen at staten i dag faktisk dekker en god del utgifter forbundet med avviklingen av kommunestyrevalg og fylkestingsvalg. Spørsmålet om kommunene skal få full utgiftsdekning ved stortingsvalg vil avhenge av hvilke utgifter staten bærer ved lokalvalg. Kommunene har dessuten selv i en viss utstrekning kontroll på hvor store utgifter de pådrar seg ved stortingsvalg, for eksempel ved valg av tekniske løsninger, ved fastsettelse av satser for godtgjøring mv.

Staten bør bare dekke nødvendige utgifter. Dersom enkelte kommuner velger løsninger som er dyrere enn nødvendig, må de selv bære merutgiftene ved det.

Ved folkeavstemningen om norsk medlemskap i EU i 1994 refunderte staten alle de nødvendige utgiftene kommunene pådrog seg i forbindelse med folkeavstemningen, ca. 70 millioner kroner. Departementet mener derfor at disse tallene danner et godt utgangspunkt for å fastslå hvor mye kommunene bør få refundert ved fremtidige stortingsvalg. En fordel ved dette utgangspunkt, er at kommunene da også hadde ansvaret for mottak av forhåndsstemmer, hvilket samsvarer med forslaget om å tilbakeføre forhåndsstemmegivningen til kommunene, jf. kapittel 12. Ved å legge disse tallene til grunn for hvor store utgifter kommunene har ved stortingsvalg, vil kommunene også få dekket utgiftene til forhåndsstemmegivningen.

Som Valglovutvalget understreker tilkommer imidlertid en del utgifter i form av indirekte kostnader, for eksempel lønn, som bare delvis ble dekket i forbindelse med folkeavstemningen i 1994. Utvalget har anslått dette til å dreie seg om ca. 14,5 millioner 1997-kroner.

Grunnlaget fra 1994 er likevel bare et utgangspunkt for beregning av størrelsen på kommunenes fremtidige refusjon ved stortingsvalg. Det må justeres for 1) prisstigning, 2) eventuelle forskjeller i regelverket for hvordan stortingsvalg skal gjennomføres og 3) eventuelle utgifter staten dekker ved kommunestyrevalg.

Det foreslås forenklinger i regelverket som vil bidra til reduserte utgifter for kommunene ved stortingsvalg, for eksempel forslaget om å kutte ut stemmeseddelkonvolutten på valgdagen. Kommunene påpeker også i høringsrunden at forslaget om å skyve skjæringsdatoen (datoen som avgjør i hvilken kommune man blir manntallsført) nærmere valgdagen, vil redusere antallet forhåndsstemmer og fremmede stemmer. Valgdeltakelsen ved folkeavstemningen i 1994 var dessuten rekordhøy, hvilket nok bidrog til økte utgifter ved folkeavstemningen i forhold til et gjennomsnittlig stortingsvalg. Det er vanskelig å beregne nøyaktig hvordan forskjeller i regelverket ved folkeavstemningen i 1994 og forslaget til ny valglov forholder seg til hverandre når det gjelder eventuelle forskjeller i utgiftsbehovet. Etter departementets syn vil det likevel kunne bli noe dyrere å avvikle stortingsvalg etter ny valglov enn det var å avvikle folkeavstemningen i 1994. Dette har hovedsakelig sammenheng med større krav/forventninger fra statens side når det gjelder omfanget av forhåndsstemmegivningen.

Staten vil etter departementets forslag dekke enkelte mindre utgifter ved gjennomføring av lokalvalg, for eksempel forhåndsstemmegivningen utenriks, trykking av omslagskonvolutter utenriks og stemmeseddelkonvolutter. Etter departementets syn er det imidlertid snakk om så små summer at det ikke er nødvendig å beregne dette inn i forhold til det staten dekker av kommunenes utgifter ved stortingsvalg.

Valglovutvalget foreslår prinsipalt at kommunene skal gis full refusjon etter faste satser for sine utgifter ved stortingsvalg. Utvalget sier dessuten at

«et alternativ som bør vurderes på sikt er om refusjonen kan «innbakes» i andre tilskudd til kommunene og overføres som en del av disse».

Ingen av høringsinstansene har kommentert spørsmålet om på sikt å innlemme refusjonsordningen i inntektssystemet.

Høringsinstansene er delt i synet på om refusjonen kan gis etter faste satser eller om utgiftene må refunderes krone for krone. Ved refusjonsordninger som baserer seg på andre ordninger enn refusjon etter regning, vil det oppstå større eller mindre forskjeller i hvor stor andel av utgiftene den enkelte kommune får refundert. Dette gjelder hva enten refusjonen gis etter faste satser eller innlemmes i inntektssystemet.

Departementet mener at man ved valg av løsning bør legge vekt på å finne frem til en ordning som innebærer minst mulig administrasjon og stiller færrest mulig krav til kontrollordninger. Samtidig bør kommunesektoren som helhet sikres full refusjon. Uansett om refusjon blir gitt etter regning eller faste satser, vil det kreve betydelige ressurser å administrere og kontrollere refusjonsordningen. Departementet mener derfor at det å innlemme refusjonen i inntektssystemet ikke er noe som bare bør vurderes på sikt, som Valglovutvalget skisserer, men innføres straks.

Kommunene utfører også arbeid i forbindelse med fylkestingsvalget, som fylkeskommunen ikke er pålagt å dekke. Kommunene forestår for eksempel behandling av godkjenning av forhåndsstemmer til fylkestingsvalget. De mottar også alle stemmene på valgtinget og gjennomfører foreløpig opptelling av stemmene til fylkestingsvalget. Dette er utgifter som fylkeskommunene i prinsippet burde ha refundert kommunene. Departementet har likevel kommet til at det ikke bør innføres en refusjonsordning ved fylkestingsvalg på linje med den som foreslås ved stortingsvalg. Begrunnelsen for dette er delvis at det her er snakk om små summer, samtidig som en eventuell refusjonsordning vil medføre utgifter i form av administrasjon og kontroll, både i kommunene og fylkeskommunene. Disse administrative omkostningene står etter departementets syn ikke i forhold til størrelsen på en eventuell refusjon. Staten dekker dessuten en del utgifter som kommunene i prinsippet burde dekket ved lokalvalg, slik at kommunene etter departementets syn totalt sett ikke bærer særlige utgifter ut over det de bør dekke.

Departementet foreslår at staten skal dekke kommunenes nødvendige utgifter ved avvikling av stortingsvalg. Departementet mener videre at refusjonen som hittil har vært øremerket, bør innlemmes i inntektssystemet.

Forslag til bestemmelse om finansiering av stortingsvalg er inntatt i lovforslaget § 15-8.