5 Folkeavstemninger, innbyggerinitiativ m.m.

5.1 Innledning

Valglovutvalget skulle etter mandatet drøfte og vurdere regler for nasjonale og lokale folkeavstemninger. I tillegg ble det åpnet for at utvalget kunne gå inn i andre spørsmål som berørte temaet valg og demokrati.

Utvalget ser ikke en hyppigere bruk av folkeavstemninger/folkeinitiativ, verken lokalt eller nasjonalt, som et egnet virkemiddel for å fange opp det folkelige engasjementet. Utvalget viser til at dette kan minske Stortingets, kommunestyrenes og regjeringens styringsevne. Representative organer utgjør fundamentet for folkestyret, de gir mulighet for samtale, kompromiss og kontinuitet. Utvalget viser til at folkeavstemninger heller ikke nødvendigvis fører til en mer demokratisk beslutningsprosess. Utvalget peker på at erfaringer fra andre land kan tyde på at hyppige folkeavstemninger kan redusere interessen for å delta i folkeavstemninger og i valg til representative forsamlinger. Dette kan innebære at et aktivt mindretall får en uforholdsmessig stor innflytelse på spørsmål som normalt skal avgjøres av Stortinget, kommunestyrene eller fylkestingene. Utvalget mener likevel det er grunn til å se nærmere på spørsmålet om lovregulering vedrørende folkeavstemninger, og fremmer i innstillingen forslag til konkrete lovregler for lokale folkeavstemninger.

5.2 Nasjonale folkeavstemninger

5.2.1 Gjeldende rett

Nasjonale folkeavstemninger er ikke regulert i Grunnloven. Isteden er det blitt utformet en særlov for hver av de siste folkeavstemninger. Stortinget kan kun gjennomføre en frivillig og rådgivende folkeavstemning med bakgrunn i en særlig lovhjemmel. Det vil dermed være opp til Stortinget om det vil følge resultatet fra folkeavstemningen (binde seg politisk). Velger Stortinget dette, vil resultatet fra den rådgivende folkeavstemning bli det endelige resultat. Så langt har det ikke vært gjennomført noen rådgivende folkeavstemning på nasjonalt nivå hvor ikke resultatet har blitt fulgt av Stortinget.

5.2.2 Utvalgets forslag

Spørsmålet om det bør grunnlovsfestes bindende nasjonale folkeavstemninger drøftes i innstillingen, uten at utvalget foreslår konkrete lovbestemmelser. Utvalget peker på at det kan fremføres en rekke vektige argumenter for at når Stortinget først har tatt en beslutning om å legge en sak ut til folkeavstemning, bør resultatet være bindende. Samtidig viser utvalget til at bindende folkeavstemninger reiser en rekke prinsipielle forfatningsmessige problemstillinger, som blant annet må drøftes i lys av Grunnloven §§ 93 og 112. Grunnloven § 93 krever tre fjerdedels flertall i Stortinget for å avgi suverenitet på et saklig begrenset område, mens § 112 krever to tredjedels flertall for å endre grunnloven. Kravet om kvalifisert flertall er et mindretallsvern. Utvalget viser til at folkeavstemning med dagens regler tilsier at den kun kan være bindende såfremt et forslag forkastes, mens representantene står fritt dersom det vedtas. Utvalget peker på at den debatt som offentlig har vært ført om spørsmålet om bindende folkeavstemninger, i stor grad har vært preget av erfaringer knyttet til spørsmålet om norsk EU-medlemskap. Dette har enkelte ulemper, fordi spørsmålet i relasjon til Grunnloven § 93 reiser særskilte problemstillinger, slik at debatten ikke uten videre har tatt for seg alle mer prinsipielle problemstillinger knyttet til folkeavstemninger mer generelt.

Utvalget understreker at mindretallsvernet er et vanskelig spørsmål, og skisserer i utredningen ulike måter å ivareta dette kravet på. En løsning er å stille strenge krav til hvor mange som må ha deltatt i en folkeavstemning for at resultatet skal gjøres bindende. Et problem med å stille for høye krav til valgdeltakelsen er at det åpner for at et aktivt mindretall kan blokkere et resultat gjennom å oppfordre velgerne til å holde seg hjemme. En annen løsning er å introdusere høye barrierer for at Stortinget skal kunne legge en sak ut til folkeavstemning, for eksempel at minst 2/3 av stortingsrepresentantene må stemme for et slikt forslag for å utløse en bindende folkeavstemning. Hinderet som må passeres vil i så fall være høyt, og det er således ingen grunn til å forvente at dette vil øke bruken av folkeavstemninger.

Utvalget peker videre på at spørsmålet om en bindende folkeavstemning skal gjelde et ja eller nei til et konkret stortingsvedtak, er prinsipielt vanskelig. Det kan argumenteres for at Stortinget ikke bør tilkjennegi sitt syn på forhånd. Dette kan utvilsomt legge føringer på selve avstemningen. På den annen side kan det oppfattes som forfatningsmessig problematisk at Stortinget i så fall reduseres til en ren voteringsmaskin. Det kan også argumenteres med at det er rimelig at partiene klargjør sine standpunkter for velgerne i forkant av en eventuell folkeavstemning. Fordelen med å la et folkeavstemningsspørsmål knytte seg til ja eller nei til et truffet stortingsvedtak, vil være at det innebærer et tydelig voteringstema, og at resultatet fra folkeavstemningen dermed uten videre vil bli det endelige resultat. Det er prinsipielt vanskelig å knytte bindende virkning til et folkeavstemningsresultat med et voteringstema som kan gi tolkningsmuligheter, eller at man vil tvinge stortingsrepresentanter til å stemme i strid med sin overbevisning for å virkeliggjøre resultatet fra folkeavstemningen.

Et tredje dilemma som utvalget peker på, er om eventuelle bindende avstemninger skal knyttes til bestemte saker eller prosedyrer (for eksempel grunnlovsendringer, tilslutning til internasjonale traktater osv.), eller om det skal være opp til Stortinget selv å bestemme om de ønsker at folket skal avgjøre en bestemt sak. Utvalget er enig om at det bør være opp til Stortinget selv å avgjøre dette.

I følge utvalget handler denne problemstillingen forfatningsmessig om hvordan forholdet mellom det direkte og indirekte demokrati skal lovreguleres. Skal det stilles ulike flertallskrav alt etter om det er Stortinget eller folket som skal ha beslutningsmakten? Utvalget peker på at mindretallsvernet er viktig og at dette kan ivaretas på ulike måter. EU-saken har bidratt til at det direkte demokratiet er blitt en viktig del av den norske styreformen, og det er bred enighet i utvalget om at spillereglene for dette bør klargjøres i Grunnloven.

Det foreligger en rekke grunnlovsforslag om bindende nasjonale folkeavstemninger i Stortinget. Forslagene berører de ulike hensyn som utvalget drøfter i innstillingen. Utvalget tar ikke stilling til disse forslagene, og fremmer derfor ikke konkrete forslag til lovbestemmelser på dette området.

Ett utvalgsmedlem (Haram ) foreslår en ordning med folkeavstemning direkte etter initiativ fra velgerne både nasjonalt og lokalt i det norske styringssystemet.

5.2.3 Høringsinstansene

Det er få høringsinstanser som kommenterer utvalgets diskusjoner om nasjonale folkeavstemninger.

Justis- og politidepartementet uttaler følgende:

«Under punkt. 9.2.8. (side 209-211 i utredningen) fremgår det at det er bred enighet i utvalget om at regler om folkeavstemninger bør fastsettes i Grunnloven. Utvalget viser til at det er fremsatt en rekke grunnlovsforslag om bindende nasjonale folkeavstemninger som berører de ulike hensynene som er omtalt i utredningen. Utvalget foretar imidlertid ikke en nærmere vurdering av disse grunnlovsforslagene og går heller ikke uttrykkelig inn for noen av de fremsatte forslagene. En generell grunnlovbestemmelse om bindende nasjonale folkeavstemninger vil representere noe vesentlig nytt og et vesentlig brudd med vår nåværende konstitusjonelle ordning. En slik grunnlovsendring reiser en rekke viktige spørsmål, og bør ikke gjennomføres før spørsmålene har vært grundig utredet.»

Rød Valgalliansemener det bør avholdes nasjonale folkeavstemninger, dersom en tredjedel av Stortinget krever det.

5.2.4 Departementets merknader og forslag

Departementet viser til at det er fremmet flere Grunnlovsforslag vedrørende nasjonale folkeavstemninger. Utvalget påpeker at en rekke problemstillinger er knyttet til spørsmålet om nasjonale folkeavstemninger. Utvalget har ikke utredet disse spørsmålene. De er heller ikke utredet av forslagsstillerne eller av andre.

Departementet deler Justis- og politidepartementetssyn om at en generell grunnlovbestemmelse om bindende nasjonale folkeavstemninger vil representere noe vesentlig nytt i forhold til vår nåværende konstitusjonelle ordning. Departementet vil også peke på at det kan tenkes andre løsninger enn dem som er lagt til grunn i de fremsatte grunnlovsforslag. Før eventuell vedtakelse av grunnlovsbestemmelser, bør Stortinget vurdere og ta stilling til prinsipielle og forfatningsmessige problemstillinger som vil reise seg som følge av dette. Fordeler og ulemper ved bindende folkeavstemninger generelt - og ulike modeller som kan tenkes - bør også undergis en bred og grundig vurdering.

Departementet har ikke funnet det naturlig, på bakgrunn av de fremsatte forslag og utvalgets diskusjon, verken å utrede eller ta stilling til disse spørsmålene.

5.3 Lokale folkeavstemninger

5.3.1 Gjeldende rett

Norge har etter gjeldende rett heller ingen regler for lokale folkeavstemninger. Kommuneloven bygger på et grunnleggende prinsipp om representativt demokrati, som gjelder lokalt som nasjonalt. Dette betyr at innbyggerne blir representert ved dem som velges til kommunestyret, fylkestinget og andre folkevalgte organer. Ansvaret tilligger de øverste folkevalgte organer, som ikke kan vedta at en sak skal bli bindende avgjort i en folkeavstemning uten hjemmel i lov. Dette er likevel ikke et hinder for at kommunene eller fylkeskommunene kan legge saker ut til rådgivende folkeavstemninger.

I perioden 1970 til 2000 ble det avholdt i overkant av 500 lokale folkeavstemninger i Norge. Målform i skolen (jf. opplæringsloven § 2-5 om rådgivende folkeavstemning i forbindelse med skifte av hovedmål eller når et flertall i kommunestyret eller minst 1/4 av de stemmeberettigede krever det), alkoholspørsmål og geografi (kommunesammenslåinger, kommunedeling og overføring av deler av kommunene til annen kommune eller fylke) har dominert. Omkring halvparten av kommunene har gjennomført lokal folkeavstemning i hele eller deler av kommunen. Bruken av lokale folkeavstemninger varierer lite med kommunestørrelse og innbyggertall.

5.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget viser til at det også i dag er mulig å holde lokale rådgivende folkeavstemninger. Utvalget foreslår å lovfeste at kommunestyrer og fylkesting som ønsker det, kan vedta å utløse både rådgivende og bindende folkeavstemninger. Utvalget foreslår videre regler som regulerer gjennomføringen av lokale folkeavstemninger. Utvalget understreker at reglene bør utformes slik at lokale folkeavstemninger ikke binder statsorganenes handlefrihet på en slik måte at hensynet til nasjonal styring ikke blir tilstrekkelig ivaretatt.

Etter utvalgets oppfatning bør bestemmelsene om folkeavstemning ikke regulere i detalj hvilke temaer som kan være aktuelle for lokal folkeavstemning. Utvalget foreslår heller ikke regler som utløser folkeavstemning når visse vilkår er oppfylt. De reglene som utvalget foreslår er derfor knyttet til gjennomføringen av lokale folkeavstemninger, dersom kommunen eller fylkeskommunen velger å benytte det.

Utvalget mener det bør være opp til kommunestyret eller fylkestinget selv å avgjøre om det skal være bundet av folkeavstemningen. Utvalget begrunner dette synspunktet med at dette spørsmålet er et utpreget politisk spørsmål som politikerne må ta stilling til. Dersom de skal være bundet av folkeavstemningens resultat mener utvalget at følgende forutsetninger må være oppfylt:

• spørsmålet må gjelde en sak kommunen eller fylkeskommunen selv skal avgjøre

• minst 50 prosent av de stemmeberettigede må delta i folkeavstemningen

• kommunestyret eller fylkestinget må treffe vedtak med 2/3 flertall.

Utvalget mener reglene om stemmerett ved lokale folkeavstemninger bør være de samme som ved lokalvalg. Utvalget foreslår derfor at de som har stemmerett ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg, skal ha stemmerett ved folkeavstemningen. Siden lokale folkeavstemninger vil være initiert av lokale myndigheter, mener utvalget at utgiftene i forbindelse med avstemningen bør dekkes fullt ut av kommunen eller fylkeskommunen selv.

Utvalget mener at forslaget om regler for bruken av lokale folkeavstemninger ikke vil føre til en hyppigere bruk at folkeavstemninger som sådan, men det vil sende et signal om at kommunene og fylkeskommunene også kan ta i bruk direkte demokratiske virkemidler.

5.3.3 Høringsinstansene

De fleste av høringsinstansene er positive til utvalgets forslag. Enkelte har imidlertid innvendinger mot lokale folkeavstemninger.

Sametingetviser til at de regler som generelt foreslås for folkeavstemninger ikke i tilstrekkelig grad omhandler ivaretakelsen av urfolks rettigheter og er uenig i utformingen av reglene. Samene er i numerisk mindretall i Norge. Det pekes på at en avveining hvor demokratiet mellom valgene sikres på bekostning av samenes rettigheter som urfolk, ikke vil være i overensstemmelse med Norges internasjonale forpliktelser overfor urfolk. Sametinget er derfor sterkt uenig i denne måten å utforme regler for folkeavstemninger på.

Ålesund kommuneskriver:

«En for sterk utvikling av aksjonsdemokratiet kan føre til en fragmentert utvikling som kan gi alvorlige, utilsiktet bivirkninger. Folkeavstemninger og innbyggerinitiativ kan også i verste fall tvinge fram løsninger som får konsekvenser for andre forhold enn temaet for avstemningen eller initiativet. Kommunene har i dag muligheter til å gjennomføre folkeavstemninger. Dessuten blir det i mange sammenhenger etablert folkeaksjoner og folkeinitiativ for å fremme innbyggernes ønsker [ ]. Derfor er det ikke noe akutt behov for å formalisere disse mulighetene.»

Vestnes kommuneuttaler at bindende avstemninger vil frita lokalpolitikerne for et ansvar de er valgt til å ivareta.

Flere kommuner peker på at det eventuelt bør presiseres i lovteksten at kommunestyret selv kan avgjøre tidspunktet for når det vil avgjøre om folkeavstemningen skal være bindende, før eller etter at avstemningsresultatet er kjent. Rød Valgalliansemener imidlertid at kommunestyret eller fylkestinget på forhånd med alminnelig flertall bør avgjøre om en folkeavstemning skal være bindende eller rådgivende. Partiet mener videre at lokale folkeavstemninger bør gjennomføres dersom en tredjedel av kommunestyret eller fylkestinget, eller minst ti prosent av lokalbefolkningen krever det.

Noen høringsinstanser stiller spørsmålstegn ved forslaget om en 50 prosents deltakelse for at en folkeavstemning skal være bindende. Det vises til at dette i en gitt situasjon kan gjøre det formålstjenlig for en gruppering som regner med å tape, å oppfordre sine tilhengere til å la være å delta i avstemninger for å unngå at resultatet skal bli bindende. Det anføres som alternativ å kreve at minst en tredel av velgerne må ha stemt for det vinnende alternativet.

Møre og Romsdal fylkeskommune peker på at en ved innføring av lovregler om folkeavstemning må ta hensyn til at fylkestinget er avhengig av det kommunale valgapparat for å kunne gjennomføre en folkeavstemning. Det må derfor tas inn en regel om at kommunene har plikt til å yte fylkeskommunen valgteknisk assistanse ved eventuelle folkeavstemninger om fylkeskommunale saker.

5.3.4 Departementets merknader og forslag

Spørsmålet om lovfesting av regler for gjennomføring av lokale folkeavstemninger er et sentralt spørsmål for utvalget. Utvalget har kalt lovutkastet »Utkast til lov om valg og folkeavstemninger» og foreslår bestemmelser om lokale folkeavstemninger. Departementet er i utgangspunktet positiv til at kommunene og fylkeskommunene bruker lokale folkeavstemninger når de selv finner dette hensiktsmessig. Dagens lovgivning ikke er til hinder for dette. Kommunene og fylkeskommunene står fritt med hensyn til hvem som skal delta i folkeavstemninger og hvilke temaer avstemningene skal gjelde, så lenge avstemningene ikke er i strid med lovgivningen. Kommunene og fylkeskommunene kan imidlertid ikke avholde rettslig bindende folkeavstemninger. Det er noe uklart for departementet om utvalget ønsker å åpne for dette. Utvalget foreslår at kommunestyret eller fylkestinget selv skal avgjøre om resultatet av folkeavstemningen skal være «bindende». Kommunenes sentralforbund (KS)har reist spørsmål om hva som ligger i dette. De viser til innstillingen s. 308, andre spalte, der det heter :

«I saker der avgjørelsesmyndigheten er lagt til kommunestyret/ fylkestinget vil det ikke være formell adgang for disse organene til å fraskrive seg rett og plikt til å ta en avgjørelse. Selv om den formelle avgjørelsen til syvende og sist må treffes av kommunestyret/fylkestinget selv, må det kunne legges avgjørende politisk vekt på resultatet av folkeavstemningen.»

KS mener det er en viss motstrid mellom denne konstatering og utvalgets forslag til § 117 nr. 1 om at kommunestyret eller fylkestinget skal kunne avgjøre at resultatet av en lokal folkeavstemning skal være bindende. KS mener kommunestyrer og fylkesting ikke skal ha adgang til å fraskrive seg rett og plikt til å ta en avgjørelse.

Departementet finner det i denne sammenheng nyttig å skille mellom «politisk bindende» og «formelt bindende». Med uttrykket «formelt bundet av resultatet av en folkeavstemning» menes her at kommunestyret eller fylkestinget er juridisk bundet og kan ikke la være å gjennomføre vedtaket som fattes gjennom folkeavstemningen. En «politisk bindende» folkeavstemning må sies å være formelt rådgivende, i den forstand at resultatet av folkeavstemningen ikke er juridisk bindende. Slike folkeavstemninger er bare bindende i den forstand at medlemmene av kommunestyret eller fylkestinget vil føle seg bundet av resultatet. Slike rådgivende folkeavstemninger kan avholdes allerede i dag. Det er ikke noe i veien for at det avgis en form for erklæring til innbyggerne om at kommunestyret eller fylkestinget vil følge resultatet av avstemningen. Det vil i så fall være det politiske systemets legitimitet som «binder» politikerne til å følge resultatet av avstemningen.

Formelt bindende lokale folkeavstemninger representerer noe helt nytt i vårt representative demokrati. Kommunene og fylkeskommunene representerer i utgangspunktet avledet statsmakt i forhold til sine forvaltningsroller. Det er et prinsipielt spørsmål i hvilken grad denne myndigheten skal kunne gis videre til folket i folkeavstemning. Folket utøver sin makt indirekte gjennom valgte representanter i kommunestyrene og fylkestingene. Å overdra myndighet til en folkeavstemning reiser en rekke prinsipielle problemstillinger. I denne forbindelse oppstår blant annet spørsmålet om hvem som står ansvarlig for vedtakene som fattes, hvilke muligheter det vil være for å gå tilbake på et vedtak, i hvilken grad innbyggerne erverver en juridisk rettighet som følge av avstemningen, m.m. Dette er spørsmål som utvalget ikke har utredet og som til dels etterlater tvil. Regulering av lokale folkeavstemninger bør etter departementets vurdering vurderes i sammenheng med eventuell utredning av nasjonale folkeavstemninger. De prinsipielle forhold rundt lokale folkeavstemninger som er nevnt over, må avklares før departementet finner grunnlag for å fremme regler som eventuelt åpner for bindende folkeavstemninger.

Kommunene og fylkeskommunene kan i dag selv bestemme hvem som kan delta i folkeavstemningene. De kan for eksempel bestemme at bare den delen av innbyggerne som er spesielt berørt av et forslag, skal delta i folkeavstemningen, eller gi stemmerett til barn for spørsmål som angår barn spesielt. Slik kan folkeavstemningene tilpasses lokale spørsmål og forhold. For kommunene og fylkeskommunene vil det etter departementets syn kunne virke hemmende på bruken av rådgivende folkeavstemninger dersom det fastsettes bindende regler for gjennomføringen. Departementet kan ikke se noe reelt behov for statlige regler om lokale folkeavstemninger, og fremmer derfor ikke noe forslag om dette.

5.4 Innbyggerinitiativ

5.4.1 Gjeldende rett og utvalgets forslag

Begrepet innbyggerinitiativ retter seg mot en ordning der innbyggerne kan kreve et spørsmål behandlet av de folkevalgte organer. Gjeldende rett har ikke regler om innbyggerinitiativ. Kommunestyret eller fylkestinget kan imidlertid selv bestemme at det skal anse seg forpliktet til å ta stilling i en sak dersom en viss andel av innbyggerne ønsker det. Utvalget går inn for at det tas inn regler om innbyggerinitiativ i kommuneloven.

Utvalgets forslag om innbyggerinitiativ innebærer at for eksempel to prosent av innbyggerne kan kreve at kommunestyret eller fylkestinget forpliktes til å ta stilling i en sak innenfor deres kompetanseområde. Utvalget mener videre at det bør lovreguleres at kommunestyret eller fylkestinget skal ha tatt spørsmålet opp til behandling innen seks måneder etter at initiativet ble tatt.

Utvalget viser til at folkeavstemninger er en beslutningsmetode som har til hensikt å ta politiske beslutninger på siden av det representative systemet, mens formålet med innbyggerinitiativ er det motsatte, nemlig å få satt saker på den politiske dagsorden i det representative systemet. Utvalget mener at en lokal forslagsrett kan bidra til at saker som engasjerer befolkningen kanaliseres inn i den representative prosessen på en formell og ordnet måte. Det er utvalgets oppfatning at forutsetningene for at en slik forslagsrett skal kunne fungere, er gode i lokalsamfunnene, siden aktuelle saker, sammenhenger og konsekvenser er godt kjent blant innbyggerne.

5.4.2 Høringsinstansene

Flertallet av høringsinstansene som uttaler seg om innbyggerinitiativ er positive til utvalgets forslag. Det er enkelte merknader til antall underskrifter som skal til for å forplikte kommunestyrene og fylkestingene til å behandle en sak. Selje kommune peker på at en grense på to prosent kan føre til misbruk, og til at små pressgrupper kan påvirke kommunestyrets dagsorden. Kommunen foreslår at grensen settes til fem prosent. På den andre siden peker Sandefjord kommune og Ås kommunepå at dersom det er en sak som så mange personer i en kommune finner så viktig at to prosent av de stemmeberettigede ønsker å fremme den, vil det som regel være en eller flere lokalpolitikere som vil ta den opp uansett.

Sandefjord kommune peker videre på at initiativrett ikke vil være vanskelig å praktisere, og at utvalget har lagt opp til rikelig saksbehandlingstid med seks måneder. Kommunen mener derimot at det bør være en karantenetid på for eksempel fire år før en sak kan fremmes på nytt.

Oslo kommune peker på at ordningen kan slå skjevt ut og at det er mulig en slik ordning vil passe bedre i en liten kommune enn i en by som Oslo. I en kommune med få innbyggere vil et lite antall innbyggere kunne gå sammen om å kreve en sak behandlet, mens dette i Oslo vil kreve underskrift fra flere tusen stemmeberettigede. Med bakgrunn i dette mener kommunen at det eventuelt må fastsettes et maksimum antall underskrifter fra de stemmeberettigede for å kreve en sak behandlet, slik at denne ordningen også er representativ for de store kommunene. Det pekes videre på at innbyggerinitiativet bør begrenses på samme måte som den private forslagsretten til bystyrerepresentantene er begrenset. Denne har følgende begrensning (i Oslo kommunes reglement):

«Forslag kan ikke stilles til saker som ligger til behandling i bystyrets organer, har samme innhold som et forslag som ennå ikke er behandlet eller som tidligere er behandlet i en av bystyrets komiteer i samme bystyreperiode uten å ha fått nødvendig tilslutning».

Oslo kommune anbefaler også at det åpnes for innbyggerinitiativ i bydelene.

Kommunenes Sentralforbund slutter seg ikke til at det innføres lovregler om innbyggerinitiativ, uten at det gis noen nærmere begrunnnelse. Heller ikke Ålesund kommunestøtter forslaget. Kommunen uttaler følgende:

«Ved å hjemle folkeinitiativet i kommuneloven, kan vi i verste fall være med på å ytterligere svekke interessen for å delta i valg. Dermed blir også det representative demokratiet svekket.»

5.4.3 Departementets merknader og forslag

Departementet deler utvalgets oppfatning om at innbyggerinitiativ kan være et godt alternativ til folkeavstemninger, for å sette spørsmål innbyggerne er opptatt av på den politiske dagsorden. Gjennom et system med innbyggerinitiativ kan politiske spørsmål som innbyggerne er opptatt av kanaliseres inn i den representative prosessen.

De positive sidene ved innbyggerinitiativ må imidlertid veies opp mot det forhold at det kan føre til frustrasjon blant innbyggerne hvis initiativene blir nedstemt i kommunestyret eller fylkestinget.

Når det gjelder spørsmålet om innbyggerinitiativ bør være en lovpålagt ordning eller om kommunene og fylkeskommunene selv bør bestemme om dette bør innføres, vil departementet påpeke at kommunene og fylkeskommunene selv har et ansvar for å utvikle gode løsninger for å aktivisere borgerne og trekke disse med i beslutningsprosessene. En rett for borgerne til å få satt bestemte saker på dagsorden i kan fremtvinge avstemninger som kommunestyret eller fylkestinget ikke ønsker og som forslagsstillerne ikke bærer ansvaret for resultatet av.

Som et argument mot regler om innbyggerinitiativ, kan det videre anføres at verdien av å stemme ved valg svekkes, siden andre kanaler for innflytelse styrkes. Det forhold at innbyggerinitiativet kanaliserer spørsmålene innbyggerne er opptatt av inn i de representative organer, kan på den annen side fremme interessen for de avgjørelser og de prosesser som skjer i kommunestyret og fylkestinget. På denne måten kan folkeinitiativet sette fokus på det representative demokrati.

Som enkelte kommuner påpeker i sine høringsuttalelser, vil spørsmål som to prosent eller flere av innbyggerne i en kommune eller fylkeskommune finner viktig, som regel bli tatt opp i kommunestyret eller fylkestinget av lokalpolitikerne uansett. En regel om plikt til å behandle spørsmålet vil derfor sjelden innebære at kommunestyret eller fylkestinget må behandle en sak som det ikke ønsker å behandle. En lovbestemmelse om innbyggerinitiativ har likevel en symboleffekt ved at den gir borgerne en rett til å aktivisere kommunestyret eller fylkestinget i saken. I tillegg vil lovbestemmelsen ha en funksjon i de tilfellene der spørsmålet faktisk ikke ville ha blitt behandlet.

Departementet mener at innbyggerinitiativ kan ha så mange positive effekter at departementet til tross for motforestillingene, foreslår en lovbestemmelse om dette. I denne sammenheng legger departementet særlig vekt på at innbyggerinitiativ kanaliserer saker inn i den representative prosessen.

Det er av blant andre Oslo kommune reist spørsmål om det bør være en «karantenetid» før en sak kan fremmes på nytt med plikt for kommunestyret eller fylkestinget til å behandle den. Det er foreslått at det settes en slik «karantenetid» på fire år. Dette er naturlig knyttet til kommunestyrets og fylkestingets funksjonstid og er etter departementets syn fornuftig. Det kan imidlertid innvendes at dersom et innbyggerinitiativ blir satt frem på slutten av funksjonsperioden, vil det ikke være rimelig å måtte vente til slutten av neste periode før saken kan tas opp igjen. Et alternativ kan være å innføre en regel om at saken ikke kan tas opp igjen før i neste valgperiode. Det er imidlertid også knyttet ulemper til en slik løsning, da en sak vil kunne bli tatt opp igjen ved starten av en periode, selv om den ble fremmet helt i slutten av forrige periode. Departementet tilrår derfor at fire års «karantenetid» lovfestes.

Departementet finner også øvrige deler av forslaget fra Oslo kommunefornuftig. Forslaget innebærer at initiativ ikke skal kunne fremmes i saker som ligger til behandling i kommunestyret eller fylkestinget. Det kan heller ikke fremmes initiativ med samme innhold som et forslag som er fremmet, men ennå ikke behandlet, eller som tidligere er behandlet i et annet folkevalgt organ i samme periode uten å ha fått nødvendig tilslutning. Departementet foreslår at denne løsningen brukes.

Departementet mener det ikke er nødvendig at det gis hjemmel til å innføre innbyggerinitiativ i bydelene, slik Oslo kommuneog Bergen kommunetilrår. Departementet legger til grunn at kommunene selv kan innføre dette etter eget ønske.

Etter departementets syn bør et forslag som settes frem gjennom innbyggerinitiativ, men som ikke får flertall i kommunestyret eller fylkestinget, ikke kunne bringes videre til avgjørelse gjennom folkeavstemning. Som utvalget legger departementet vekt på at innbyggerne gjennom initiativ får anledningen til å sette en sak på dagsorden i de politiske organene, ikke å ta den ut av det representative politiske systemet.

Departementet vil påpeke at kommunestyret eller fylkestinget selvsagt vil stå fritt til å nedstemme et forslag som settes frem gjennom innbyggerinitiativ. Departementet ser det også som naturlig at et slikt vedtak ikke skal kunne påklages.

Når det gjelder hvor mange innbyggere som må stå bak et innbyggerinitiativ for at kommunestyret eller fylkestinget skal være forpliktet til å ta stilling til spørsmålet, foreslår departementet at dette tallet settes til to prosent av de stemmeberettigede i kommunen eller fylkeskommunen, slik også utvalget har gått inn for. Departementet er enig med Oslo kommunei at det gjerne vil være vanskeligere å skaffe støtte for et innbyggerinitiativ i en stor kommune med mange innbyggere, enn i en liten kommune, selv om det i begge tilfeller kreves to prosent oppslutning om initiativet. Departementet foreslår derfor at det settes et øvre tall for hvor mange som må stå bak innbyggerinitiativet. Departementet foreslår at dette tallet settes til 300 når det gjelder initiativ til kommunestyret og 500 når det gjelder initiativ til fylkestinget. Dette betyr at enten 2 prosent eller 300/500 innbyggere må stå bak initiativet. Dette er for øvrig det samme maksimumsantall som foreslås som krav for å stille liste til kommunestyrevalg og fylkestingsvalg for ikke-registrerte partier eller grupperinger. Departementet ser disse kravene som rimelige siden kommunestyret og fylkestinget skal måtte behandle spørsmålene, samtidig som det er praktisk mulig å samle støtte fra så vidt mange innbyggere.

Departementet foreslår at alle som er registrert i folkeregisteret som bosatt i kommunen eller fylkeskommunen kan sette frem innbyggerinitiativ, ikke bare de stemmeberettigede. Forslaget innebærer at for eksempel ungdom under stemmerettsalderen kan sette frem innbyggerinitiativ.

Samlet sett foreslår departementet følgende når det gjelder innbyggerinitiativ:

1. Det innføres en regel om innbyggerinitiativ i kommuneloven, uformet slik at kommunestyret eller fylkestinget forpliktes til å ta stilling i en sak som berører deres kompetanseområde, dersom minst to prosent av innbyggerne, alternativt 300 i kommunen eller 500 i fylket krever det.

2. Kommunestyret eller fylkestinget skal ha tatt spørsmålet opp til behandling senest seks måneder etter at initiativet ble fremmet.

3. Det settes karantenetid på fire år fra forslaget sist ble fremmet, til en sak kan fremmes på nytt.

4. Forslag skal ikke kunne fremmes dersom det har samme innhold som et forslag som ligger til behandling i kommunestyret eller fylkestinget, eller som tidligere er behandlet i samme periode uten å ha fått nødvendig tilslutning.

5. Et innbyggerinitiativ som blir nedstemt i kommunestyret eller fylkestinget skal ikke kunne påklages.

5.5 IKT og demokrati

5.5.1 Utvalgets vurderinger

Utvalget er inne på mulige demokratiske utfordringer som følge av den raske utviklingen innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologien. Utvalget peker på at denne diskusjonen prinsipielt sett handler om hvilken type demokrati en ønsker at informasjonsteknologien skal fremme. Den teknologiske utviklingen innebærer at det teknisk sett er mulig for eksempel å gjennomføre langt flere folkeavstemninger. Dette kan gjøres raskt og enkelt over Internett med ja/nei knapper og med bakgrunn i et materiale som borgerne har fått tilsendt på forhånd. Utvalget nevner at det til og med har blitt foreslått å avskaffe representative organer helt og innføre elektronisk demokrati. Utvalget viser til at slike forslag overser at lovgivning er et resultat av kompliserte politiske forhandlinger, debatter og kompromisser, som gir rom for å innarbeide hensynet til mindretallet.

Utvalget viser til at en foreløpig vet lite om hvordan demokratiet påvirkes av den nye teknologien. For de politiske partier mener utvalget å se en positiv effekt. Det interne partidemokratiet styrkes ved at det åpnes for bredere og grundigere diskusjoner. Teknologien benyttes nå for å øke informasjonen fra politiske og offentlige institusjoner, offentlig sektor er utvilsomt blitt mer tilgjengelig for befolkningen. Utvalget mener at datateknologien i så måte representerer et viktig supplement til det representative demokratiet. Det er utvalgets oppfatning at det i større grad bør legges til rette for elektronisk saksbehandling. Borgerne bør, i større grad enn i dag, kunne kommunisere med det offentlige 24 timer i døgnet. Denne utviklingen innebærer at en må ha et bevisst fokus på tilgjengeligheten også for de grupper som ikke behersker teknikken. Utvalget fremhever at utviklingen av kommunale servicekontor er viktig i så måte. Utvalget viser videre til at offentlig innsyn er et viktig demokratisk prinsipp, og bør være et sentralt mål for offentlig sektor. Den nye teknologien gjør det enklere å legge til rette for et så omfattende innsyn som overhodet mulig.

5.5.2 Høringsinstansene

Dette punktet i utvalgets innstilling har i svært liten grad blitt berørt av høringsinstansene.

Orkdal kommune uttaler følgende:

«Utvalget ser det store potensiale som den nye utviklingen fører med seg. Det må legges til rette for at kommunene får utvikle denne teknologien fordi:

• Informasjon til innbyggerne kan bli bedre og bredere. Dette vil bidra til at den enkelte borger lettere kan delta i den politiske debatten med det samme grunnlag som sine medborgere.

• Partiene kan gjennom den nye teknologien gi velgerne og medlemmene større mulighet til å delta i den løpende politiske debatten.

• Med datatilknytning vil de lokale politikerne kunne få en mer strukturert politisk hverdag. En kan sette seg inn i sakene løpende og ikke som i dag at alle saker kommer politikerne i hende kort tid før beslutningen.

• Dette vil etter kommuneutvalgets syn være med på å gjøre det lokalpolitiske arbeid mer effektivt og lystbetont, og derigjennom hindre det relativt store frafallet av lokalpolitikere.

Kommuneutvalget vil derfor understreke viktigheten i utvalgets positive beskrivelse av IKT og demokrati.»

5.5.3 Departementets merknader

Departementets utgangspunkt er at det er viktig å ha en positiv innstilling til bruk av IKT i demokratisammenheng. Departementet er således enig med utvalget i at teknologien kan bidra til å utvikle demokratiet. Som utvalget viser til, vet vi imidlertid lite om hvordan demokratiet påvirkes av den nye teknologien. I denne sammenheng er det viktig å ha klart for seg hvilken type demokrati en ønsker seg. Det representative demokratiet er et grunnleggende element i oppbyggingen av samfunnet vårt. Ny teknologi bør bare tas i bruk som en fast ordning dersom den kan bidra til å vedlikeholde og styrke dette demokratiet. Det er imidlertid ikke alltid gitt hvilke konsekvenser ulike tiltak vil ha. Av denne grunn mener departementet det er viktig å være åpen i forhold til å prøve ut nye tiltak. Selv om det skulle vise seg at tiltakene ikke har noen direkte vitaliserende effekt på demokratiet på kort sikt, kan det å prøve ut nye tiltak i seg selv medvirke til at nye grupper engasjerer seg og dermed bidra til å styrke demokratiet på sikt.

Når det gjelder bruk av IKT i forbindelse med stemmegivning ved ordinære valg, vises til nærmere omtale i kapittel 6.2.

5.6 Brukermedvirkning

5.6.1 Utvalgets forslag

Når det gjelder andre former for demokrati mellom valg, er utvalget særlig opptatt av brukermedvirkning. Utvalget drøfter i innstillingen enkelte spørsmål rundt brukermedvirkning og politisk styring. Utvalget definerer begrepet bruker slik «en person som kommunal og offentlig virksomhet retter seg mot, og som benytter seg av slike tjenester over en relativt lang periode.»

Utvalget viser til at brukermedvirkning sikrer at offentlige tjenester utformes etter brukernes ønsker og gir borgerne et medansvar i det å løse konkrete oppgaver. Utvalget påpeker at deltakelse gir økt kunnskap og økt interesse for politikk, noe som i sin tur kan føre til et bredere politisk engasjement. Dette fremheves som positive sider ved brukermedvirkning.

På den annen side fremhever utvalget at brukerstyring ikke er uproblematisk. Et motargumentet er at brukermedvirkning bryter med idealet om at alle borgere skal ha lik rett til å delta. Utvalget stiller også spørsmålet om brukermedvirkning kan føre til at sterke brukergrupper tilriver seg makt på bekostning av andre. I denne sammenheng viser utvalget til at forskning har dokumentert at det ikke er slik at alle såkalte «berørte interesser» har samme utgangspunkt med hensyn til det å påvirke politikken. Det er en myte at organisasjonssamfunnet er altomfattende og representativt for hele samfunnet. Utvalget trekker frem som et tredje motargument spørsmålet om brukerstyring i det hele tatt har noe med demokrati å gjøre. Utvalget stiller spørsmål ved om brukerstyring reelt sett bare er en type kunde- eller konsumentinnflytelse. I så fall vil en mer brukerstyrt offentlig sektor medvirke til ytterligere å bygge opp under synet på kommunene først og fremst som iverksettere av statlige pålegg om tjenesteyting.

Utvalget understreker at kritikken mot økt brukerstyring tar utgangspunkt i idealet om den parlamentariske styringskjede, der utgangspunktet for politikken alltid er borgernes krav og ønsker. Utvalget mener at dette neppe er en realistisk beskrivelse av virkeligheten. På denne bakgrunn mener utvalget at alternativet til brukerstyring ikke trenger å være en partistyrt offentlig sektor, men en profesjonsdominert offentlig sektor.

I lovgivningen er brukerhensynet konkret utformet i de enkelte særlovene, spesielt gjennom lovfesting av rettigheter og standardkrav. Det kommunale og statlige klage- og ankesystemet er utformet på en slik måte at den enkeltes rettigheter som bruker av offentlige tjenester står sentralt. Utvalget viser til at ordningen med særskilte ombudsmenn er basert på tanken om at bestemte grupper har behov for egne talsmenn i møte med det offentlige, eller med markedet.

Utvalget viser videre til at brukerinnflytelsen også kan organiseres på mer uformelle og mindre forpliktende måter - for eksempel gjennom brukerundersøkelser.

Utvalget mener den kollektive brukerstyringen i offentlig sektor bør formaliseres. Særlig gjelder det de områder der forutsetningene for et bredt engasjement er til stede, for eksempel i skolen. Brukerstyringen skal ikke skje på bekostning av representative organer, men i et samspill med disse. Det er staten, kommunestyrene og fylkestingene som skal gi rammene, mens brukerne bør få en formalisert innflytelse på institusjonsnivå. Utvalget mener det viktig at en vurderer disse hensynene nøye i den løpende gjennomgangen av kommuneloven og de enkelte særlovene.

5.6.2 Departementets merknader

Kommunene har tradisjonelt hatt innbyggeren som borger i fokus. Innbyggeren som bruker har ikke vært like tydelig, selv om det først og fremst er som bruker av tjenestetilbudet at innbyggeren møter kommunen. Det er en sammenheng mellom de to sidene av innbyggerrollen: Borgeren har både en rett og en plikt til å delta i lokalpolitikken, og på den måten ha innflytelse over det tjenestetilbudet som kommunen tilbyr.

Departementet påpeker at den mer direkte brukermedvirkningen kommer til uttrykk både gjennom offentlige regler og initiativer (ovenfra), og gjennom aktivt engasjement fra brukerne selv (nedenfra). Departementet finner det hensiktsmessig å skille mellom kollektiv brukermedvirkning og individuell brukermedvirkning. Med kollektiv brukermedvirkning menes at brukerne gis innflytelse over tjenestetilbudet, for eksempel ved å delta i den daglige driften gjennom et brukerstyre. Reformer hvor det tas sikte på at det skal være opp til den enkelte å velge hvilke tjenestetilbud han eller hun vil benytte seg av, er eksempel på individualisert brukermedvirkning - ofte i kombinasjon med rettighetsfesting. Brukermedvirkning er en del av en trend som de senere år har blitt tydelig; samfunnet blir i økende grad individualisert.

Departementet er opptatt av spørsmålet om hvordan utviklingen i retning av økt brukermedvirkning kan tilpasses den verdien det lokale selvstyret utgjør. Lokalt selvstyre er uttalt som et mål i seg selv, og er samtidig et verktøy for å få en effektiv og brukerorientert tjenesteproduksjon. I denne sammenheng oppstår spørsmålet om hvordan brukerne kan gis økt innflytelse og flere rettigheter, uten at det lokale selvstyret svekkes. Brukermedvirkning kan gi økt engasjement lokalt, og slik både være en del av og et supplement til det lokale selvstyret. Samtidig kan brukermedvirkning gi fragmentering og ansvarspulverisering, noe som kan svekke det lokale selvstyret.

Departementet legger i proposisjonen ikke frem forslag knyttet til spørsmål om brukermedvirkning.