16 Kontroll og klage. Virkning av begåtte feil m.m.

16.1 Gjeldende rett

16.1.1 Kommunestyrevalg og fylkestingsvalg

Kontroll av valgene

Reglene om kontroll av fylkestingsvalg og kommunestyrevalg finnes i valgloven §§ 58 og 71. Valgstyret skal sende utskrift av alt som er innført i møteboken vedrørende kommunestyrevalget og fylkestingsvalget til Fylkesmannen.

Ved kommunestyrevalg er valgstyret selv ansvarlig for å foreta valgoppgjør. Fylkesmannen skal gå gjennom valgstyrets møtebok og kontrollere valgoppgjøret for kommunestyrevalget, jf. § 66 annet ledd, jf. § 71 sjette og sjuende ledd. Dersom Fylkesmannen oppdager feil i valgoppgjøret, som har ført til at noen uriktig er blitt valgt til representant eller vararepresentant, kan Fylkesmannen påby feilen rettet. Valgstyret kan bringe Fylkesmannens avgjørelse inn for departementet (§ 71 sjette ledd).

Fylkesmannens frist for å påby retting av valgoppgjøret ved kommunestyrevalget eller sende melding om feil til departementet, er den 30. dagen etter valget.

Ved fylkestingsvalget følger det av valgloven § 58 første ledd at fylkesvalgstyret i forbindelse med valgoppgjøret, skal foreta en kontroll med valgstyrenes beslutninger om godkjenning eller forkasting av stemmegivninger og stemmesedler. Eventuelle feil skal rettes. Det samme gjelder dersom fylkesvalgstyret finner feil ved valgstyrenes opptelling. Feil skal rettes opp før fylkesvalgstyret foretar valgoppgjør for fylket.

Fylkesmannen har ikke på samme måte som ved kommunestyrevalg plikt til å kontrollere gjennomføringen av fylkestingsvalget, selv om både valgstyret og fylkesvalgstyret skal sende inn til Fylkesmannen utskrift av alt som er ført inn i valgboken i anledning fylkestingsvalget. Fylkesmannen har ikke adgang til å påby feil rettet, selv om det oppdages feil ved valgoppgjøret ved fylkestingsvalget.

Imidlertid skal Fylkesmannen, både ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg, sende melding til departementet dersom Fylkesmannen blir kjent med feil i forbindelse med forberedelsene og gjennomføringen av valget, og Fylkesmannen ikke selv kan påby feilen rettet (§ 71 sjuende ledd).

Klagereglene

Reglene om klage i forbindelse med kommunestyrevalg og fylkestingsvalg finnes i valgloven §§ 70-71. Paragraf 70 omhandler valgstyrets kjennelser vedrørende stemmerett og adgangen til å avgi stemme.

Paragraf 70 første ledd fastsetter at valgstyrets kjennelser om stemmerett og adgangen til å avgi stemme kan påklages. Som eksempel kan nevnes kjennelse om ikke å innføre noen i manntallet fordi vedkommende ikke har stemmerett eller at velgeren nektes å avgi stemme på valgtinget. Den en kjennelse går imot og enhver annen som står innført i manntallet i vedkommende kommune, har klagerett.

Paragraf 71 omhandler «forberedelse og gjennomføring av valg», og første ledd fastsetter at forhold tilknyttet dette kan påklages. Bestemmelsen gjelder både kommunestyrevalg og fylkestingsvalg og omfatter i prinsippet alle typer forhold. Klagerett har enhver som er stemmeberettiget i kommunen ved kommunestyrevalg, og enhver som er stemmeberettiget i fylket ved fylkestingsvalg. Andre har ikke klagerett, selv om de mener at en avgjørelse i forbindelse med valget berører deres interesser på en uheldig måte.

Departementet er klageinstans etter begge bestemmelsene. Departementets avgjørelser etter § 71, om forberedelse og gjennomføring av lokalvalg, kan ikke påklages videre, jf. paragrafens siste ledd. Departementets avgjørelser om stemmerett og adgang til å avgi stemme kan imidlertid bringes inn for Stortinget - enten av klageren eller av valgstyret dersom departementet tar klagen til følge, jf. § 70 fjerde ledd. Departementet sender melding til Stortinget om vedtak i klagesaker vedrørende stemmerett og adgang til å avgi stemme, også der avgjørelsen ikke blir påklaget videre.

Klage må være fremsatt for valgstyret i kommunen eller fylkeskommunen senestkl. 15 den 30. dagen etter valgdagen, jf. § 70 tredje og fjerde ledd. Lederen av valgstyret eller fylkesvalgstyret skal forelegge klagen for valgstyret eller fylkesvalgstyret dersom lederen finner grunn til det. Den skal deretter snarest sendes via Fylkesmannen til departementet. Lederen av valgstyret skal opplyse om klageren har klagerett, og når klagen ble mottatt. Klagen skal vedlegges utskrift av møteboka og andre dokumenter som antas å ha betydning for saken.

Valgloven har ingen bestemmelse som gir de lokale valgmyndighetene hjemmel til, av eget tiltak, å rette de forhold klagen gjelder dersom det finnes grunnlag for dette, i stedet for å oversende klagen til departementet. Dette gjelder selv om klagen ble fremsatt før valgdagen.

Reglene om virkninger av feil

Etter valgloven § 75 skal departementet på bakgrunn av klage eller melding etter § 71 kjenne avviklingen av kommunestyrevalg eller fylkestingsvalg i en kommune ugyldig på nærmere bestemte vilkår. Brudd på bestemmelsene om manntallet, tidspunktet for valget, forhåndsstemmegivningen, gjennomføringen av valget, opptellingen og valgoppgjøret er forhold som kan medføre ugyldig valg.

Enkelte feil skal departementet i henhold til § 76 tillegge betydning uavhengig av om det er klaget eller om departementet har fått melding etter § 71. Det gjelder tilfelle hvor en kjennelse vedrørende manntallet eller retten til å innlevere stemmeseddel er omgjort med endelig virkning, hvor noen er valgt til representant eller vararepresentant ved uriktig valgoppgjør, eller noen har prøvd å påvirke valget på straffbar måte.

I henhold til § 77 vil en feil bare være ugyldighetsgrunn dersom det finnes antakelig at den har hatt innflytelse på utfallet av valget. Valget skal heller ikke kjennes ugyldig i videre utstrekning enn feilen medfører. Dersom virkningen av en feil kan avhjelpes ved opptelling av innleverte stemmesedler, ved sammenlegging av stemmer, ved annen fastsetting av valgutfallet eller ved loddtrekning skal dette gjøres; enten av departementet, eller ved at kommunestyret/fylkestinget påbys å foreta nytt valgoppgjør, jf. § 78.

Behandlingen av en klage eller melding om feil kan etter dette få tre forskjellige utfall:

• Klagen forkastes/tas ikke til følge fordi man ikke finner at det er skjedd noe brudd på regelverket.

• Klageren gis medhold, for så vidt som det konstateres at det er gjort feil, men feilen finnes å være uten betydning for utfallet av valget og vilkårene for ugyldighet foreligger således ikke. En stemmeseddel er for eksempel godkjent eller forkastet i strid med loven, men det er åpenbart at denne ene stemmeseddelen er uten betydning for det endelige valgresultatet.

• Klageren gis medhold, og valget kjennes ugyldig.

Den mest vidtrekkende konsekvensen av et ugyldig valg, vil være at det påbys omvalg. For kommunestyrevalg og fylkestingsvalg må feilen ha hatt betydning for fordelingen av representantplassene mellom valglistene, for at skal det holdes omvalg, jf. valgloven § 80.

16.1.2 Stortingsvalg

Kontroll av valget

Kontrollen med stortingsvalg skjer i to ledd. I første omgang kontrollerer fylkesvalgstyrene kommunenes forberedelse og gjennomføring av stortingsvalget. En nærmere omtale om dette finnes i kapittel 14.6.

Stortinget foretar den endelige kontrollen med valget. De valgte representantene skal av fylkesvalgstyrene forsynes med «Fuldmakter, hvis Lovlighed bedømmes af Storthinget» i henhold til Grunnloven § 64. Av dette følger at Stortinget av eget tiltak skal bedømme om representantene og vararepresentantene er lovlig valgt i henhold til regelverket.

Klagereglene

Reglene om klage i forbindelse med stortingsvalg finnes i valgloven §§ 70 og 71.

Valgstyrets kjennelser om stemmerett og adgang til å avgi stemme kan påklages til Stortinget av den som kjennelsen går imot, og enhver annen som står innført i manntallet i vedkommende kommune, jf. § 70 første ledd. Det følger direkte av Grunnloven § 55 at valgstyrets kjennelser i tvister om stemmerett kan klages inn for Stortinget. Klagerett over forberedelse og gjennomføring av stortingsvalg har enhver som er stemmeberettiget i vedkommende fylke, jf. § 71 første ledd.

I henhold til § 70 annet ledd og § 71 annet ledd skal skriftlig klage være kommet inn til valgstyret, fylkesvalgstyret, Fylkesmannen, departementet eller Stortingets kontor innen kl. 15 første onsdag etter valgdagen. Klagene sendes deretter til departementet, som avgir uttalelse og oversender dem til Stortinget.

Reglene om virkninger av feil

Valgloven § 72 har regler om at Stortinget ved stortingsvalg skal kjenne utfallet av stemmegivningen i en kommune ugyldig hvis det har forekommet brudd på bestemmelsene om manntallet, tidspunktet for valget, forhåndsstemmegivningen, gjennomføringen av valget, opptellingen eller valgoppgjøret. Det er likevel en betingelse etter § 77 at det finnes antakelig at feilen har hatt innflytelse på utfallet av valget. En feil fører altså ikke automatisk til ugyldighet. Det er heller ikke nok at det finnes en teoretisk mulighet for at feilen kan ha hatt betydning. Det må - ut fra en totalvurdering av alle forhold i saken - finnes sannsynlig at feilen har hatt innflytelse på valgresultatet. Valget skal heller ikke kjennes ugyldig i videre utstrekning enn feilen medfører. Dette følger av § 77 andre ledd.

På samme måte skal Stortinget, hvis det finner feil i fylkesvalgstyrets oppgjør og feilen antas å ha innflytelse på utfallet av valget, kjenne oppgjøret ugyldig, jf. § 73 første ledd. Fylkesvalgstyrets oppgjør skal også kjennes ugyldig hvis avviklingen av valget i en av kommunene er kjent ugyldig.

Stortinget skal også kjenne riksvalgstyrets oppgjør ugyldig dersom det er inntruffet feil ved oppgjøret, når betingelsene i § 77 foreligger, jf. § 73 andre ledd. Dersom virkningen av en feil kan avhjelpes ved opptelling av innleverte stemmesedler, ved sammenlegging av stemmer, ved annen fastsetting av valgutfallet eller ved loddtrekning skal dette gjøres; enten av departementet, eller ved at det påbys nytt valgoppgjør, jf. § 78.

Stortingets adgang til å kjenne utfallet av stemmegivningen eller valgoppgjøret ugyldig er ikke avhengig av at det er innlevert klage, jf. § 74.

Dersom valgoppgjøret i et fylke er kjent ugyldig som følge av ugyldig valgavvikling i en av kommunene i fylket, skal det påbys omvalg i den aktuelle kommunen, jf. § 79. Stortinget kan bestemme at det også skal holdes omvalg i de øvrige kommuner i fylket når særlige forhold tilsier det. I så fall underkjenner Stortinget resultatet av stemmegivningen i hele fylket.

16.2 Utvalgets forslag

16.2.1 Fylkestingsvalg og kommunestyrevalg

Kontroll av valgene

Når det gjelder kontroll av kommunestyrevalg, går utvalget inn for at ordningen med Fylkesmannens obligatoriske kontroll av valgoppgjøret avvikles. I stedet foreslår utvalget at det innføres en «egengodkjenning» ved at kommunen selv avgjør om valgoppgjøret skal godkjennes, jf. lovutkastet § 84 nr. 6. Utvalget mener oppgaven bør tilligge kommunestyret som kommunens høyeste organ, og at valgstyret fortsatt bør ha ansvaret for gjennomføringen av valget og valgoppgjøret.

Utvalget foreslår at kommunestyrene får hjemmel til selv å godkjenne valgoppgjøret. Dette innebærer at det etableres en ordning som har visse paralleller til Stortingets behandling av stortingsvalget, der fullmaktskomiteen fremmer en innstilling overfor (det nyvalgte) Stortinget om hvorvidt valget og representantenes fullmakter bør godkjennes. Denne innstillingen danner så grunnlaget for Stortingets plenumsbehandling, der det endelig avgjøres om valget skal stadfestes.

Utvalget går inn for at det etableres en parallell ordning til stortingsvalget når det gjelder hvilket organ som skal godkjenne valgoppgjøret ved kommunestyrevalg. Dette innebærer at denne myndigheten bør legges til det nyvalgte kommunestyret, ikke det avtroppende.

Som en sikkerhetsventil foreslår utvalget at det etableres en ordning der spørsmålet om valgoppgjøret og avviklingen av valget for øvrig har gått riktig for seg, kan bringes inn for en utenforstående instans. Utvalget foreslår at et mindretall i det nyvalgte kommunestyret kan kreve at Fylkesmannen foretar lovlighetskontroll av valgoppgjøret. Utvalget foreslår også at Fylkesmannen av eget tiltak skal kunne iverksette lovlighetskontroll av valgoppgjøret dersom Fylkesmannen blir kjent med forhold som tilsier at oppgjøret kan være ugyldig.

Etter kommuneloven § 59 er det et vilkår for lovlighetskontroll at minst tre medlemmer av kommunestyret bringer saken inn for Fylkesmannen. Utvalget mener at også de minste gruppene i kommunestyret bør ha en mulighet til å få Fylkesmannen til å kontrollere om valget er avviklet i samsvar med lovens regler. Derfor mener utvalget at det bør være nok at ettkommunestyremedlem krever en slik kontroll. Utvalget vil ikke sette noen frist for Fylkesmannens adgang til å ta valgoppgjøret opp til kontroll av eget tiltak.

Utvalget foreslår ikke endringer i forhold til dagens regelverk når det gjelder fylkestingsvalg, men går inn for at Fylkesmannen av eget tiltak skal kunne iverksette lovlighetskontroll av valgoppgjøret dersom Fylkesmannen blir kjent med forhold som tilsier at oppgjøret kan være ugyldig.

Klagereglene

Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal ha klagerett i forbindelse med valg, mener utvalget at hovedregelen fortsatt bør være at alle som er manntallsført i kommunen har rett til å klage over forhold i forbindelse med kommunestyrevalget. Alle som er manntallsført i fylket bør kunne klage når det gjelder fylkestingsvalget. Videre mener utvalget at også den som avgjørelsen går imot, bør ha klagerett ved avgjørelse om å nekte noen å bli innført i manntallet eller å avgi stemme. Utvalget vil altså videreføre gjeldende rett.

Utvalget mener i tillegg at registrerte partiers hovedorganisasjon eller fylkesorganisasjon bør kunne påklage en avgjørelse vedrørende godkjenning av valglister, dersom partiet ikke har lokalorganisasjon med medlemmer som har stemmerett i fylket eller kommunen med klagerett etter hovedregelen. Partiet vil kunne ha en berettiget interesse i å beskytte sin enerett til navnet, selv om partiet ikke stiller liste i fylket eller kommunen. Utvalget vil legge klageretten til det organet i partiet som er nærmest det nivået der avgjørelsen treffes. Det vil si at fylkesorganisasjonen - der denne finnes - bør være den klageberettigede instansen. Har ikke partiet fylkesorganisasjon bør klageretten flyttes opp til partiorganisasjonens sentrale ledd.

Utvalget drøfter videre spørsmålet om klagegrunnlaget bør spesifiseres nærmere i loven, eller om det bør innføres begrensninger, slik at visse forhold ikke lenger skal være grunnlag for klage. Utvalget konkluderer med at det i loven ikke bør settes noen begrensning med hensyn til hvilke forhold som kan gi grunnlag for klage.

Utvalget diskuterer om det bør settes ulike klagefrister for ulike klagegrunner. Utvalget mener at klagefristen i visse tilfelle bør ta utgangspunkt i den avgjørelsen som påklages, og ikke - som i dag - løpe fra valgdagen. Som eksempel nevner utvalget innføring i manntallet og godkjenning eller forkasting av listeforslag. Utvalget foreslår i utkast til forskrift om manntallet at klage over manntalet må være kommet frem til valgstyret senest tre dager før valget. Klage over godkjenning eller forkasting av listeforslag må i henhold til lovforslaget til utvalget innleveres senest sju dager etter at vedtak er truffet.

Utvalget mener for øvrig det er nødvendig å sette knappe frister når det gjelder klager, og foreslår at dagens frist på 30 dager etter valget kortes ned. Når det gjelder klager i forbindelse med valgavviklingen og valgoppgjøret for øvrig, foreslår utvalget i utgangspunkt sju dagers klagefrist fra valgoppgjørets avslutning.

Utvalget viser til at valgloven i dag ikke hjemler adgang for lokale valgmyndigheter til å kunne ta klagen til følge og omgjøre sitt eget vedtak. Utvalget mener at valgstyret og fylkesvalgstyret selv bør kunne omgjøre eller endre sitt vedtak dersom de finner klagen begrunnet, slik den alminnelige regelen for enkeltvedtak er etter forvaltningsloven § 33 annet ledd.

Utvalget mener at Fylkesmannen bør være klageinstans ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg. Utvalget begrunner dette blant annet med at Fylkesmannen avgjør lovlighetsklager over kommunale vedtak etter kommuneloven. Hensynet til et mest mulig ensartet klagesystem for hele kommunesektoren taler for at Fylkesmannen bør være klageinstans også ved valg. Etter utvalgets oppfatning bør saken behandles nærmest mulig dem det gjelder. Derfor mener utvalget at Fylkesmannen, ikke departementet, bør være klageinstans.

Utvalget drøfter også spørsmålet om det bør være adgang til å påklage Fylkesmannens avgjørelse videre til departementet. Utvalget mener at en bør holde fast ved det vanlige prinsippet om at behandlingen av en klage bør stanse når en har fått prøvd saken i én instans (utenom den som har truffet avgjørelsen).

Utvalget drøfter spørsmålet om Stortinget fortsatt bør kunne overprøve avgjørelser i klagesaker vedrørende stemmerett ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg. Departementets avgjørelser i disse klagesakene kan i dag bringes inn for Stortinget med hjemmel i valgloven § 70 fjerde ledd. Flertallet i utvalget mener at Fylkesmannens avgjørelser i denne typen klagesaker ikke lenger skal kunne bringes inn for Stortinget og heller ikke påklages til departementet.

Reglene om virkninger av feil

Utvalget mener det fortsatt bør være hjemmel til å påby omvalg dersom en feil ikke lar seg rette på annen måte, og det finnes antakelig at den har påvirket kommunestyrets eller fylkestingets sammensetning. Utvalget foreslår imidlertid at bestemmelsen endres slik at den får samme ordlyd som forvaltningsloven § 41. I henhold til valgloven § 77 skal valget kjennes ugyldig dersom det finnes antakelig at feilen har hatt innflytelse på valgresultatet. I henhold til forvaltningsloven § 41 er et vedtak gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.

16.2.2 Stortingsvalg

Kontroll av valget

Det er ikke fremmet forslag om endringer i Grunnloven § 64 om Stortingets prøving av fullmaktene, og utvalget foreslår at Stortingets kompetanse til å prøve alle sider ved forberedelsene og gjennomføringen av stortingsvalget videreføres. Prøvingen vil skje i forbindelse med kontrollen og godkjenningen av representantenes fullmakter. Stortingets kompetanse skal - som nå - ikke være avhengig av at det er innlevert klage. Den foreløpige kontrollen med stortingsvalget som gjennomføres av fylkesvalgstyrene, er også foreslått videreført, jf. kapittel 14.6. Imidlertid foreslås det en systematisering av valglovens bestemmelser.

Klagereglene

Utvalget foreslår ikke endringer i hvem som kan påklage forhold i forbindelse med stortingsvalg, og heller ikke med hensyn til hva det skal kunne klages på.

Når det gjelder klagefristen i valgloven, mener utvalget at den er for kort i dag. Fristen løper ut kl. 15 første onsdag etter valget, dvs. to dager etter valgdagen. Innen dette klokkeslettet må klagen være kommet inn til en av de instanser som kan motta den. Utvalget mener denne fristen er urimelig kort. Utvalget foreslår at avgjørelser i forbindelse med valgavviklingen og valgoppgjøret kan påklages innen sju dager etter valgdagen.

Reglene om virkninger av feil

Utvalget har ikke foreslått å endre reglene om virkninger av feil ved stortingsvalg.

16.3 Høringsinstansene

Omtrent 30 av høringsinstansene har uttalt seg om utvalgets forslag til regler om klage og kontroll. De fleste av høringsinstansene har uttalt seg til forslaget om kommunestyrets egenkontroll av valget. Av disse støtter de fleste dette forslaget.

En del av kommunene som har uttalt seg om kommunestyrets egenkontroll av valgoppgjøret, mener at det avtroppende kommunestyret bør godkjenne valget. Dette gjelder for eksempel Lierne, Høylandet, Namsskogan, Askvoll og Grong kommune.

En del av høringsinstansene uttaler at reglene bør harmoniseres med reglene om lovlighetskontroll i kommuneloven § 59, der det kreves tre representanter. Dette gjelder for eksempel Vestre Toten, Lunner og Flekkefjord kommune, KS Agder, Fylkesmannen i Vest-Agderog Fylkesmannen i Vestfold. Fylkesmannen i Vestfolduttaler:

«så lenge Fylkesmannen av eget tiltak kan iverksette lovlighetskontroll, vil man via denne ordningen kunne fange opp de tilfellene der en kommunestyregruppe på mindre enn tre personer ber om lovlighetskontroll. Det skulle således ikke være behov for særregler i forhold til lovlighetskontroll av valgoppgjørene.»

Noen høringsinstanser, for eksempel Froland kommuneog Fylkesmannen i Vest-Agder, uttrykker støtte til forslaget om å harmonisere klagereglene i valgloven med reglene i forvaltningsloven, slik at lokale valgmyndigheter selv skal kunne omgjøre eller endre sitt vedtak dersom valgstyret eller fylkesvalgstyret finner klagen begrunnet, slik regelen er for enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 33 annet ledd.

Det gis også støtte til at Fylkesmannen, ikke departementet, skal være klageinstans. Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener imidlertid at det kan være hensiktsmessig å la én og samme instans (fylkesmann) behandle alle klager ved samme valg, fordi man da får samlet kompetansen på ett sted, og det antakeligvis vil kreve færre årsverk å utføre klagebehandlingen.

Bærum kommunefraråder at klager kan fremsettes helt frem til valgdagen. Kommunen mener klage må være mottatt av valgstyret 48 timer før valgtinget åpner for å sikre forsvarlig behandling. Oslo kommune er enig i at fristen forlenges fordi dagens frist ikke gir klagerne reell mulighet til å fremsette klage over valgoppgjøret.

Bømlo kommune reiser på prinsipielt grunnlag spørsmål om Stortinget bør godkjenne valget av «seg selv». Det fremholdes at en valgkommisjon, slik utvalget har foreslått å opprette, bør ta den endelige avgjørelsen på vegne av velgerne, når det gjelder lovligheten av et avholdt stortingsvalg og hvem som skal regnes for valgt. Kommunen mener at valgkommisjonen bør være endelig klageorgan, men slik at kommisjonens avgjørelser kan overprøves av Høyesterett som «konstitusjonsdomstol».

16.4 Departementets merknader og forslag

Innledning

Før departementet kommenterer utvalgets forslag, vil det bli gjort rede for departementets synspunkter på omgjøring av avgjørelser i forbindelse med valg.

16.4.1 Oppheving/omgjøring av avgjørelser i forbindelse med valg

Reglene om omgjøring av avgjørelser i forvaltningsretten er noe forskjellig etter som

• omgjøringen foretas av det organet som har fattet avgjørelsen eller av klageinstans/overordnet organ,

• avgjørelsen er et vedtak i forvaltningslovens betydning eller ikke,

• omgjøringen skjer etter klage eller av eget tiltak.

Etter departementets syn bør valglovens regler om omgjøring i størst mulig grad harmoniseres med reglene i forvaltningsloven. Bare dersom spesielle hensyn begrunner det, bør reglene i valgloven fravike forvaltningslovens system.

Avvikling av valg er et område som var utførlig regulert i lov før forvaltningsloven ble vedtatt. Denne særlovgivningen har langt på vei bygget på tradisjon og har antakelig av den grunn ikke blitt vurdert nærmere med henblikk på harmonisering med forvaltningsloven. Etter departementets oppfatning vil imidlertid det alminnelige systemet i forvaltningsretten kunne anvendes også når det gjelder lokale valgorganers muligheter til å omgjøre egne avgjørelser. Dette innebærer i så fall at disse i utgangspunktet vil kunne omgjøre sine egne avgjørelser etter forvaltningslovens alminnelige regler.

Et forvaltningsorgan kan etter vilkårene i forvaltningsloven § 35 omgjøre egne enkeltvedtak. På spesielle vilkår gjelder dette også klageinstansen og overordnet instans. Ugyldige vedtak kan alltid oppheves.

Enkelte av de vedtak valgmyndighetene treffer vil være enkeltvedtak, for eksempel godkjenning eller forkasting av listeforslag, avgjørelse i sak som gjelder søknad om innføring i manntall eller krav om retting og søknad om ambulerende stemmegivning.

Bestemmelsen om hvordan feil vedrørende opptelling eller summering av stemmesedler, fastsetting av valgresultat og andre feil som nevnt i valgloven §§ 72, 73, 75 og 76, kan avhjelpes, jf. valgloven § 78 og utvalgets forslag til bestemmelse om retting i § 105, kan etter departementets vurdering erstattes med reglene i kommuneloven § 59 om lovlighetskontroll av eget tiltak og forvaltningsloven § 35 fjerde ledd. Dette betyr at departementet/Fylkesmannen kan opphevevedtak som må anses ugyldige, men ikke omgjøredem. Saken må altså sendes tilbake og nytt vedtak treffes av kommunen eller fylkeskommunen selv. Stortinget selv må imidlertid kunne omgjøre vedtak truffet av kommunene eller fylkeskommunene, dersom det er begått feil. Departementet foreslår at Stortinget fortsatt bør kunne avhjelpe feil, enten selv eller ved at andre pålegges å gjøre det.

Når det gjelder hvilken instans som skal være klage-/omgjøringsinstans, foreslår departementet at myndigheten legges til departementet, ikke til Fylkesmannen, slik utvalget foreslår. Dette er et alminnelig prinsipp i norsk lovgivning. Departementet vil imidlertid delegere avgjørelsesmyndighet til fylkesmennene, når dette anses hensiktsmessig.

16.4.2 Kommunestyrevalg og fylkestingsvalg

Kontroll av valgene

Departementet er enig i utvalgets forslag om at det nye kommunestyret, etter innstilling fra valgstyret, selv skal avgjøre om kommunestyrevalget skal godkjennes. Departementet mener etter dette at Fylkesmannens automatiske kontroll bør avskaffes og at det bør innføres lovlighetskontroll etter mønster av kommuneloven § 59.

Etter departementets vurdering ligger det en tilstrekkelig sikkerhet for korrekt valgoppgjør i at kommunestyret foretar en «egengodkjenning» av valgoppgjøret ved fylkestingsvalg, samtidig med at et mindretall i kommunestyret kan kreve lovlighetskontroll av valget. Kombinert med at departementet (delegert til Fylkesmannen) også etter eget tiltak kan foreta lovlighetskontroll, må ordningen anses å gi en rimelig balanse mellom hensynet til et korrekt valg og hensynet til et forenklet system.

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen om at fylkesvalgstyret i forbindelse med valgoppgjøret ved fylkestingsvalget kan rette eventuelle feil gjort av valgstyrene i kommunen. Departementet støtter forslaget. En slik kontroll forut for mandat- og kandidatkåringen er viktig for å sikre et mest mulig korrekt valgoppgjør i fylket. Departementet mener, i motsetning til hva som foreslås ved kommunestyrevalg, at det ikke er noen grunn til at fylkesvalgstyret ikke også skal føre kontroll med gjennomføringen med fylkestingsvalget slik det gjør ved stortingsvalg. Regelen om fylkesvalgstyrenes kontroll med valgstyrets avgjørelser ved fylkestingsvalg foreslås derfor harmonisert med bestemmelsen om kontroll ved stortingsvalget.

Etter departementets oppfatning bør det også ved fylkestingsvalget innføres et system med egengodkjenning, slik at det nyvalgte fylkestinget tar stilling til om valgoppgjøret ved fylkestingsvalg skal godkjennes, kombinert med lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59. Departementet mener de samme hensyn som begrunner modellen med egenkontroll og lovlighetskontroll ved kommunestyrevalg, også gjør seg gjeldende ved fylkestingsvalg. Departementet vil avgjøre saker etter kommuneloven § 59 når det gjelder fylkestingsvalg.

Flere høringsinstanser har uttalt at det bør være det avtroppende kommunestyret, ikke det nyvalgte, som bør godkjenne valgoppgjøret. Det argumenteres med at det er mer naturlig at det avtroppende kommunestyres siste handling er å godkjenne valgresultatet, som skal danne grunnlaget for å innkalle og konstituere nytt kommunestyre. Departementet er likevel enig i utvalgets konklusjon om at det bør være det nyvalgte kommunestyret/fylkestinget som godkjenner valgoppgjøret. Innstillingen fra valgstyret vil danne grunnlaget for kommunestyrets/fylkestingets godkjenning. Det avtroppende kommunestyret/fylkestinget har i sin tid oppnevnt valgstyret/fylkesvalgstyret. Valgstyret/fylkesvalgstyret er således utledet av det avtroppende kommunestyret/fylkestinget.

Når det gjelder fristen for når medlemmer av kommunestyret/fylkestinget må kreve lovlighetskontroll, støtter departementet utvalgets forslag om en frist på sju dager etter at oppgjøret er godkjent i kommunestyret/fylkestinget. Behovet for å kunne fastslå et endelig valgresultat tilsier at fristen bør settes så vidt kort som sju dager. Som utvalget går departementet imidlertid inn for at det ikke settes noen frist for departementets (Fylkesmannens) adgang til å ta valgoppgjøret opp til kontroll av eget tiltak. En tilsvarende regel gjelder for lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59. Reelle hensyn tilsier likevel at også lovlighetskontroll av eget tiltak bør foretas snarest mulig.

Klagereglene - klagegjenstand

Når det gjelder spørsmålet om hva det kan klages over, påpeker utvalget at det kan synes urimelig at det brukes ressurser på å behandle klager over forhold som åpenbart er uten betydning for valgets gyldighet. Som eksempel på hva som faktisk har vært påklaget nevner utvalget gardinfargen i valglokalet. Utvalget finner likevel ikke grunn til å ta inn i loven begrensninger i klagegrunnlaget.

Departementet støtter utvalget i dette, da nærmere spesifisering av klagegjenstanden vil by på vanskelige avgrensningsproblemer. En mulig måte å begrense klageretten, kunne være å bare la den gjelde forhold som kan medføre ugyldig valg. Etter departementets syn vil det imidlertid for velgerne være vanskelig å vurdere om et forhold kan medføre ugyldig valg eller ikke. Denne usikkerheten kan medføre at velgerne vil være tilbakeholdne med å påklage forhold i forbindelse med valget. Ressursene som brukes på å avgjøre klager på forhold som åpenbart ikke kan medføre ugyldighet er dessuten beskjedne. Avvisningsvedtak vil uansett kunne påklages og behandles av klageinstansen. Klageinstansen vil således måtte bruke ressurser på klagebehandling uansett. I slike tilfeller kan grensen mellom avvisning av saken og realitetsbehandling av spørsmålet være uklar. Departementet vil etter dette ikke foreslå begrensninger i hva det kan klages over i forbindelse med valget. Klagegrunnlaget er derfor ikke nærmere spesifisert i lovutkastet. Avgjørelser og forhold i forbindelse med forberedelse og gjennomføring av valget, samt avgjørelser om stemmerett adgangen til å avgi stemme, kan påklages som før.

Klageinstans

Som nevnt har departementet kommet til at loven bør angi departementet, ikke Fylkesmannen, som klageinstans.

Videre klageadgang?

Én klageinstans er hovedregelen etter forvaltningslovens og kommunelovens system. Departementet er enig i utvalgets oppfatning om at behandlingen av en klage bør stanse når klageren har fått prøvd saken i én instans (i tillegg til den instans som har avgjort spørsmålet). Klage i flere omganger forsinker prosessen, uten at rettsikkerheten eller andre hensyn som ønskes ivaretatt ved klageinstituttet, styrkes vesentlig. Bare dersom spesielle hensyn begrunner behandling i flere klageinstanser, bør dette velges. Etter departementets syn foreligger det ikke her hensyn som kan begrunne at klager bør behandles i flere klageinstanser.

Domstolsbehandling

Et særlig spørsmål som oppstår i denne sammenheng er hvorvidt departementets avgjørelse i klagesaker kan bringes inn for domstolene. Spørsmålet om avgjørelse i klagesaker ved lokalvalg kan bringes inn for domstolene, er behandlet av Høyesteretts kjæremålsutvalg i en kjennelse fra 1962 (Rettstidende 1962 s. 571). Kjæremålsutvalget antok i kjennelsen at departementets avgjørelser i klagesaker i forbindelse med avviklingen av kommunestyrevalg, er endelige og ikke kan bringes inn for domstolene. Kjæremålsutvalget uttalte i denne sammenheng følgende:

«En domstolsbehandling vil i regelen være hensiktsløs, da man ikke kan regne med endelig avgjørelse før kommunestyrets funksjonstid er helt eller på det nærmeste utløpet. Videre tilsier særdeles vektige hensyn at det hurtig blir brakt på det rene om et kommunestyre skal anses lovlig valgt.»

Departementet legger på bakgrunn av dette til grunn at departementets avgjørelse i klagesaken, etter gjeldende rett, ikke kan bringes inn for domstolene. Etter departementets syn bør dette prinsippet komme til uttrykk i loven. Departementet foreslår derfor at det tas inn i forslaget til ny bestemmelse om klage ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg at departementets avgjørelse i klagesaken ikke kan bringes inn for domstolene.

Klagefrist

Ved klage i forbindelse med kommunestyrevalg og fylkestingsvalg ser departementet fire ulike tidspunkter som naturlig kan danne utgangspunktet for beregningen av klagefristen. Disse er:

• tidspunktet da det forholdet som påklages inntraff

• tidspunktet for da avgjørelsen som påklages ble truffet eller offentliggjort (det vanlige utgangspunktet ellers, da det vanlige er å påklage avgjørelser, ikke «forhold» eller faktiske handlinger, som valgavviklingen i realiteten er)

• valgdagen

• tidspunktet da valgoppgjøret foreligger.

Etter departementets syn er det aktuelt å klage over følgende forhold i forbindelse med valg:

• klage over avgjørelser om godkjenning og forkasting av listeforslag

• klage over forhold som vedrører manntallet

• andre forhold i forbindelse med forberedelse og gjennomføring av valg herunder forhold på valgdagen og under forhåndsstemmegivningen

• klage over kommunestyrets/fylkestingets vedtak om valgets gyldighet/valgoppgjøret.

Hvis klagen gjelder forhold på selve valgdagen, danner valgdagen det naturlige utgangspunkt for klagefristens start. Forhold på valgdagen kan for eksempel gjelde at velgeren har blitt hindret i å stemme, fordi valglokalet var stengt da velgeren møtte opp. For slike forhold foreslår derfor departementet at klagefristen begynner å løpe på valgdagen. Departementet foreslår sju dagers klagefrist.

Tilsvarende foreslår departementet at fristen for å klage over forhold i forbindelse med forhåndsstemmegivningen settes til sju dager etter valgdagen. Departementet ser ikke at det er behov for å la klagefristen utløpe tidligere ved klage over forhåndsstemmegivningen enn for forhold under valgdagen.

Når det gjelder klage over avgjørelser om godkjenning og forkasting av listeforslag foreslår departementet at fristen for å klage settes til sju dager etter at listeforslaget ble offentliggjort. Dette er en type forhold som det er av stor betydning å få avgjort før valgdagen. Det er reell risiko for at feilaktig godkjenning eller forkasting av listeforslag vil kunne medføre ugyldig valg. Det er derfor av stor betydning at så mange slike klager som mulig er ryddet av veien allerede før valgdagen, slik at det ikke hefter tvil rundt disse forholdene når velgerne går til valg. Denne klagebestemmelsen foreslås tatt inn som en del av regelverket for listeforslagene, idet klageretten er aktuell for forslagsstillerne. Selv om klagefristen for forslagsstillerne etter dette forslaget vil utløpe før valget, kan departementet ogsåetter valget prøve gyldigheten av avgjørelsen om å godkjenne eller forkaste listeforslag på bakgrunn av alminnelig klage etter reglene i departementets lovforslag, kapittel 13. Resultatet av klagebehandlingen blir da ikke at partiet eventuelt kan stille liste til valget, men at valget kan måtte anses ugyldig.

Ut fra den enkelte velgers ståsted vil det være en åpenbar fordel om klage over feil i manntallet blir avgjort før valget. Det foreslås derfor at velgerne skal kunne kreve retting av feil i manntallet og at valgstyret skal kunne oppdatere manntallet så lenge det er praktisk mulig. Se nærmere om dette i kapittel 9.2 om manntallet. Etter departementets syn er det likevel ikke nødvendig å avskjærevelgeren muligheten for å klage også etter valget. Det forhold at velgeren feilaktig ikke var oppført i manntallet kan i teorien føre til at valget må anses ugyldig. Departementet foreslår derfor at fristen for klager over manntallet settes til sju dager etter valgdagen.

For klage over valgoppgjøret er det tidspunktet for når valgoppgjøret foreligger som danner det eneste naturlige utgangspunktet for fristen.

Samlet sett foreslår departementet dermed følgende klagefrister ved kommunestyrevalg/ fylkestingsvalg:

• Klage med krav om endring av valgmyndighetenes vedtak om godkjenning og forkasting av listeforslag: Sju dager etter at listeforslaget blir offentliggjort.

• Klage over manntallet og andre forhold i forbindelse med forberedelse og gjennomføring av valg: Sju dager etter valgdagen.

• For klage over valgoppgjøret: Sju dager etter valgoppgjøret.

Når det gjelder departementets forslag om sju dagers klagefrist, vises til utvalgets begrunnelse for forslaget. Hensynet til kommunestyrets/fylkestingets konstituering begrunner en kort klagefrist. Etter departementets oppfatning er dagens klagefrist på 30 dager uforholdsmessig lang.

Klagefrist etter forvaltningsloven er tre uker fra det tidspunkt underretning om vedtak er kommet frem til vedkommende part. Departementet har vurdert å harmonisere reglene i valgloven med forvaltningslovens regler og sette tre ukers klagefrist. I følge kommuneloven § 17 nr. 1 skal konstituerende møte i kommunestyre og fylkesting holdes innen utgangen av oktober måned. I perioden mellom valget og det konstituerende møtet må det være tilstrekkelig tid til at valgoppgjøret kan være sluttført og klagene fremsatt og behandlet. Etter departementets vurdering vil tre ukers klagefrist i mange tilfeller kunne skape problemer for kommunestyrets og fylkestingets konstituering innen utgangen av oktober. Departementet har derfor konkludert i samsvar med utvalgets forslag om sju dagers klagefrist.

Det kan argumenteres med at klager over avgjørelser om godkjenning/forkasting av listeforslag, som treffes i god tid før valget, bør kunne gis lenger klagefrist enn sju dager. Av hensyn til et helhetlig system har departementet likevel funnet det riktig å foreslå sju dagers klagefrist for alle klager i forbindelse med valget.

Klagereglene - hvem har klagerett

Etter departementets oppfatning bør gjeldende rett videreføres når det gjelder hvem som kan påklage forhold i forbindelse med valget. Enhver som har stemmerett og er innført i manntallet i kommunen bør ha klagerett når det gjelder forberedelse og gjennomføring av kommunestyrevalg. Tilsvarende bør enhver som har stemmerett og er innført i manntallet i fylket ha klagerett når det gjelder forberedelse og gjennomføring av fylkestingsvalg. I tillegg bør den som avgjørelsen retter seg mot fortsatt ha klagerett når det gjelder avgjørelser om stemmerett og innføring i manntall.

Som utvalget viser til, kan et registrert parti som ikke stiller listei en kommune eller et fylke oppleve at en annen gruppe stiller liste under et navn som er egnet til forveksling med det registrerte navnet. Dersom partiet ikke har noen form for representasjon i kommunen/fylket kan det bli avskåret fra å få ivaretatt sine interesser. Departementet foreslår at partiets sentrale organer gis klagerett i slike saker. Når det gjelder krav til og behandling av listeforslag, vises det for øvrig til kapittel 11.

Reglene om virkninger av feil

Dagens regler om hvilke feil som kan føre til ugyldig valg, reglene om måter å avhjelpe feil og vilkår for omvalg foreslås videreført. Departementet foreslår å videreføre dagens ordlyd i valgloven § 77 om at feil er ugyldighetsgrunner dersom det finnes antakelig at de har hatt innflytelse på utfallet av valget. Etter departementets oppfatning er denne ordlyden enklere å forstå, enn ordlyden i utvalgets lovforslag § 104.

Departementet mener det fortsatt vil være behov å kunne gjennomføre omvalg dersom en feil ikke lar seg rette på annen måte, og det er sannsynlig at den har påvirket kommunestyrets eller fylkestingets sammensetning.

16.4.3 Stortingsvalg

Kontroll av valget

Til grunn for dagens lovgivning om prøving av valgets gyldighet ved stortingsvalg ligger Grunnloven § 64. I følge denne bestemmelsen prøver Stortinget lovligheten av representantenes fullmakter. Det er ikke fremmet grunnlovsforslag om endring i prinsippet om at Stortinget selv tar stilling til om representantene er lovlig valgt.

Klagegjenstand

Departementet finner ikke grunn til å vurdere innsnevring av dagens regler om hvilke forhold det kan klages over. Det vises for øvrig til begrunnelsen for dette under punkt 6.4.2 om kommunestyrevalg og fylkestingsvalg. Etter departementets oppfatning bør klagegjenstanden vær lik ved kommunestyrevalg, fylkestingsvalg og stortingsvalg.

Klageinstans

Grunnloven § 55 bestemmer at «Stridigheder om Stemmerett afgjøres av Valgstyret, hvis Kjendelse kan indankes for Stortinget». I følge § 64 skal «De valgte Repræsentanter forsynes med Fuldmagter, hvis Lovlighed bedømmes af Stortinget». Valglovens regler bygger i dag på at Stortinget selv fatter vedtak i alle klagesaker ved stortingsvalg. Imidlertid forbereder departementet og avgir uttalelser i alle saker.

Etter departementets syn er det tungtveiende hensyn som taler for å gi en sentral instans myndighet til å ta stilling til klagesaker før valget, og før det nye Stortinget avgjør klagene med endelig virkning. I dag hindrer klagesystemet dette. Det vil være ønskelig å forebygge tvil om hvorvidt valget vil kunne bli gyldig så langt det lar seg gjøre uten å stride mot det prinsipp at Stortinget tar stilling til gyldigheten av valget.

Det antas at Grunnloven § 55 er til hinder for at departementet tar avgjørelser i saker vedrørende spørsmål om stemmerett. Gjeldende rett foreslås derfor opprettholdt, slik at departementet forbereder klagesaker om stemmerett for Stortinget.

For øvrig er Grunnloven ikke til hinder for at andre valgorganer enn Stortinget kontrollerer valgavviklingen. Det antas at det ikke kommer i strid med Stortingets eksklusive rett til å treffe avgjørelse i klagesaker eller ugyldighetsspørsmål, at det kontrollerende organ retter opp feil ved å omgjøre avgjørelser, selv om omgjøringen kan komme til å få innflytelse på valgresultatet. Et valgorgan kan imidlertid ikke omgjøre en avgjørelse med bindende virkning for Stortinget. Stortinget kan omgjøre alle avgjørelser, enten de er truffet i første eller annen hånd. Derfor griper det ikke inn i Stortingets eksklusive myndighet om et underordnet organ utøver kontroll. Slike saker er langt på vei av forvaltningsmessig karakter. Juridiske vurderinger av reglene i valgloven og folkeregistreringsloven står sentralt. Det er derfor grunn til å anta at det vil være et fåtall saker der departementet vil komme til avgjørelser som avviker vesentlig fra Stortingets standpunkt. Dessuten antar departementet at de regler som foreslås for å forebygge tvil med hensyn til hvem som har rett til å opptre på vegne av de registrerte partiene, jf. kapittel 7.1, vil redusere sannsynligheten for feil. En mulighet for departementet til å ta stilling til klagesaker vil likevel fungere som en sikkerhetsventil og kan forhindre tvil om valgets gyldighet allerede før det er avholdt.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at klage over forberedelse og gjennomføring av stortingsvalg kan påklages til departementet. Departementet avgjør klagen med bindende virkning for valgmyndighetene. Det foreslås også at departementet skal kunne oppheve valgstyrets og fylkesvalgstyrets avgjørelser av eget tiltak. Det vises i denne sammenheng til pkt. 6.4.1. Departementet skal oversende avgjørelsene i klagesakene til Stortinget, som prøver valgets gyldighet.

Domstolsbehandling

Som ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg oppstår spørsmålet om avgjørelse i klagesaker ved stortingsvalg kan bringes inn for domstolene. Tradisjonelt sett har Grunnloven § 64 vært forstått slik at Stortinget prøver alle sider ved avviklingen av valget. Dette er også kommet til uttrykk i valgloven §§ 72 og 74. Disse spørsmålene har derfor blitt ansett for å ikke høre inn under domstolene.

Klagefrist

Når det gjelder klagefrist generelt viser departementet til vurderingene under omtalen av klagefrist ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg. Departementet er enig i utvalgets vurdering om at klagefristen på to dager ved stortingsvalg er svært kort. Etter departementets syn vil det være en forenkling om reglene gjøres like for alle valg. Som ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg mener departementet at fristen for klage med krav om endring av fylkesvalgstyrets avgjørelser om godkjenning og forkasting av listeforslag bør settes til sju dager etter at avgjørelsen ble truffet. Klage over forhold på valgdagen samt manntallet bør være sju dager etter valgdagen. Fristen for klage over fylkesvalgstyrets valgoppgjør foreslås til sju dager etter at valgoppgjøret er ferdig.

Klagereglene - hvem har klagerett

Departementet ser ikke grunn til å endre valglovens regler om hvem som kan påklage forhold i forbindelse med stortingsvalget. Det foreslås derfor at den som kjennelsen går imot, og enhver annen som står innført i manntallet i vedkommende kommune skal ha klagerett når det gjelder valgstyrets kjennelser om stemmerett og om adgang til å avgi stemme. Det foreslås videre at enhver som er stemmeberettiget i vedkommende fylke kan påklage forberedelse og gjennomføring av stortingsvalg.

Etter departementets syn bør reglene om at registrerte partiers hovedorganisasjon skal kunne påklage en avgjørelse vedrørende godkjenning av valglister, være like ved alle valg. Det vises derfor til departementets vurderinger under punkt 16.4.2 når det gjelder tilsvarende spørsmål for fylkestingsvalg og kommunestyrevalg. Departementet foreslår at tilsvarende regler gjøres gjeldende for stortingsvalg.

Reglene om virkninger av feil

Når det gjelder vilkår for ugyldig valg og omvalg, vises det for øvrig til departementets forslag ovenfor under punkt 16.4.2. Dette innebærer at virkningene av feil blir like ved alle valg.

Forslag til bestemmelser om prøving av valgets gyldighet og klage finnes i lovutkastet kapittel 13.