10 Åpningstider

I gjeldende rett er åpningstidene regulert i forskrift 1 juli 1983 nr 1137 om orden og lukningstider for overnattings- og serveringssteder (lukkeforskriften) §§ 5 - 8 fastsatt med hjemmel i hotelloven § 15.

Hovedregelen er at serveringssteder skal holdes lukket fra kl. 01.00 til kl. 06.00, jf forskriftens § 5. Det er imidlertid mulig for hver enkelt kommune å vedta avvik fra dette, med godkjennelse fra fylkesmannen, jf forskriftens § 5 annen setning. Kommunestyret kan også dersom «særlige grunner» foreligger, beslutte at et bestemt sted skal lukkes senere eller åpne tidligere enn andre, jf forskriftens § 6. En slik tillatelse kan trekkes tilbake. Hensynet bak reglene om begrensede åpningstider er først og fremst å sørge for nattero i en viss periode av døgnet. Politiet har videre adgang til å gi et serveringssted tillatelse til å lukke senere eller åpne tidligere ved enkeltanledninger.

Lukningstidene gjelder ikke for den servering som foregår i hoteller og andre overnattingssteder til overnattingsgjester.

Hotellovutvalget foreslår i stor utstrekning å videreføre de åpningstidsbestemmelser som dagens forskrift opererer med og at disse inntas i den nye serveringsloven. Hovedregelen foreslås fremdeles å være at serveringsstedene skal være lukket mellom kl 01. 00 og 06.00. Utvalget ser imidlertid behov for å foreta enkelte endringer i forhold til dagens ordning for bedre å sikre de næringsdrivendes behov for klare og forutsigbare rammebetingelser.

Reglene om kommunens adgang til å vedta avvikende åpningstider foreslås også videreført slik som de er i dag.

Hensynet til en klarere fremstilling av reglene har gjort at utvalget i sitt lovforslag velger å fokusere på begrepet «åpningstider» i stedet for «lukningstider». Dette er mer i tråd med den betegnelse som blir alminnelig brukt blant dem loven retter seg mot.

Utvalget fokuserer på at åpningstidene utgjør en svært viktig ramme for drift og planlegging for virksomhetene i bransjen økonomisk sett og at behovet for klare og forutsigbare regler på området derfor er fremtredende. En av årsakene til usikkerheten for de næringsdrivende, er etter utvalgets oppfatning bl a offentlige myndigheters adgang til å endre åpningstidene. Selv om avvikende åpningstider anbefales vedtatt i forskrifts form også etter gjeldende rett, mener Hotellovutvalget at regelen bør komme uttrykkelig frem i lovteksten. Utvalget foreslår å legge myndigheten til kommunen og ikke til kommunestyret som etter gjeldende lukkeforskrift. Dette er i tråd med kommunelovens hovedregel om at det skal overlates til den enkelte kommune selv å ta stilling til hvorvidt vedtaksmyndighet skal legges til dens politiske eller administrative organer. Regelen om at fylkesmannen skal godkjenne forskriftene foreslås ikke videreført.

Kommunens adgang til å utvide eller innskrenke åpningstidene for enkeltsteder foreslås videreført og utvidet. Regelen klargjøres noe ved at det tilføyes «for enkelte serveringssteder». Ordlyden i dagens forskrift kan etterlate tvil på dette punkt. Etter dagens regler kan ikke kommunen vedta at et bestemt serveringssted skal lukke tidligere enn de alminnelige regler tilsier. Hotellovutvalget peker på at det kan gi seg uheldige utslag i tilfeller hvor serveringsstedet er plassert slik at lang åpningstid virker svært generende på omgivelsene, f eks i boligområder. Utvalget foreslå derfor at kommunen gis hjemmel til å vedta kortere åpningstid for et bestemt serveringssted, forutsatt at særlige grunner tilsier dette. På denne måten blir betenkelighetene ved generell lang åpningstid mindre.

Adgangen til å gi et serveringssted tillatelse til å lukke senere eller åpne tidligere for enkeltanledninger foreslås videreført, men myndigheten foreslås flyttet fra politiet til kommunen. Utvalget mener at det vil være hensiktsmessig at også dette vedtaket legges til kommunen da det er kommunen som fatter alle andre vedtak knyttet til drift av serveringssted, men påpeker samtidig at vurderingen fortsatt skal gå på politimessige hensyn. Utvalget understreker at politiet naturlig nok må informeres og få anledning til å uttale seg i saken. Fordi det ofte haster i slike saker vil det være naturlig at disse vedtakene delegeres til administrative organer i kommunen.

Videre påpeker Hotellovutvalget at endringer i åpningstidene, spesielt innskrenkninger, kan medføre store problemer for virksomheten og ikke minst for de ansatte. Utvalget har derfor (under dissens) foreslått at vedtak om innskrenkede åpningstider ikke kan tre i kraft før etter seks måneder.

Av de høringsinstansene som har uttalt seg, bemerker Stavanger kommune at de finner det positivt at regulering av åpningstidene tas direkte inn i loven. Kommunen påpeker imidlertid at disse må koordineres med alkohollovens bestemmelser om skjenketider.

Oslo kommune støtter forslaget om å ta åpningstidsregelen inn i selve loven og at kommunen ved enkeltvedtak skal kunne fastsette kortere eller lengere åpningstid enn den som er lovens utgangspunkt.

Justisdepartementet og Sosial- og helsedepartementet mener at hensynet til de næringsdrivende blir tilstrekkelig ivaretatt ved forvaltningslovens regler om forskrifter, jf bl a bestemmelsene om høring og forhåndsvarsling, slik at det ikke er behov for å innføre en regel om at innskrenkende åpningstider ikke kan tre i kraft før seks måneder etter at vedtaket er truffet. Sosial- og helsedepartementet påpeker at kommunene kan ha behov for å endre åpningstidspolitikken raskt, f eks pga endrede forhold på enkelte typer serveringssteder, i de delene av kommunen serveringsstedet ligger osv. Dersom det likevel er ønskelig å innføre en særlig seksmånedersregel, foreslår Justisdepartementet at man overveier å gjøre denne fravikelig.

Drammen kommune og Trondheim kommune deler utvalgets oppfatning om at en serveringsbedrift må kunne påregne forutsigbarhet når det gjelder åpningstid. Drammen kommune gir sin uttrykkelige støtte til forslaget om at innskrenket åpningstid først bør tre i kraft seks måneder etter at vedtaket er truffet.

Trondheim kommune bemerker at Sosial- og helsedepartementet i sitt forslag til endringer i alkoholloven foreslår bestemmelser om åpningstider for skjenkesteder inntatt i alkoholloven og at en stor del av de serveringssteder som omfattes av serveringsloven dermed får sine åpningstider regulert av bestemmelser i alkoholloven. Kommunen mener det er av liten praktisk betydning i hvilken av lovene åpningstidsbestemmelsene befinner seg fordi begge lovforslagene bestemmer at åpningstiden skal være mellom kl. 0600 og kl. 0100 og fordi begge lovutkast gir hjemmel for at den enkelte kommune selv kan fastsette åpningstidene ved forskrift og i enkelttilfeller.

Departementet finner at det er behov for å videreføre åpningstidene i serveringsloven. Til Trondheim kommunes uttalelse om at en stor del av serveringsstedene vil få sin åpningstid regulert i alkoholloven, vil vi bemerke at alkoholloven inneholder regler om skjenketider og ikke alminnelige åpningstider. Det ligger ofte ulike hensyn bak beregningen av åpningstider for serveringsstedet og beregningen av selve skjenketiden slik at disse ikke alltid er sammenfallende. Det er dessuten behov for åpningstidsbestemmelser også for de serveringssteder som ikke skjenker alkohol og som dermed ikke omfattes av alkoholloven.

Departementet støtter Hotellovutvalgets forslag om å videreføre hovedregelen om at serveringssteder skal være stengt mellom kl 01.00 og 06.00. Videre støtter vi videreføringen av kommunens hjemmel for å fastsette avvikende åpningstider i forskrifts form. Kommunene er nærmest til å vurdere behovet for å holde restaurantene lukket til visse tider. Myndigheten tillegges kommunen som etter kommunelovens bestemmelser avgjør om vedtak skal treffes politisk eller administrativt. Avvikende åpningstider fastsatt i forskrifts form kan gjelde for samtlige serveringssteder i kommunen eller det kan differensieres f eks mellom ulike grupper av serveringssteder. Aktørenes interesser vil langt på vei være ivaretatt ved at vedtaket om endret lukningstid må fattes i forskrifts form og dermed i samsvar med forvaltningslovens regler om utredning, forhåndsvarsling, uttalelsesadgang, formkrav og kunngjøring.

Departementet gir videre sin tilslutning til Hotellovutvalgets forslag om å videreføre og utvide kommunens adgang til å fastsette avvikende åpningstider for det enkelte serveringssted når «særlige grunner» gjør seg gjeldende. Denne adgangen foreslås altså også å gjelde vedtak om innskrenkende åpningstider. Departementet tiltrer samtidig utvalgets begrunnelse for dette. Selv om åpningstiden i utgangspunktet bør være lik for alle, ser departementet i likhet med Hotellovutvalget, at det kan foreligge et behov for å gjøre unntak i enkelttilfeller. Virksomhetens karakter og/eller beliggenhet er eksempler på «særlige grunner» som kan begrunne avvikende åpningstider. I de tilfeller der kommunen fatter vedtak om utvidede åpningstider med bakgrunn i «særlige grunner», oppstår spørsmålet om hva som skal til for at kommunen skal kunne fatte vedtak om at åpningstiden skal bringes tilbake i overensstemmelse med de alminnelige åpningstidene igjen. Med bakgrunn i hensynet til stabile og forutsigbare rammebetingelser for næringsutøverne, må hovedregelen være at kommunen bare kan trekke denne rettigheten tilbake når de særlige grunner som lå til grunn for det opprinnelige vedtaket ikke lenger er til stede. Politiske skifter i kommunen bør ikke alene være tilstrekkelig begrunnelse for å trekke tilbake en rettighet som den næringsdrivende har fått og innrettet seg etter. Det bør fortrinnsvis være forhold knyttet til selve stedet som gjør det berettiget å trekke rettigheten tilbake. Tilbaketrekking av retten til å holde åpent til en bestemt tid er ikke ment som noen sanksjon. Vedtak om å bringe åpningstiden tilbake i samsvar med de alminnelige åpningstidene, vil dessuten tidligst kunne tre i kraft tre måneder etter at vedtaket er truffet, se nærmere om dette nedenfor.

Vi foreslår også at adgangen til å gi et serveringssted tillatelse til å lukke senere eller åpne tidligere for enkeltanledninger videreføres, og at myndigheten flyttes fra politiet til kommunen slik Hotellovutvalget har foreslått. I de tilfeller der en skjenkebevillingsinnehaver har fått innvilget søknad om utvidet skjenketid ved enkeltanledninger etter alkoholloven, foreslår departementet at den åpningstiden utvides tilsvarende slik som etter gjeldende rett.

I forbindelse med Hotelloutvalgets forslag om at vedtak om innskrenkede åpningstider ikke kan tre i kraft før etter seks måneder, vil departementet fremheve at vi er enige med utvalget i at åpningstidene utgjør svært viktige rammebetingelser for serveringsnæringen. Stabilitet og forutsigbarhet må ivaretas så langt det lar seg gjøre. Etter gjeldende rett er det stor usikkerhet omkring adgangen til å trekke tilbake en dispensasjon fra de normale åpningstidene iht lukkeforskriftens § 6. Dette skaper uforutsigbare rammebetingelser for den næringsdrivende som må ivareta hensynet til de ansatte og sørge for en lønnsom drift. Et vedtak om innskrenkede åpningstider kan følgelig være svært inngripende for virksomheten.

Når det gjelder avvikende åpningstider fastsatt i forskrifts form, vil forvaltningslovens bestemmelser om forskrifter til en viss grad ivareta de næringsdrivendes interesser gjennom regler om utredningsplikt, forhåndsvarsling og høring.

Departementet vil imidlertid bemerke at serveringsbransjen allerede er underlagt en rekke særreguleringer. Samtidig er bransjen rammet av en rekke problemer som har bidratt til å svekke de seriøse drivernes stilling i bransjen. Stabile rammebetingelser utgjør en viktig forutsetning for å ivareta de seriøse drivernes interesser. Vi mener at forvaltningslovens regler ikke alltid vil bidra til å gi aktørene en tilstrekkelig frist til å innrette seg etter endringer i åpningstidene. Dette gjør seg særlig gjeldende i de tilfeller de innskrenkede åpningstidene er fastsatt for det enkelte serveringssted og ikke i forskrifts form. Videre ser vi det slik at dersom driverne i bransjen skal være oppmuntret til å etablere gode arbeidsforhold for de ansatte som bl a omfatter faste, fulltidskontrakter for arbeidstakerne er det svært viktig for dem å kunne planlegge driften. Departementet støtter på denne bakgrunn forslaget om å innføre en frist for ikrafttreden av innskrenkende åpningstider, bl a av hensyn til de oppsigelsesfrister driverne som arbeidsgivere må forholde seg til. Vi kan likevel ikke se at det er nødvendig med en seksmåneders frist. Den alminnelige oppsigelsesfrist er tre måneder. Det er kun i få tilfeller at fristen for å si opp personale er seks måneder. Kommunen vil dessuten kunne ha behov for å endre sin åpningstidspolitikk uten å måtte vente i seks måneder. På denne bakgrunn foreslår vi fristen forkortet til tre måneder, som etter vår oppfatning bør være tilstrekkelig. Departementet vil i denne sammenheng bemerke at tremåneders fristen også gjelder for vedtak om at åpningstiden skal bringes tilbake i overensstemmelse med de alminnelige åpningstidene igjen etter at et serveringssted har hatt rett til utvidede åpningstider iht § 15 annet ledd.

Departementet støtter videre Hotellovutvalgets forslag om å videreføre reglene om at åpningstider for serveringssteder ikke bør gjelde for servering til overnattingssteders egne gjester. Dette er også ordningen i dag, jf lukkeforskriftens § 8. Dette gjør det mulig for hotellets egne gjester å få nattmat etter ordinær stengetid samt frokost før ordinær åpningstid. Departementet ønsker å videreføre denne regelen.