7 Krav til vandel

7.1 Dagens regler

Etter gjeldende rett, jf hotellovens § 5, pålegges kommunen å innhente politiets uttalelse før bevillingsspørsmålet avgjøres. Politiet uttaler seg om det foreligger forhold knyttet til søkeren, styrer eller stedfortreder eller politimessige forhold knyttet til serveringsstedet som gjør det utilrådelig at serveringsbevilling gis. Hotellovens § 5 gir ingen veiledning om hvilke forhold som gjør det utilrådelig at serveringsbevilling gis. Praksis viser at det etter gjeldende rett knytter seg stor usikkerhet til hvilke forhold politiet kan legge vekt på i sin uttalelse til kommunen. Et annet tilbakevendende spørsmål er om kommunen og politiet i sin vurdering kan vektlegge forhold knyttet til aksjonærer eller andre andelseiere i serveringsstedet når bevillingssøker er en juridisk person. Ved tilbakekalling av serveringsbevilling etter hotellovens § 10 nr 2 litra b), er det imidlertid anledning til å legge vekt på forhold knyttet til «bevillingshaverens person». Det er ønske om at denne forskjellen mellom bestemmelsene i gjeldende hotellovs §§ 5 og 10 nr 2 litra b) fjernes.

Kommunene har også lenge etterspurt klare hjemler for å stille strengere krav til bevillingshaver og andre sentrale personer ved serveringsstedet.

7.2 Generelt om vandelskravet

Hotellovutvalget fremmer i sin utredning forslag om at den som søker om bevilling samt visse andre personer med tilknytning til serveringsstedet ikke må ha begått «straffbare handlinger som er uforenelig med drift av serveringssted». Dette kravet knytter seg til brudd på den alminnelige straffelovgivningen og omfatter forhold som bl a økonomisk kriminalitet, forbrytelser i gjeldsforhold, voldskriminalitet m v. I en egen bestemmelse om ordnet forretningsførsel foreslår Hotellovutvalget at det stilles krav om at det ikke må være begått alvorlige brudd på annen «lovgivning av betydning for hvordan serveringsvirksomhet utøves, herunder skatte- og avgiftslovgivningen, regnskapslovgivningen og konkurslovgivningen». Dette kravet omfatter f eks manglende innberetning av lønn, arbeidsgiveravgift, moms m v, samt brudd på regnskapsplikten. Videre fremmer Hotellovutvalget forslag til krav om ordnet økonomi, som innebærer at det ikke må foreligge «vesentlige restanser overfor det offentlige». Dette kravet omfatter forfalt, ikke betalt, gjeld til det offentlige. Manglende betaling av skatter og avgifter til det offentlige innebærer også brudd på skatte- og avgiftslovgivningen, uten at disse nødvendigvis er straffbare.

Det overveiende flertall av høringsinstansene, som f eks Administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet, Justisdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Konkurransetilsynet, Konkursrådet, LO Service, Norges autoriserte regnskapsføreres forening, Økokrim, Bergen kommune, Drammen kommune, Oslo kommune, Tromsø kommune og Trondheim kommune, er positive til at det stilles strengere krav til bevillingshaver og andre sentrale personer i tilknytning til serveringsstedet. Det påpekes spesielt at overtredelser av skatte- og avgiftslovgivningen utgjør et omfattende problem i serveringsbransjen og at strengere krav er en viktig forutsetning for å rydde opp i bransjen og bli kvitt de useriøse aktørene. Ved å knytte bevillingsspørsmålet til dokumentasjon for god vandel, ordnet forretningsførsel og økonomi, gis kommunen et kontrollverktøy som det er dokumentert behov for.

Finansdepartementet uttaler at de ikke har innvendinger mot en sammenkobling av etterlevelse av generell lovgivning, som har egne sanksjonsregler, med offentligrettslige tillatelser for å drive virksomhet etter annen lovgivning, så lenge det er sterke grunner for det.

To av høringsinstansene, Norges Hotell- og Restaurantforbund og Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen, er uenige i at det skal stilles strengere krav til dem som ønsker å drive serveringssteder. De mener at dette vil fremstå som en klar diskriminering i forhold til andre bransjer.

Departementets primære standpunkt er at samtlige næringer i utgangspunktet bør behandles likt og reguleres gjennom den generelle lovgivningen. Dette gjelder også for serveringsnæringen. Kriminalitetsutviklingen i deler av serveringsbransjen de senere årene har imidlertid vist at den generelle lovgivningen ikke er tilstrekkelig til å motvirke problemene i denne bransjen og at mottiltak må settes inn. På denne bakgrunn finner departementet det nødvendig å foreslå særregulering av serveringsbransjen. Departementet tiltrer derfor Hotellovutvalgets forslag om å stille krav til vandel.

Departementet mener at kommunens tilgang til informasjon om vandel kan bidra til å forebygge og begrense kriminalitetsutviklingen i bransjen. Hensikten er å forhindre at personer som har begått lovbrudd som viser at vedkommende ikke er skikket til å drive serveringssteder får serveringsbevilling. Departementet mener derfor, i likhet med flertallet av høringsinstansene, at en kobling mellom serveringsbevillingen og etterlevelse av generell lovgivning vil kunne være et egnet virkemiddel for å stoppe den uheldige utviklingen i deler av bransjen.

Departementet vil samtidig vise til at en kobling mellom offentligrettslig tillatelse til å drive næringsvirksomhet og etterlevelse av generell lovgivning ikke vil være unik for serveringsbransjen. Det er også foretatt slike koblinger i forbindelse med annen form for næringsvirksomhet. Som eksempler nevnes lov 16 juni 1989 nr 53 om eiendomsmegling § 2-3 (1) nr 4, lov 14 mars 1964 nr 2 om revisjon og revisorer § 11 første ledd nr 2, forskrift 4 desember 1992 nr 1013 om adgang til yrket i persontransport med rutevogn eller turvogn § 1 første ledd litra a), lov 13 august 1915 nr 5 om domstolene § 218 b og lov 14 juni 1985 nr 51 om verdipapirhandel m v § 12 (jf Ot prp nr 15 (1995-96) om lov om endringer i Verdipapirhandelloven, lovutkastets § 3-3). Tilsvarende kobling finnes i lov 2 juni 1989 nr 27 om omsetning av alkoholholdig drikk § 3A-4 og er også foreslått i Ot prp nr 7 (1996-97) om lov om endringer i alkoholloven § 1-7b.

Også Sverige og Danmark har gjennomført en kobling mellom serveringsbevilling og etterlevelse av bl a skatte- og avgiftslovgivningen. Se mer om dette i kapittel 5.

Departementet foreslår derfor, i likhet med Hotellovutvalget, at serveringsbevillingen skal kobles mot etterlevelse av annen generell lovgivning.

Enkelte av høringsinstansene, som f eks Justisdepartementet og Oslo kommune, kommenterer særskilt Hotellovutvalgets tredeling av kravene til vandel, ordnet forretningsførsel og økonomi i lovforslagets §§ 2-4 og 2-5 første og andre ledd.

Justisdepartementet påpeker at de forhold som omfattes av kravet om ordnet forretningsførsel i forslagets § 2-5 første ledd som regel vil være straffbare og derfor også omfattet av vandelskravet i forslagets § 2-4. Justisdepartementet kommenterer videre:

«Utkastets § 2-5 første ledd har derfor bare selvstendig betydning for «alvorlige» lovbrudd som ikke er straffbare. Vi stiller oss tvilende til at det er nødvendig å innføre en egen bestemmelse i serveringsloven for disse tilfellene. Det er svært få lovbrudd som er «alvorlige» men som likevel ikke er straffbare.»

Oslo kommune uttaler:

«Det er nødvendig å ha et krav til ordnet forretningsførsel og økonomi. Riktignok vil mye av det som rammes av et slikt krav også være ivaretatt ved det definerte krav til vandel, men manglende orden i forretningsførsel og økonomi vil ofte være en mer dekkende beskrivelse.»

Departementet er enig med Justisdepartementet og Oslo kommune i at de forhold som omfattes av Hotellovutvalgets forslag til ordnet forretningsførsel normalt vil være «straffbare handlinger» i forhold til det alminnelige vandelskravet i § 2-4 i Hotellovutvalgets forslag. Etter departementets syn bør kravene derfor samles i en bestemmelse om krav til vandel.

Departementet velger imidlertid å gå bort fra den begrepsbruk som Hotellovutvalget benytter i lovutkastets § 2-4 om «straffbare handlinger». Bakgrunnen for dette er at departementet også ønsker å åpne for muligheten til å kunne vektlegge forhold som ikke er avgjort ved fellende dom, vedtatt forelegg eller påtaleunnlatelse i vandelsvurderingen, se kapittel 7.5 og 7.6.1. Departementet ser det derfor som mer hensiktsmessig å knytte vandelskravet opp mot «overtredelser» av bestemmelser i «straffelovgivningen» på en måte som vil være «uforenelig med drift av serveringssted». Dette omfatter overtredelser av bestemmelser i den alminnelige straffeloven, men også overtredelser av bestemmelser i særlovgivningen som er straffesanksjonerte. Se for øvrig mer om vandelskravets innhold i kapittel 7.4.

Departementet finner det hensiktsmessig å fremheve i vandelsbestemmelsen at kravet også omfatter de mer forretningsmessige forhold som bl a straffbare brudd på skatte- og avgiftslovgivningen og regnskapslovgivningen. Det siste vil til dels tilsvare Hotellovutvalgets krav om «ordnet forretningsførsel».

Departementet ser heller ikke behov for en egen bestemmelse om «ordnet økonomi» slik Hotellovutvalget foreslår, da vesentlige restanser til det offentlige kan innebære at det også er begått straffbare brudd på skatte- og avgiftslovgivningen, noe som vil være omfattet av vandelsbestemmelsen slik den nå foreslås i lovutkastets § 6. Departementet velger imidlertid å videreføre Hotellovutvalgets forslag til krav om skatteattest, se kapittel 7.6.2.

Enkelte av høringsinstansene, slik som f eks Finansdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Konkursrådet og Rusmiddeldirektoratet, påpeker behovet for en samordning av vandelskravet i serveringsloven, jf lovforslagets § 6, med endringsforslagene til alkoholloven i Ot prp nr 7 (1996-97), jf lovforslagets § 1-7b, for å unngå dobbeltregulering.

Departementet vil bemerke at behovet for å stille krav til vandel knytter seg i stor grad til serveringssteder som selger alkohol, men ikke utelukkende til disse. Etter departementets syn er det ikke ønskelig å unnta fra vandelskravet alle serveringssteder som ikke selger alkohol. Det vil i så tilfelle gi for sterk fokusering på alkoholservering og ikke på kriminalitetsutviklingen i serveringsbransjen generelt. På denne bakgrunn mener departementet at det i serveringsloven må stilles krav til vandel overfor de som skal etablere og drive serveringssteder.

Departementet er oppmerksom på at vandelskravet som foreslås i Ot prp nr 7 (1996-97) om lov om endringer i alkoholloven og i serveringsloven til dels er overlappende. Da det er slik at man må ha serveringsbevilling for å få skjenkebevilling, må vandelskravet i serveringsloven være oppfylt før man kan få skjenkebevilling. Da vandelskravet i lovforslaget i det vesentlige er sammenfallende med forslaget i Ot prp nr 7 (1996-97), vil dette normalt ikke innebære noen stor grad av dobbeltbehandling for kommunene i praktiseringen av lovene. Departementet forutsetter at de interne saksbehandlingsrutinene i kommunene kan tilpasses slik at det foregår en samordning av informasjon mellom de avdelinger som behandler søknader om serveringsbevilling etter serveringsloven og de som behandler søknader om skjenkebevilling etter alkoholloven. Ofte vil sakene behandles av samme avdeling/etat/kontor. Videre vil departementet følge utviklingen og praksisen knyttet til begge lovforslagene, og vil ta initiativ til å utarbeide rundskriv for kommunens behandling av bevillingsaker etter behov.

Departementet foreslår derfor at det også stilles krav til vandel i serveringsloven.

7.3 Vandelskravets subjekt

Hotellovutvalget foreslår at serveringsbevilling skal gis til den som har det økonomiske ansvaret for serveringsstedet. Dette kan være en fysisk eller juridisk person. Forslaget er en videreføring av gjeldende rett, jf hotelloven § 8. I Ot prp nr 7 (1996-97) om lov om endringer i alkoholloven er det også foreslått en tilsvarende ordning for skjenkebevillinger, jf lovutkastets § 1-4b.

I henhold til hotellovens § 5 tredje ledd skal politiet uttale seg om bevillingssøker, styrer og stedfortreder. Hotellovutvalget foreslår å videreføre denne ordningen i sin utredning. For å kunne ivareta formålet med vandelskravet fullt ut, foreslår Hotellovutvalgets flertall at det i tillegg også stilles krav til de personer som har store økonomiske interesser i serveringsstedet, under henvisning til deres reelle innflytelse på selskapets drift. Utvalgets mindretall mener imidlertid at et slikt krav vil begrense retten til eierskap og avkastning på kapital i serveringsbransjen, og at det først bør foretas en særskilt utredning som inneholder en allmenn, næringspolitisk vurdering av hele problemstillingen.

Den som søker om bevilling vil ofte være en juridisk person, og styrer vil være en mer eller mindre tilfeldig ansatt. Den reelle innflytelsen, særlig med hensyn til økonomistyringen i bedriften, ligger naturlig hos eierne. I de tilfeller hvor bevillingssøker er en juridisk person, kan man etter gjeldende hotellov ikke uttale seg om eierne av serveringsstedet. For å ivareta formålet med en ny serveringslov, er det derfor nødvendig at det også gis anledning til å vurdere personene som står bak virksomheten og som oppebærer dens inntekter. Dersom det ikke også stilles krav til de som har vesentlig økonomisk interesse i serveringsstedet, vil vandelskravet lett kunne omgås ved f eks å opprette et nytt selskap når kravene i loven ikke lenger er oppfylt. På denne bakgrunn foreslår Hotellovutvalgets flertall at vandelskravet rettes mot «den som søker om tillatelse, daglig leder, stedfortreder samt person som oppebærer en betydelig del av virksomhetens inntekter».

En rekke av høringsinstansene hadde kommentarer til hvem som bør være omfattet av vandelskravet. Det legges særskilt vekt på formålet med forslaget til serveringslov og hvordan dette best kan ivaretas gjennom vandelskravet.

Finansdepartementet og Konkursrådet mener at det bør vurderes om kravet også skal gjelde styremedlemmer og eventuelt styreformann når bevillingssøker er et aksjeselskap.

Justisdepartementet er noe usikre på om kravet til vandel også bør gjelde «person som oppebærer en betydelig del av virksomhetens inntekter», bl a fordi det i praksis kan være vanskelig å fastslå hvem som omfattes av uttrykket og fordi det innen selskapsretten kan tenkes mange ulike eierkonstellasjoner. Videre påpekes det at et slikt krav kan få konsekvenser for adgangen til å overdra aksjer, andeler e l i serveringsvirksomheter.

Sosial- og helsedepartementet uttaler at de støtter Hotellovutvalgets forslag til hvilken personkrets vandelskravet skal omfatte. Sosialdepartementet er imidlertid i tvil om forslaget til hvem som må oppfylle kravene går langt nok og mener at det bør vurderes om det også skal stilles krav til person som eier en vesentlig del av virksomheten eller av selskap som driver virksomheten, da disse personene har innflytelse på driften.

Advokatforeningen bemerker også at det bør vurderes nærmere å la loven omfatte betydelig eierskap i seg selv, selv om eierskapet tilsynelatende ikke gir økonomisk avkastning. Det vises i denne forbindelse til det behov det kan være for å ramme eiere som driver serveringsvirksomhet og hvor eventuelt utbytte uttas «svart».

Konkursrådet mener også at det bør stilles krav om at minst 50 % av eierinteressene til enhver tid må oppfylle vandelskravet.

Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen, Norges Hotell- og Restaurantforbund, Tromsø kommune og Norges Autoriserte Revisorers Forening mener at det er for vidtfavnende at det også stilles krav til vandel for de som skal være økonomiske interessenter i virksomheten og viser særlig til de praktiske sider ved gjennomføringen av et slikt krav.

For øvrig kommenterer enkelte av høringsinstansene at det bør konkretiseres hva som skal forstås med betegnelsen «betydelig del av virksomhetens inntekter».

Departementet er av den oppfatning at vandelskravet i serveringsloven bør stilles til den som søker om bevilling og som senere vil stå som bevillingshaver dersom bevilling innvilges, enten dette er en juridisk eller fysisk person.

Når den som søker om bevilling er en fysisk person, vil serveringsstedet bli drevet for bevillingshavers regning og vedkommende vil få det økonomiske utbytte av virksomheten. I disse tilfellene er det tilstrekkelig at vandelskravet stilles til den som søker om bevilling (bevillingshaver) og f eks styrer.

I de tilfeller hvor bevillingshaver er en juridisk person, er det etter departementets syn ikke tilstrekkelig å bare stille krav til bevillingshavers vandel, og ikke til de personer som står bak virksomheten. Dersom det bare er selskapets forhold som kan vektlegges, innebærer dette at bevilling kun kan nektes dersom selskapet som sådan overtrer f eks skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen eller dersom selskapet er ilagt foretaksstraff etter straffelovens kapittel 3A. I mange tilfeller vil selskapet være nyopprettet og følgelig ha «plettfritt rulleblad».

Det som kan tale mot å stille krav til en videre persongruppe enn det som følger av hotelloven, er at systemet ikke bør være for ressurskrevende. Departementets utgangspunkt er å utforme systemet slik at det ikke blir en uforholdsmessig belastning for den som søker om bevilling, kommunene og andre offentlige etater som f eks politiet, skatte- og avgiftsmyndighetene m m.

Etter departementets syn er det nødvendig å gå mer omfattende til verks enn gjeldende hotellov for å få bukt med kriminalitetsutviklingen i deler av serveringsbransjen de senere årene. Hvilken personkrets vandelskravet rettes mot vil være avgjørende for kravets betydning i praksis. Gjeldende rett, hvor politiet kun skal uttale seg om søkerens samt styrers og stedfortreders forhold, jf hotellovens § 5, har ikke vært tilstrekkelig til å motvirke kriminalitetsutviklingen. Problemet knytter seg som nevnt særskilt til de tilfeller hvor den som søker om bevilling er en juridisk person. Av hensyn til formålet med lovendringen, er det derfor ønskelig å skape et system som ikke lett kan omgås ved at det f eks opprettes helt nye selskaper når personene som står bak ikke oppfyller lovens krav.

Departementet foreslår derfor at det, ved siden av bevillingshaver, også stilles krav til vandel overfor andre personer med tilknytning til serveringsvirksomheten.

Hotellovutvalgets flertall foreslår at det stilles krav til «den som oppebærer en betydelig del av virksomhetens inntekter», men har ikke eksplisitt stilt krav til «eierne». Departementet antar at bakgrunnen for dette er at utvalget mente at det er eierne som oppebærer serveringsstedets inntekter, noe som må sies å være det normale. Departementet er likevel enig med enkelte av høringsinstansene om at det også bør stilles krav til betydelig eierskap i seg selv slik at man fanger opp de tilfeller hvor eierskapet tilsynelatende ikke gir økonomisk fortjeneste.

Det bør etter departementets syn stilles krav til de personer som direkte eller indirekte har vesentlige eierinteresser i serveringsvirksomheten, siden det er disse personene som har økonomisk interesse av virksomheten og faktisk innflytelse over driften av denne. Et tilsvarende krav stilles i alkoholloven § 3A-4 vedrørende bevillingsordning for engrossalg av alkohol og er også foreslått i ny § 1-7b i alkoholloven i Ot Prp nr 7 (1996-97) for å få salgs- og skjenkebevilling.

Hvem som har vesentlige eierinteresser vil i utgangspunktet bero på en konkret vurdering i hvert tilfelle. En person som kontrollerer mer enn halvparten av eierandelene eller stemmene i virksomheten vil alltid ha vesentlige eierinteresser. En person kan imidlertid også ha vesentlige eierinteresser i et selskap selv om han kontrollerer mindre enn halvparten av eierandelene eller stemmene i virksomheten. I aksjeselskaper kreves det f eks 2/3 flertall for en rekke sentrale vedtak. En person som har mer enn 1/3 av eierandelene eller stemmene i et selskap kan derfor regnes for å ha vesentlige eierinteresser ved at han kan blokkere vedtak som krever 2/3 flertall. Hvem som har vesentlige eierinteresser i selskapet kan for øvrig bero på hvordan eierandelene eller stemmene ellers er fordelt.

Departementet ser imidlertid betenkeligheter ved å benytte betegnelsen «vesentlige eierinteresser» i lovbestemmelsen. Av hensyn til kommunenes og de næringsdrivendes behov for et klart og forutsigbart regelverk mener departementet at vandelsbestemmelsen må gjøres mer konkret. På denne bakgrunn foreslår departementet at det stilles krav til de som «kontrollerer mer enn en tredel av eierandelene eller stemmene i foretak som driver serveringssted».

Det er ikke bare direkte eierforhold som bør være relevante. Også indirekte eierskap bør etter departementets mening omfattes.

Det kan være vanskelig for kommunene å ta rede på hvem som har eierinteresser i serveringsstedet. Det er derfor naturlig å kreve at bevillingssøker selv redegjør for eierstrukturen, jf lovforslagets § 8 bokstav a. Dette må dokumenteres i den grad det er mulig.

Den formelle eierstrukturen er likevel ikke avgjørende da den formelle eier ikke alltid vil være den reelle eier. Det er de underliggende forhold som er av betydning. Dette taler for at det også stilles krav til de personer som «oppebærer en vesentlig del av serveringsstedets inntekter» slik Hotellovutvalgets flertall foreslår i sin utredning. Normalt sett vil disse personer også eie en vesentlig del av serveringsstedet. Det er kun i unntakstilfeller at serveringsstedets inntekter går til andre enn de som formelt er eiere og dermed at det stilles vandelskrav til flere enn de som oppgis som eiere. Ved at det også stilles krav til de som oppebærer en vesentlig del av serveringsstedets inntekter, dekkes også de tilfeller hvor den formelle eierstrukturen ikke er i samsvar med den reelle. Et slikt krav hindrer derfor lettvinte forsøk på omgåelser som f eks opprettelse av selskaper med proforma eiere med plettfri vandel som i realiteten ikke har noe med driften av serveringsstedet å gjøre.

Det siktes her til personer eller selskaper som mottar økonomisk fortjeneste av serveringsstedets inntekter. Med «oppebærer» menes at vedkommende har rett til utbytte fra virksomheten, uansett hvilket grunnlag denne retten bygger på. Det er heller ikke avgjørende om utbytte faktisk er eller blir utdelt eller mottatt. Utenfor faller vanlige lønnsmottakere, utleiere og alminnelige finanskreditorer, med mindre utbetalingene er så høye at det er grunn til å tro at det reelt sett er en utdeling av virksomhetens inntekter.

Hva som anses som «vesentlig» del av inntekten vil bero på en konkret vurdering. Dersom man oppebærer mer enn halvparten av virksomhetens inntekter, vil dette alltid være vesentlig. Hva som skal anses som vesentlig vil avhenge av hvordan inntekten ellers er fordelt blant de andre personer som oppebærer virksomhetens inntekter. Dette kan f eks fremkomme av underliggende materiale som aksjonæravtaler, stiftelsesdokumenter, selskapsvedtekter o l.

Utgangspunktet for vesentlighetsvurderingen vil være foregående års regnskap. Dette vil imidlertid bli problematisk når det dreier seg om en nyopprettet serveringsvirksomhet. I disse tilfeller kan f eks budsjettestimater og annet underliggende materiale være veiledende. I praksis vil kravet til de som oppebærer en vesentlig del av serveringsstedets inntekter ha størst realitet i driftsfasen da det på dette tidspunkt vil være enklere å fastslå hvilke personer som må oppfylle kravene.

Departementet foreslår at det stilles krav til den som oppebærer en vesentlig del av inntektene knyttet til serveringsstedet.

Hotellovutvalget foreslår i sin utredning at det også stilles krav til «daglig leder» og «stedfortreder».

Departementet mener også at det bør stilles krav til vandel hos den som har det reelle ansvaret for den daglige driften av serveringsstedet og foreslår derfor en videreføring av gjeldende rett og Hotellovutvalgets forslag om at det stilles krav til serveringsstedets «styrer». Det skal igjen påpekes at det er helt uten betydning hvilken formell stillingstittel som benyttes, og at det er det reelle ansvaret knyttet til driften av serveringsstedet som er avgjørende for om vedkommende er «styrer» eller ikke. Det vises for øvrig til det som er sagt i kapittel 6.6.

Departementet ser ikke grunn til å stille krav til stedfortreder da dette gjerne er en tilfeldig valgt person uten noen innvirkning på serveringsstedets drift.

Departementet foreslår derfor at vandelskravet også omfatter serveringsstedets «styrer».

Hotellovutvalget fremmer ikke forslag om å konsolidere eierandeler som er fordelt mellom nærstående. Høringsinstansene har heller ikke kommentert dette spørsmålet.

Departementet mener at det ut fra omgåelsesbetraktninger er behov for å se eierandeler som er fordelt mellom nærstående samlet i vurderingen av om en person overstiger grensen på «en tredel» av eierandelene eller stemmene i foretak som driver serveringssted. For å unngå bevisproblemer om hvem som i realiteten kontrollerer eierandelene eller stemmene ser departementet det som hensiktsmessig å innføre en konsolideringsbestemmelse. I vurderingen av om en person er omfattet av vandelsbestemmelsen bør det derfor være anledning til å regne sammen vedkommendes eierandeler med eierandeler som tilhører hans ektefelle eller person han bor sammen med i ekteskapslignende forhold, hans slektninger i rett oppstigende eller nedstigende linje samt søsken. Dette innebærer f eks at dersom to søsken som hver kontrollerer 17 % av eierandelene eller stemmene i foretak som driver serveringssted, må begge oppfylle vandelskravet.

Slik konsolideringshjemmel har man i dag i en rekke lover som f eks lov 14 desember 1917 nr 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom m v § 36, lov 31 mai 1974 nr 19 om konsesjon og om forkjøpsrett for det offentlige ved erverv av fast eiendom § 4 og lov 23 desember 1994 nr 79 om erverv av næringsvirksomhet § 5.

Departementet foreslår derfor at en persons eierandeler eller stemmer i foretak som driver serveringssted regnes sammen (konsolideres) med eierandeler som tilhører vedkommendes ektefelle eller person som han bor sammen med i ekteskapslignende forhold, hans slektninger i rett oppstigende eller nedstigende linje og hans søsken.

Vandelskravet må følgelig oppfylles av bevillingshaver, styrer samt personer som direkte eller indirekte kontrollerer mer enn en tredel av eierandelene eller stemmene i foretak som driver serveringssted (enten alene eller gjennom konsolidering av eierandeler med nærstående) eller som oppebærer en vesentlig del av serveringsstedets inntekter.

7.4 Vandelskravets innhold

Vandelskravet i Hotellovutvalgets utredning knytter seg som nevnt opp mot «straffbare handlinger som er uforenelig med drift av serveringssted» og «brudd på lovgivning av betydning for hvordan serveringsvirksomhet skal utøves, herunder skatte- og avgiftslovgivningen, regnskapslovgivningen og konkurslovgivningen».

Hotellovutvalget uttaler som et klart og selvsagt utgangspunkt at ikke ethvert lovbrudd av enhver art og av ethvert omfang vil få betydning for om man skal få serveringsbevilling. Det avgjørende må være om lovbruddene viser at vedkommende ikke er skikket til å drive et serveringssted. Vandelskravets innhold må sees i lys av lovrevisjonens formål, som bl a er å bekjempe de ulike former for kriminalitet som har vært/og er et problem i deler av serveringsbransjen. Dette omfatter bl a ulike former for økonomisk kriminalitet, brudd på skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen, forbrytelser i gjeldsforhold (konkurskriminalitet), ulovlig omsetning/besittelse av narkotika, våpen og andre smuglervarer, voldskriminalitet, ulovlig spillevirksomhet, bordellvirksomhet, brudd på skjenkebestemmelsene i alkoholloven og brudd på arbeidsmiljølovgivningen.

Departementet vil bemerke at det system som foreslås etablert ikke bør være mer tyngende for bevillingssøker, bevillingsmyndigheten eller andre offentlige myndigheter enn det som er nødvendig for å skape orden i bransjen. Vandelskravet må derfor utformes slik at det er enkelt å håndtere for bevillingsmyndighetene og slik at det ikke stiller urimelige krav til bevillingssøker og andre personer tilknyttet serveringsvirksomheten.

Enkelte av høringsinstansene, som f eks Justisdepartementet, Drammen kommune, Oslo kommune og Stavanger kommune, påpeker at det bør utarbeides nærmere retningslinjer for hvilke lovbrudd som er relevant i vurderingen.

Departementet vil bemerke at det er vanskelig å gi en uttømmende opplisting av hvilke typer kriminalitet som kan gi grunnlag for å nekte bevilling eller være tilbakekallingsgrunn. En for detaljert utforming av vandelsbestemmelsen vil kunne medføre at enkelte forhold man ønsker at kravet skal dekke faller utenfor. Departementet finner det derfor ikke hensiktsmessig å gi henvisninger til konkrete lovbrudd i vandelsbestemmelsen. Departementet er likevel av den oppfatning at det bør fremkomme eksplisitt av vandelsbestemmelsen at den også omfatter overtredelser av skatte- og avgiftslovgivningen og regnskapslovgivningen. Begrunnelsen for denne eksemplifiseringen er at overtredelser av ovennevnte lovgivning har vist seg å være et særskilt problem i deler av serveringsnæringen de siste årene, og det bør ikke være tvil om at vandelsbestemmelsen omfatter slike forhold.

Departementet foreslår, i likhet med Hotellovutvalget, at det kun er overtredelser som er «uforenelig med drift av serveringssted» som kan tillegges vekt i vurderingen. Dette innebærer at det må foreligge forhold som viser at en person er uskikket til å drive et serveringssted. Kravet omfatter derfor den form for kriminalitet som er straffesanksjonert enten i den alminnelige straffeloven eller i spesiallovgivningen.

Nedenfor følger en opplisting av ulike former for kriminalitet som kan være «uforenlig med drift av serveringssted» og som dermed kan medføre at serveringsbevilling bør nektes eller tilbakekalles. Departementet gjør oppmerksom på at eksemplifiseringen ikke er ment å være uttømmende, men kun en retningslinje for kommunenes og politiets vandelsvurdering.

Videre er det klart at ikke enhver straffbar overtredelse som nevnt nedenfor vil være tilstrekkelig til å nekte eller tilbakekalle en serveringsbevilling. Formålet med loven er først og fremst å ramme kriminalitet som er satt noe i system. Likeledes bør overtredelsene ha noe dimensjon over seg. En enkeltstående overtredelse vil normalt ikke medføre at bevilling nektes eller tilbakekalles, men forholdenes art og omfang kan tilsi noe annet. Departementet vil ikke frata kommunen muligheten til å nekte eller tilbakekalle en serveringsbevilling på bakgrunn av enkeltstående, alvorlige brudd. Se for øvrig mer om bevisvurdering og avveining i kapittel 7.5.

Vandelskravet knytter seg til overtredelser av straffelovgivningen, og det vil derfor være naturlig å ta utgangspunkt i overtredelser av straffeloven.

Som nevnt ovenfor og i Hotellovutvalgets utredning har det de senere årene vært store problemer med ulike former for økonomisk kriminalitet i tilknytning til serveringsbransjen. Dette omfatter bl a forbrytelser som heleri og hvitvasking av penger, som vil være overtredelse av straffelovens kapittel 31 om heleri, jf strl § 317. Andre eksempler på økonomisk kriminalitet som etter omstendighetene kan omfattes av vandelskravet er forbrytelser som f eks underslag, bedrageri, utroskap og tyveri. Straffehjemler for slik kriminalitet finnes bl a i straffelovens kapittel 24 om underslag, tyveri og ulovlig bruk og straffelovens kapittel 26 om bedrageri og utroskap.

Forseelser mot formuesrettigheter er straffesanksjonert i straffelovens kapittel 40. Det vil imidlertid ikke være aktuelt å legge vekt på en forseelse alene i vandelsvurderingen. En forseelse vil kun ha vekt sammen med andre mer alvorlige forbrytelser eller ved gjentatte overtredelser. Se mer om denne avveiningen i kapittel 7.5.

Ulike former for forbrytelser i gjeldsforhold (konkurskriminalitet) har som nevnt vist seg å være et problem i serveringsbransjen og kan derfor være relevant i vandelsvurderingen. Dette omfatter f eks unndragelse av eiendeler, forfordeling av kreditorer, manglende begjæring av oppbud og «tapping» av midler fra næringsvirksomhet. Straffehjemler for slik kriminalitet finnes i straffelovens kapittel 27. For forseelser vises det for øvrig til straffelovens kapittel 40 og det som er sagt ovenfor vedrørende dette.

Voldskriminalitet er utbredt i tilknytning til deler av serveringsbransjen og omfattes av vandelskravet. Dette kan f eks dreie seg om vold i eller i tilknytning til serveringssteder, herunder vold av og mot dørvakter, men også andre former for voldskriminalitet vil kunne omfattes av vandelskravet. Straffehjemler for slik kriminalitet finnes bl a i straffelovens kapittel 22 om forbrytelser mot liv, legeme og helbred. Som nevnt i relasjon til økonomisk kriminalitet og konkurskriminalitet vil det sjelden være aktuelt å trekke inn forseelser mot person alene, jf straffelovens kapittel 39.

Innførsel, omsetning, besittelse og bruk av narkotika er også en form for kriminalitet som i de senere årene har vært et problem i tilknytning til deler av serveringsbransjen. Dette vil være brudd på strl § 162 og eventuelt lov 4 desember 1992 nr 132 (legemiddelloven) kapittel VIII om narkotika m v og kan tillegges vekt i vandelsvurderingen.

Også overtredelser av andre bestemmelser i straffeloven som f eks ulovlig spillevirksomhet kan være uforenelig med drift av serveringsvirksomhet. Ulovlig spillevirksomhet innebærer brudd på straffelovens kapittel 29 og da særlig § 298 om «lykkespill».

Utover overtredelser av straffeloven omfatter vandelsbestemmelsen også straffbare brudd på spesiallovgivningen. Overtredelser av skatte- og avgiftslovgivningen og regnskapslovgivningen nevnes eksplisitt.

Når det gjelder straffbare overtredelser av spesiallovgivningen, vil dette ofte dreie seg om forseelser, jf straffelovens § 2. Som nevnt ovenfor vil det ikke være aktuelt å legge vekt på en forseelse alene med mindre det også foreligger andre mer alvorlige forbrytelser eller gjentagelser.

Straffbare brudd på skatte- og avgiftslovgivningen som f eks manglende forskuddstrekk eller påleggstrekk etter lov 21 november 1952 nr 2 om betaling og innkreving av skatt (skattebetalingsloven) kan tillegges vekt i vandelsvurderingen. Slike overtredelser vil være straffesanksjonert i skattebetalingslovens §§ 49, 50, 51 og 52.

Straffbare brudd på skatte- og avgiftslovgivningen inkluderer også forhold som er straffesanksjonert etter lov 19 juni 1969 nr 66 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) §§ 72 og 73 som f eks manglende eller ufullstendig opplysninger i omsetningsoppgaver for å unndra merverdiavgift. Merverdiavgiftslovens §§ 72 og 73 får tilsvarende anvendelse på unndragelse av investeringsavgift, jf lov 19 juni 1969 nr 67 om avgift på investeringer m v § 7, og dette kan således være omfattet av vandelskravet.

Manglende innbetaling av arbeidsgiveravgift etter lov 17 juni 1966 nr 12 om folketrygd (folketrygdloven) § 17-2 kan også tillegges vekt i vandelsvurderingen. § 17-2 femte ledd gir lov 13 juni 1980 nr 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven) §§ 12-1 og 12-2 om skattesvik tilsvarende anvendelse ved unndragelse av arbeidsgiveravgift. Overtredelser av ligningslovens regler for øvrig, av en slik art som kan medføre straff for skattesvik etter ligningslovens §§ 12-1 og 12-2, vil på tilsvarende måte som de ovennevnte forhold innebære brudd på skatte- og avgiftslovgivningen.

Når det gjelder overtredelser av regnskapslovgivningen, knytter dette seg bl a til brudd på lov 13 mai 1977 nr 35 om regnskapsplikt m v (regnskapsloven). Brudd på regnskapslovens bestemmelser som f eks manglende bokføring, manglende oppbevaring av bøker og bilag, manglende utarbeidelse av årsoppgjør e l kan straffesanksjoneres etter lovens § 23. Også overtredelser av lov 4 juni 1976 nr 59 om aksjeselskaper (aksjeloven) kapittel 11 om årsoppgjør innebærer et brudd på regnskapslovgivningen og kan derfor være relevant i vandelsvurderingen. Overtredelser av aksjelovens kapittel 11 er straffesanksjonert i lovens § 17-1.

For øvrig er vesentlig tilsidesetting av bestemmelser om bokføring, årsoppgjør eller regnskapsoppbevaring straffesanksjonert i straffelovens § 286.

Det skal imidlertid bemerkes at enkeltstående brudd på skatte- og avgiftslovgivningen og regnskapslovgivningen, som f eks for sen innsending av momsoppgaver og årsregnskap, ikke alene vil være tilstrekkelig for å nekte serveringsbevilling. Se for øvrig kapittel 7.5 om bevisvurdering og avveining.

Departementet har ikke funnet det nødvendig å henvise særskilt til overtredelser av konkurslovgivningen i lovbestemmelsen slik Hotellovutvalget gjør i sin utredning. Bakgrunnen for dette er at konkurskriminalitet i all hovedsak straffesanksjoneres etter den alminnelige straffeloven, og da særskilt etter straffelovens kapittel 27 om forbrytelser i gjeldsforhold. Lov 8 juni 1984 nr 58 om gjeldsforhandling og konkurs (konkursloven) inneholder imidlertid en straffehjemmel, jf § 143a som gjelder opptreden i strid med konkurskarantene, og som kan tillegges vekt i vandelsvurderingen.

Overtredelser av annen spesiallovgivning enn den som er nevnt eksplisitt i bestemmelsen kan også innebære overtredelser av «straffelovgivningen» på en måte som vil være «uforenelig med drift av serveringssted».

Straffesanksjonerte brudd på enkelte bestemmelser i forslaget til serveringslov, som f eks § 3 om krav til bevilling og § 15 om åpningstider, kan således være relevante i vandelsvurderingen.

Det samme gjelder straffbare overtredelser av alkohollovgivningen som f eks brudd på skjenkebevillingen eller ulovlig tilvirking eller innførsel av alkohol, jf alkohollovens kapittel 10 §§ 10-1 og 10-2.

Også manglende etterlevelse av de krav næringsmiddellovgivningen stiller til drift av serveringsvirksomhet, jf lov 19 mai 1933 nr 3 om tilsyn med næringsmidler m v (næringsmiddelloven) § 9 og tilhørende forskrifter kan være uforenelig med drift av serveringssted.

Ulovlig innførsel og salg av våpen er også et problem man har sett i tilknytning til deler av serveringsbransjen. Slike forhold innebærer brudd på lov 9 juni 1961 nr 1 om skytevåpen og ammunisjon (våpenloven) og er straffesanksjonert i lovens § 33. Etter omstendighetene kan også dette være forhold som tillegges vekt i vandelsvurderingen.

Ulovlig innførsel, omsetning og bruk av f eks alkohol, næringsmidler og våpen (smugling) vil i tillegg innebære brudd på lov 10 juni 1966 nr 5 om toll (tolloven) og er straffesanksjonert etter lovens kapittel X. Dette kan også omfattes av vandelskravet. Ulovlig innførsel, omsetning og bruk av narkotika er for øvrig nevnt ovenfor.

Kvinnefronten i Norge foreslår i sin høringsuttalelse at bruk av toppløse servitører i virksomheten må medføre at serveringsbevilling avslås eller tilbakekalles. Det vises bl a til brudd på lov 4 februar 1977 nr 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m v (arbeidsmiljøloven) § 12 nr 2 siste setning om at «arbeidet må tilrettelegges på en slik måte at den ansattes verdighet ikke krenkes».

Departementet vil bemerke at ulike brudd på arbeidsmiljøloven, deriblant brudd på lovens § 12 nr 2, også etter omstendighetene kan være overtredelse av «straffelovgivningen» på en måte som er «uforenelig med drift av serveringssted». Overtredelser av arbeidsmiljølovens bestemmelser eller pålegg gitt i eller i medhold av loven er straffesanksjonert i arbeidsmiljølovens kapittel XIV. Det er likevel departementets syn at en overtredelse av arbeidsmiljølovens § 12 nr 2 alene ikke er tilstrekkelig til å nekte eller tilbakekalle serveringsbevillingen etter lovforslaget her.

«Svart» arbeid har vist seg å være et problem i serveringsbransjen, hvilket bl a vil innebære overtredelser av arbeidsmiljølovgivningen og skatte- og avgiftslovgivningen på en måte som kan være «uforenelig med drift av serveringssted.»

Videre kan bruk av utlendingers arbeidskraft uten nødvendig tillatelse være relevant i vandelsvurderingen. Slik utnyttelse av utenlandsk arbeidskraft innebærer en overtredelse av lov 24 juni 1988 nr 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) og er straffesanksjonert etter lovens § 47.

Departementet ser at det utover det ovennevnte kan være behov for ytterligere retningslinjer for kommunens og politiets vurdering av hvilke lovbrudd som er relevante i forhold til vandelskravet og hvilken vekt disse bør tillegges. Departementet vil derfor etter behov utforme rundskriv om vandelskravet for å skape størst mulig forutberegnelighet og rettssikkerhet for de næringsdrivende i bransjen.

7.5 Bevisvurdering og avveining

Hotellovutvalget uttaler i sin utredning at bevillingsmyndigheten i sin kontroll av om vandelskravet er oppfylt må foreta en selvstendig vurdering av de opplysninger som fremkommer fra bevillingssøker, ved politiets uttalelse, ved skatteattest, ved uttalelse fra andre offentlige myndigheter og eventuelt via offentlige registre som f eks Brønnøysundregistrene.

Hotellovutvalget foreslår i sin utredning at det også skal være anledning til å vektlegge forhold som ikke har ledet til domfellelse, vedtatt forelegg eller påtaleunnlatelse. Dersom slike forhold skal kunne vektlegges i vandelsvurderingen, må det imidlertid kreves at forholdet anses som overveiende sannsynlig. I denne sammenheng påpeker Hotellovutvalget at det stilles andre beviskrav til forvaltningens saksbehandling enn i straffesaker. Således er det faktisk mulig å bli frikjent i en straffesak, men likevel bli nektet serveringsbevilling av kommunen fordi vandelskravet ikke anses for å være oppfylt. Et eksempel kan f eks være at den straffbare handling beviselig er foretatt, men at de subjektive vilkår for straff ikke er oppfylt.

Hotellovutvalget fremhever at det likevel skal mye til for at kommunen vil komme til et annet resultat enn domstolene. I tilfeller hvor saken ennå ikke er avgjort av domstolene, vil kommunen normalt kunne avvente utfallet av saken før bevillingssøknaden behandles, med mindre vedkommende har innrømmet forholdet eller det er overveiende sannsynlig at handlingen er begått. Det samme vil kunne gjelde når forvaltningssaken er under klagebehandling. Situasjonen vil imidlertid være noe anderledes ved tilbakekalling av bevilling hvor det ofte vil være behov for en rask reaksjon.

Enkelte av høringsinstansene, Finansdepartementet, Justisdepartementet, Konkursrådet, Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen og Norges Hotell- og Restaurantforbund, hadde særskilte merknader til bevisvurderingen i forhold til vandelskravet.

Finansdepartementet er enig i at det bør være tilstrekkelig at bevillingsmyndighetene finner det overveiende sannsynlig at den aktuelle personen har overtrådt straffelovgivningen, uavhengig av om vedkommende er straffet for handlingen.

Justisdepartementet mener at det bør vurderes nøye om det er behov for å kunne legge vekt på forhold som ikke har ledet til domfellelse, vedtatt forelegg eller påtaleunnlatelse. Hensynet til rettssikkerheten vil være tjent med at det bare legges vekt på forhold vedkommende er funnet skyldig i ved dom, vedtatt forelegg eller påtaleunnlatelse. Videre bør forholdet til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 6 (2) vurderes nærmere.

Konkursrådet uttaler at det må stilles krav om at det foreligger bevis som sannsynliggjør at det foreligger straffbare forhold.

Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen og Norges Hotell- og Restaurantforbund finner det meget betenkelig at man i vandelsvurderingen åpner for at det kan utøves skjønn som kan ligge til grunn for en nektelse. Det pekes videre på at det ikke bare er i kraft av saker som har passert rettsapparatet at vurderingen skal foretas, men at kommunen i verste fall kan nekte å gi serveringsbevilling til tross for en strafferettslig frifinnelse.

Departementet skal bemerke at dersom bevillingsmyndigheten finner at det foreligger forhold som innebærer overtredelser av lovgivning som er omfattet av vandelskravet, er neste spørsmål om forholdet bør føre til at søknad om serveringsbevilling avslås eller at eksisterende serveringsbevilling trekkes tilbake. Det klare utgangspunkt er at ikke enhver overtredelse av straffelovgivningen vil medføre at serveringsbevilling automatisk nektes.

Vektleggingen av de foreliggende forhold må sees i sammenheng med lovforslagets formål. Når det gjelder vektleggingen av den enkelte lovovertredelse, må det foretas en helhetsvurdering hvor det særskilt er tre kriterier som vil være avgjørende: lovbruddets grovhet (herunder om det er en forbrytelse eller forseelse), hvor langt tilbake i tid lovbruddet ligger og antall overtredelser. Det er imidlertid ikke krav om at lovbruddene må være begått i forbindelse med utøvelse av serveringsvirksomhet.

Det er opp til bevillingsmyndigheten å vurdere hvilke forhold det er relevant å legge vekt på i vandelsvurderingen med utgangspunkt i de retningslinjer som blir gitt, og på bakgrunn av de konkrete forhold i hver enkelt sak. Dette vil i hovedsak gjelde tidligere overtredelser av lovgivning som omfattes av vandelskravet, se kapittel 7.4, og som har ledet til domfellelse, vedtatt forelegg eller påtaleunnlatelse. Etter departementets syn bør det imidlertid også være anledning til å vektlegge forhold som ikke er avgjort ved endelig klageavgjørelse eller rettskraftig dom.

Departementet ser at det kan være enkelte betenkeligheter ved å åpne for muligheten til å vektlegge forhold som enda ikke er avgjort på søknadstidspunktet eller tilbakekallingstidspunktet. For å ivareta formålet med serveringsloven på en tilfredsstillende måte er det imidlertid behov for at kommunene etter omstendighetene kan vektlegge forhold hvor det ennå ikke foreligger endelig klageavgjørelse eller rettskraftig dom. I sin behandling av bevillingssøknader er det nødvendig for kommunene å kunne reagere på et tidligere tidspunkt enn det domstolene eller andre forvaltningsorganer er i stand til. Dette for å kunne bidra til en forbedring av forholdene i serveringsbransjen og forhindre at useriøse aktører etablerer seg i bransjen. På denne bakgrunn er det helt nødvendig, for sikre en effektiv håndheving av lovforslaget, at det også gis anledning til å vektlegge forhold som ikke har ledet til domfellelse, vedtatt forelegg, påtaleunnlatelse eller endelig klageavgjørelse.

Departementet har også vurdert å begrense vandelskravet til kun å gjelde forhold vedkommende er «siktet, tiltalt eller dømt» for etter mønster av lov 5 mai 1995 nr 19 om barnehager (barnehageloven) § 20 første ledd. En slik begrensning av vandelskravet vil imidlertid være problematisk i forhold til straffbare brudd på skatte- og avgiftslovgivningen og regnskapslovgivningen da slike overtredelser som oftest blir forvaltningsmessig sanksjonert i form av tilleggsskatt/avgift og ulike former for inndragning, og ikke i form av av siktelse, tiltale eller dom. Overtredelser av skatte- og avgiftslovgivningen og regnskapslovgivningen er som nevnt av stor betydning i vandelsvurderingen, og det vil derfor være svært uheldig å avgrense vandelsbestemmelsen slik at hoveddelen av slike overtredelser er unntatt fra vurderingen.

Heller ikke i Ot prp nr 7 (1996-97) om lov om endringer i alkoholloven § 1-7b (vandelsbestemmelsen) er det krav om at det må foreligge siktelse, tiltale, dom, vedtatt forelegg eller påtaleunnlatelse for at forholdene kan tillegges vekt i vandelsvurderingen. Det som er sagt ovenfor samt behovet for et best mulig samordnet regelverk taler for at det samme bør være tilfellet her. Vandelsbestemmelsen i lovforslaget her inneholder likevel visse rettssikkerhetsmessige garantier ved at adgangen til å vektlegge ikke avgjorte saker begrenses som følge av det som nevnes nedenfor.

Bevillingsmyndigheten må utvise stor varsomhet dersom ikke avgjorte saker skal tillegges vekt i vandelsvurderingen. På søknadsstadiet kan det derfor være grunn til å utsette behandlingen av bevillingssøknaden inntil utfallet av saken foreligger. Kommunen er imidlertid pålagt en behandlingsfrist for bevillingssøknader, jf lovforslagets § 10, og det er derfor en forutsetning for at saken kan stilles i bero at bevillingssøker samtykker eller trekker søknaden tilbake. Dersom dette ikke skjer, er kommunen forpliktet til å behandle saken på det foreliggende grunnlag og må under enhver omstendighet ta stilling til tvistespørsmålet.

Utgangspunktet er at verserende saker alene ikke vil kunne medføre at serveringsbevilling nektes eller tilbakekalles, med mindre saken er av et visst omfang og det er overveiende sannsynlig at vedkommende har begått handlingen eller at forholdet er innrømmet. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig med alminnelig sannsynlighetsovervekt for å legge til grunn at en person har gjort seg skyldig i straffbare forhold i disse tilfellene, men det kreves en kvalifisert overvekt.

Et eksempel på dette kan være at den som søker om serveringsbevilling blir stanset i tollen med 1 kg heroin på innerlommen mens saken er til behandling i kommunen. Et annet eksempel kan være at den oppgitte styrer blir tiltalt for knivstikking mot en person på et utested hvor 10 vitner kan bekrefte hendelsesforløpet. I disse tilfeller vil det være så stor overvekt av sannsynlighet for at vedkommende vil bli dømt for relativt grove forbrytelser, at kommunen må kunne vektlegge forholdet i vandelsvurderingen og nekte serveringsbevilling til tross for at det ikke foreligger dom i saken eller andre overtredelser å støtte seg på.

Når det gjelder forholdet til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6 (2) om at «enhver som blir siktet for en straffbar handling skal antas uskyldig inntil skyld er bevist», skal departementet bemerke at man ikke har til hensikt å innføre lovbestemmelser som vil være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser på dette punkt. EMK artikkel 6 (2) inneholder krav til en rettferdig rettergang for personer som er siktet for straffbare handlinger. Enhver som får sin sak behandlet for domstolene skal av domstolene betraktes som uskyldig inntil det motsatte er bevist. EMK artikkel 6 er således av stor betydning for norsk straffeprosess. Det er imidlertid uklart i hvilken grad EMK artikkel 6 (2) setter rammer for forvaltningens adgang til å trekke inn forhold som vedkommende ikke er bevist skyldig for i sine forvaltningsavgjørelser.

I norsk rett er det f eks mulig å bli frifunnet i en straffesak og senere dømmes til å betale erstatning til fornærmerede i den tidligere straffesaken. Dette antas ikke å være i strid med EMK artikkel 6 (2). For den enkelte person må det f eks være mer inngripende å bli nektet bevilling på grunnlag av en frifinnende dom enn å bli nektet bevilling på grunnlag av handlinger som kommunen finner det mer enn overveiende sannsynlig at vedkommende har begått eller som vedkommende har innrømmet, men som ennå ikke er avgjort på søknadstidspunktet. Dette innebærer ikke at kommunene utad konstaterer vedkommendes skyld i straffesaken, men at de etter omstendighetene finner det mer enn overveiende sannsynlig at den aktuelle handling er begått og at vedkommende på denne bakgrunn er uegnet til å drive et serveringssted.

Departementet viser til at det også ved behandling av søknader om engrosbevilling etter alkohollovens kapittel 3A er anledning til å vektlegge forhold hvor det ikke foreligger endelig klageavgjørelse eller rettskraftig dom, jf alkohollovens § 3A-4 og dens forarbeider i Ot prp nr 51 (1994-95) s 31. Det samme gjelder i forhold til det foreslåtte vandelskrav i Ot prp nr 7 (1996-97) om lov om endringer i alkoholloven § 1-7b og § 1-8 om inndragning av salgs- og skjenkebevillinger.

På denne bakgrunn mener departementet at det av hensyn til formålet med lovforslaget må være anledning til å vektlegge forhold hvor det ikke foreligger endelig klageavgjørelse eller rettskraftig dom. Dette antas ikke å være i strid med EMK artikkel 6 (2). Som nevnt ovenfor er likevel utgangspunktet at en verserende sak alene ikke vil kunne medføre at serveringsbevilling nektes eller tilbakekalles, med mindre saken er av et visst omfang og det er en kvalifisert overvekt av sannsynlighet for at vedkommende har begått handlingen eller at forholdet er innrømmet.

Henleggelser og frifinnelser vil heller aldri alene kunne få noen betydning i vandelsvurderingen. Henleggelser og frifinnelser kan imidlertid være momenter som bidrar til å skaffe den form for sannsynlighetsovervekt som er nødvendig for å kunne vektlegge ikke avgjorte forhold i vurderingen. Dersom den som søker om bevilling har en verserende sak mot seg om hvitvasking av penger og har en rekke henlagte saker mot seg, eventuelt frifinnelser, om det samme, kan forholdene sett i sammenheng medføre at vedkommende nektes serveringsbevilling. Det vises forøvrig til det som er sagt ovenfor.

Videre er det klart at heller ikke forseelser alene vil kunne medføre at serveringsbevilling nektes eller tilbakekalles, se kapittel 7.4.

Enkeltstående brudd på regnskaplovgivningens bestemmelser om f eks bokføringsplikt, plikt til å oppbevare bilag og bøker, plikt til å utarbeide årsoppgjør eller plikt til å sende inn årsoppgjør bør ikke medføre at serveringsbevilling nektes. Det samme gjelder dersom styrer har begått brudd på ligningslovens bestemmelser om å sende inn selvangivelse eller dersom vedkommende i tidligere næringsvirksomhet har innsendt en mangelfull momsoppgave. Heller ikke enkeltstående brudd på skjenkebestemmelsene i alkoholloven eller åpningstidsbestemmelsene i serveringsloven vil være tilstrekkelig til å nekte serveringsbevilling. Slike forhold vil bare bli tillagt vekt i en totalvurdering hvor andre, grovere forhold utgjør hovedtyngden eller hvor en serie av lovbrudd indikerer en generell slepphendt holdning til lovgivningen. På denne bakgrunn kan også forseelser sett i sammenheng føre til at vandelskravet ikke ansees for oppfylt. Dersom den som søker om bevilling har en forhistorie som viser at det foreligger flere dommer eller vedtatte forelegg for overtredelser av ulike bestemmelser i skatte- og avgiftslovgivningen, regnskapslovgivningen m v vil dette tilsammen kunne være tilstrekkelig til at serveringsbevilling nektes.

For de mer grovere forhold er det imidlertid rimelig at bevilling kan nektes på bakgrunn av enkeltstående forhold. Innførsel av narkotika og ulike former voldskriminalitet er ovenfor nevnt som eksempler på dette.

Tidsaspektet er også nevnt som en avgjørende faktor i vandelsvurderingen. Utgangspunktet er at jo lengre tid det er siden lovbruddet ble begått, jo mindre vekt tillegges det. Dette må også sees i sammenheng med lovbruddets grovhet og antall overtredelser. Forseelser som ligger f eks 5 år tilbake i tid bør ikke få betydning for bevillingsspørsmålet, heller ikke i en totalvurdering. Har en person derimot begått en rekke forseelser over en tidsperiode på f eks 5 år fra søknadstidspunktet, kan de sees i sammenheng og gi grunnlag for å nekte serveringsbevilling.

Videre er det klart at en forbrytelse, som f eks heleri/hvitvasking, begått for 15 år siden ikke alene vil medføre at serveringsbevilling nektes, samtidig som det er klart at en 2 år gammel dom for heleri/hvitvasking kan få en slik følge.

De avveiningene som må foretas i vandelsvurderingen er meget komplekse. Etter departementets syn vil det være svært vanskelig å lage uttømmende lovregler på området. Departementet kan derfor, som nevnt i kapittel 7.4, etter behov utforme rundskriv om vandelskravet for å skape størst mulig forutberegnelighet og rettssikkerhet for de næringsdrivende i bransjen.

7.6 Dokumentasjon av vandelskravet

Hotellovutvalget foreslår i sin utredning at kravet til vandel, ordnet forretningsførsel og ordnet økonomi skal dokumenteres på to måter: ved at bevillingssøker selv pålegges en dokumentasjonsplikt og ved at bevillingsmyndigheten henvender seg til andre offentlige myndigheter som uttaler seg om bevillingsspørsmålet. For at saksbehandlingen ikke skal ta for lang tid er det grunn til å pålegge bevillingssøker et visst ansvar for sakens opplysning. Bevillingsmyndighetene må likevel kontrollere at de opplysninger bevillingssøker gir er korrekte.

Departementet foreslår, i likhet med Hotellovutvalget, at vandelskravet dokumenteres bl a ved hjelp av politiets uttalelse, ved hjelp av skatteattest og eventuelt ved innhentelse av uttalelse fra andre offentlige myndigheter som f eks skatte- og avgiftsmyndighetene, næringsmiddeltilsynet, Arbeidstilsynet og ved opplysninger fra offentlige registre som f eks Brønnøysundregistrene, herunder bl a Regnskapsregisteret og Konkursregisteret. Se mer om dette nedenfor og i kapittel 9.

7.6.1 Politiets uttalelse

Etter hotelloven § 5 tredje ledd skal det innhentes uttalelse fra politiet før bevillingsspørsmålet avgjøres.

Hotellovutvalget har i sin utredning foretatt en vurdering av om vandelskravet bør dokumenteres ved hjelp av politiets uttalelse eller politiattest. Hotellovutvalget konkluderer med politiets uttalelse. I sin argumentasjon har Hotellovutvalget lagt vekt på at en politiattest kun vil inneholde opplysninger om forhold vedkommende enten er dømt eller bøtelagt for, med de begrensninger som følger av strafferegisterlovens § 6. En politiattest utstedes bare for fysiske personer, og forhold som har medført straffeansvar for et selskap vil således ikke fremkomme av attesten. Politiet vil i en uttalelse også kunne legge vekt på forhold som vedkommende ikke er straffet for dersom de finner dette relevant. Hotellovutvalget legger videre vekt på at en politiattest vil kunne inneholde opplysninger om reaksjoner som er uten betydning for bevillingsspørsmålet, mens politiet i en uttalelse vil foreta en utsiling og avveining av irrelevante forhold. Irrelevant informasjon forblir således hos politiet, noe som anses positivt fra et personvernsperspektiv. Det er kun de forhold som antas å ha betydning for om en person er skikket til å drive et serveringssted som vil bli tillagt vekt i politiets uttalelse. Politiet vil også i en uttalelse innta en vurdering av de politimessige forhold rundt serveringsstedet, noe som vil mangle i en politiattest. Dette kan gi kommunen anledning til å vurdere ønskeligheten av oppstart av en bedrift i et område som f eks er belastet med bråk og uroligheter, eller etablering av et nytt serveringssted i et område med omfattende narkotikaproblemer. Videre vil en politiattest mangle politiets vurdering av om serveringsbevilling bør gis i det konkrete tilfellet. På denne bakgrunn foreslår Hotellovutvalget i sin utredning at det er mest hensiktsmessig å benytte politiets uttalelse fremfor politiattest som dokumentasjon for vandelskravet.

De høringsinstansene som uttaler seg særskilt om dette spørsmålet, som f eks Sosial- og helsedepartementet, Økokrim, Drammen kommune, Stavanger kommune, Tromsø kommune, Oslo kommune og LO Service, er enige om at kravet til vandel må dokumenteres i form av uttalelse fra politiet og slutter seg til argumentasjonen for dette.

Departementet støtter Hotellovutvalgets forslag om innhentelse av politiets uttalelse før bevillingssøknaden avgjøres. Departementet kan ikke se noen grunn til at gjeldende ordning med politiets uttalelse bør erstattes med politiattest. Det er heller ikke grunn til å kreve politiattest i tillegg til en uttalelse fra politiet.

Politiets uttalelse er kun veiledende for bevillingsmyndigheten. Kommunen skal foreta sin egen vurdering av forholdene. Kommunen kan på selvstendig grunnlag beslutte å gi serveringsbevilling til tross for at politiet anbefaler avslag på søknaden, og omvendt.

Departementet vil også tilføye at vandelskravet i prinsippet også gjelder i forhold til utenlandsk lovgivning, slik at politiet i enkelte tilfeller vil kunne innhente uttalelse fra utenlandske politimyndigheter.

Departementet foreslår derfor at kommunen skal innhente uttalelse fra politiet før bevillingssøknaden avgjøres. Politiet skal uttale seg om forhold som omfattes av vandelskravet. Se om vandelskravets innhold i kapittel 7.4. Politiet skal også uttale seg om det foreligger forhold som av politimessige hensyn gjør det utilrådelig at serveringsbevilling gis.

7.6.2 Skatteattest og uttalelse fra skatte- og avgiftsmyndighetene

Hotellovutvalget foreslår at kravet til ordnet økonomi dokumenteres ved hjelp av skatteattest. Attesten er basert på skjema RF-1244 fastsatt av Skattedirektoratet (1994). Reglene for utfylling av skjemaet følger de retningslinjer som er trukket opp av Skattedirektoratet. Skatteattester utstedes av kommunekassereren og skattefogden og inneholder opplysninger om forfalt, ikke betalt, skatte- og avgiftsgjeld som f eks egen skatt, forskuddstrekk (som arbeidsgiver), påleggstrekk (som arbeidsgiver/oppdragsgiver), arbeidsgiveravgift (som arbeidsgiver), merverdiavgift (som avgiftspliktig) og renter. Skattefogden (merverdiavgift) og kommunekassereren (øvrige skatter) er forpliktet til å utstede skatteattest ved forespørsel. Den kan imidlertid kun utstedes til den attesten gjelder. Bevillingsmyndigheten vil ikke selv kunne kreve skatteattest uten spesiell hjemmel for dette. På denne bakgrunn foreslår Hotellovutvalget at den enkelte søker pålegges å fremskaffe slik dokumentasjon.

Hotellovutvalget peker på at det også innenfor andre områder gjøres bruk av skatteattest. I rundskriv K-2/95 av 29 juni 1995 om regelverk for statens anskaffelsesvirksomhet - krav om fremleggelse av skatteattest, har Nærings- og energidepartementet gitt instruks om fremleggelse av skatteattest på området for statlige anskaffelser fra 1 januar 1995. Dette gjøres for å sikre at anbudsgiveren er økonomisk i stand til å gå inn i et kontraktsforhold. I tillegg må det innehentes skatteattest for å få transportløyve.

De høringsinstanser som bemerker Hotellovutvalgets forslag til skatteattest, som f eks Finansdepartementet, Justisdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, LO Service, Økokrim, Oslo kommune og Stavanger kommune, støtter dette forslaget.

Enkelte av høringsinstansene kommenterer imidlertid at skatteattesten ikke bør begrenses til forhold knyttet til drift av enkeltmannsforetak eller ansvarlige selskap slik det er foreslått i Hotellovutvalgets lovutkast § 2-5 andre ledd.

Finansdepartementet påpeker i sin høringsuttalelse at det trolig ikke er gjennomførbart å begrense kravet til bare å gjelde slik forretningsvirksomhet da det ofte vil være umulig for skattefogdene og kommunekassererne å skille ut en persons skatte- og avgiftsrestanser på en slik måte.

Departementet er enig i at den som søker om bevilling og som senere vil stå som bevillingshaver, bør vedlegge sin søknad en skatteattest da dette kan gi bevillingsmyndigheten et visst innblikk i søkerens økonomi. Departementet vil imidlertid tilføye at en skatteattest i enkelte tilfeller ikke vil gi tilstrekkelige opplysninger til bevillingsmyndighetene om søkerens forhold til skatte- og avgiftsmyndighetene. Skatteattesten vil kun gi opplysninger om skatter og avgifter som er forfalt, men ikke betalt, på det tidspunkt attesten utstedes. Så lenge forfalte skatter og avgifter er betalt på søknadstidspunktet, vil ikke en skatteattest gi opplysninger om en person tidligere har hatt skatte- og avgiftsrestanser. Skatte- og avgiftsgjelden kan f eks være betalt dagen før skatteattesten utstedes. Skatteattesten vil naturlig nok heller ikke gi opplysninger om nyopprettede selskaper.

For at bevillingsmyndighetene skal kunne ta stilling til vandelsspørsmålet, har de derfor i enkelte tilfeller behov for tilleggsopplysninger fra skatte- og avgiftsmyndighetene. Dette kan best gjøres ved at skatte- og avgiftsmyndighetene gis anledning til å uttale seg, uten hinder av taushetsplikt, om bevillingssøkers og andre sentrale personer i serveringsvirksomhetens forhold til skatte- og avgiftslovgivningen. Ved at det også i enkelte tilfeller kan innehentes opplysninger fra skatte- og avgiftsmyndighetene unngår man at skatteattesten blir en «oppfordring» til å opprette nye selskaper fremfor filialer av tidligere etablert virksomhet dersom denne har vesentlige restanser overfor det offentlige. Se mer om skatte- og avgiftsmyndighetenes opplysningsplikt i kapittel 9.4.

Opplysningene i en skatteattest gir ikke alltid et klart bilde av søkerens restanser til skatte- og avgiftsmyndighetene. Det kan f eks ha blitt innvilget betalingsutsettelse når forholdet er påklaget, eller restansen kan være under innfordring ved påleggstrekk. Videre kan det være inngått en nedbetalingsavtale med skatte- og avgiftsmyndighetene. Dette skal imidlertid fremgå av skatteattesten og må tillegges vekt av bevillingsmyndigheten. Den som har restanser i forhold til skatte- og avgiftsmyndighetene har ansvaret for å informere om eventuelle forhold som er omtvistet. I slike tilfeller vil det også kunne være behov for en uttalelse fra skatte- og avgiftsmyndighetene for å klargjøre forholdene.

Det er ikke meningen å innføre et obligatorisk krav om at det skal innhentes uttalelse fra skatte- og avgiftsmyndighetene. Et slikt krav kan virke uforholdsmessig arbeidskrevende og unødvendig i de fleste tilfeller. Således kan skatteattesten være en god «mellomløsning» som til en viss grad gir et innblikk i søkerens økonomi. I de fleste tilfeller vil de opplysninger som fremkommer av skatteattesten være tilstrekkelig.

Det overlates til den enkelte bevillingsmyndighet å vurdere nødvendigheten av å innehente en uttalelse fra skatte- og avgiftsmyndighetene i den konkrete sak. Det vises for øvrig til at innhenting av politiets uttalelse er obligatorisk, og at denne kan gi informasjon om f eks straffbare brudd på skatte- og avgiftslovgivningen.

Departementet foreslår derfor at skatteattest for «den for hvis regning virksomheten skal drives» vedlegges bevillingssøknaden, og at kommunen for øvrig gis adgang til å innhente uttalelser fra skatte- og avgiftsmyndighetene når den finner dette nødvendig for søknadsbehandlingen.

Skatteattester og uttalelser fra skatte- og avgiftsmyndighetene innhentes først og fremst fra den kommune og det fylket serveringsstedet skal etableres i. Dersom søkeren har hatt tilknytning til andre kommuner enn den det søkes om bevilling i, kan bevillingsmyndigheten også kreve at det innhentes skatteattester og uttalelser fra skatte- og avgiftsmyndigheten i disse kommunene og fylkene. Slike opplysninger kan gis av bevillingssøker selv, men informasjon om tilknytning til andre kommuner kan også fremkomme via offentlige registre som f eks Brønnøysundregistrene.

For at kravet om skatteattest skal ha en reell funksjon, er forutsetningen at skatteattesten er oppdatert. Skatteattesten må derfor være innhentet umiddelbart forut for innsending av søknad om serveringsbevilling til kommunen.

Til Finansdepartementets merknader om at skatteattesten ikke bør begrenses til forhold knyttet til drift av enkeltmannsforetak eller ansvarlig selskap, vil departementet bemerke at dette bl a er et spørsmål om man i vandelsvurderingen skal begrense seg til forhold i forretningsvirksomhet. Bakgrunnen for forslaget er Hotellovutvalgets syn på om at en persons private økonomi ikke nødvendigvis sier noe om vedkommendes evne og vilje til å drive næringsvirksomhet i lovlige former. Dette gjelder særlig hvis manglende betaling av skatter og avgifter skyldes manglende betalingsevne. På bakgrunn av at det vil være svært vanskelig og ofte teknisk umulig å skille mellom personlig økonomi og forretningsvirksomhet når det gjelder drift av enkeltmannsforetak og ansvarlig selskap, er departementet enig i at skatteattesten ikke bør begrenses slik Hotellovutvalget foreslår i sin utredning. Hvorvidt skatte- og avgiftsrestansen foreligger i privatøkonomien eller skyldes manglende betalingsevne og ikke vilje, må således være en del av relevansvurderingen i den konkrete sak.

Dersom det foreligger skatte- og avgiftsrestanser er det også begått brudd på skatte- og avgiftslovgivningen. Dette gir kommunene et incitament til å undersøke nærmere om det er begått straffbare lovbrudd som gir grunnlag for å nekte serveringsbevilling, f eks via uttalelse fra skatte- og avgiftmyndighetene og politiet.

Departementet foreslår derfor at bevillingssøknaden må vedlegges skatteattest for den for hvis regning serveringsstedet skal drives.