13 Midlertidig stenging av serveringsted samt suspensjon og tilbakekall av bevilling

13.1 Politiets adgang til midlertidig stenging av serveringssted

Politiet har i dag hjemmel i forskrift om orden og lukningstider for overnattings- og serveringssteder § 7 til å stenge et serveringssted tidligere enn vanlig lukningstid dersom det ikke sørges for «tilbørlig orden» eller dersom «omgivelsene forstyrres unødig ved støy fra virksomheten».

Praksis viser at politiet har funnet denne bestemmelsen hensiktsmessig i sitt arbeid for ro, orden og sikkerhet. Det synes imidlertid å være en svakhet ved bestemmelsen at den kun gir adgang til å stenge serveringsstedet for kvelden. Erfaringsmessig vil bråket ofte gjenta seg kvelden etter.

Hotellovutvalget foreslår i sin utredning at bestemmelsen i forskriftens § 7 videreføres, dog slik at politiets adgang til å stenge utvides til å gjelde for inntil to dager. Dette betyr at dersom et serveringssted blir stengt før normal stengetid èn dag, kan man også holde stedet stengt i påfølgende dags driftsperiode.

Departementet er kjent med at det også i Ot prp nr 7 (1996-97) om lov om endringer i alkoholloven er fremmet forslag om politiets adgang til midlertidig stenging av salgs- og skjenkesteder for inntil to dager, jf lovforslagets § 1-8a andre ledd.

De høringsinstansene som uttaler seg særskilt om forslaget, som f eks Justisdepartementet, Sosial- og helsedepartmentet og Tromsø kommune, er positive til en utvidelse av stengingsadgangen.

Tromsø kommune stiller imidlertid spørsmål om ikke politiet burde ha hjemmel til å stenge for mer enn «inntil to dager».

Departementet vil bemerke at en utvidelse av stengingsadgangen vil gi politiet et mer effektivt virkemiddel enn etter gjeldende rett for å besørge ro og orden på serveringssteder, for å ivareta allmennhetens sikkerhet samt for å avverge eller stanse lovbrudd. Politiet har de senere år etterlyst tilstrekkelige hjemler for å kunne gripe inn når dette er nødvendig pga ovennevnte forhold.

Det kan etter departementets syn være behov for å utvide stengingsadgangen ut over Hotellovutvalgets forslag. Dette vil gi politiet et bedre virkemiddel i de mer alvorlige tilfellene hvor det etter politiets oppfatning ikke er snakk om et engangstilfelle som kan «roes» ned i løpet av et par dager. Politiet vil f eks kunne avdekke at det i tilknytning til virksomheten foregår en mer systematisk form for økonomisk kriminalitet, narkotikasalg, hvitvasking av penger, salg av våpen og smuglervarer, bordellvirksomhet, spillevirksomhet o l eller at serveringsstedet fungerer som et «skalkeskjul» for mer organisert kriminalitet. I slike tilfeller vil det ofte ikke være tilstrekkelig å stenge serveringsstedet for «inntil to dager» for å avverge videre ulovligheter.

En utvidet stengingsadgang vil også bidra til å sikre at kommunen får anledning til å vurdere om det er aktuelt å suspendere eller tilbakekalle bevillingen før stedet kan gjenåpnes. En mer utvidet stengingsadgang kan således bidra til å skape bedre sammenheng i regelverket.

Hensynet til de næringsdrivende tilsier at politiets stengingsadgang ikke bør gjøres for vid. Dette hensynet må veies opp mot kommunens behov for å vurdere om det er nødvendig å iverksette andre tiltak i den foreliggende sak. De næringsdrivends behov for klare og forutsigbare rammebetingelser tilsier at maksimums grensen for politiets stengingsadgang settes ved et bestemt antall dager, slik som foreslått av Hotellovutvalget, og ikke etter politiets skjønn. Innenfor den oppgitte grensen vil det likevel være opp til politiets skjønn å vurdere hvor lenge det er behov for å holde serveringsstedet stengt på bakgrunn av de foreliggende forhold i det enkelte tilfellet.

På bakgrunn av det ovennevnte mener departementet at kommunen må få noe tid på seg til å vurdere om det er aktuelt å suspendere eller tilbakekalle bevillingen. Dersom politiet stenger serveringsstedet fredag kveld, bør det være anledning til holde stedet stengt inntil tirsdag slik at kommunen minimum får en full arbeidsdag til å vurdere suspensjons- eller tilbakekallingsspørsmålet. På denne bakgrunn mener departementet at politiet bør få en hjemmel for midlertidig stenging av et serveringssted ut over de to dagene Hotellovutvalget foreslår i sin utredning og som også er foreslått i Ot prp nr 7 (1996-97) § 1-8a.

Departementet foreslår derfor at politiet gis adgang til midlertidig stenging av serveringssteder for inntil fire dager dersom dette er nødvendig for å besørge ro og orden på serveringssteder, ivareta allmennhetens sikkerhet samt for å avverge eller stanse lovbrudd.

For at bevillingsmyndigheten skal få en reell sjanse til å vurdere behovet for suspensjon og eventuelt tilbakekall av serveringsbevillingen, er det svært viktig at politiet så snart som mulig gir melding til kommunen dersom de stenger et serveringssted.

Departementet foreslår derfor at politiet pålegges en plikt til å gi kommunen melding om forholdet så snart som mulig etter at stenging er foretatt.

13.2 Suspensjon av serveringsbevilling

Gjeldende hotellov har i § 11 en bestemmelse om suspensjonsadgang. Suspensjon av en bevilling er en beføyelse som setter bevillingen ut av virksomhet inntil videre. Dagens bestemmelse gir hjemmel for å suspendere bevillingen med øyeblikkelig virkning slik at virksomheten må stenges umiddelbart dersom visse vilkår er oppfylt. Hensikten med en slik bestemmelse er å gi adgang til øyeblikkelig beføyelse i påvente av endelig vedtak om tilbakekalling av bevilling eller dom for tap av retten til å drive overnattings- eller serveringsvirksomhet. Suspensjon vil normalt være første skritt mot tilbakekall av serveringsbevilling.

Hotellovutvalgets forslag til ny serveringslov inneholder ingen slik bestemmelse om suspensjonsadgang, uten at dette er kommentert nærmere.

Finansdepartementet påpeker at suspensjonsadgangen er fjernet i Hotellovutvalgets forslag og mener at det bør vurderes nærmere å videreføre bestemmelsen i hotellovens § 11.

Sosial- og helsedepartementet kommenterer at Hotellovutvalgets forslag mangler hjemmel til å reagere øyeblikkelig når det foreligger forhold som er så graverende at de gir grunn til å tro at serveringsbevillingen vil bli tilbakekalt.

Departementet antar at grunnen til at Hotellovutvalget ikke foreslår å videreføre suspensjonsadgangen er at tilbakekallingsadgangen i forslaget er gjort langt enklere og mer tilgjengelig for bevillingsmyndigheten ved at den knyttes opp mot oppfyllelse av lovbestemte krav. Hensikten er å bidra til raske avgjørelser hos kommunen.

Departementet vil imidlertid bemerke at tilbakekalling av en serveringsbevilling er en inngripende sanksjon som kan få svært alvorlige følger for den næringsdrivende og dennes ansatte. En slik reaksjon krever derfor en grundig utredning av sakens faktum samt en nøye vurdering av om vilkårene for tilbakekalling er oppfylt i det enkelte tilfelle. Dette arbeidet krever nødvendigvis en viss tid. Til tross for at departementet har til hensikt å gjøre adgangen til tilbakekall av serveringsbevilling klarere og mer effektiv enn den fremstår i dag, er det likevel langt fra sikkert at et slikt vedtak kan fattes umiddelbart. Etter departementets syn er det derfor fortsatt behov for en rask og midlertidig beføyelse mens tilbakekallingssaken er til behandling i kommunen. Suspensjonsadgangen kan derfor etter omstendighetene fungere som en rettssikkerhetsgaranti i forhold til vedtak om tilbakekalling av bevilling.

En innvending mot nødvendigheten av en egen suspensjonsadgang kan være at departementet også foreslår en utvidelse av politiets stengingsadgang for inntil fire dager, se lovutkastets § 17. Dette vil gi bevillingsmyndigheten en viss tid til å områ seg og vurdere om det foreligger grunnlag for tilbakekall av bevilling. Det er særlig politiets adgang til å stenge serveringsstedet når dette er nødvendig «for å avverge eller stanse lovbrudd» som det her siktes til.

I en del tilfeller vil politiets stenging med inntil fire dagers varighet kunne være tilstrekkelig til at de ulovlige forhold opphører og skade avverges. I slike tilfeller er det ikke nødvendig å vurdere suspensjon og/eller tilbakekalling av bevilling. I andre tilfeller som f eks der virksomheten «tappes» for midler og styres mot konkurs vil en slik kortvarig stenging neppe være nok til å forhindre økonomisk skade for kreditorene. Da vil det ofte være aktuelt å vurdere suspensjons- og tilbakekallingsspørsmålet nærmere. Videre er det også mulig at politiet vil ha vanskeligheter med å benytte adgangen til midlertidig stenging i enkelte tilfeller av f eks økonomisk kriminalitet hvor den ulovlige handling ikke så lett lar seg påvise som ved f eks voldshandlinger.

Departementet vil også tilføye at dersom politiet stenger serveringsstedet på fredag, innebærer dette at bevillingsmyndigheten må ha fattet vedtak om tilbakekall av bevillingen i løpet av mandag for å avverge at serveringsstedet åpnes igjen. Dette vil sjelden gi bevillingsmyndigheten nok tid til å behandle saken på en forsvarlig måte. Etter departementets syn er ikke politets utvidede stengingsadgang tilstrekkelig til å ivareta det behovet som ligger til grunn for en suspensjonsadgang.

Departementet foreslår derfor at suspensjonsbestemmelsen i hotelloven § 11 videreføres. Departementet tilføyer at suspensjon i seg selv er et så inngripende reaksjonsmiddel at det kan virke som et kraftig incitament til å rette opp de ulovlige forholdene, dersom dette er mulig, for å unngå endelig tilbakekalling av serveringsbevillingen.

Når det gjelder hvilke forhold som gir grunnlag for å suspendere serveringsbevillingen, bør listen legges på samme nivå som etter gjeldende hotellov. Det må være nødvendig for å avverge eller stanse brudd på straffelovgivningen av f eks eierne, bevillingshaver, styrer, de ansatte og serveringsstedets gjester, jf vandelsbestemmelsen i § 6 og § 17 om politiets midlertidige stengingsadgang samt § 19 om tilbakekall av bevilling. Hensikten med suspensjonsadgangen tilsier også at det i tillegg må være grunn til å tro at serveringsbevillingen vil bli tilbakekalt etter § 19 eller at retten til å drive serveringsstedet vil bli fradømt etter straffeloven § 29 nr 2, jf gjeldende hotellovs § 11.

Serveringsbevillingen kan bl a bli suspendert dersom f eks eier eller bevillingshaver driver salg av narkotika, smuglersprit og smuglerkjøtt m v. Videre kan bevillingen bli suspendert dersom det f eks foregår en utstrakt bruk eller omsetning av narkotika i eller i tilknytning til serveringslokalet av de ansatte eller serveringsstedets gjester. Det samme gjelder dersom det regelmessig forekommer bråk og voldsepisoder i eller i tilknytning til lokalet.

For en nærmere beskrivelse av hvilke forhold som kan medføre suspensjon av serveringsbevilling, vises det for øvrig til kapittel 7 om krav til vandel, kapittel 13.1 om politiets adgang til midlertidig stenging av serveringssted og kapittel 13.3 om tilbakekalling av serveringsbevilling. Det vises også til særmerknadene til §§ 6, 17 og 19.

Etter hotellovens § 11 er det kommunen som i dag har myndighet til å fatte vedtak om suspensjon, dvs kommunestyret eller annet politisk organ i kommunen. Da adgangen til midlertidig stenging ligger hos politiet, har det blitt reist spørsmål om også suspensjonsadgangen burde legges til politiet.

Departementet vil bemerke at dagens ordning med kommunen som vedtaksmyndighet i suspensjonssaker bør videreføres da det også er kommunen som eventuelt skal fatte vedtak om tilbakekall av bevillingen. Siden suspensjon gjerne vil være en sanksjon som utgjør et forstadium til tilbakekalling av serveringsbevillingen, er det naturlig at det er det samme organ som fatter begge vedtakene. Også her foreslår departementet at det overlates til den enkelte kommune å ta stilling til hvorvidt vedtaksmyndigheten skal legges til kommunens politiske eller administrative organer. Dette er i tråd med det som er hovedregelen i kommuneloven og også den løsning som foreslås når det gjelder vedtaksmyndighet for øvrig i lovforslaget her. Hensynet bak en suspensjonsordning vil imidlertid være en rettesnor for hvor vedtaksmyndigheten bør ligge.

Departementet foreslår derfor at adgangen til å fatte vedtak om suspensjon av bevilling legges til kommunen.

13.3 Tilbakekall av serveringsbevilling

Med hjemmel i hotelloven § 10 nr 2 kan kommunen tilbakekalle en serveringsbevilling dersom særlige forhold nevnt i litra a) til c) foreligger. Tilbakekalling av bevilling innebærer at bevillingshaver mister sin rett til å fortsette driften av det serveringssted bevillingen gjelder for. En forutsetning for tilbakekall er: a) at «virksomheten tross varsler ikke drives fagmessig forsvarlig», b) at «spesielle grunner i tilknytning til virksomheten eller bevillingshavers person gjør det utilrådelig at virksomheten blir drevet», eller c) at «virksomheten har vært innstilt i mer enn ett år». Det er særskilt forholdet til hotelloven § 10 nr 2 litra b) som her vil bli drøftet. Spørsmål knyttet til innstilt drift behandles i kapittel 15.4. Hverken Hotellovutvalget eller departementet ser grunn til å videreføre reguleringen av de fagmessige sidene av driften, sml hotelloven § 10 nr 2 litra a).

Erfaring viser at bevillingsmyndighetene hittil har vært svært tilbakeholdne med å tilbakekalle serveringsbevillinger. Dette skyldes usikkerhet knyttet til hvilke forhold det er adgang til å legge vekt på i hotellovens § 10 nr 2 litra b). Bestemmelsen må sees i sammenheng med hotellovens § 6 tredje ledd om grunner for å nekte bevilling. Hverken lovbestemmelsene eller forarbeidene gir retningslinjer for hva som menes med «spesielle grunner» i hotelloven §§ 6 tredje ledd og 10 nr 2 litra b). Bl a av frykt for erstatningssøksmål har kommunene derfor vist stor varsomhet i praktiseringen av sanksjonshjemmelen og det skal svært mye til før den kommer til anvendelse.

Hotellovutvalget foreslår som nevnt at det stilles lovbestemte krav til bevillingshaver og andre sentrale personer ved serveringsstedet. Hotellovutvalget foreslår også at det stilles krav om at serveringsstedet skal drives på en slik måte at kravene for å få serveringsbevilling til enhver tid må være oppfylt. Dette gir et mer helhetlig system enn etter gjeldende rett. Tilbakekalling av serveringsbevillingen vil dermed følge av at det ikke lenger kan dokumenteres at lovens krav er oppfylt. Ved å knytte sanksjonsadgangen opp mot lovbestemte krav for å drive serveringsvirksomhet, unngås noe av den usikkerhet som i dag er knyttet til de uklare og skjønnsmessige kriteriene i hotellovens § 10 nr 2 litra b).

Hotellovutvalget foreslår at det overlates til kommunens skjønn å vurdere om serveringsbevillingen skal tilbakekalles. Hotellovutvalget legger ingen føringer på kommunens skjønn i dette tilfellet, men fremhever at utgangspunktet bør være at det skal noe mer til for å stenge et eksisterende serveringssted enn å nekte etablering av et nytt sted. Videre foreslår Hotellovutvalget at det skal gis varsel med rimelig frist til å rette opp forholdene.

Høringsinstansene gir sin fulle støtte til at reglene om tilbakekalling av serveringsbevilling gjøres mer praktiserbare slik at de utgjør et mer tilstrekkelig og effektivt sanksjonsmiddel enn etter gjeldende rett.

Departementet vil bemerke at det er betenkelig at et serveringssted som driver klart ulovlig skal ha offentlig tillatelse til å drive videre. Praksis viser at gjeldende hotellov ikke gir kommunene et effektivt redskap for å kunne reagere overfor den som ikke driver i samsvar med lovgivningen. For å komme problemene i bransjen til livs er det nødvendig med en forbedring av sanksjonssystemet. Tilbakekalling av en serveringsbevilling er en svært inngripende sanksjon som får virkning både i forhold til den næringsdrivende, kreditorer og de ansatte. Departementet ser derfor behov for sanksjonsregler som er rettsteknisk enkle og praktiserbare og som utgjør et effektivt virkemiddel mot serveringssteder som driver ulovlig. Trusselen om tilbakekalling av bevilling vil i seg selv ha en preventiv funksjon.

For å oppnå denne effekten, støtter departementet forslaget om et mer helhetlig system hvor adgangen til å tilbakekalle serveringsbevillingen knyttes opp mot de krav som må være oppfylt for å få serveringsbevilling, jf lovutkastets §§ 4 til 6, jf § 7, og ved at disse kravene til enhver tid må være oppfylt, jf lovutkastets § 12. Dette vil gjøre det enklere for kommunene å reagere mot useriøs drift. Et mer helhetlig og klart system skaper også større sikkerhet for aktørene i bransjen.

Bevillingsmyndigheten kan tilbakekalle serveringsbevillingen dersom bevillingshaver eller andre sentrale personer ved serveringsvirksomheten begår brudd på straffelovgivningen som er uforenelige med drift av serveringsvirksomhet, jf lovutkastets § 6. Dette kan f eks være brudd på den alminnelige straffeloven eller straffbare brudd på spesiallovgivningen som er uforenelig med drift av serveringssted. I vandelsbestemmelsen nevnes straffbare brudd på skatte- og avgiftslovgivningen og regnskapslovgivningen eksplisitt. Det er spesielt i driftsfasen at kravet om etterlevelse av skatte- og avgiftslovgivningen og regnskapslovgivningen vil ha størst praktisk betydning.

Straffbare brudd på annen lovgivning som f eks alkoholloven, arbeidsmiljøloven, næringsmiddelloven og ikke minst serveringsloven kan også være relevante i spørsmålet om tilbakekall av bevilling.

Det vises til kapittel 7.4 om vandelskravets innhold som vil gjelde tilsvarende ved tilbakekall av bevilling da tilbakekallingsadgangen knyttes opp mot brudd på vandelskravet.

I henhold til lovutkastets § 4 skal serveringsstedet ha en styrer og en stedfortreder. Manglende oppfyllelse av dette kravet kan også medføre at serveringsbevillingen tilbakekalles.

Bevillingshaver skal imidlertid gis adgang til å rette forholdene. Opprettelsesadgangen er behandlet nærmere nedenfor.

Videre stilles det krav om at serveringsstedets styrer må ha gjennomført en etablererprøve, jf lovutkastets § 5. Også manglende oppfyllelse av dette kravet kan etter omstendighetene medføre tilbakekalling av serveringsbevillingen.

Departementet ser også behov for å kunne tilbakekalle bevillingen i andre tilfeller enn når f eks vandelskravet eller kvalifikasjonskravet ikke lenger er oppfylt. Det siktes her særskilt til forhold av mer politimessig art. Dersom det viser seg at serveringsstedets gjester eller ansatte er involvert i ulike former for kriminell aktivitet i tilknytning til serveringsstedet som f eks salg og bruk av narkotika, salg av våpen, smuglersprit, smuglerkjøtt eller ulike former for voldskriminalitet, kan politiet stenge serveringsstedet midlertidig etter lovforslagets § 17. Etter gjeldende hotellov § 10 nr 2 litra b) er det også anledning til å tilbakekalle bevillingen i slike tilfeller med utgangspunkt i formuleringen «spesielle grunner i tilknytning til virksomheten....gjør det utilrådelig at virksomheten blir drevet». Etter departementets syn er det fortsatt behov for en tilbakekallingsadgang i slike tilfeller.

Departementet foreslår derfor at bestemmelsen i gjeldende hotellovs § 10 nr 2 litra b videreføres på dette punkt slik at serveringsbevilling også kan tilbakekalles dersom det foreligger spesielle grunner i tilknytning til serveringsstedet eller driften av dette som gjør det utilrådelig at serveringsstedet drives.

Det er ikke nødvendig at bevillingshaver faktisk har hatt kjennskap til det som har foregått eller på annen måte har utvist klanderverdige forhold. Det må legges avgjørende vekt på at det er bevillingshaveren som er ansvarlig for driften av serveringsstedet og som dermed må holde seg informert om hva som skjer. I vurderingen av om bevillingen bør inndras i slike tilfeller bør det legges vekt på forholdets art og omfang, og om bevillingshaveren har gjort det som man med rimelighet kan forvente for å sikre at stedet drives i samsvar med norsk lovgivning, og for å rette opp forholdene etter at de er brakt til hans kunnskap.

Departementet foreslår derfor at serveringsbevillingen kan tilbakekalles dersom kravene i lovutkastets §§ 4 til 6, jf § 7, ikke lenger er oppfylt eller dersom spesielle grunner i tilknytning til serveringsstedet eller driften av dette gjør det utilrådelig at serveringsstedet drives, jf lovutkastets § 19.

Kommunal- og arbeidsdepartementet uttaler at det ikke er rimelig at kommunene skal stilles overfor den risiko et tilbakekallingsvedtak medfører og foreslår at vedtaksmyndigheten bør legges til et statlig organ.

Departementet vil bemerke at forslaget til ny serveringslov, herunder bestemmelsene om tilbakekalling av bevilling, har til hensikt å gjøre regelverket oversiktlig og mer praktiserbart enn gjeldende hotellov. Hensikten er å fjerne den usikkerhet som knytter seg til bestemmelsene i gjeldende hotellov og gjøre det enklere for kommunene å reagere mot useriøs drift av serveringssteder. Departementet mener derfor at søksmålsrisikoen ikke lenger er et sterkt argument for å flytte myndigheten til å tilbakekalle serveringsbevillingen til et statlig organ. Uavhengig av dette mener departementet at kommunen er det organ som er best egnet til å avgjøre om serveringsbevillingen bør tilbakekalles. Dette bl a på bakgrunn av kommunens nærhet til det lokale miljøet, kommunens kjennskap til serveringsstedet og kommunens kontakt med andre lokale myndigheter.

Departementet foreslår derfor at myndigheten til å tilbakekalle serveringsbevillingen fortsatt skal ligge hos kommunen.

Administrasjonsdepartementet påpeker at tilbakekalling av bevilling er et sterkt reaksjonsmiddel som ikke må anvendes disproposjonalt med bruddet, og at det derfor bør utarbeides nærmere retningslinjer for når tilbakekalling av bevilling er tilrådelig.

Justisdepartementet har samme oppfatning og mener at det bør komme klarere frem hvordan etableringsvilkårene skal virke som driftsvilkår, og er utover dette enig i at det bør kreves noe mer for å stenge et eksisterende sted enn for å nekte etablering av et nytt sted.

Til spørsmålet om hvordan etableringsvilkårene skal virke som driftsvilkår vil departementet vise til det som allerede er sagt ovenfor. Hensikten er at bevillingshaver i driftsfasen må forholde seg til nøyaktig de samme kravene som lå til grunn da han søkte om serveringsbevilling, herunder kravene om at serveringsstedet skal ha en styrer og stedfortreder som er myndig, krav om kvalifikasjoner og krav om vandel. Etter departementets syn vil forslaget gi den næringsdrivende god anledning til å forutberegne sin rettsstilling da han vet hvilke krav han må forholde seg til, nemlig de samme kravene som da han søkte om bevilling. Det vises til proposisjonens kapittel 7 om krav til vandel og kapittel 8 om kvalifikasjonskrav.

Utgangspunktet er at forhold som medfører at bevilling kan nektes på etableringstidspunktet kan gi grunnlag for tilbakekall av serveringsbevillingen i driftsfasen. Etter departementets syn vil forskjellen på etableringsfasen og driftsfasen være at i etableringsfasen skal bevilling nektes dersom en vurdering av forholdenes grovhet, gjentatte overtredelser o l tilsier dette, mens i driftsfasen kan bevillingen tilbakekalles. Kommunen bør med andre ord tillegges et friere skjønn i driftsfasen enn i etableringsfasen da det er mer alvorlig å stanse en igangværende virksomhet enn å nekte etablering av en ny. Som nevnt kan et tilbakekall av serveringsbevillingen få store konsekvenser for den næringsdrivendes investeringer i virksomheten, for kreditorene samt for de ansatte som mister sin arbeidsplass. Departementet støtter derfor Hotellovutvalgets og enkelte av høringsinstansenes synspunkter på at det skal noe mer til for å tilbakekalle en bevilling enn for å nekte bevilling.

Terskelen må likevel ikke legges så høyt at det ikke lenger er noen reell tilbakekallingsmulighet. Når det gjelder brudd på kvalifikasjonskravet, er det imidlertid ikke behov for nyanser mellom etableringsfasen og driftsfasen. Det kreves at serveringsvirksomheten til enhver tid har en styrer som har gjennomført en etablererprøve. Dersom dette mangler, kan kommunen trekke bevillingen tilbake. Serveringsstedet må likevel først bli varslet om mangelen og gis en sjanse til å skaffe en styrer med gjennomført etablererprøve. Se for øvrig mer om adgangen til å rette nedenfor.

Bevillingsmyndigheten må foreta en selvstendig vurdering av om forholdene i den konkrete sak tilsier at serveringsbevillingen bør tilbakekalles. I denne vurderingen kan det bl a legges vekt på hvilke krav det er avvik fra, hvor stort avviket er og hvem som ikke lenger oppfyller kravene. Utgangspunktet er som nevnt at de forhold som tillegges vekt i etableringsfasen vektlegges tilsvarende i driftsfasen.

Når det gjelder spørsmålet om hvilke brudd på straffelovgivningen som kan medføre tilbakekall av serveringsbevillingen, vises det til proposisjonens kapittel 7.4 om vandelskravets innhold.

Når det gjelder spørsmålet om bevisvurdering og avveining, vises det til kapittel 7.5. Det er de samme standarder som legges til grunn.

Lovens primære formål er å ramme kriminalitet som er satt noe i system. Forholdet bør derfor ha pågått over noe tid, og ikke bare være en enkeltstående episode. Likeledes bør overtredelsen ha noe dimensjon over seg. Enkeltstående forseelser vil f eks aldri alene medføre tilbakekalling av serveringsbevilling. Forseelser kan kun tillegges vekt i en totalvurdering hvor det er andre mer alvorlige forhold som utgjør hovedtyngden eller hvor det foreligger gjentatte overtredelser. Departementet har likevel ikke til hensikt å frata kommunen muligheten til å reagere på enkeltstående, alvorlige lovbrudd som f eks salg av narkotika over disk, hvitvasking, heleri o l.

Finansdepartementet uttaler at dersom adgangen til å tilbakekalle bevillingen gjøres betinget av at det foreligger klageavgjørelser eller rettskraftig domsavgjørelse, vil tilbakekallingsadgangen i liten grad fylle sitt formål med hensyn til å bidra til å fjerne grunnlaget for ulovlig virksomhet.

Departementet skal bemerke at når det gjelder tilbakekalling av serveringsbevilling tilsier lovens formål at det må være anledning til å reagere raskt. Her vil mye være tapt dersom man skal vente på en endelig avgjørelse av saken i forvaltningsapparatet eller domstolsapparatet. Når det ikke foreligger noen endelig rettsavgjørelse eller forvaltningsvedtak, må det etter departementets syn være anledning til å vektlegge forholdet dersom det er av et visst omfang og det foreligger en kvalifisert overvekt av sannsynlighet for at handlingen er begått eller at forholdet er innrømmet. Se for øvrig kapittel 7.5.

Etter hva departementet har fått opplyst er det f eks i Sverige adgang til å inndra skjenkebevilling før vedtak om etterberegning av merverdiavgift eller endring av ligning er fattet dersom omstendighetene tilsier at et slikt vedtak vil bli truffet.

Politiets midlertidige stengingsadgang samt bevillingsmyndighetenes suspensjonsadgang vil fungere som en rettssikkerhetsgaranti ved at kommunen får en viss tid til å vurdere nærmere om de faktiske omstendighetene er av en slik karakter at de gir grunnlag for å kalle bevillingen tilbake. Dette bidrar også til å sikre en forsvarlig saksbehandling før vedtak om tilbakekalling av bevilling fattes.

Det er vanskelig å lage en uttømmende lovbestemmelse for når en serveringsbevilling kan tilbakekalles. I Ot prp nr 7 (1996-97) om lov om endringer i alkoholloven, lovutkastets § 1-8 andre ledd fremmes forslag om hvilke hensyn som kan vektlegges i vurderingen uten at disse er ment å være uttømmende. Departementet støtter dette forslaget og foreslår derfor inntatt i tilbakekallingsbestemmelsen at det i vurderingen av om en serveringsbevilling bør inndras blant annet skal legges vekt på overtredelse art, overtredelsens grovhet, om det foreligger gjentagelser, om bevillingshaveren kan klandres for overtredelsen og hva som er gjort for å rette opp forholdet, jf lovutkastets § 19 andre ledd. Det vises også i denne forbindelse til det som er sagt i kapittel 7.4 og 7.5.

Enkelte av høringsinstansene, som f eks Finansdepartementet, Sosial- og helsedepartementet og Bergen kommune, reiser spørsmål om hvordan bevillingsmyndigheten i driftsfasen skal få informasjon om at kravene til driften overholdes.

Sosial- og helsedepartementet foreslår at andre offentlige myndigheter pålegges en plikt til å melde fra til kommunen av eget tiltak dersom de får kjennskap til forhold som kan være av betydning for bevillingsspørsmålet, f eks dersom det oppstår store skatte- og avgiftsrestanser etter at bevilling er gitt.

Bergen kommune foreslår at bevillingshaver pålegges en innrapporteringsplikt for å bekrefte at kravene til enhver tid er oppfylt, f eks en gang pr år. Unnlatelse av å sende slik bekreftelse vil medføre at bevillingen kalles tilbake.

Departementet vil bemerke at forslaget om at serveringsbevillingen kan tilbakekalles dersom lovens krav ikke lenger er oppfylt, er betinget av kontroll fra bevillingsmyndighetens side samt et nært samarbeid med andre offentlige myndigheter som f eks politiet, skatte- og avgiftsmyndighetene, næringsmiddeltilsynet og Arbeidstilsynet i driftsfasen. Departementet støtter Sosial- og helsedepartementets forslag om at andre offentlige myndigheter bør pålegges en plikt til å melde fra til kommunen, uten hinder av taushetsplikt, dersom de avdekker forhold som kan antas å ha vesentlig betydning for bevillingsspørsmålet, og innfører derfor en bestemmelse om meldeplikt, jf lovforslagets § 11 andre ledd. Praktiske situasjoner vil f eks være at politiet avdekker lovbrudd ved inspeksjoner eller at skatteetaten avdekker lovbrudd ved serveringsstedet gjennom bokettersyn. En slik meldeplikt vil langt på vei lette arbeidet for bevillingsmyndigheten og effektivisere håndhevelsen av regelverket. Se for øvrig mer om dette i kapittel 12.4.

Departementet foreslår også at bevillingshaver skal sende melding til kommunen om endringer i forhold av betydning for utøvelsen av serveringsbevillingen, f eks dersom styrer eller stedfortreder slutter eller dersom det kommer inn nye eiere eller dersom virksomheten innstilles, jf lovforslagets § 14 og proposisjonens kapittel 12.2.

For å ta stilling til om kravene er oppfylt, kan kommunen også på eget initiativ be om ytterligere dokumentasjon fra bevillingshaver (f eks skatteattest) eller innhente uttalelser fra andre offentlige myndigheter etter behov. Kommunen kan via ulike kilder få tips om at et serveringssted driver ulovlig. I slike situasjoner må kommunen selv vurdere om det er grunn til å se nærmere på saken.

Til Bergen kommunes forslag om et selvrapporteringssystem vil departementet bemerke at et slikt hensyn vil kunne bidra til lovlydighet i driftsfasen. Det anses imidlertid å være tyngende for bevillingshaver å stadig måtte innhente og sende f eks skatteattest til kommunen. Det kan også være belastende for bevillingsmyndigheten å motta en mengde informasjon om bevillingshavere og andre personer knyttet til driften av serveringsstedet. Et slikt system vil også være tyngende for andre offentlige myndigheter som til stadighet må utstede f eks skatteattester. Dette vil også være unødvendig i flertallet av sakene.

Departementet mener at det som er nevnt ovenfor bør være tilstrekkelig til at bevillingsmyndigheten skal få den informasjon som er nødvendig for å kontrollere at serveringsstedet driver lovlig og at det derfor ikke vil være formålstjenlig med et selvrapporteringssystem som kan bli oppfattet som tyngende både for bevillingssøker, bevillingsmyndigheten samt andre offentlige etater.

Sosial- og helsedepartementet mener Hotellovutvalgets forslag ikke gir bevillingsmyndighetene tilfredsstillende sanksjonsmulighet ved at kommunen ikke kan reagere øyeblikkelig på overtredelser som er uopprettelige eller så graverende at det ikke bør være tilstrekkelig å rette opp forholdet for å få beholde bevillingen.

Også Justisdepartementet påpeker at det ikke alltid vil være mulig å rette opp forholdene før tillatelsen kalles tilbake. Dette gjelder f eks hvis innehaveren av virksomheten blir dømt for straffbare forhold som er uforenelig med drift av serveringssted.

Departementet vil bemerke til dette at tilbakekalling av serveringsbevilling er en meget inngripende sanksjon. Som nevnt, vil ofte store investeringer stå på spill. Hensynet til de ansatte og bevillingshavers kreditorer tilsier at den næringsdrivende bør få en sjanse til å rydde opp i forholdene.

Bevillingshaver bør derfor varsles og gis anledning til å rette opp forholdene dersom bevillingsmyndigheten finner grunn til å tilbakekalle serveringsbevillingen. Hotellovutvalget foreslår en slik varslingsplikt kombinert med en rimelig frist til å rette opp forholdene. Forutsetningen må selvfølgelig være at gjenopprettelse er mulig. Bevillingsmyndigheten og politiet har likevel anledning til å reagere øyeblikkelig på overtredelser gjennom henholdsvis kommunens suspensjonsadgang og politiets midlertidige stengingsadgang. I stengingsperioden kan bevillingsmyndigheten vurdere om forholdene tilsier at serveringsbevillingen bør suspenderes, og i suspensjonsperioden kan bevillingsmyndigheten vurdere nærmere om serveringsbevillingen bør tilbakekalles. Det er imidlertid ingenting i veien for å tilbakekalle serveringsbevillingen direkte dersom forholdene tilsier dette. Departementet mener derfor at lovforslagets §§ 17 om politiets midlertidige stengingsadgang og 18 om kommunens suspensjonsadgang sikrer bevillingsmyndighetens mulighet til å reagere øyeblikkelig ved lovovertredelser. Videre sikrer dette at serveringsstedet kan holdes stengt inntil retting er foretatt.

Departementet er enig i at forholdene kan være helt uopprettelige eller så graverende at det ikke bør være tilstrekkelig å rette forholdet for å beholde bevillingen. Dersom bevillingshaver er dømt for straffbare forhold som er uforenelig med drift av serveringssted, som f eks omsetning av narkotika, er det etter departementets syn umulig å rette opp forholdet. Er det derimot styrer som har overtrådt straffelovgivningen, er det rimelig at bevillingshaver gis anledning til å skaffe en ny styrer som oppfyller lovens krav. Her bør hensynet til den igangværende virksomheten ha avgjørende vekt. Kommunen må likevel kunne sette en grense for hvor mange ganger serveringsstedet kan bytte ut sin styrer pga kriminelle forhold da dette kan være en indikasjon på at bevillingshaveren mangler kontroll over stedet. Forholdene bør i så tilfelle sees i sammenheng og vurderes som om bevillingshaveren ikke har foretatt en tilstrekkelig oppretting.

Det er opp til bevillingsmyndighetens skjønn å vurdere når det er mulig å rette opp forholdene og hvilken frist som er rimelig for opprettingsarbeidet.

Departementet foreslår at serveringsbevillingen kan tilbakekalles, etter at det er gitt varsel med rimelig frist til å rette opp forholdene, dersom kravene i lovutkastets §§ 4 til 6, jf § 7, ikke lenger er oppfylt eller dersom spesielle grunner i tilknytning til serveringsstedet eller driften av dette gjør det utilrådelig at serveringsstedet drives.

Når forholdene er rettet, har serveringsstedet krav på å få bevillingen tilbake dersom den har vært suspendert i mellomtiden.