16 Økonomiske og administrative konsekvenser
16.1 Innledning
Formålet med lovrevisjonen er å lage et klarere og mer praktiserbart regelverk som skal bidra til å skape større forutsigbarhet for de næringsdrivende og samtidig gjøre det enklere for kommunene og politiet å reagere mot useriøs drift av serveringsvirksomhet.
Det har vist seg å være vanskelig å beregne de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget både for det offentlige og for de næringsdrivende. Det foreligger f eks ingen landsoversikt over årlig antall søknader om overnattings- og serveringsbevilling, og det vil være et relativt omfattende arbeid å lage en slik oversikt. Her er det store variasjoner fra kommune til kommune. Det er også problematisk for den enkelte kommune som bevillingsmyndighet å kvantifisere hvilke kostnader de i dag har i forbindelse med behandling av bevillingssøknader etter hotelloven. Dette skyldes bl a at saker etter hotelloven kun utgjør en brøkdel av den totale saksmengde og at kommunenes saksbehandlerne hovedsakelig er opptatt med andre arbeidsoppgaver. I enkelte kommuner skilles det heller ikke mellom behandling av bevillingssøknader etter hotelloven og alkoholloven. Den enkelte saksbehandlers behandlingstid på bevillingssøknader varierer fra kommune til kommune avhengig av bl a kommunens størrelse og hvor effektive saksbehandlingsrutiner som er etablert.
Det er tilsvarende problematisk å beregne konkrete kostnader for andre offentlige organer som er involvert i behandlingen av en bevillingssøknad, slik som f eks politiet, næringsmiddeltilsynet, skatte- og avgiftsmyndighetene, tollmyndighetene o l. Begrunnelsen for dette er den samme som nevnt overfor i forhold til kommunene.
Det er imidlertid klart at det er kostnader knyttet til dagens bevillingssystem, både for det offentlige og for de næringsdrivende. Likeså er det klart at dette lovforslaget også vil medføre kostnader for både det offentlige og de næringsdrivende, samtidig som det på enkelte områder vil medføre besparelser i forhold til bevillingssystemet etter gjeldende hotellov.
16.2 Konsekvenser for det offentlige
16.2.1 Overnattingsnæringen
På landsbasis eksisterer det i dag ca 2 200 overnattingsvirksomheter som må ha bevilling etter gjeldende hotellov (kilde: Statistisk Sentralbyrås Reiselivsstatistikk fra 1995).
Forslaget om å oppheve særreguleringen for overnattingsstedene innebærer derfor en økonomisk og administrativ besparelse for kommunene som bevillingsmyndighet på dette området. Det gjøres imidlertid oppmerksom på at andre offentlige myndigheter, slik som f eks næringsmiddeltilsynet og brannvesenet fremdeles må gi sine tillatelser og foreta sine kontroller av overnattingssteder.
De overnattingssteder som også har serveringstilbud må etter lovforslaget her fortsatt ha serveringsbevilling.
16.2.2 Serveringsnæringen
På landsbasis eksisterer det i dag ca 5 200 serveringsvirksomheter som må ha bevilling etter gjeldende hotellov (kilde: Statistisk Sentralbyrås Reiselivsstatistikk fra 1995).
I henhold til overgangsbestemmelsen i lovforslagets § 29 første ledd må ikke disse søke om ny bevilling.
Saksbehandlingen i kommunen
Etter gjeldende bevillingssystem er effektiv saksbehandlingstid på en bevillingssøknad i kommunene gjennomsnittlig 2 timer (inkludert andre- og eventuelt tredjegangs behandling). Med en gjennomsnittlig årsinntekt på ca 200 000 hos saksbehandler (timelønn = ca 110 kr) pluss ca 75 % «overhead» vil dette gi en kostnad på ca 400 kr pr bevillingssøknad for kommunen. Ved å multiplisere dette med antall bevillingssøknader pr kommune finner man de totale kostnader ved søknadsbehandlingen. Antall søknader i året pr kommune varierer veldig avhengig av kommunens størrelse, og det finnes som nevnt ingen landsoversikt på antall bevillingssøknader i året.
Lovforslagets virkeområde og definisjoner knyttet til serveringsvirksomhet er i det alt vesentligste identisk med gjeldende hotellov. Det er derfor ikke grunn til å tro at antall søknader om serveringsbevilling vil overstige antall søknader etter gjeldende hotellov. På bakgrunn av den sterke økning i antall serveringsvirksomheter de senere årene, spesielt i bykommunene, er det imidlertid grunn til å forvente at markedet blir mettet og at man får en utflating i antall virksomheter. Lovforslaget her, som bl a har til formål å redusere useriøs drift, vil også bidra til å redusere «gjennomtrekken» i bransjen.
Hovedstrukturen i hotelloven med kommunene som bevillingsmyndighet opprettholdes. Kravet i gjeldende hotellovs § 6 om at bevillingsvedtakene skal fattes av kommunestyret eller andre politiske organer videreføres imidlertid ikke. Etter lovforslaget her overlates det til den enkelte kommune selv å ta stilling til hvorvidt vedtaksmyndigheten skal legges til dens politiske eller administrative organer. For de kommuner som legger vedtaksmyndigheten til de administrative organer vil dette gjøre saksbehandlingen noe enklere, hvilket vil innebære økonomiske og administrative besparelser for disse kommunene.
Innføringen av skjerpede krav til bevillingssøkerne med en utvidet krets av personer kravene skal rettes mot, representerer den vesentligste endringen i forhold til gjeldende hotellov og vil kunne innebære en mer omfattende saksbehandling for bevillingsmyndighetene. Dette kompenseres imidlertid til en viss grad av at lovens krav gjøres klarere enn etter gjeldende hotellov slik at det skal en mindre grad av skjønn og vurderinger til fra bevillingsmyndighetenes side for å avgjøre bevillingsspørsmålet. Ved at retten til å drive serveringsvirksomhet knyttes opp mot lovbestemte krav som til enhver tid må være oppfylt, er også kommunens adgang til å tilbakekalle bevillingen gjort enklere og mer praktiserbar.
I Ot prp nr 7 (1996-97) om lov om endringer i alkoholloven fremmes det forslag om å innføre krav til vandel i alkoholloven. Det vil medføre ekstra kostnader for kommunene og andre offentlige myndighetsorganer når det stilles krav til vandel i både serveringsloven og alkoholloven. Det forutsettes imidlertid at Sosial- og helsedepartementet og Nærings- og handelsdepartementet bidrar til å samordne vandelskravet slikt at merkostnadene minimaliseres. Kommunene vil også kunne tilpasse sine interne saksrutiner slik at det blir en utveksling av informasjon innad i kommunen mellom de som behandler søknader om serveringsbevilling og de som behandler søknader om skjenkebevilling.
Kommunene vil også behandle meldinger om endringer i serveringsvirksomheten samt behandle spørsmål om suspensjon og tilbakekall av serveringsbevilling. I likhet med gjeldende hotellov vil det også påløpe kostnader knyttet til dette arbeidet. Når det gjelder tilbakekall av serveringsbevilling, har departementet kun kjennskap til at dette har skjedd tre ganger i løpet av hotellovens funksjonsperiode. Etter lovforslaget her er det imidlertid grunn til å tro at både suspensjon og tilbakekall av bevilling vil bli benyttet hyppigere da sanksjonene gjøres mer praktiserbare. Selv om suspensjon og tilbakekall knytter seg til de samme kravene som ved søknad om bevilling, antar vi at behandlingen av slike saker tar noe lengre tid enn søknadsbehandling bl a av hensyn til sakens alvorlige karakter. En gjennomsnittlig saksbehandlingstid på ca åtte timer bør ikke være urealistisk. Med det samme matematiske utgangspunkt som nevnt ovenfor vil dette utgjøre ca kr 1 600 pr suspensjons- og tilbakekallingssak. Det er vanskelig å anslå det totale antall slike saker pr år. Det er likevel ikke grunn til å tro at det vil bli svært mange suspensjons- og tilbakekallingssaker, da lovforslaget først og fremst har til hensikt å forhindre etablering av useriøse drivere med suspensjon og tilbakekalling som sikkerhetsventiler.
Innhenting av uttalelse fra politiet
I likhet med gjeldende hotellov har kommunen plikt til å innhente uttalelse fra politiet før bevillingssøknaden avgjøres.
Etter gjeldende hotellov er effektiv saksbehandlingstid på en slik uttalelse gjennomsnittlig 45 minutter (inkludert andre- og eventuelt tredjegangs behandling). Med en gjennomsnittlig årsinntekt på ca 200 000 hos saksbehandler (timelønn = ca 110 kr) pluss ca 75 % «overhead» vil dette gi en kostnad på ca 150 kr pr uttalelse fra politiet. Ved å multiplisere dette med antall uttalelser finner man de totale kostnader for politiet ved søknadsbehandlingen.
I dag skal det innhentes uttalelser om bevillingssøker samt styrer og stedfortreder. Bevillingssøker og styrer er ofte en og samme person. Det gjennomsnittlige antall uttalelser pr bevillingssøknad etter gjeldende hotellov er ca to. Dette gir en gjennomsnittskostnad pr bevillingssøknad for politiet på ca 300 kr.
Etter lovforslaget her utvides ovennevnte personkrets til også å gjelde person som direkte eller indirekte kontrollerer mer enn en tredel av eierandelene eller stemmene i foretak som driver virksomheten og personer som oppebærer en vesentlig del av virksomhetens inntekter. De sistnevnte vil imidlertid som oftest være identiske med de forannevnte. Antall uttalelser fra politiet pr bevillingssøknad etter lovforslaget her vil variere avhengig av hvordan serveringsvirksomheten er organisert. I de fleste serveringsvirksomheter vil bevillingshaver, eiere, den som oppebærer en vesentlig del av inntekten og den som har vesentlig innflytelse på den daglige drift av virksomheten være en eller to personer. I andre tilfeller, hvor serveringsvirksomheten er organisert som et selskap med flere deltagere, kan antallet uttalelser pr bevillingssøknad bli ca tre til fire og i andre mer ekstreme tilfeller noe høyere. Et gjennomsnitt på tre uttalelser pr bevillingssøknad etter lovforslaget her bør imidlertid være et realistisk anslag. Dette innebærer en økning i kostnader pr bevillingssøknad på ca 150 kr. Det gjøres oppmerksom på at det ikke lenger er nødvendig med uttalelse om stedfortreder.
I det ovennevnte anslag er det ikke tatt i betraktning at vandelskravet i lovforslaget her er søkt gjort klarere enn etter gjeldende hotellov ved å gi mer detaljerte retningslinjer for vurderingen. Dette kan også bidra til å forkorte politiets saksbehandlingstid.
Andre offentlige myndigheters opplysnings- og meldeplikt
Kommunen kan også etter lovforslaget her innhente opplysninger fra andre offentlige myndighetsorganer som f eks skatte- og avgiftsmyndighetene, tollmyndighetene, næringsmiddeltilsynet og Arbeidstilsynet. Disse pålegges også, uten hinder av taushetsplikt, å melde fra til kommunen dersom de avdekker forhold som de har grunn til å anta har vesentlig betydning for bevillingsspørsmålet.
Dette er en nyskapning i forhold til gjeldende hotellov og vil bety en økt arbeidsmessig belastning på disse etatene uten at det er mulig å anslå omfanget helt. Spørsmålet har vært forelagt Finansdepartementet som uttaler at de forutsetter at de berørte etatene vil kunne etablere effektive rutiner for saksbehandlingen i bevillingssaker, slik at denne belastningen vil være av relativt begrenset omfang. Samtidig må en øket ressursbruk på dette området veies opp mot at forslaget vil gi etatene bedre kontroll med bevillingshaverne, bl a som skatte- og avgiftssubjekter. For øvrig mener Finansdepartementet at en nærmere utredning av økonomiske og administrative konsekvenser først kan skje i sammenheng med utarbeidelsen av forskrift vedrørende opplysnings- og meldeplikten.
Skatteattest
Lovforslaget inneholder krav om at bevillingssøknaden skal vedlegges skatteattest for «den for hvis regning virksomheten skal drives». Dette er et nytt krav i forhold til gjeldende hotellov og vil medføre en økonomisk og administrativ belastning for kemneren og skattefogden som utsteder slike attester.
Effektiv saksbehandlingstid på utstedelse av skatteattester er i dag ca 45 minutter (ca 20 minutter hver hos kemner og skattefogd). Med en gjennomsnittlig årsinntekt på ca 200 000 hos saksbehandler (timelønn = ca 110 kr) pluss ca 75 % «overhead» vil dette gi en kostnad for skatte- og avgiftsmyndighetene på ca 150 kr pr skatteattest. Dette innebærer en økning i kostnader pr bevillingssøknad på ca 150 kr. Det vises for øvrig til Finansdepartementets uttalelse ovenfor.
Etablererprøve/kurs
Det skal også utarbeides en etablererprøve med tilhørende frivillige kurs innen serveringslovens ikrafttredelse. Dette arbeidet ligger foreløpig i «startgropen» og det er svært vanskelig å anslå konkret hvilke kostnader dette vil medføre for det offentlige. Bransjen har imidlertid sagt seg villig til å delta i utformingen av prøven og bidra med foredragsholdere på etablererkurset. Det er også usikkert hva som vil være den mest hensiktsmessige måten å organisere etablererprøven og kurset på, og hvordan utgiftene i forbindelse med dette skal fordeles. Det er imidlertid naturlig at det offentlige bærer kostnadene knyttet til utformingen av prøven, og at de næringsdrivende betaler en «eksamensavgift/kursavgift» som (delvis) dekker organiseringen av etablererprøven og etablererkurs, inkludert sensorutgifter.
Etter departementets syn kan en nærmere utredning av de økonomiske og administrative konsekvensene av etablererprøven/etablererkurset først skje i sammenheng med utarbeidelse av retningslinjer for prøven/kurset.
16.3 Konsekvenser for de næringsdrivende
16.3.1 Overnattingsnæringen
Opphevelsen av særreguleringen for overnattingsnæringen innebærer en besparelse for de næringsdrivende ved at de slipper å utforme søknad om overnattingsbevilling til kommunene. Økonomisk sett vil det også være en fordel at den som skal etablere en overnattingsvirksomhet slipper å måtte vente på kommunens vedtak før virksomheten kan igangsettes og ved at man slipper å tilfredsstille de tidligere kravene til utdannelse eller praksis.
16.3.2 Serveringsnæringen
Siden lovforslagets virkeområde og definisjoner knyttet til serveringsvirksomhet i det alt vesentligste er identisk med gjeldende hotellov, innebærer ikke forslaget her en mer omfattende bevillingsplikt for de næringsdrivende enn den som eksisterer i dag.
For de næringsdrivende medfører lovforslaget et krav om mer omfattende opplysninger ved søknad om serveringsbevilling. Det skal bl a opplyses om eiersammensetningen i selskapet og organisasjonsnr. Videre skal søknaden vedlegges skatteattest for «den for hvis regning virksomheten skal drives». Disse kravene representerer likevel ingen merbelastning av betydning for de næringsdrivende.
Kravet om gjennomført etablererprøve, og dermed visse forkunnskaper for å kunne bestå denne, vil ikke kreve noen betydelig ekstrainnsats for personer som har praktisk erfaring fra bransjen eller fra annen form for næringsvirksomhet. Gitt at det gjennomsnittlig tar en hel arbeidsdag å avlegge prøven (inkludert reisetid til prøvelokalet) vil dette innebære tapt arbeidsinntekt på 7 1/2 time forutsatt at dette skjer i arbeidstiden. Med utgangspunkt i en gjennomsnittlig årsinntekt på ca 300 000 hos den næringsdrivende (timelønn = ca 160 kr) pluss ca 75 % «overhead» vil dette gi en kostnad på ca 2 100 kr. I tillegg kommer eventuelle reiseutgifter og en kursavgift. Gitt at de gjennomsnittlige reiseutgiftene og kursavgiften er på 500 kr hver, gir dette en totalkostnad på 2 600 kr pr næringsdrivende for å gjennomføre etablererprøven. Forutsetningen er at den næringsdrivende ikke har behov for å forberede seg til prøven.
For personer uten faglig bakgrunn og spesielt for personer med utenlandsk bakgrunn, vil kravet om etablererprøve kreve en viss innsats. Prøven er imidlertid ikke ment å forutsette detaljerte kunnskaper, men skal først og fremst være en kontroll på at den næringsdrivende har grunnleggende kunnskaper om økonomistyring og hvilke forpliktelser han som næringsdrivende har overfor det offentlige. For disse personer vil det likevel gå bort en del tid til forberedelse før prøven. I tillegg til de kostnader som nevnt ovenfor kommer kostnader til etablererkurs eller egenstudier. Gitt at det tar ca 30 timer å forberede seg til prøven (enten ved kurs eller egenstudier), vil dette innebære tapt arbeidsinntekt på ca 8 400 kr forutsatt at dette skjer i arbeidstiden. Gitt at etablererkurset koster ca 2 000 kr vil de totale kostnadene for å gjennomføre etablererprøven beløpe seg til ca 13 000 kr.
Lovforslaget har til hensikt å skape klarere og mer forutsigbare rammevilkår for de næringsdrivende, hvilket i seg selv må sies å være positivt for de næringsdrivende og en forbedring i forhold til gjeldende hotellov.
Lovforslaget gjør det enklere for den som søker om serveringsbevilling å fastslå om han oppfyller lovens krav for å drive serveringsvirksomhet. Samtidig gir lovforslaget kommunene en maksimumsfrist på 60 dager til å behandle bevillingssøknaden. Dette gir de næringsdrivende en større grad av sikkerhet enn etter gjeldende hotellov slik at de kan foreta visse investeringer og innhente de andre offentlige tillatelser som er nødvendig.
Hensynet til de næringsdrivendes investeringer og forholdet til de ansatte er også ivaretatt bedre i lovforslaget her ved at vedtak om å innskrenke åpningstidene tidligst kan tre i kraft tre måneder etter at vedtaket er truffet.
Av hensyn til den igangværende virksomhet foreslås det også mer gunstige overgangsordninger ved overdragelse av serveringsvirksomhet. Dette bidrar til å sikre at omsetningsverdien ikke blir lavere enn den naturlige markedsverdien.
For øvrig skal lovforslaget også bidra til å forhindre konkurransevridning i favør av de useriøse driverne.
16.4 Konklusjon
Med utgangspunkt i det ovennevnte er det klart at de foreslåtte endringene i regelverket vil medføre enkelte økonomiske og administrative konsekvenser både for myndighetene og for næringsutøverne.
Lovforslaget tar for øvrig sikte på å begrense tilfanget av useriøse aktører i næringen og å gjøre det vesentlig vanskeligere å fortsette useriøs drift. Det bør derfor være rimelig å anta at loven i seg selv vil få en samfunnsmessig, positiv økonomisk effekt som mer enn veier opp de kostnader det offentlige og de næringsdrivende påføres ved lovforslaget.
16.5 Ny evaluering
Det har vist seg å være vanskelig å gi helt konkrete anslag over lovforslagets økonomiske og administrative konsekvenser både for kommunen som bevillingsmyndighet, for andre offentlige etater involvert i bevillingssaker og for de næringsdrivende i bransjen.
Siktemålet med lovforslaget er som nevnt bl a å motvirke kriminalitetsutviklingen i serveringsbransjen. På nåværende tidspunkt er det imidlertid vanskelig å konstatere i hvilken grad vi vil nå dette målet.
Departementet ser også betenkeligheter ved å særregulere enkelte bransjer fremfor andre, og mener at dette kun bør gjøres dersom det er sterke grunner som taler for det.
På denne bakgrunn mener departementet at det bør foretas en evaluering av serveringsloven etter at den har vært i funksjon noen år for å vurdere om den har fått den effekt som tilsiktet, om annen generell lovgivning har bidratt til å påvirke forholdene i bransjen og om det fortsatt er nødvendig med en særregulering av serveringsnæringen.
Det legges derfor opp til at det foretas en evaluering av serveringsloven senest fem år etter lovens ikrafttredelse.