4 Gjeldende rett

4.1 Innledning

Dagens hotellov gjelder overnattingssteder og serveringssteder. Den regulerer næringsvirksomhet og ikke virksomhet som drives mer leilighetsvis.

Loven har et system med to bevillinger: overnattingsbevilling og serveringsbevilling. Bevilling gis til innehaveren som enten kan være en fysisk eller en juridisk person. Stedet skal ha en styrer og en stedfortreder. Det oppstilles krav til styrerens kvalifikasjoner og egnethet. Kombinerte bedrifter må ha både overnattings- og serveringsbevilling. Bevillingene er ikke tidsbegrensede. De tidligere klassifiseringene opphørte ved hotellovrevisjonen av 1983, men det er fortsatt nødvendig med tillatelse for å bruke betegnelsene «turisthotell» og «høyfjellshotell». Betegnelsen synes å ha størst betydning som grunnlag for utstedelse av statlig skjenkebevilling.

Det er den kommune der overnattings- eller serveringsstedet er lokalisert som gir bevilling, og som eventuelt kaller bevillingen tilbake. Det er klageadgang til fylkesmannen for bevillingsvedtak. Politiet kan håndheve endelige vedtak om opphør av rett til å drive overnattings- eller serveringssted. Loven sorterte opprinnelig under Samferdselsdepartementet, men ble overført til Næringsdepartementet i 1988.

4.2 Bevillingssystemet

4.2.1 Lovens virkeområde

Hotelloven gjelder opprettelse og drift av overnattings- og serveringssteder, jf § 1 første ledd. Den gjelder både ved nyetableringer og for bedrifter som er i gang. Begrepet «overnattingssteder» innbefatter blant annet hotell, gjestgiveri, hospits, motell, pensjonat og ungdomsherberge. Også campingplasser er overnattingssteder i hotellovens forstand. Serveringssteder kan også ha ulike betegnelser som f eks restaurant, kafeteria, bar, pub eller gatekjøkken. Enkelte virksomheter faller utenfor loven, enten fordi de omhandles i andre lover eller fordi de etter sin art er så spesielle at hotelloven ikke egner seg til å regulere denne typen virksomhet. Dette er blant annet sykehus og andre helseinstitusjoner, statlig drevet virksomhet til bruk for eget personell, overnattings- og serveringsvirksomhet på fly, tog o l samt på oljeplattformer. Lovens § 4 regner videre opp virksomheter (små overnattingssteder) som i utgangspunktet faller inn under loven, men som er fritatt fra bevillingsplikt. Dersom man f eks driver hotell, campingplass og restaurant i ett kompleks, må det søkes om egen bevilling for hver bestanddel.

4.2.2 Vilkår for å få bevilling

Den som gjør seg næring av å drive overnattingssted, jf § 2, eller av å drive serveringssted, jf § 3, må søke om bevilling. Bevillingsplikten gjelder bare for virksomhet som kan karakteriseres som næringsdrift. Virksomheten må derfor være forretningsmessig organisert og ha et visst preg av offentlighet og regelmessighet. En virksomhet som drives mer leilighetsvis og er uten karakter av egentlig næringsdrift, omfattes følgelig ikke.

Et serveringssted er et sted hvor det foregår salg av mat og drikke når salget skjer under forhold som innbyr til fortæring på stedet. Det er likegyldig om servering skjer innen- eller utendørs. Steder med selvbetjening omfattes også. Dersom bedriften holder servise og/eller bestikk, er dette et moment som taler for at det dreier seg om et serveringssted i lovens forstand.

Cateringvirksomhet og kiosker i tradisjonell forstand faller imidlertid utenfor bevillingsplikten. En nærmere presisering av begrepet «kiosk» fremgår av Samferdselsdepartementets rundskriv av 10 juni 1974 der grensen mellom kiosk og gatekjøkken trekkes.

I følge rundskrivet kan en kiosk selge varme pølser i tillegg til tradisjonelle kioskvarer. Selges det annen mat, skal det søkes om serveringsbevilling. Det kan i denne forbindelse nevnes at også alkohollovens regler om skjenkebevilling bygger på hotellovens skille mellom kiosk og gatekjøkken, i den forstand at kun gatekjøkken og ikke kiosker kan gis skjenkebevilling.

Bevilling er betinget av godkjennelse av styrer med stedfortreder, jf § 6 annet ledd. Styreren må oppfylle de krav som er oppstilt i lovens § 7. Vedkommende må for det første være myndig og egnet til å styre virksomheten både fysisk og psykisk. For det annet må styreren ha en slik nærhet til virksomheten at han er lett å nå. Dernest må vedkommende fylle de krav til praksis og opplæring som følger av forskrift av 1 juli 1983 nr 1136 om krav til praksis og opplæring for styrer av overnattings- og serveringssteder (se kapittel 4.7.1). Når det gjelder stedfortrederen, må han være myndig og egnet til å styre virksomheten i styrers fravær.

For øvrig må § 6 ses i sammenheng med § 5. Før søknad blir avgjort skal politiet uttale seg om bevilling bør nektes, enten på grunn av søkerens eller den oppgitte styrers eller stedfortreders forhold, eller ut fra politimessige hensyn. Likeledes må det foreligge godkjenning fra det kommunale organ som nå er blitt tildelt det tidligere sosial- og helsestyrets oppgaver.

Bevillingssøknaden undergis en helhetsvurdering. Dersom hotellovens krav er oppfylt, har kommunen plikt til å gi bevilling.

I henhold til lovens § 6 tredje ledd skal overnattings- eller serveringsbevilling nektes dersom det «foreligger spesielle grunner i tilknytning til virksomheten som gjør det utilrådelig at den blir drevet». Forarbeidene formulerer kriteriet dithen at det blir en vurdering av hvorvidt «allmenne hensyn knyttet til den spesielle drift gjør det utilrådelig at bevilling blir gitt», f eks dens beliggenhet og karakter i forhold til strøket og den påregnelige kundekrets. Det kan f eks dreie seg om jevnlig omsetning og misbruk av narkotika ved stedet. I slike tilfeller har kommunen plikt til å nekte bevilling.

På den annen side kan ikke bevilling avslås dersom det ikke foreligger slike spesielle grunner. Kommunen kan blant annet ikke avslå en bevillingssøknad med den begrunnelse at ordnede skatte- og avgiftsforhold ikke kan dokumenteres, selv om formålet med å kreve slik dokumentasjon er aldri så prisverdig isolert sett. Hotelloven er imidlertid bare en av flere lover som kan være aktuelle ved etablering innen hotell- og restaurantnæringen. Hvorvidt næringsetablering kan forhindres etter f eks plan- og bygningsloven eller næringsmiddellovgivningen berøres ikke her.

4.2.3 Hvem bevillingen gis til

Bevilling gis til den for hvis regning virksomheten skal drives. Dette kan være en fysisk eller en juridisk person. I praksis er dette ofte et aksjeselskap. I mange personlig eide bedrifter vil bevillingshaver og styrer være en og samme person. Bevillingen er personlig og kan ikke overdras. En bevillingshaver kan ha flere serverings- og overnattingsbevillinger samtidig.

Bevillingshaver har ansvaret for forvaltningen av virksomheten og skal sørge for at den blir organisert og drevet i samsvar med gjeldende bestemmelser i lover og forskrifter, jf hotellovens § 9 første ledd. Styreren forestår den daglige ledelse.

Det er for bevillingshaverens regning og risiko virksomheten drives. Bevillingshaver kan ikke fraskrive seg sitt straffe- og erstatningsansvar ved å ansette styrer. Hvis bedriften drives av et selskap, en stiftelse, en forening eller annen sammenslutning, er det styrets ansvar at virksomheten drives i pakt med regelverket.

4.2.4 Bortfall av bevilling

I henhold til hotelloven § 10 nr 1 litra a) til c) faller bevillingen bort ved bevillingshavers konkurs, død eller umyndiggjørelse. Bevillingen faller også bort dersom virksomheten ikke har vært i drift i ett år etter at den ble gitt, da det er lite ønskelig med sovende bevillinger, jf hotelloven § 10 nr 1 litra d). Se for øvrig kapittel 4.2.7 om rett til midlertidig drift.

4.2.5 Tilbakekalling av bevilling

I henhold til § 10 nr 2 litra a) til c) kan en bevilling også tilbakekalles. I motsetning til § 10 nr 1 forutsettes det altså her aktivitet fra kommunenes side.

Da forarbeidene til bestemmelsen gir få holdepunkter for tolkningen, har Nærings- og energidepartementet utarbeidet rundskriv K- 1/94 av 4 oktober 1994 om sanksjonsbestemmelsene i hotelloven.

I henhold til bestemmelsens litra a), kan kommunen tilbakekalle en serveringsbevilling når virksomheten ikke drives fagmessig forsvarlig i hotellovens forstand. Dette gjelder bare brudd på hotelloven, idet brudd på andre regler som f eks brannforskrifter, ligger under andre myndigheter å sanksjonere. Man må ta utgangspunkt i den vurdering som gjøres når stedet søker om bevilling. Ikke enhver mangel eller svikt kan utløse tilbakekall. Det må kreves vesentlige mangler eller vanstell.

Kommunen kan videre, i henhold til litra b), tilbakekalle bevillingen dersom spesielle grunner gjør det utilrådelig at virksomheten blir drevet. § 10 nr 2 litra b) må ses i sammenheng med § 6 tredje ledd, jf § 5 tredje ledd som angir at «spesielle grunner» også kan være grunnlag for å nekte bevilling. De «spesielle grunner» kan referere seg til virksomheten eller bevillingshavers person. Det kan, i henhold til ovennevnte rundskriv, dreie seg om såvel vesentlig overtredelse av hotelloven eller dens forskrifter som f eks kriminalitet i eller omkring virksomheten. Som eksempel på forhold som kan betinge tilbakekall av bevilling nevnes vesentlig overtredelse av lukningsvedtektene over lengre tid, åpenlys narkotikaomsetning, våpensalg, omsetning/bruk av smuglervarer, hvitvasking av penger og voldshandlinger. Annen økonomisk kriminalitet som f eks skatte- og momsunndragelser kan også etter omstendighetene være «spesielle grunner» som gjør det «utilrådelig at virksomheten blir drevet». Kommunene vil imidlertid ikke kunne trekke tilbake bevillingen i henhold til § 10 nr 2 litra b) på grunn av enhver kriminell handling, den må være satt noe i system. Også kriminalitet som gjestene begår kan etter omstendighetene omfattes av denne bestemmelsen idet innehaveren har et ansvar for det som foregår i lokalet. Inndragning er et drastisk skritt og det må derfor være overveiende sannsynlig at den kriminelle handling faktisk er begått.

Bevilling kan etter litra c), tilbakekalles dersom virksomheten har vært innstilt i mer enn ett år.

4.2.6 Suspensjon av bevilling

En bevilling kan suspenderes med umiddelbar virkning dersom det anses nødvendig for å hindre lovbrudd eller av andre særlige grunner, jf hotelloven § 11. Det er videre en betingelse at det er «skjellig grunn til å anta» at bevillingen vil bli tilbakekalt etter § 10 nr 2 eller fradømt etter strl § 29 nr 2. Suspensjon er normalt ikke et sanksjonsmiddel som brukes isolert. Det er som regel et første skritt mot tilbakekall av bevillingen. Vurderingstemaet er i utgangspunktet det samme som når man vurderer grunnlaget for å trekke bevillingen tilbake («særlige grunner»). I tillegg må det foreligge et behov for rask inngripen.

4.2.7 Rett til midlertidig drift

Ved styrers fratreden kan bevillingshaver fortsette virksomheten i en overgangsperiode på inntil tre måneder uten godkjent styrer, jf lovens § 8 annet ledd. Når styreren er ute av virksomheten, forutsettes det at stedfortrederen overtar. Fristen kan forlenges av kommunene dersom ikke politiet eller det kommunale organ, som nå er blitt tildelt det tidligere sosial- og helsestyrets oppgaver, har noen innvendinger.

Skifter virksomheten eier, gjelder retten til midlertidig drift tilsvarende som ovenfor nevnt i tre måneder, jf § 8 tredje ledd. Den nye eier kan drive stedet i en periode av inntil tre måneder før han må ha egen bevilling.

Dersom bevillingshaver går konkurs, har boet rett til å fortsette virksomheten i inntil ett år, jf § 13. Denne bestemmelsen gjør unntak fra § 8 første ledd idet virksomheten ikke lenger drives for bevillingshavers regning. Utover dette ene året kan det søkes om forlengelse hos kommunestyret. Hensikten bak bestemmelsen er å gi boet tid til å skaffe eventuelle kjøpere, eller avvikle virksomheten på en måte som gjør at man oppnår høyest mulig dividende. En slik overgangsperiode kan også være gunstig for de ansatte som står i fare for å miste arbeidet.

Likeledes kan dødsboet ved bevillingshavers død drive virksomheten videre i inntil ett år, jf § 14. Når bevillingshaver dør har man altså to alternativer for midlertidig drift, enten tre måneder for ny eier eller ett år for dødsboet.

4.3 Saksbehandling

Søknad om serverings- eller overnattingsbevilling sendes av den for hvis regning virksomheten skal drives, til den kommunen der serverings- eller overnattingsstedet befinner seg, jf § 5. Lovens § 7 regner opp hva søknaden skal inneholde. I henhold til § 5 tredje ledd skal politi og det kommunale organ, som nå er blitt tildelt det tidligere sosial- og helsestyrets oppgaver, fungere som høringsinstanser. Politiet skal uttale seg om den oppgitte styrer og stedfortreder samt om politimessige hensyn tilsier avslag på søknaden. Uttalelsen fra politiet er kun rådgivende for kommunens avgjørelse. Uttalelser fra det kommunale organ, som nå er blitt tildelt det tidligere sosial- og helsetyrets oppgaver, er begrenset til deres forvaltningsområde.

4.4 Vedtaksmyndighet

Det er kommunestyret som fatter vedtak om bevilling. Kommunestyret kan delegere myndigheten til formannskapet eller til andre politiske organer gjeldende for en enkelt sak, for grupper av saker eller for alle bevillingssaker. Det kan på den annen side ikke delegeres til administrasjonen.

4.5 Klage

Kommunens vedtak om å innvilge, avslå, tilbakekalle eller suspendere bevilling kan påklages til fylkesmannen, jf hotelloven § 12. Fremgangsmåten ved klage følger de alminnelige regler i forvaltningslovens kapittel VI.

Hvem som har klageadgang følger av forvaltningsloven § 28. På den ene side er det helt klart at bevillingssøker, den oppgitte styrer og stedfortrederen har klagerett hver for seg. På den annen side er det også klart at offentlige tjenestemenn og organer ikke har klagerett. Det er imidlertid mer tvilsomt om foreninger og organisasjoner har klagerett. Her har Justisdepartementets lovavdeling uttalt at dette må bero på i hvilken utstrekning medlemmenes interesser berøres og hvor stor tilslutning foreningen har i forhold til det geografiske og saklige område den er ment å dekke.

4.6 Diverse bestemmelser

Hotelloven inneholder en rekke forskriftshjemler. Lovens § 15 hjemler forskriftsadgang på sentrale områder. Hjemmelen har i stor grad blitt benyttet, se nedenfor.

I medhold av lovens § 16 er Nærings- og handelsdepartementet overordnet myndighet for den offentlige planlegging og administrasjon av reiselivet og i saker som hører inn under hotelloven. Dette innebærer at departementet instruerer fylkesmannen og kommunen på lovens område ved f eks retningslinjer og fremgangsmåte for saksbehandling og vurderinger, ofte formidlet via rundskriv. Departementet kan også gripe inn i enkeltsaker. Dette skjer så og si aldri i praksis. § 16 annet ledd legger bestemte oppgaver til departementet.

Politiet kan i medhold av § 18 helt eller delvis stenge en bedrift som går inn under hotelloven, men kun etter å ha gitt advarsel. Bestemmelsen regner uttømmende opp de årsaker som kan begrunne stenging. Blant disse kan nevnes at bevillingshaver er fradømt retten til å drive, er idømt straff eller har vedtatt forelegg for å drive uten bevilling. Videre kan politiet stenge bedriften dersom bevillingen er falt bort, suspendert eller trukket tilbake ved endelig vedtak.

§ 19 bestemmer at et overnattings- eller serveringssted har tilbakeholdsrett i gjenstander som en gjest har med seg, når denne ikke gjør opp for seg eller stiller fullgod sikkerhet. Dette er den eneste privatrettslige regel i hotelloven. Vilkåret for tilbakeholdsrett er at stedet har et krav som har sammenheng med gjestens opphold. Hensikten med bestemmelsen er å gi innehaveren et umiddelbart pressmiddel, men den skal også kunne gi kreditorene et mulig dekningsmiddel.

4.7 Forskrifter til Hotelloven

4.7.1 Forskrift 1 juli 1983 nr 1136 om krav til praksis og opplæring for styrer av overnattings- og serveringssteder

Forskriftens § 1 angir de krav som stilles til styrerens kvalifikasjoner. Han må ha fagbrev som servitør, kokk, konditor eller pølsemaker, eller praksis i to år fra overnattings- eller serveringssted, storhusholdning eller som styrer av privat husholdning. Departementet har tolket bestemmelsen slik at praksis fra egen husholdning i to år på heltid er tilstrekkelig.

Dersom styreren har eksamen fra høyskole eller universitet, er det ikke nødvendig med praksis uansett utdannelsesretning.

4.7.2 Forskrift 1 juli 1983 nr 1137 om orden og lukningstider for overnattings- og serveringssteder

Forskriften inneholder bestemmelser som skal sikre orden ved overnattings- og serveringssteder. Den gir hjemmel for å bortvise berusede personer fra stedet. Videre gis politiet adgang til å kreve at det ved overnattings- og serveringssteder skal holdes ordensvakt godkjent av politiet, jf forskriftens § 3. Ved godkjennelsen av slik ordensvakt har Nærings- og energidepartementet uttalt i rundskriv av 13 juni 1994 (ordensvaktrundskrivet) at man som utgangspunkt må foreta en vandelsvurdering. I denne sammenheng er det anledning til å kreve kortvarig kursdeltakelse.

Serveringssteder skal i følge forskriftens § 5 holdes lukket fra kl 01.00 til kl 06.00. Kommunestyret kan fastsette avvikende åpnings- og lukketider, hvilket i stor utstrekning blir gjort. Kommunestyret, eller etter dets fullmakt formannskapet, kan når «særlige grunner» foreligger gi tillatelse til annen åpningstid enn de som er fastsatt ellers i kommunen, se forskriftens § 6.

I følge forskriftens § 6 annet ledd innebærer utvidet skjenketid ved enkeltanledninger etter alkohollovens § 4-4, at serveringsstedets åpningstid utvides tilsvarende. I disse tilfeller er det ikke nødvendig å gi særskilt tillatelse til utvidet åpningstid i henhold til hotelloven.

Politiet har for øvrig i medhold av § 7 adgang til å stenge et serveringssted for en enkelt kveld.

4.7.3 Forskrift 1 juli 1983 nr 1138 for overnattings- og serveringssteder om tillatelse til å benytte betegnelsen turisthotell eller høyfjellshotell

Tillatelse til å benytte betegnelsen «turisthotell» eller «høyfjellshotell» har i dag først og fremst den betydning at disse stedene kan søke om statlig skjenkebevilling. For å kunne benytte betegnelsen «turisthotell» eller «høyfjellshotell» stilles det betingelser om at etablissementet må ha et visst antall rom, resepsjonsservice samt lokale hvor alle måltider kan serveres, jf forskriftens § 2.

4.7.4 Forskrift 22 mars 1974 nr 3394 om hytter som nyttes til herbergedrift

Forskriften er opprinnelig gitt med hjemmel i hotelloven av 5 april 1957 og er et utfyllende tillegg til forskrift 6 juni 1958 om orden, utstyr og hygiene m v i hoteller, andre herberger og serveringsstader, som fastsetter visse minstekrav som må oppfylles for å få overnattingsbevilling.

Herbergeforskriften stiller visse minstekrav til innredning og utstyr i campinghytter og andre utleiehytter. Forskriften innehar bestemmelser om hyttenes størrelse, antall soveplasser, utstyr og hygiene.

4.8 Forholdet mellom hotelloven og alkoholloven

Serveringssteder som ønsker å servere alkoholholdige drikker må i dag ha to typer bevilling: serveringsbevilling etter hotelloven og skjenkebevilling etter alkoholloven. Som hovedregel er det kommunen som tildeler begge typer bevilling. Mange kommuner behandler søknader om serveringsbevilling og skjenkebevilling på samme tid, men det er to ulike vedtak som treffes.

Ved vurderingen av om serveringsbevilling skal gis, tar kommunen stilling til om vilkårene i hotelloven er oppfylt. Kommunen utøver ikke et forvaltningsmessig skjønn utover dette. Beslutninger om tildeling av skjenkebevilling etter alkoholloven er derimot en utpreget skjønnsmessig avgjørelse, der avgjørelsen skal treffes på grunnlag av alkoholpolitiske vurderinger. Alkoholloven angir ikke i dag hvilke hensyn kommunen kan ta utover at lovens formål trekker opp rammene for skjønnet. Sosial- og helsedepartementet har i Ot prp nr 7 (1996-97) om lov om endringer i alkoholloven foreslått at det i loven angis eksempler på hvilke hensyn det kan legges vekt på ved tildeling av salgs- eller skjenkebevilling.

Bevilling etter alkoholloven må gis til en fysisk person, mens bevilling etter hotelloven gis til den for hvis regning virksomheten drives, som oftest et selskap. Etter hotelloven skal det utpekes en styrer for serveringsbevillingen. Denne er ofte den samme personen som innehar skjenkebevillingen for stedet. Sosial- og helsedepartementet har imidlertid i Ot prp nr 7 (1996-97) foreslått at også skjenkebevilling skal gis til den for hvis regning virksomheten drives.

Serveringsbevilling gis inntil videre, mens kommunal skjenkebevilling ikke kan gis for lengre tid enn inntil fire år. Det er ikke foreslått endringer i bevillingsperioden i Ot prp nr 7 (1996-97).

Serveringsstedets åpningstid fremgår som utgangspunkt av forskrift om orden og lukningstider for overnattings- og serveringssteder, men kan også fremgå av kommunale forskrifter eller vedtak. Skjenketiden for øl og vin følger åpningstiden etter hotelloven. Kommunen har imidlertid anledning til å innskrenke skjenketidene generelt for kommunen eller for det enkelte skjenkested. Skjenketiden for brennevin følger direkte av alkoholloven dersom kommunen ikke har truffet noen beslutning om skjenketid i skjenkebevillingsvedtaket. Sosial- og helsedepartementet har i Ot prp nr 7 (1996-97) foreslått at henvisningen i alkoholloven til hotellovens regler om åpningstid oppheves og at skjenketidene fastsettes direkte i alkoholloven eller i forskrifter eller andre vedtak gitt i medhold av denne.

Alkohollovgivningen inneholder henvisning til hotelloven på ytterligere ett punkt. Hoteller som har samtykke etter hotelloven til å bruke betegnelsen turist- eller høyfjellshotell, kan som nevnt gis statlige skjenkebevillinger. Sosial- og helsedepartementet har i Ot prp nr 7 (1996-97) foreslått å oppheve ordningen med statlig bevilling til slike hoteller.

Forskjeller mellom forslaget til ny serveringslov og Ot prp nr 7 (1996-97) vil for øvrig bli belyst i de respektive kapitler nedenfor.