9 Lovenes saklige virkeområde
Departementet foreslår at diskrimineringslovene i utgangspunktet skal gjelde på alle samfunnsområder. Gjeldende regler i diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven om unntak for personlige forhold videreføres. Vernet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering skal ha samme virkeområde. Det foreslås ingen endringer i likestillingslovens saklige virkeområde.
Diskrimineringslovutvalget omtaler saklig virkeområde i NOU 2009: 14 kapittel 10 side 106.
9.1 Gjeldende rett
Diskrimineringslovene gjelder i utgangspunktet på alle samfunnsområder, det vil si i arbeidslivet, skole og utdanning, helse- og omsorgstjenester, organisasjoner, offentlige og private tjenester, trossamfunn mv., jf. likestillingsloven § 2, diskrimineringsloven § 3 og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 2.
Diskrimineringsloven gjelder likevel ikke i «familieliv og personlige forhold». Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven har et tilsvarende unntak for «familieliv og andre forhold av personlig karakter».
Diskrimineringsloven har også et unntak fra forbudet mot diskriminering på grunn av religion og livssyn for handlinger og aktiviteter i regi av tros- og livssynssamfunn og virksomheter med et religiøst eller livssynsmessig formål. Unntaket er betinget av at handlingene eller aktivitetene er av betydning for gjennomføringen av samfunnets eller virksomhetens religiøse eller livssynsmessige formål. Dette unntaket gjelder ikke på arbeidslivets område.
Likestillingsloven gjelder derimot på alle områder, men håndheves ikke av Likestillings- og diskrimineringsombudet og -nemnda eller domstolene i «familieliv og rent personlige forhold». Ut fra ordlyden i loven kan domstolene håndheve loven også her, men ut fra forarbeidene fremgår det at meningen var en ren symbolbestemmelse som heller ikke skulle håndheves av domstolene (Ot.prp. nr. 33 (1974-1975) kapittel 3.1.1 side 22 og Ot.prp. nr. 1 (1977-1978) kapittel 3.2.2 side 6). Dette er også slik gjeldende likestillingslov har blitt forstått, jf. forarbeidene til diskrimineringsloven (Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) kapittel 9.2.8.1 side 75). Det har ikke vært noen slike saker for domstolene.
Uttrykkene «personlige forhold», «rent personlige forhold» og «forhold av personlig karakter» skal fortolkes likt.
9.2 Høringsforslag og høringsuttalelser
9.2.1 Diskrimineringslovutvalget (NOU 2009: 14)
Diskrimineringslovutvalgets flertall (åtte medlemmer) foreslo at familieliv og andre rent personlige forhold skal unntas fra den samlede diskrimineringslovens virkeområde.
Utvalgets mindretall (ett medlem) foreslo at loven skal komme til anvendelse på familieliv og andre rent personlige forhold, og at diskriminering i slike forhold skal kunne håndheves av domstolene. Mindretallet forutsatte at det vil bli få slike saker i domstolene fordi terskelen for å reise sak antakelig vil være høy for de fleste.
9.2.2 Høringsuttalelser
I høringen får flertallets forslag om at diskrimineringsforbudet ikke bør gjelde i personlige forhold, støtte fra Regjeringsadvokaten, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barneombudet, HSH, YS, Advokatforeningen mfl.
Regjeringsadvokaten mener at prinsippet om delt bevisbyrde vil være problematisk å anvende i personlige forhold og at i slike forhold bør det utvises varsomhet for å unngå urettmessig stigmatisering av innklagede.
Advokatforeningen mener at det ikke bør være bestemmelser i loven som ikke kan håndheves, da lovverket ikke bør ha en rent symbolsk funksjon. Advokatforeningen uttaler videre:
«Diskrimineringsvernet ville ha vært svært begrenset på dette området, ut fra den friheten som følger av retten til familieliv og privatliv. Et generelt unntak innebærer en enklere grense for anvendelse av loven enn å skulle ta stilling til en avveining opp mot retten til privatliv i hvert enkelt tilfelle, og ville ha virket tilslørende for den friheten som følger på det private området, som f. eks. ved private sosiale aktiviteter.»
Barneombudet er enig med utvalgets flertall i at det vil være problematisk å lovfeste et virkeområde der bevisspørsmål og håndheving er såpass problematisk. I tillegg er dette området ikke et rettstomt område, men reguleres av andre lover.
Likestillings- og diskrimineringsombudet, Avdeling for kvinnerett, barnerett, likestillings- og diskrimineringsrett ved UiO (KVIBALD), Menneskerettsalliansen, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Kvinnegruppa Ottar, Redd Barna, Reform mfl. støtter mindretallets forslag. Redd Barna og Avdeling for kvinnerett, barnerett, likestillings- og diskrimineringsrett ved UiO (KVIBALD) reiser spørsmål om forslaget om å unnta personlige forhold er forenlig med våre menneskerettslige forpliktelser.
Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at det vil ha en viktig symbolverdi hvis diskrimineringsloven også gjelder i familieliv og andre personlige forhold. Ombudet viser til forarbeidene til likestillingsloven der det sies at det er riktig at likestillingsprinsippet også skal gjelde for det som skjer innen den enkelte husstand, selv om likestilling innenfor hjemmets fire vegger vanskelig kan gjennomtvinges ved hjelp av rettsregler (jf. Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) kapittel 3.1.1 side 22). Ombudet er imot at forbudet mot kjønnsdiskriminering får et innskrenket saklig virkeområde i forhold til i dag.
Avdeling for kvinnerett, barnerett, likestillings- og diskrimineringsrett ved UiO (KVIBALD) mener at en oppheving av vernet mot kjønnsdiskriminering i personlige forhold vil utgjøre en positiv legitimering av diskriminering på familie- og privatlivets område:
«I lys av familiens grunnleggende betydning for den enkeltes personlige identitet, utviking, selvutfoldelse, trygghet og velferd utgjør flertallsforslaget en betydelig svekkelse av individets rettsvern på et helt sentralt livs- og rettsområde. Å sende ut signaler om at diskriminering er rettslig og moralsk akseptabelt i nære mellommenneskelige forhold er, etter Avdelingens oppfatning, egnet til å svekke respekten for eksisterende internasjonale og nasjonale rettsregler som har som formål å beskytte individets menneskerettigheter i familie- og privatlivet.»
9.3 Departementets vurdering
9.3.1 Alle samfunnsområder
Departementet foreslår at alle diskrimineringslovene – likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og diskrimineringsloven om seksuell orientering – i utgangspunktet skal gjelde på alle samfunnsområder.
Dette er en videreføring av gjeldende rett når det gjelder vernet mot diskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, religion, livssyn og nedsatt funksjonsevne.
Vernet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering blir utvidet, se kapittel 16.
9.3.2 Personlige forhold
Unntak for familieliv og andre rent personlige forhold
Departementet har vurdert om diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og diskrimineringsloven om seksuell orientering skal gjelde i personlige forhold (dvs. familie- og vennskapsforhold og samvær med andre i forbindelse med privatlivet).
Departementet mener at det ikke er kommet nye momenter som gir grunnlag for å endre gjeldende regler i diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven om unntak fra virkeområdet for familieliv og personlige forhold. Departementet viser til begrunnelsen i forarbeidene til disse lovene (Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) kapittel 9.2.8.1 side 75, Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) kapittel 9.3.7.1 side 82).
Diskrimineringsloven om seksuell orientering bør ha samme innretning som diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.
Departementet understreker at unntakene ikke skal legitimere diskriminering og trakassering som skjer innen den enkelte familie eller vennekrets. Departementet viser til at familieliv og andre personlige forhold potensielt kan være en arena for diskriminering og trakassering. Dette gjelder særlig i forhold der makt er ulikt fordelt, som i enkelte ekteskap, eller mellom foreldre og barn. Det kan dreie seg om områder der forskjellsbehandling har stor betydning i den enkeltes liv. Dette gjelder ikke bare overgrep, men også mange andre av dagliglivets små og store disposisjoner, for eksempel foreldres økonomiske bistand til barnas utdanning. Forskjellsbehandling i private forhold kan virke urettferdig og få urimelige følger for den som utsettes for det.
En rekke lover regulerer den private sfære og gir de som forskjellsbehandles rettsbeskyttelse. Dette dreier seg derfor ikke om noe «rettstomt» rom der det er fritt frem for dårlig behandling. Vold, tvang og andre grove krenkelser faller utenfor hva diskrimineringslovgivningen skal regulere. Dette reguleres av annen lovgivning, som straffeloven, barnevernloven mv. Et annet eksempel på regulering i andre lover er barneloven som regulerer omsorg, foreldreansvar, barnefordeling og samværsrett etter samlivsbrudd. Det offentlige skal etter barnevernloven ivareta barns interesser overfor foreldre. Arveloven angir regler om pliktdelsarv mv. til ektefelle og livsarvinger.
Et diskrimineringsforbud i andre personlige forhold utenfor familielivet, ville også omfattet dagligdagse og private handlinger styrt av følelser og kanskje ubevisste motiver, for eksempel valg av venner eller medlemskap i bridgeklubben. Departementet mener at lovgiver bør være varsom med å gripe inn i slike personlige relasjoner ved å la diskrimineringsforbudet komme til anvendelse. Noen personlige konflikter er ikke egnet til å løses gjennom rettsregler og domstolsbehandling. Individets rett til privatliv er dessuten vernet i flere internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av, jf. særlig EMK artikkel 8.
Departementet legger særlig vekt på at håndheving og bevisføring er vanskelig på familielivets/privatlivets område. Ofte vil det være vanskelig å avdekke diskriminering innen familien eller andre rent personlige livsforhold. Det vil også være svært vanskelig å håndheve et diskrimineringsforbud i den private sfære. Særlig vil det være vanskelig å påvise årsakssammenheng mellom et diskrimineringsgrunnlag og forskjellsbehandlingen, for eksempel når barn i en familie behandles ulikt. Disse rettssikkerhetsproblemene forsterkes av at diskrimineringslovene har regler om oppreisningsansvar som kun er betinget av vanlig uaktsomhet og regler som legger mer av bevisbyrden på den som påstås å ha diskriminert.
Departementet mener at det ikke er hensiktsmessig å vedta nye forbud som ikke kan håndheves. Departementet anser det ikke som ønskelig med lovregler som har en rent symbolsk funksjon.
Departementets vurdering er at det ikke er en generell plikt etter menneskerettighetene til å ha lovfestede diskrimineringsforbud som gjelder i personlige forhold. Noen konvensjoner, slik som for eksempel FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, gir en plikt til tiltak også i personlige forhold. Staten har imidlertid frihet i valget av tiltak. Departementet viser her til at det på disse områdene er en rekke andre og mer hensiktsmessige lover og tiltak som er satt i verk.
Departementet kjenner ikke til andre land hvor diskrimineringslovning gjelder og eventuelt håndheves i personlige forhold.
Ingen endringer i likestillingsloven
Departementet ønsker imidlertid ikke å innskrenke likestillingslovens virkeområde i forhold til dagens regler og foreslår ingen endringer i disse reglene. Likestillingslovens diskrimineringsforbud vil dermed fortsatt omfatte familielivet og personlige forhold, men skal, som i dag, ikke håndheves av ombudet, nemnda eller domstolene.
Unntakenes rekkevidde
Departementet foreslår at unntakene i alle lovene får samme ordlyd, og endres til «familieliv og andre rent personlige forhold». Dette innebærer ingen endringer i gjeldende rett.
Med familieliv og andre rent personlige forhold siktes det først og fremst til det som foregår i familien, for eksempel mellom ektefeller og samboere, eller mellom foreldre og barn – i forbindelse med barneoppdragelse og forsørgelse, private avtaler om samvær med barn, fordeling av bo etter samlivsbrudd mv. Videre kan det være tale om forfordeling i forbindelse med gaver, utlån mv. eller testamentariske disposisjoner. Det er imidlertid viktig å være klar over at slike forhold ofte vil være regulert av andre lover enn diskrimineringslovgivningen, se ovenfor. Et eksempel når det gjelder andre rent personlige forhold er valg av kjæreste eller ektefelle. Valg av privat omgangskrets og det som foregår mellom venner og i selskapelig samvær vil også være rent personlige forhold. Foreninger og klubber som har en personlig karakter kan for eksempel være et pokerlag, en lesesirkel eller en venninneklubb.
Utleie av hybel eller liknende tilknyttet egen bolig vil som utgangspunkt omfattes av loven, selv om utleier ikke er et utleiefirma, men en privatperson. Derimot er valg av leietaker til et rom i en leilighet der utleier selv bor, av personlig karakter.
Ansettelsesforhold kan derimot ikke regnes som et privat forhold, selv om det er tale om ansettelse av familiemedlemmer. Dette er i samsvar med alminnelige arbeidsrettslige regler.