17 Kjønnsdelte lønnsstatistikker

Departementet har vurdert hvordan lønnstatistikker fordelt på kjønn kan utformes for å bli et egnet virkemiddel mot lønnsdiskriminering. Departementet konkluderer at det bør utredes hvordan eksisterende data og registre over lønn, yrke og kjønn kan tas i bruk for å skape et godt verktøy i arbeidet for likelønn. Departementet vil også utrede hvordan data fra det planlagte rapporteringssystemet EDAG (Elektronisk Dialog med Arbeidsgiver) kan utvikles og bli en egnet datakilde til samme formål.

Departementet foreslår en rett til å få lønnsopplysninger ved mistanke om lønnsdiskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk, se kapittel 18.

Formålet er å skape større åpenhet om lønn på arbeidsplassen. Større åpenhet om lønn skal gjøre forbudet mot lønnsdiskriminering mer effektivt og skape gode verktøy i arbeidet for likelønn mellom kvinner og menn.

Behovet for kjønnsdelte statistikker er tidligere foreslått i Likelønnskommisjonens utredning NOU 2008: 6 Kjønn og lønn og i Likestillingsutvalgets NOU 2011: 18 Struktur for likestilling. Regjeringen varslet i Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn at den vil sikre at man får frem lønnsstatistikker knyttet til kjønn på virksomhetsnivå.

17.1 Gjeldende rett

17.1.1 Likestillingsloven § 5 – rett til lik lønn for arbeid av lik verdi

Kvinner og menn som arbeider i samme virksomhet har etter likestillingsloven § 5 rett til lik lønn for samme arbeid og for arbeid av lik verdi (likelønnsbestemmelsen).

Et generelt vern mot lønnsdiskriminering på grunn av kjønn følger også av likestillingsloven § 3 som sier at direkte og indirekte forskjellsbehandling mellom kvinner og menn er forbudt. Likelønnsbestemmelsen i § 5 må leses i lys av dette generelle diskrimineringsforbudet.

Lønnen skal ikke fastsettes på en diskriminerende måte

Det følger av likelønnsbestemmelsen i § 5, sett i sammenheng med det generelle diskrimineringsforbudet i § 3, at lønnen skal fastsettes på en måte som ikke er direkte eller indirekte diskriminerende.

Med lønn menes alle goder som ytes av arbeidsgiveren

Med lønn menes etter likestillingsloven § 5 det alminnelige arbeidsvederlaget samt alle andre tillegg eller fordeler i penger eller andre goder som ytes av arbeidsgiveren. Pensjon, bonusordninger, arbeidstøy, bil, abonnementer, telefon osv. regnes med som del av lønnen.

Samme virksomhet

Retten til lik lønn etter § 5 gjelder bare mellom arbeidstakere ansatt i samme virksomhet. Begrepet samme virksomhet skal normalt fortolkes som samme arbeidsgiver. Arbeidsgiver er den som har ansatt arbeidstakeren, og kan være en fysisk eller en juridisk person (Ot.prp. nr. 77 (2000-2001), side 53).

Arbeid av lik verdi

Retten til lik lønn etter likestillingsloven § 5 gjelder i de tilfeller der to arbeidstakere utfører arbeid av lik verdi. For det første vil samme arbeid, dvs. arbeid som i det ytre fremstår som like, også ha lik verdi. Dette gjelder hvis det er tale om arbeidstakere med samme fagbakgrunn som gjør like arbeidsoppgaver. For det andre kan også arbeid som fremstår som ulike, for eksempel på grunn av ulik fagbakgrunn, ha lik verdi.

I vurderingen av om to ulike arbeid har lik verdi skal det foretas en helhetsvurdering av alle faktorer som har betydning for det konkrete arbeidets utførelse. De sentrale kriteriene for vurderingen er etter § 5 tredje ledd den kompetanse som er nødvendig for å utføre arbeidet, samt anstrengelse, ansvar og arbeidsforhold. Alle faglige kvalifikasjoner og egenskaper, samt ansvar og belastninger, som skal til for å utføre arbeidet bør tas i betraktning (Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) kapittel 16.1 side 114).

Retten til lik lønn for arbeid av lik verdi kan påberopes uavhengig av om arbeidene tilhører ulike fag eller om lønnen reguleres i ulike tariffavtaler, jf. § 5 andre ledd. Dette innebærer blant annet at dersom lønningene er resultat av separate forhandlinger, skal dette ikke stå i veien for en sammenligning som grunnlag for et krav om likelønn.

Arbeidets verdi i likestillingslovens forstand er ikke knyttet til verdien for arbeidsgiveren, men til en objektiv vurdering av innholdet og vanskelighetsgraden i det arbeidet som skal utføres. Denne rettslige betydningen av begrepet lik verdi er ikke helt sammenfallende med den økonomiske forståelsen av begrepet.

Det er altså arbeidsoppgavene og kravene til kompetanse, og ikke hvordan arbeidstaker utfører arbeidet eller hvordan det verdsettes av kunder og brukere, som skal danne grunnlaget for vurderingen. Selv om slike forhold ikke er relevante i vurderingen av om arbeidene har lik verdi, vil de være relevante for den individuelle lønnsfastsettelsen og kan begrunne ulik lønn. Hvis en i en likelønnssak kommer til at arbeidene har lik verdi, må imidlertid arbeidsgiver kunne sannsynliggjøre at lønnen ikke er fastsatt på en diskriminerende måte, jf. likestillingsloven § 16 om delt bevisbyrde.

Forhold som kan begrunne ulik lønn

Retten til likelønn betyr ikke nødvendigvis en rett til å få utbetalt samme beløp. Arbeidsgiveren kan ha rett til å lønne ulikt, til tross for at arbeidene har lik verdi. Forhold som knyttes til den individuelle arbeidstakeren, som ansiennitet, utførelse av arbeidet mv., kan begrunne ulik lønn. Det samme gjelder markedsverdi og andre argumenter knyttet til lønnskrav og lønnsforhandlinger.

Så lenge slike faktorer kan virke forskjellig for kvinner og menn vil det imidlertid være en risiko for at lønnen fastsettes på en diskriminerende måte. Spørsmålet er derfor om slike kriterier har en kjønnsskjev effekt og dermed er indirekte diskriminerende. Nemnda og EU-domstolen har vurdert slike kriterier i flere saker ut fra diskrimineringsforbudet, og i noen saker kommet frem til at lønnsfastsettelsen var i strid med likelønnsbestemmelsen.

17.1.2 Aktivitets- og redegjørelsesplikt

Likestillingsloven § 1 a

Arbeidsgivere har etter likestillingsloven § 1 a en aktivitetsplikt. Arbeidsgiver har plikt til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling mellom kjønnene. Det nærmere innholdet i aktivitetsplikten er ikke regulert i loven. Plikten gjelder enhver arbeidsgiver, uavhengig av virksomhetens størrelse.

Arbeidsgiveren har også en redegjørelsesplikt. Arbeidsgiveren skal gjøre rede for planlagte og gjennomførte likestillingstiltak og for tilstanden når det gjelder likestilling i virksomheten. Formålet med redegjørelsesplikten er å skape økt og mer systematisk oppmerksomhet på kjønnslikestilling i virksomheten. Redegjørelsesplikten håndheves etter reglene i diskrimineringsombudsloven.

Aktivitets- og redegjørelsesplikten i likestillingsloven § 1 a er nærmere omtalt i kapitlene 4 og 15.

Nærmere om innholdet i redegjørelsesplikten – faktisk tilstand

Redegjørelsen skal i tillegg til en redegjørelse for likestillingstiltak, omfatte en redegjørelse for den faktiske tilstanden når det gjelder likestilling i virksomheten. Dette skal være en systematisk beskrivelse av likestillingsstatusen mellom kvinner og menn for å kunne vurdere graden av likestilling i virksomheten. Formålet er å avdekke utilsiktede og uønskede forskjeller mellom kvinnelige og mannlige ansatte. Redegjørelsen skal fungere som et redskap for å vurdere nye likestillingstiltak i virksomheten.

Det er ifølge forarbeidene særlig lønns- og andre personalpolitiske forhold som er aktuelle. Relevante forhold er kjønnsdelt statistikk for lønn, stillingskategorier, arbeidstid, permisjonsuttak, videreutdanning, avansement og sykefravær. Lønnsstatistikk nevnes særskilt:

«Det kan være hensiktsmessig å benytte seg av statistikk, som bør være kjønnsoppdelt for å være egnet for formålet. Forhold som er relevante – og nødvendige – for å få et godt bilde, er for eksempel kjønnsoppdelt statistikk for lønn (inkludert naturalytelser, pensjon o.l.)» (Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) kapittel 5.6.3 side 25, se også kapittel 16.1 side 110).

Hvor omfattende redegjørelsen skal være avhenger av virksomhetens størrelse, slik at jo større virksomhet det er tale om, desto mer kan en forvente av omtalen. Videre stilles det større krav til offentlige virksomheters redegjørelse.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda behandlet i 2009 flere saker med påstand om at kommunenes årsberetninger var i strid med likestillingslovens krav. I sakene 8, 9, 10, 11, 12 og 17/2009 uttalte nemnda blant annet følgende om kravene til redegjørelsene:

«Nemnda [vil] bemerke at lovforarbeidenes bruk av formuleringer som «bør» og «for eksempel» tyder på at lovgiver har ment å gi en fleksibel regel, der virksomhetene gis en del frihet så lenge redegjørelsen gir «en systematisk beskrivelse» av forhold som er relevante for å vurdere graden av kjønnslikestilling. Hovedpoenget må være at det redegjøres for forhold som er relevante og hensiktsmessige for å vurdere graden av likestilling. Likestillingsloven har selv, i sin forbudsdel, hovedfokus på lønn, deltid og permisjonsordninger. Derfor vil det være naturlig å fokusere på slike forhold.

En mer generell oppsummering av tilstanden vil ikke være tilstrekkelig. En redegjørelse som mangler underliggende fakta, vil vanskelig kunne sies å innebære en systematisk beskrivelse av forhold som er relevante for å vurdere graden av likestilling.

[…]

Videre uttaler lovgiver at man bør beskrive fordelingen av kvinner og menn på ulike stillingskategorier og nivå. Nemnda kan vanskelig se at man kan få et tilstrekkelig godt bilde av om lovens krav til likestilling i kommuners virksomheter er oppfylt uten at det framlegges statistikk som er spesifisert ned til stillings- og sektornivå.

Generelt for kommuner gjelder imidlertid at de må regnes som forholdsvis store virksomheter sammenliknet med mange private virksomheter. Videre har Nemnda lagt vekt på at kommunene gjennom rapporteringen til KS nokså enkelt kan framskaffe relevant statistikk, at kommuner er komplekse virksomheter der likestillingsspørsmål oppstår på mange ulike måter og nivåer, og at man ut fra lovens forarbeider må forvente bedre rapportering av offentlige virksomheter enn av private virksomheter.»

Etter ombudets og nemndas praksis, med hjemmel i likestillingslovens ordlyd, er det et krav at redegjørelsen for likestilling tas inn i årsrapporten.

Veiledninger, rapporter mv.

Likestillings- og diskrimineringsombudet gjennomførte i 2007 en kontroll av et utvalg kommuners redegjørelser. Resultatene av kontrollen ble lagt frem i rapporten Likestilling i 64 kommuner; Likestillings- og diskrimineringsombudet har kontrollert kommunenes redegjørelser om likestilling for 2007. Rapporten ble publisert i 2009 og er derfor skrevet i forkant av nemndas avgjørelser referert ovenfor. Sakene som ombudet tok til nemnda var en oppfølging av dette arbeidet. Kontrollen avdekket at mange kommuner gjør et godt arbeid med likestilling. Samtidig viste det seg at kun 18 av kommunene fikk godkjent redegjørelsene uten merknader. Ombudet anbefaler i rapporten at det må sikres åpenhet om lønn slik at lønnsforskjellene synliggjøres. Lønnsdataene bør systematiseres etter stillingskategori/-nivå og sektor.

Barne- og likestillingsdepartementet, Likestillings- og diskrimineringsombudet samt partene i arbeidslivet, utarbeidet i 2009 en veileder om aktivitets- og redegjørelsesplikten etter de ulike diskrimineringslovene. Det står der at virksomheten blant annet kan beskrive kjønnsfordelingen, gjerne prosentvis, når det gjelder lønns- og stillingsnivåer.

Barne- og likestillingsdepartementet har i 2009 – med henvisning til veiledningen – anbefalt alle departementer og underliggende etater å redegjøre for lønns- og stillingsnivåer fordelt på kjønn (brev til alle departementer 2. juli 2009).

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet laget i 2010 en veiledende mal for statlige virksomheters likestillingsredegjørelser, inkludert status med hensyn til kjønnslikestilling i statsbudsjettet (Statlige virksomheters likestillingsredegjørelser etter aktivitets- og rapporteringsplikten). I det veiledende registreringsskjemaet for tilstandsrapportering med hensyn til kjønn, er det satt opp lønn fordelt på kjønn og ulike stillingskategorier. Det anbefales også at det rapporteres om andelen av hvert kjønn som arbeider deltid.

17.1.3 Personopplysningsloven: Innsamling og behandling av lønnsopplysninger

Personopplysningsloven setter grenser for hvilke opplysninger om ansatte en arbeidsgiver kan gi ut, hvem opplysningene kan gis til og hvordan opplysningene skal behandles. Personopplysningsloven bygger på prinsippet om menneskets rett til selv å bestemme over opplysninger om seg selv. Formålet er å beskytte den enkelte mot krenkelse av personvernet.

Personopplysningsloven gjelder for behandling av personopplysninger som helt eller delvis skjer med elektroniske hjelpemidler, og for annen behandling av personopplysninger når disse inngår eller skal inngå i et personregister, jf. § 3. Arbeidsgiver vil da være behandlingsansvarlig, jf. § 2 nr. 4, for bruk av opplysningspersonvernet.

Utarbeiding av lønnsstatistikk for virksomheten fordelt på kjønn innebærer en form for behandling av opplysninger som faller inn under personopplysningsloven. Statistikk er en sammenstilling og bearbeiding av konkrete opplysninger, og er å anse som behandling av personopplysninger.

Vilkår for behandling av lønnsopplysninger

Lønnsopplysninger kan innsamles og behandles hvis dette er fastsatt i lov. En lovfestet plikt til å utarbeide lønnsstatistikk vil innebære lovhjemmel for arbeidsgiver til en bestemt type behandling av lønnsopplysninger som ellers ikke ville være tillatt uten samtykke fra den ansatte.

Det samme gjelder blant annet hvis innsamlingen og behandlingen er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse. Hvis den som opplysningene gjelder samtykker, kan lønnsopplysninger uansett gis. Reglene om når det er adgang til å behandle lønnsopplysninger er regulert i § 8 om såkalte «behandlingsgrunnlag».

Lønnsopplysninger er ikke sensitive personopplysninger underlagt lovens skjerpede behandlingsregler. Lønnsopplysninger må imidlertid i mange sammenhenger ansees som følsomme. Med utgangspunkt i at det er følsomme personopplysninger vil hensynet til den enkeltes personvern i alminnelighet gjøre seg gjeldende. Det vil igjen få innvirkning på når bruken av slike opplysninger rettslig sett er og bør være akseptabelt.

Eksempler på handlinger som normalt vil være i strid med personopplysningsloven er når:

• personopplysninger behandles skjult

• personen opplysningene gjelder ikke blir informert om utlevering

• flere og mer inngående personopplysninger enn nødvendig samles inn, for eksempel at lønnsopplysninger blir behandlet på individnivå når det er tilstrekkelig å behandle opplysningene på gruppenivå

• opplysningene brukes til andre formål enn de er innhentet for

• personopplysningene tilflyter uvedkommende, eller

• personopplysninger ikke blir slettet når det ikke lengre er behov for disse.

Personopplysning og anonymitet

Personopplysningsloven regulerer hva som ansees som en personopplysning, og opplysninger om lønns- og arbeidsvilkår regnes som personopplysninger når opplysningene kan knyttes til en enkeltperson, jf. § 2 nr. 1.

Hvis statistikken ikke er tilstrekkelig anonym for den enkelte, vil man stå overfor en personopplysning. Bruk av denne krever da et rettslig grunnlag etter personopplysningsloven. Så lenge personregisteret er anonymt for den enkelte, vil imidlertid ikke personopplysningsloven komme til anvendelse.

For at opplysningene ikke skal falle inn under personopplysningsloven må det stilles som et absolutt krav at opplysningene ikke kan knyttes til enkeltpersoner. Personvernet blir ivaretatt så lenge statistikken er av en slik karakter at den enkeltes lønn ikke blir identifisert. Når den enkeltes lønn direkte eller indirekte ikke vil bli utlevert gjennom registre over personopplysninger, vil ikke registeret utgjøre personopplysninger i personvernopplysningslovens forstand.

Datatilsynet legger i hovedsak til grunn at oversikter over lønnsopplysninger på gruppenivå kan utleveres i private virksomheter når det er fem eller flere personer av hvert kjønn innenfor samme stillingskategori. I slike tilfeller vil som hovedregel lønnsopplysningene ikke kunne knyttes til en enkeltperson. Personopplysningsloven gjelder da ikke.

Lønnsopplysningene anses derimot å være på individnivå når det er fire eller færre innenfor samme stillingskategori. Siden opplysningene kan knyttes til enkeltpersoner, gjelder personopplysningsloven. Slike opplysninger vil bare kunne utleveres til tillitsvalgt som har undertegnet en taushetserklæring.

17.2 Internasjonale regler om likelønn og forbud mot lønnsdiskriminering

Norge har etter internasjonale regler plikt til å avskaffe direkte og indirekte diskriminering når det gjelder fastsetting av lønn.

17.2.1 ILO-konvensjoner om likelønn og lønnsdiskriminering

ILO vedtok i 1951 en konvensjon om lik lønn for kvinner og menn for arbeid av lik verdi (konvensjon nr. 100). Konvensjonen ble ratifisert av Norge i 1960. Den har i stor grad dannet norm og vært retningsgivende for nasjonal og EU-rettslig lovgivning om likelønn. Konvensjonen pålegger staten å gjennomføre prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi. Dette betyr at lønn skal være fastsatt uten hensyn til kjønn.

ILO vedtok i 1959 en konvensjon om diskriminering i sysselsetting og yrke på grunn av rase, farge, kjønn, religion, politisk oppfatning, nasjonal opprinnelse eller sosial herkomst (konvensjon nr. 111). Konvensjonen omfatter blant annet lønnsdiskriminering.

17.2.2 FNs kvinnediskrimineringskonvensjon

FNs kvinnediskrimineringskonvensjon fra 1979, artikkel 11, sier at staten skal treffe alle tiltak som er nødvendige for å avskaffe diskriminering av kvinner i arbeidslivet. Staten skal blant annet sikre kvinner «retten til lik lønn, ytelser inkludert, og til lik behandling for arbeid av lik verdi, så vel som lik behandling når kvaliteten på arbeidet skal vurderes». Konvensjonen gjelder som norsk lov.

17.2.3 EU og EØS-avtalen. Krav om gjennomskuelige lønnssystemer

EØS-avtalen og EUs likebehandlingsdirektiv

Likebehandling og likelønn er grunnleggende prinsipper i EU som Norge er forpliktet etter gjennom EØS-avtalen. Likelønnsprinsippet er nedfelt i artikkel 69, som tilsvarer Traktaten om den europeiske unions virkeområde (TEUV) artikkel 157. EUs likebehandlingsdirektiv (2006/54/EF) presiserer likelønnsprinsippet. EØS-avtalen og likebehandlingsdirektivet gjelder som norsk lov.

EU-domstolens krav om gjennomskuelige lønnssystemer

EU-domstolen har i flere avgjørelser stilt krav om at systemene for lønnsfastsettelse i virksomhetene skal være gjennomskuelige; i motsatt fall har bevisbyrden for at avlønningen ikke er lønnsdiskriminerende gått over på arbeidsgiver. Dette kravet om åpenhet er begrunnet i hensynet til effektiv gjennomføring av likelønnsprinsippet.

I Danfoss-saken (109/88) la EF-domstolen til grunn at en arbeidsgiver som benytter et ikke-gjennomsiktig lønnsfastsettelsessystem har bevisbyrden for at avlønningen ikke er i strid med diskrimineringsforbudet. Saken gjaldt en virksomhet der lønningene ble fastsatt på grunnlag av blant annet personlige tillegg basert på arbeidstakerens fleksibilitet, ansiennitet og faglig utdanning. Klagerne hadde godtgjort at gjennomsnittslønnen for de kvinnelige arbeidstakerne i virksomheten var lavere enn for de mannlige. Det var vanskelig å finne ut hvordan lønnen for den enkelte ble fastsatt. Det var derfor ifølge domstolen arbeidsgiver som måtte bevise at lønnen ble fastsatt på en ikke-diskriminerende måte. Domstolen uttalte at kvinnene i den aktuelle saken ville savne ethvert effektivt middel for å søke likelønnsprinsippet gjennomført i en nasjonal rettsinstans, hvis ikke det at de har ført bevis for at det foreligger lønnsforskjeller mellom kvinner og menn skal føre til at arbeidsgiveren får bevisbyrden for at lønnspolitikken ikke er kjønnsdiskriminerende.

I Enderby-saken (C-127/92) la domstolen til grunn at bevisbyrden går over på arbeidsgiver hvis det foreligger en tilsynelatende (prima facie) diskriminering. Domstolen uttalte at bevisbyrden for om det foreligger forskjellsbehandling på grunn av kjønn, i prinsippet påhviler den arbeidstaker som mener seg utsatt for slik forskjellsbehandling. Bevisbyrden kunne imidlertid vendes om når det er nødvendig for ikke å frata en arbeidstaker, som tilsynelatende har vært utsatt for forskjellsbehandling, ethvert effektivt middel til å søke likelønnsprinsippet gjennomført. Hvis arbeidsgiver sysselsetter en yrkesgruppe som hovedsakelig består av kvinner, og som har betydelig lavere lønn enn en sammenlignbar annen yrkesgruppe i virksomheten som hovedsakelig består av menn, påligger det ifølge domstolen arbeidsgiveren å godtgjøre at lønnsforskjellen skyldes objektive faktorer uavhengig av kjønn.

I Royal Copenhagen-saken (C-400/93) la domstolen på samme måte til grunn at arbeidsgiver har bevisbyrden i et lønnssystem der lønnen delvis bygger på akkord og delvis på et fast beløp som varierer mellom de forskjellige arbeidstakerne, på en slik måte at det ikke er mulig å identifisere de faktorer som bestemmer den enkeltes lønn. Innenfor rammene av et akkordlønnssystem er det ifølge domstolen ikke tilstrekkelig for å konstatere forskjellsbehandling, at gjennomsnittslønnen for en gruppe som nesten utelukkende består av kvinnelige arbeidstakere har vesentlig lavere lønn enn en annen gruppe som nesten utelukkende består av mannlige arbeidstakere. Hvis lønnssystemet er slik at det ikke er mulig å konstatere hvilke faktorer som har hatt betydning for lønnsfastsettelsen, skal imidlertid arbeidsgiveren pålegges bevisbyrden for at lønnsforskjellene ikke skyldes forskjellsbehandling på grunn av kjønn.

17.3 Nordisk rett

17.3.1 Sverige

Etter den svenske diskrimineringsloven kapittel 3 § 10 må virksomheten hvert år kartlegge og analysere lønnssystemer og lønnsforskjeller samt utarbeide en handlingsplan for likestilling. Som et ledd i dette arbeidet, skal arbeidsgiver hvert år kartlegge og analysere lønnsforskjeller mellom kvinner og menn som utfører samme arbeid eller arbeid av lik verdi. Etterlevelsen av denne paragrafen sikres ikke bare gjennom behandling av individuelle klagesaker, men også gjennom systematisk oppfølging og tilsyn fra Diskrimineringsombudets side.

Plikten gjelder ikke virksomheter med færre enn 25 ansatte.

Effekten av tiltakene har blitt evaluert i flere rapporter. Lønnskartlegginger har vist seg som et egnet virkemiddel for likestilt lønn på den enkelte arbeidsplassen, og fremgangen viser seg ved lønnskorrigeringer blant både grupper i kvinnedominerte yrker og enkeltpersoner. De første årene etter at reglene ble vedtatt i 1994 var effekten svært begrenset. Loven åpnet for stor grad av tolkning. Det var derfor mye opp til partene lokalt hvordan de i praksis skulle gjennomføre arbeidet med planene. Etter at loven ble skjerpet i 2003, begynte arbeidet å vise konkrete resultater. Det ble satt inn økte ressurser for å informere og utdanne arbeidslivsorganisasjonene om lovendringen og satt i gang aktiv oppfølging fra ombudet.1

17.3.2 Danmark

Lovfestet plikt

Arbeidsgivere i Danmark har siden 2006 hatt plikt til å utarbeide lønnsstatistikker etter likelønnsloven § 5 a:

«En arbejdsgiver med mindst 35 ansatte skal hvert år udarbejde en kønsopdelt lønstatistik for grupper med mindst 10 personer af hvert køn opgjort efter den 6-cifrede DISCO-kode til brug for høring og information af de ansatte om lønforskelle mellem mænd og kvinder på virksomheden. Dette gælder dog ikke virksomheder i brancherne landbrug, gartneri, skovbrug og fiskeri. Hvis den kønsopdelte lønstatistik af hensyn til virksomhedens legitime interesser er modtaget som fortrolig, må oplysningerne ikke videregives.

Stk. 2. Den kønsopdelte lønstatistik efter stk. 1 skal opgøres for medarbejdergrupper med en detaljeringsgrad svarende til den 6-cifrede DISCO-kode. Arbejdsgiveren har i øvrigt pligt til at redegøre for statistikkens udformning og for det anvendte lønbegreb.

Stk. 3. Virksomheder, der indberetter til den årlige lønstatistik hos Danmarks Statistik, kan uden beregning rekvirere en kønsopdelt lønstatistik efter stk. 1 fra Danmarks Statistik.

Stk. 4. Arbejdsgiverens forpligtelse til at udarbejde en kønsopdelt lønstatistik efter stk. 1 bortfalder, hvis arbejdsgiveren indgår aftale med de ansatte på virksomheden om at udarbejde en redegørelse. Redegørelsen skal både indeholde en beskrivelse af vilkår, der har betydning for aflønning af mænd og kvinder på virksomheden, og konkrete handlingsorienterede initiativer, der kan have et forløb på op til 3 års varighed, og den nærmere opfølgning herpå i redegørelsens periode. Redegørelsen skal omfatte alle virksomhedens medarbejdere og behandles i overensstemmelse med reglerne i § 4 i lov om information og høring af lønmodtagere eller i reglerne i en kollektiv overenskomst, som træder i stedet for lov om information og høring af lønmodtagere. Redegørelsen skal senest være udarbejdet inden udgangen af det kalenderår, hvor pligten til at udarbejde kønsopdelt lønstatistik bestod.»

Reglene ble vedtatt på bakgrunn av flere rettssaker, hvor det blant annet viste seg at mangelen på gjennomskuelige og kjønnsnøytrale lønnssystemer og lettere adgang til lønnsopplysninger var et betydelig problem (jf. blant annet EU-domstolens krav, se kapittel 17.2.3).

Virksomheter med minst 35 ansatte

Det følger av reglene at alle arbeidsgivere med minst 35 ansatte skal utarbeide en årlig kjønnsoppdelt lønnsstatistikk.

Hvordan statistikkene skal utformes

Statistikken skal ikke omfatte alle ansatte, men kun de som kan plasseres i grupper med minst 10 personer av hvert kjønn etter en bestemt kode (den 6-cifrede DISCO-kode). Dette er en kode for arbeidsfunksjoner mv. som virksomhetene tildeler hver arbeidstaker ved innberetninger av lønnsopplysninger til Danmarks Statistik. Bestemmelsen skal sikre det nødvendige detaljnivået for arbeidsfunksjoner og at stillingskategoriene kan sammenliknes. Bestemmelsen skal ses i sammenheng med at det er de samme virksomhetene som omfattes av plikten til kjønnsoppdelt statistikk, som allerede innberetter lønnsopplysninger til Danmarks Statistik.

Virksomheten kan velge andre måter å lage statistikken på. Det er altså metodefrihet med hensyn til måten som virksomheten finner det hensiktsmessig å oppfylle plikten på. Den enkelte gruppe skal imidlertid angis med samme detaljeringsgrad som den 6-sifrede DISCO-koden.

Virksomheten kan rekvirere statistikken fra Danmarks Statistik, slik at de slipper å lage den selv.

Plikten til lønnsstatistikk bortfaller hvis det inngås avtale med de ansatte i virksomheten om i stedet å lage en annen redegjørelse om likelønn. Denne må i tilfelle oppfylle visse krav angitt i loven. Det er imidlertid ikke angitt utførlige innholdsmessige krav. Innholdet i redegjørelsen bestemmes konkret ut fra forholdene og behovene i virksomheten.

Etter at statistikken er fremskaffet har virksomheten plikt til å høre de ansatte via medarbeiderrepresentanten. Det vil si at virksomheten skal gi de ansatte mulighet til å utveksle synspunkter og å etablere dialog med virksomhetens ledelse på bakgrunn av statistikken. Hvis statistikken av hensyn til virksomhetens legitime interesser er mottatt som fortrolig, skal opplysningene ikke gis videre.

Evaluering av reglene

Erfaringene med kjønnsoppdelt statistikk ble evaluert i 2011.2 Evalueringen er basert på spørreundersøkelser til leder og medarbeiderrepresentanter på et utvalg virksomheter omfattet av loven. I alt var det 2 497 virksomheter som var omfattet av loven og 740 ble kontaktet.

Evalueringen viste at en tredjedel av virksomhetene overholder loven. Det vil si at to tredjedeler verken har fremskaffet lønnsstatistikk eller utarbeidet en likelønnsredegjørelse. Mange begrunner dette med at de ikke kjenner til kravene i loven eller at de var omfattet av loven. Mange mener også at de ikke har lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i virksomheten.

Det er særlig de største virksomhetene som overholder loven. De fleste har valgt å utforme statistikken selv. Det er kun 15 prosent av de virksomhetene som har utarbeidet lønnsstatistikk, som mener at statistikken har gitt ny kunnskap om lønnsforskjellene. Det heter i rapporten at det utelukker imidlertid ikke at det ble rettet større oppmerksomhet mot kvinners og menns lønn og lønnsforskjeller i virksomhetene.

I de aller fleste tilfeller stilles statistikken til rådighet for både ledere og medarbeiderrepresentantene, men det er under halvparten som stiller statistikken til rådighet for de ansatte. Noe av formålet med loven var å legge grunnlaget for en dialog eller et samarbeid om statistikken. Evalueringen viser imidlertid at minst en tredjedel av de virksomhetene som har utarbeidet statistikk, i begrenset omfang har lykkes med dette.

Evalueringen viser at kravet om minst 10 ansatte av hvert kjønn i grupper for sammenlikning har betydning for hvor mange som omfattes av loven. Kravet gjør det vanskelig å finne yrkesgrupper som er store nok. Dette gjelder også i de store virksomhetene. Grunnen er at arbeidsmarkedet er delt etter kjønn og at yrkesgruppene ofte er dominert av ett kjønn. Kravet om grupper med minst 10 ansatte av hvert kjønn fører derfor til at mange ansatte og yrkesgrupper faller utenfor lønnsstatistikken.

En annen vanskelighet som nevnes er arbeidet med DISCO-kodene. I noen bransjer er det vanskelig å plassere ansatte etter yrker (jobbfunksjoner) ved hjelp av DISCO-kodene. Det gjelder særlig serviceyrkene. Ut fra kravene i loven blir klassifiseringen svært detaljert og åpner derfor ikke for sammenlikninger av arbeid av samme verdi på tvers av yrkesgrenser.

Evalueringen konkluderer med at loven delvis har hatt den ønskede effekten. Det største problemet er manglende oppfølging av lovens krav. Rapporten avdekker at det er lite kunnskap om loven, at virksomheter ikke vet at de er omfattet av loven, og det er en utbredt oppfatning at det ikke er lønnsforskjeller på virksomheten. I sum fører det til at få virksomheter utarbeider lønnsstatistikk.

Konklusjonen er at det er nødvendig å se på adgangen til statistikken slik at også de ansatte får tilgang til opplysningene. Blant annet har ikke den enkelte arbeidstaker rett til å få kjennskap til egen klassifisering.

Det er bare på ett punkt at selve lovens utforming kritiseres, og det gjelder kravet til grupper på minst 10 personer av hvert kjønn inndelt etter detaljerte koder for yrkesklassifisering. Evalueringen konkluderer at det er nødvendig å se på kriteriene for inndeling av grupper for sammenlikning, og derved hvem som omfattes av loven. Slik kriteriene er utformet, blir det et skjevt og begrenset utvalg som omfattes av loven. Virksomheten kan selv velge å senke kravene, noe som er lite kjent.

17.3.3 Finland

Den finske likestillingsloven har en bestemmelse om plikt til å fremme likestilling gjennom aktive tiltak på den enkelte arbeidsplassen. Plikten til å utarbeide likestillingsplaner i virksomheter med over 30 ansatte ble vedtatt i 1995.

Evalueringer fra Jämställdhetsombudsmannen viste imidlertid at plikten den gang var lite effektiv. En gjennomgang av handlingsplanene viste at de var lite konkrete og at de sjelden omtalte lønn og lønnsgapet mellom kjønnene. På grunn av begrensningen til bedrifter med mer enn 30 ansatte, er det også mange virksomheter og arbeidstakere som ikke omfattes av plikten.

I 2005 ble det vedtatt en ny styrket lov, som presiserer plikten til å utarbeide årlige planer med kartlegging av lønn og lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Lønnskartleggingen skal bygge på sammenlikninger på gruppenivå, og skal ikke vise individuell lønn. Kartleggingen og sammenlikningen av yrkesgrupper skal gjennomføres i samarbeid med ansattes representanter.

Evalueringer viser at det fortsatt er et problem at det ikke er entydig hvordan kartleggingen og sammenlikninger skal gjennomføres. Som en positiv side blir det lagt vekt på at det gjennom dette arbeidet er skapt større aksept for å ta opp likelønnsspørsmål på arbeidsplassen.

17.4 Forslag som har vært på høring

Spørsmålet om behovet for at det utarbeides lønnsstatistikker på virksomhetsnivå var på høring i tilknytning til innstillingen til Likelønnskommisjonen (NOU 2008: 6) Kjønn og lønn og Likestillingsutvalget (NOU 2011: 18) Struktur for likestilling.

Regjeringen varslet i Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn at den vil sikre at det utarbeides lønnsstatistikker knyttet til kjønn på virksomhetsnivå. På denne bakgrunn sendte departementet i 2012 på høring et forslag til hvordan plikten til å utarbeide lønnsstatistikker kan lovfestes og hvordan statistikkene kan utformes, se kapittel 17.4.3.

17.4.1 Likelønnskommisjonen (NOU 2008: 6)

Kommisjonens forslag

Likelønnskommisjonens flertall (sju av åtte medlemmer) foreslo at det lovfestes en plikt til å utarbeide lønnsstatistikk på virksomhetsnivå fordelt på kjønn og stillingsgrupper. Plikten skal ifølge forslaget gjelde virksomheter i både offentlig og privat sektor. Statistikken utarbeides slik at den både kan avsløre lønnsforskjeller mellom kvinner og menn som utfører samme arbeid, og for grupper som utfører arbeid av lik verdi. Etter forslaget skal ikke små virksomheter omfattes av pålegget om lønnsstatistikk. Det samme gjelder virksomheter der det er få arbeidstakere av hvert kjønn innen hver enkelt stillingsgruppe. Se NOU 2008: 6 kapittel 15.2.1 side 222.

Høringsuttalelsene

De fleste av høringsinstansene var positive til kommisjonens forslag om lønnsstatistikk, inkludert LO, YS, UNIO, Akademikerne og KS.

YS uttaler at tillitsvalgtes manglende innsyn i øvrige ansattes arbeidsvilkår er et betydelig hinder i arbeidet for likelønn i store deler av arbeidslivet. Siden stadig mer av lønnsdannelsen skjer lokalt, blir det enda viktigere å ha et likelønnsperspektiv også innenfor den enkelte virksomhet. LO mener at plikten bør gjelde alle virksomheter uansett størrelse.

KS mener at det å gi den enkelte ansatte anledning til å sammenlikne sin lønn med gjennomsnittet, egen og andre stillingsgrupper, kan være et egnet virkemiddel for å argumentere for likelønn lokalt. Flere kommuner viser til den tariffhjemlede plikten til å legge frem tallmateriale som viser lønnsnivå og lønnsutvikling.

NHO, HSH, Spekter og Bedriftsforbundet er imot forslaget. De viser til at tiltaket innebærer ytterligere pålegg som er meget arbeidskrevende uten tilsvarende gevinst for formålet. Flere støtter prinsippet om åpenhet, men påpeker viktigheten av personvernet og at opplysningene ikke kan tilbakeføres til enkeltpersoners lønn. NHO mener at den lønnsstatistikken som Statistisk sentralbyrå allerede samler inn for privat sektor er tilstrekkelig til å belyse forskjeller i lønn mellom kjønn i denne sektoren.

17.4.2 Likestillingsutvalget (NOU 2011: 18)

Utvalgets forslag

Likestillingsutvalget foreslo å lovfeste en plikt for arbeidsgivere til å utarbeide lønnsstatistikk, som et ledd i arbeidsgiveres aktivitets- og redegjørelsesplikt etter likestillingsloven. For at lønnsstatistikk knyttet til kjønn kan bli presise indikatorer for lønnsforskjeller, la utvalget til grunn at det må utvikles nærmere kriterier for utarbeidelsen av lønnsstatistikk.

Plikten skal ifølge forslaget gjelde i private virksomheter med minst 50 ansatte og i kommunale og statlige virksomheter uavhengig av størrelse.

Se nærmere i NOU 2011: 18 kapittel 3.5.1.3 side 49-50.

Høringsuttalelsene

Forslaget om å konkretisere aktivitetsplikten får generell støtte av blant andre Samferdselsdepartementet, LO, YS, UNIO og Akademikerne.

Bare noen få av høringsinstansene uttaler seg om lønnsstatistikker spesielt. YS støtter medlemsforbundet Negotias uttalelse om lønnsstatistikker:

«Lønnsstatistikk er et nyttig verktøy for å avdekke og arbeide målrettet med likelønn. Negotia er av den oppfatning at dette arbeidet er like viktig i små virksomheter som i større virksomheter. Når det gjelder opplysninger om lønn som ledd i likestillingsarbeid, vil Negotia understreke at innsyn i lønn på individnivå er en viktig forutsetning for å lykkes med dette arbeidet. Lønnsstatistikk på gruppenivå er nødvendig – men ikke tilstrekkelig – som verktøy for de tillitsvalgte.»

UNIO mener at departementet bør vurdere å ta inn et punkt om stillingskategorier fordelt på kjønn, ikke bare lønnsstatistikk fordelt på kjønn. UNIO ber videre departementet vurdere om det i aktivitetsplikten bør synliggjøres at lønnsstatistikken skal gjøres offentlig tilgjengelig.

Blant dem som er mot forslaget er NHO, KS, Virke og Finansnæringens Arbeidsgiverforening.

Virke peker på at det synes å være en overlapping/blanding av aktivitetsplikten og redegjørelsesplikten i bestemmelsen, særlig når det gjelder lønnsstatistikker. Virke mener at aktivitetsplikten heller bør konkretiseres i en forskrift med en tydelig kobling mellom aktivitetsplikten og redegjørelsesplikten. Virke har laget en modell for dette som kobler tiltakene under aktivitetsplikten, med korresponderende rapportering på tilstand og tiltak. Modellen inkluderer utarbeidelsen av lønnstatistikker.

17.4.3 Departementets høringsnotat om åpenhet om lønn

Forslaget

Som en oppfølging av regjeringens stortingsmelding om likelønn (Meld. St. 6 (2010 – 2011) Likestilling for likelønn, sendte departementet i 2012 på høring et forslag til hvordan en plikt til å utarbeide lønnsstatistikker kan lovfestes og hvordan statistikkene konkret kan utformes.

Departementet foreslo at arbeidsgivers plikt til å utarbeide lønnsstatistikker fordelt på kjønn på virksomhetsnivå lovfestes som en del av arbeidsgivers aktivitets- og redegjørelsesplikt etter likestillingsloven § 1 a. Plikten til å utarbeide lønnsstatistikker skal gjelde for private virksomheter med mer enn 50 ansatte og for statlige, kommunale og fylkeskommunale virksomheter uansett størrelse.

Lønnsstatistikkene skal ifølge forslaget vise lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i virksomheten. Statistikkene skal vise lønnsforskjeller innen ulike yrkesgrupper og lønnsforskjeller mellom kvinnedominerte og mannsdominerte yrker representert i virksomheten.

Lønnsstatistikkene skal ivareta personvernet ved at det bør være minst fem personer av hvert kjønn i hver gruppe som sammenliknes.

Lønnsstatistikkene skal være tilgjengelige for alle ansatte i virksomheten.

Virksomhetene skal kunne velge om lønnstatistikkene skal offentliggjøres i den årlige likestillingsredegjørelsen etter likestillingsloven § 1 a, eller om statistikkene skal være et internt arbeidsverktøy.

I notatet ga departementet også konkrete eksempler på hvordan lønnsstatistikkene – innenfor disse rammene – kan utformes for å bli gode verktøy i likelønnsarbeidet i virksomheten.

Høringsuttalelsene

Selv om departementet ikke ba om innspill på behovet for større åpenhet, ga de fleste høringsinstansene tilkjenne om de var for eller imot forslagene. Synspunktene er i stor grad sammenfallende med de tidligere høringene av Likelønnskommisjonen (2008) og Likestillingsutvalget (2011).

Datatilsynet viser til at de kan «ikke se at det gjør seg gjeldende særlige personvernhensyn slik lovforslaget er presentert».

Flere offentlige forvaltningsorgan, blant annet Landbruks- og matdepartementet, viser til at de allerede utarbeider årlige lønnsstatistikker og har gjennom offentlighetsloven plikt til å gi innsyn i lønnsopplysninger. De viser derfor til at lovforslaget får begrenset praktisk betydning for deres virksomheter.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet mener at kravene til utforming av lønnsstatistikkene er hensiktsmessig utformet i lovforslaget og at formålet med statistikken kommer godt frem. Justis- og beredskapsdepartementet og Miljøverndepartementet slutter seg også i hovedsak til de vurderingene som fremgår av høringsnotatet.

De fleste av høringsinstansene er positive til departementets forslag om å sikre at det utarbeides lønnsstatistikker på virksomhetsnivå. Det gjelder Likestillings- og diskrimineringsombudet, Riksadvokaten, Direktoratet for forvaltning og IKT, Sametinget, Fylkesmannnen i Sør-Trøndelag, arbeidstakerorganisasjonene (med unntak av Akademikerne), Jussformidlingen, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Kvinnesaksforeningen, Likestillingssenteret, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), NTNU, Universitetet i Bergen og kommunene. Flere tar imidlertid forbehold og gir forslag til justeringer med hensyn til hvordan pliktene bør utformes og reguleres.

LO ønsker større åpenhet om lønnsvilkår og mener det er nødvendig å lovfeste arbeidsgivers plikter til utarbeide lønnsstatistikk og til å gi opplysninger om lønn ved mistanke om diskriminering. Norsk sykepleierforbund stiller seg «fullt bak intensjonen om økt åpenhet og lønnsfastsettelsesprinsipper, lønnssystemer og individuell avlønning». UNIO mener også at «lønnsstatistikk på virksomhetsnivå vil være et godt verktøy for både arbeidsgivere, tillitsvalgte og ansatte i arbeidet med likelønn innenfor virksomheten».

Arbeidsgiverorganisasjonene er prinsipielt imot forslaget, også KS. Ett argument er økende administrative kostnader, og at den lovgivningen vi har er tilstrekkelig. KS og Finansnæringens arbeidsgiverforening viser likevel til behovet og nytten av bedre lønnsstatistikker og åpenhet, men legger vekt på at dette må overlates til virksomhetene lokalt og tilpasses lokale utfordringer og tariffavtaler. Dette får også støtte fra Universitetet i Oslo, Oslo kommune og Gloppen kommune.

Finansnæringens arbeidsgiverforening innførte i Sentralavtalen i 2006 en plikt for medlemsbedrifter å utarbeide årlig lønnsstatistikk fordelt på kjønn: «Fordi våre medlemsbedrifter allerede har en tariffestet plikt til å utarbeide årlig lønnsstatistikk fordelt på kjønn, har ikke FA prinsipielle innvendinger mot at det innføres en lovfestet plikt til dette».

Det følger av Hovedtariffavtalen innenfor KS-området at det årlig skal gjennomføres ett eller flere lønnspolitiske drøftingsmøter som samlet omfatter alle lønnskapitlene. På drøftingsmøtet skal arbeidsgiver legge frem tallmateriale/statistikk som viser lønnsnivå og lønnsutvikling blant annet fordelt på kjønn og stillingskoder som grunnlag for også å kunne drøfte likelønn.

Statistisk sentralbyrå (SSB) støtter ikke forslaget. De begrunner det med at det er en krevende oppgave å utarbeide lønnsstatistikk som egner seg til å vurdere lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. SSB skriver at:

«Forslaget i denne høringen vil innebære en vesentlig øking av byrden til de som blir pålagt å stille opp slik statistikk og kan virke negativt inn på oppgavegiverne. Ut fra disse momentene vil SSB anbefale at man ikke går videre med å pålegge den enkelte virksomhet selv å utarbeide lønnsstatistikk for å belyse likelønnsspørsmål. En bør i stedet vurdere om EDAG kan være en egnet datakilde for å analysere de likestillingsspørsmål BLD er opptatt av».

LO foreslår at SSB må trekkes inn i det kompliserte arbeidet det er å lage god statistikk, og at SSB får i oppdrag å utarbeide en god veiledning og kravspesifikasjon for statistikken. Finansdepartementet, Likestillings- og diskrimineringsombudet og LO tar også opp arbeidet med EDAG (Elektronisk Dialog med Arbeidsgiver).

EDAG- prosjektet er et samarbeid mellom Skatteetaten, NAV og SSB. Hensikten med prosjektet er å utforme og gjennomføre en ny, felles ordning for arbeidsgiveres rapportering om ansettelses- og inntektsforhold med mer. Systemet er under utvikling og skal etter planen tas i bruk fra 2015. Hensikten er å redusere de administrative byrdene for oppgavepliktige arbeidsgivere.

LO mener at det vil være hensiktsmessig at iverksettelsen av den nye plikten om lønnsstatistikk avventes og samkjøres med innføringen av EDAG. LO skriver at:

«Formålet bør derfor innlemmes i EDAG- samarbeidet, bl. a for å sikre at leverandørene av lønns- og personalsystemer møter kravene for å kunne utarbeide en god lønnsstatistikk fordelt på kjønn og yrker.»

Finansdepartementet har innhentet synspunkter fra Skattedirektoratet om bruk av det nye systemet EDAG til håndheving av likestillingslovens bestemmelser om likelønn. Skattedirektoratet fraråder en slik bruk og viser til problemer med å benytte EDAG på virksomhetsnivå ved å koble lønnsytelser med yrkeskode, blant annet på grunn av forskjellige lønnsbegreper i likestillingsloven og SSBs lønnsstatistikk.

Finansdepartementet «forutsetter at forslaget om å utarbeide lønnsstatistikk fordelt på kjønn og virksomhetsnivå ikke vil pålegge arbeidsgiver økt rapporteringsbyrde gjennom EDAG.»

17.5 Departementets vurderinger

Departementet viser til at forslaget om åpenhet om lønn er en del av oppfølgingen av regjeringens stortingsmelding om likelønn (Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn). I meldingen omtales både arbeidstakers rett til å få lønnsopplysninger ved mistanke om lønnsdiskriminering og en plikt for arbeidsgiver til å utarbeide lønnsstatistikk fordelt på kjønn.

17.5.1 Behovet for åpenhet og et godt verktøy

Departementet mener at større åpenhet om lønn vil gjøre forbudet mot lønnsdiskriminering mer effektivt og være et godt verktøy i arbeidet for likelønn mellom kvinner og menn på arbeidsplassen. Et effektivt og formålstjenlig verktøy setter imidlertid store krav til hvordan verktøyet utformes.

Arbeidsgivere har etter likestillingsloven allerede en plikt til aktivt likestillingsarbeid og til å redegjøre for status med hensyn til kjønnslikestilling og likestillingstiltak i virksomheten (aktivitets- og redegjørelsesplikten § 1 a, se kapittel 15). Mange virksomheter utarbeider i dag slike statistikker som en del av sitt aktive likestillingsarbeid. Forarbeidene og nemndas praksis gir støtte for å hevde at virksomheter av en viss størrelse allerede også har plikt til å lage lønnsstatistikker.

Erfaringene viser imidlertid at det er stor usikkerhet om hva redegjørelsesplikten konkret innebærer for arbeidsgivere og at redegjørelsene ofte er mangelfulle, se kapittel 17.1.2. Plikten har ikke sikret god nok statistikk om kvinners og menns lønn lokalt, og det er behov for veiledning i hvordan slik statistikk kan og bør utformes.

Departementet mener at et godt verktøy for likelønn må være både et hensiktsmessig og et effektivt verktøy for praktisk arbeid mot lønnsdiskriminering. I høringsnotatet om åpenhet om lønn ble det gjort rede for en rekke forutsetninger for å innføre en plikt til å utarbeide lønnsstatistikk og hvordan statistikken konkret bør utformes.

Departementet mener at følgende forutsetninger bør legges til grunn for at lønnsstatistikk skal bli et praktisk verktøy for likelønn:

• Statistikken må utformes slik at den blir et effektivt verktøy i virksomhetens likelønnsarbeid i tråd med kravene i likestillingsloven om både rett til lik lønn for samme arbeid og lik lønn for arbeid av lik verdi

• Lønnsstatistikken skal være et lett tilgjengelig verktøy i likelønnsarbeidet, åpent for alle ansatte

• Statistikken må utarbeides på et faglig grunnlag og være egnet til å vurdere lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i og mellom yrkesgrupper

• Arbeidet med lønnsstatistikkene skal være minst mulig arbeidskrevende for virksomhetene

• Statistikken skal ikke knytte lønnsopplysninger til enkeltpersoner

Flere av høringsinstansene til notatet om åpenhet om lønn er bekymret for at en plikt til å utarbeide lønnsstatistikker fordelt på kjønn og yrke vil føre til administrative merkostnader for virksomhetene. De fleste høringsinstansene la vekt på behovet for veiledning og nærmere retningslinjer for hvordan statistikken bør utformes for å bli et effektivt verktøy.

Det blir også vist til at myndighetene arbeider med et nytt system for arbeidsgivers rapportering av personal- og lønnsopplysninger EDAG, og at det må vurderes om dette kan være en egnet datakilde for å utarbeide lønnsstatistikk fordelt på kjønn. Hensikten med EDAG er å redusere de administrative byrdene for arbeidsgiver.

Departementets forslag

Departementet mener at det bør utredes nærmere hvilke data som bør legges til grunn for lønnsstatistikker som skal sammenlikne lønn for kvinner og menn på virksomhetsnivå.

Det er grunn til å anta at EDAG kan forenkle arbeidet med kjønnsdelt lønnsstatistikk på virksomhetsnivå og derved redusere byrden til de opplysningspliktige virksomhetene. Dette systemet vil sammenstille opplysninger om lønn og yrke, være nettbasert og omfatte alle virksomheter. Denne datakilden vil sikre kvalitet ved at kjønnsdelte lønnsstatistikker utarbeides i tråd med eksisterende definisjoner, innsamlingsrutiner og rapporteringer.

Likestillingslovens likelønnsbestemmelse gjelder på virksomhetsnivå, og statistikken skal være et verktøy for en mer effektiv iverksetting av retten til likelønn. Det må derfor utredes hvordan dataopplysninger samlet inn på sentralt nivå kan tas i bruk for å sammenstille lønnsstatistikker på virksomhetsnivå. Lønnsstatistikken fra SSB kan i dag ikke offentliggjøres på virksomhetsnivå.

Departementet mener på det grunnlag at det bør utredes hvordan data fra NAVs arbeidsgiver- og arbeidstakerregister og SSBs lønnsstatistikk kan tas i bruk for å utvikle en hensiktsmessig lønnsstatistikk fordelt på kjønn på virksomhetsnivå. Det bør samtidig utredes hvordan data fra EDAG kan utvikles og bli en egnet datakilde til samme formål.

Departementet vil vurdere om en slik utredning i første omgang skal baseres på et representativt utvalg. Gjennom et mindre utvalg virksomheter kan det kartlegges hvilke opplysninger som er tilgjengelige, og utredes konkret hvordan statistikken skal utformes for å sikre et effektivt verktøy for likelønn i tråd med kravene i likestillingsloven.

17.5.2 Eksisterende og nye datakilder for lønnsstatistikk

Arbeidsgiver rapporterer i dag både lønns- og yrkesopplysninger for de ansatte til myndighetene. Arbeidsgiver er pålagt å samle og gi opplysninger om lønn og yrke til to forskjellige registre, SSBs lønnsstatistikk og NAVs arbeidsgiver- og arbeidstakerregister. For disse rapporteringene har SSB utarbeidet standarder og definisjoner av lønnsbegrepet og yrkesklassifisering.

Virksomhetene har etter statistikkloven § 2-2 plikt til å gi lønnsopplysninger til SSB. Lovens § 2-6 legger begrensninger på offentliggjøring av statistikken, og ingen opplysninger skal kunne tilbakeføres til oppgavegiver eller annen identifiserbar person eller virksomhet. Lønnsstatistikken kan av denne årsak ikke offentliggjøres på virksomhetsnivå.

I mai 2012 meldte regjeringen at den foreslår en ny felles og forenklet ordning (EDAG) for pliktig rapportering fra arbeidsgiver om ansettelses- og inntektsforhold til Skatteetaten, NAV og SSB. Opplysningene skal leveres elektronisk hver måned. Til denne samordningen skal det utvikles en nettbasert tjeneste. Det nye systemet skal blant annet erstatte de eksisterende rapporteringene til SSBs lønnsstatistikk og NAVs arbeidsgiver- og arbeidstakerregister.

Forslaget om elektronisk dialog med arbeidsgiver skal hindre dobbeltarbeid for arbeidsgiver og derved redusere de administrative byrdene for næringslivet.