6 Flere lover fremfor en samlet lov

6.1 Gjeldende rett

Diskrimineringsvernet er spredt på flere lover, og de ulike diskrimineringsgrunnlagene har ulik grad av vern. Diskrimineringslovgivningen håndheves av Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Mer graverende former for diskriminering er regulert i straffeloven og håndheves av påtalemyndigheten. En oversikt over gjeldende rett gis i kapittel 4 i denne proposisjonen.

Også menneskerettighetskonvensjoner Norge har ratifisert inneholder bestemmelser om diskrimineringsvern, jf. kapittel 3.

6.2 Andre land

Flere land har grunnlovsfestet ikke-diskrimineringsprinsippet. Flere grunnlover har også en ikke uttømmende liste over diskrimineringsforbud.

Alle land Diskrimineringslovutvalget har sett nærmere på i NOU 2009: 14 har positivt angitt de samfunnsområdene som omfattes av loven. Dette står i motsetning til norske diskrimineringslover, som i utgangspunktet gjelder alle samfunnsområder.

Flere land har samlet diskrimineringslovgivningen i én felles lov som omfatter flere diskrimineringsgrunnlag.

Sverige har samlet diskrimineringslovgivningen og slått sammen håndhevingsorganene. Tidligere var diskrimineringsvernet spredt mellom flere lover, som ble håndhevet av fire ulike ombud. En ny felles diskrimineringslov og en ny lov om Diskrimineringsombudsmannen trådte i kraft 1. januar 2009.

I Danmark er diskrimineringsregler spredt på flere lover som omfatter ulike diskrimineringsgrunnlag og samfunnsområder.

Finlands diskrimineringslovgivning består av en lov om kjønnslikestilling og en generell likebehandlingslov som omfatter øvrige diskrimineringsgrunnlag, inkludert en samlekategori. For etnisk diskriminering er lovens virkeområde videre enn for øvrige grunnlag, aktivitetsplikten er mer omfattende, og det er særregler for håndhevingen. En kommisjon utredet styrking av diskrimineringsvernet i Finland i 2009. Kommisjonen foreslo likere regler for diskriminering, uavhengig av grunnlag. Forslaget innebar at det fortsatt skulle finnes en egen lov for diskriminering på grunn av kjønn og én for diskriminering på andre grunnlag. Den finske regjeringen arbeider med å følge opp forslagene til lovendringer.

I Irland er diskrimineringsvernet gitt i to lover, en for arbeidslivet og en for øvrige samfunnsområder.

Nederland har flere diskrimineringslover, som verner ulike diskrimineringsgrunnlag og gjelder for ulike samfunnsområder.

Canada har rettslig vern mot diskriminering på alle plan i lovgivningen – grunnlov, føderal lov og provinslovgivning. Diskrimineringslovene er generelle ved at den enkelte lov gjelder alle diskrimineringsgrunnlag og alle aktuelle samfunnsområder.

Storbritannia fikk en samlet diskrimineringslov i 2010.

Se oversikt over diskrimineringslovgivningen i Sverige, Finland, Danmark, Irland, Nederland og Canada i NOU 2009: 14 kapittel 6 side 75 flg.

6.3 Diskrimineringslovutvalgets forslag (NOU 2009: 14)

Diskrimineringslovutvalget foreslo én diskrimineringslov som i utgangspunktet omfatter alle diskrimineringsgrunnlag og samfunnsområder. Den nye diskrimineringsloven skal etter utvalgets forslag erstatte alle gjeldende diskrimineringslover. Likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ble foreslått opphevet. Arbeidsmiljøloven kapittel 13 ble foreslått videreført med noen endringer, som konsekvens av at noen diskrimineringsgrunnlag ble foreslått overført til den nye loven. Utvalget foreslo også å innarbeide diskrimineringsombudslovens regler i den nye loven, og at diskrimineringsombudsloven oppheves.

Diskrimineringslovutvalgets mandat var å utrede og komme med ett eller flere forslag til én samlet lov mot diskriminering. Et utgangspunkt for oppdraget var at gjeldende regler gir ulikt vern avhengig av hvilket diskrimineringsgrunnlag og hvilke samfunnsområder det er tale om. Videre er regler som i praksis fortolkes likt, i flere tilfeller likevel formulert ulikt. Formålet med at utredningen ble satt i gang var å sørge for et mer helhetlig og derigjennom styrket diskrimineringsvern i norsk lovgivning.

Utvalget så harmonisering av gjeldende diskrimineringsregler som et sentralt premiss for arbeidet med å samle diskrimineringsreglene. Med harmonisering av reglene siktet utvalget for det første til en målsetting om innholdsmessig mest mulig like regler, med mindre tungtveiende hensyn taler for at vernet bør være ulikt. For det andre siktes det til at bestemmelser som regulerer samme eller liknende forhold så langt som mulig bør reguleres mest mulig enhetlig, og samles i en eller flere felles bestemmelser der det er hensiktsmessig. For det tredje mente utvalget at det å samle reglene vil kunne gi større forståelse og kunnskap om diskriminering og diskrimineringsrettslige problemstillinger ved at regler, praksis og erfaringer knyttet til ett grunnlag blir overført til andre. Det vil også kunne medføre at nivået på diskrimineringsvernet for noen grunnlag som har svakere vern enn andre grunnlag blir hevet som følge av harmoniseringen.

Se NOU 2009: 14 kapittel 7-23 side 93 flg.

6.4 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser er positive til utvalgets forslag om en samlet diskrimineringslov. Dette gjelder blant andre Kommunal- og regionaldepartementet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet, Barneombudet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statens råd for likestilling av funksjonshemmede, Statens seniorråd, Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene, Akademikerne, KS, Finansnæringens Arbeidsgiverforening, Advokatforeningen, Antirasistisk senter, Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Innvandrernes Landsorganisasjon, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Universitetet i Oslo og flere kommuner.

Arbeidsgiverforeningen Spekter og HSH støtter forslaget om én lov, men mener at det må være en forutsetning at alle lovene samles i én lov. De mener dagens system er å foretrekke fremfor å samle noen lover og videreføre andre.

Noen høringsinstanser som i utgangspunktet er positive til forslaget om en samlet lov, gir samtidig uttrykk for motforestillinger. Universitetet i Oslo, avdeling for kvinnerett, barnerett, likestillings- og diskrimineringsrett (KVIBALD), mener at det kan reises spørsmål om dette er den beste måten å sikre ulike gruppers menneskerettslige vern mot individuell og strukturell diskriminering på. Likestillings- og diskrimineringsombudet støtter i all hovedsak forslaget til ny diskrimineringslov, men stiller spørsmål ved om diskrimineringsgrunnlaget kjønn får et svakere vern enn i dag. Ombudet stiller også spørsmål ved om det å fjerne presiseringen av at loven særlig tar sikte på å bedre kvinners stilling kan komme i konflikt med Norges forpliktelser etter FNs kvinnediskrimineringskonvensjon. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet er også usikre på om likestilling mellom kjønnene kan bli noe svekket i forhold til dagens regler. Human-Etisk Forbund mener det er en god idé å samordne lovverket, men påpeker samtidig at utfordringene man står overfor kan være ganske ulike.

Noen høringsinstanser er imot å samle gjeldende lover i en felles diskrimineringslov. Flere av disse argumenterer for at likestillingsloven må beholdes, og at en samlet lov vil svekke vernet mot kjønnsdiskriminering og arbeidet for å styrke kvinners stilling. Dette gjelder LO, Norsk Sykepleierforbund, Norske kvinnelige akademikere, Kvinnefronten, Kvinnegruppa Ottar og Norsk kvinnesaksforening. Noen av disse er ikke imot å lage en felles lov for øvrige grunnlag såfremt likestillingsloven beholdes. Norges Blindeforbund er også imot forslaget om en samlet diskrimineringslov. De mener at det bør være en egen lov og et eget håndhevingsorgan for diskriminering av personer med nedsatt funksjonsevne.

6.5 Departementets vurdering

6.5.1 Videreføre gjeldende lover – flere lover i stedet for samlet lov

Et flertall av høringsinstansene støtter utvalgets forslag om å samle gjeldende diskrimineringslover i én lov. Det er imidlertid også flere som i høringen har uttrykt bekymring for at en samlet diskrimineringslov vil kunne svekke diskrimineringsvernet for kvinner ved at likestillingsloven oppheves. Likestillingsloven gjelder både for kvinner og menn, men da loven ble vedtatt erkjente lovgiver at kvinner på mange områder i samfunnet utsettes for diskriminering i større grad enn menn. Dette synliggjøres blant annet i lovens formålsbestemmelse om at loven «tar særlig sikte på å bedre kvinnens stilling». Det er fortsatt slik at kvinner i mange tilfeller utsettes for diskriminering i større grad enn menn. Dette viser for eksempel Likestillings- og diskrimineringsombudets statistikk over saker. I en felles diskrimineringslov vil ikke de enkelte diskrimineringsgrunnlagene kunne fremheves på samme måte som i særlover.

Departementet har, etter en samlet vurdering av innspillene fra høringen, kommet frem til at det ikke er ønskelig å oppheve likestillingsloven. Etter departementets vurdering vil en egen lov om kjønnslikestilling gi de beste rammene for arbeidet for likestilling mellom kvinner og menn. På samme måte mener departementet at egne lover vil gi de beste rammene for likestillingsarbeidet med hensyn til etnisitet og religion og nedsatt funksjonsevne.

Departementet har lagt vekt på at formålet med gjennomgangen av diskrimineringslovgivningen er å oppnå en reell styrking av diskrimineringsvernet. Da er det ikke avgjørende at diskrimineringsvernet samles i én lov, selv om dette ville gitt en signaleffekt og rettstekniske forbedringer. Departementet mener at utvalgets forslag til styrking av diskrimineringsvernet også kan oppnås gjennom opprettholdelse av særlovene.

Departementet foreslår på bakgrunn av dette at diskriminering på grunn av kjønn, etnisitet og religion og nedsatt funksjonsevne fortsatt skal reguleres av særlover, slik som i dag.

6.5.2 Ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk

I dag har arbeidsmiljøloven og boliglovene forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering i arbeidslivet og ved boligutleie. Straffeloven har også regler om diskriminering av homofile. Transseksuelle har et vern på alle samfunnsområder gjennom likestillingslovens vern mot kjønnsdiskriminering. Diskrimineringslovutvalget foreslo at vernet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering skulle utvides til alle samfunnsområder, jf. NOU 2009: 14 kapittel 13.6, side 172. Diskrimineringslovutvalget mente at transseksuelle har et tilstrekkelig diskrimineringsvern gjennom diskrimineringsgrunnlaget kjønn, men foreslo at andre transpersoner enn transseksuelle burde kunne påberope seg diskrimineringsvernet under den foreslåtte samlekategorien, jf. NOU 2009: 14 kapittel 13.5.1, side 158 og kapittel 13.5.7, side 172. Ingen høringsinstanser var imot et utvidet vern mot diskriminering på disse grunnlagene.

Homofile, lesbiske, bifile og transpersoner utsettes for forskjellsbehandling og trakassering også utenfor arbeidslivet og boligmarkedet. Det er derfor behov for å utvide deres diskrimineringsvern. Ingen av de eksisterende særlovene (for eksempel likestillingsloven) er egnet til å regulere det diskrimineringsvernet som foreslås. Det er derfor nødvendig med en egen ny lov.

Departementet foreslår derfor en ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Den nye loven vil styrke rettssikkerheten og bidra til holdningsendringer.

Departementet foreslår at vernet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering utvides til alle samfunnsområder med unntak av privatlivet, på lik linje med diskriminering på grunn av etnisitet og nedsatt funksjonsevne. Eksempler på samfunnsområder som vil bli dekket av den nye loven er utdanning, helsetjenester, velferdstjenester, idrett, kultur, frivillige organisasjoner og det øvrige offentlige rom (for eksempel restauranter, barer, svømmehaller og parker).

Det etableres et tydelig vern for transpersoner ved at kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk blir egne diskrimineringsgrunnlag.

Det vises til kapittel 16 i denne proposisjonen for nærmere omtale av lovforslaget.