1 Hovedinnholdet i proposisjonen

1.1 Styrket diskrimineringsvern

1.1.1 Formål

I denne proposisjonen legger Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet frem forslag om en ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.

Departementet legger også frem forslag om ny likestillingslov, ny lov om etnisk diskriminering og ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov. De nye lovene viderefører i all hovedsak gjeldende regler i likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, men de fremmes som nye lover fordi det er gjort relativt omfattende lovtekniske og språklige endringer i gjeldende lover. Formålet med endringene er å fremme likestilling gjennom å styrke diskrimineringsvernet. Likere og mer tilgjengelige lovtekster innebærer også et styrket diskrimineringsvern.

1.1.2 Bakgrunn

Diskrimineringslovutvalget ble oppnevnt 1. juni 2007. Utvalget fikk i oppgave å utrede:

• en samlet lov mot diskriminering

• ratifikasjon og inkorporering av Den europeiske menneskerettskonvensjon tilleggsprotokoll nr. 12 om diskriminering

• grunnlovsbestemmelse om vern mot diskriminering

Utvalget la frem sine forslag i NOU 2009: 14 Et helhetlig diskrimineringsvern.

Likestillingsutvalget ble oppnevnt 12. februar 2010. Dette utvalget har også utredet flere forslag om endringer i diskrimineringslovgivningen. Likestillingsutvalget har lagt frem sine forslag i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling og NOU 2012: 15 Politikk for likestilling.

I stedet for å foreslå å samle gjeldende diskrimineringslover i én lov, foreslår departementet i denne proposisjonen å videreføre dagens system med særlover for det enkelte diskrimineringsgrunnlag (kjønn, etnisitet (herunder nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk), religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk). I tillegg reguleres vern mot diskriminering på grunn av alder mv. i arbeidsmiljøloven.

Flere av forslagene fra Likestillingsutvalget har nær sammenheng med utvalgets forslag om endringer i forvaltningsstrukturen på likestillingsfeltet. Departementet tar sikte på å fremme en stortingsmelding om kjønnslikestilling i 2013 og vil komme tilbake til flere av forslagene fra Likestillingsutvalget i stortingsmeldingen.

Departementets forslag

I denne proposisjonen foreslår departementet en ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. I dag gjelder vernet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering bare i arbeidslivet (arbeidsmiljøloven) og i boligmarkedet (boliglovene). Transseksuelle har hatt et vern gjennom vernet mot kjønnsdiskriminering i likestillingsloven. Lovforslaget innebærer en utvidelse av vernet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering til alle samfunnsområder (bortsett fra privatlivet) og at alle transpersoner får et diskrimineringsvern.

Videre foreslår departementet lovtekniske og språklige endringer i gjeldende lover. Hensikten er å få mest mulig lik struktur i lovene, lik språkbruk og et mer tilgjengelig språk.

Departementet foreslår endringer i reglene om oppreisning og erstatning i gjeldende diskrimineringslover. I dag er det ulike regler for de ulike diskrimineringsgrunnlagene. Departementet mener at det er behov for samme reaksjoner ved brudd på diskrimineringsforbudene og derfor like regler om oppreisning og erstatning i de ulike lovene. Behovet for et effektivt diskrimineringsvern er det samme for alle som utsettes for diskriminering. Ulikhetene gjør det også vanskeligere å håndheve diskriminering på flere grunnlag, og ulike regler gjør det vanskeligere å forstå og å få oversikt over reglene.

Departementet foreslår også å lovfeste en rett til å få lønnsopplysninger ved mistanke om lønnsdiskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Formålet med lovendringen er å skape større åpenhet om lønn på arbeidsplassen og dermed gjøre forbudene mot lønnsdiskriminering mer effektive.

Departementet foreslår også endringer i diskrimineringsombudsloven for å effektivisere Likestillings- og diskrimineringsnemndas saksbehandlingskapasitet.

1.2 Sammendrag

I kapittel 2 redegjøres det for innholdet i begrepene diskriminering, direkte og indirekte forskjellsbehandling, lovlig forskjellsbehandling, positiv særbehandling og sammensatt diskriminering. Utgangspunktet er menneskerettighetene og diskrimineringslovgivningens vern mot diskriminerende handlinger.

I kapittel 3 blir det gitt en kortfattet oversikt over Norges internasjonale forpliktelser på området. Norge er bundet av en rekke internasjonale konvensjoner som forplikter statene til å sikre ikke-diskriminering. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter har sitt grunnleggende diskrimineringsforbud i artikkel 26. FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter har et tilsvarende diskrimineringsforbud i artikkel 2. FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, FNs rasediskrimineringskonvensjon, FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne og FNs barnekonvensjon omtales også. Sentrale ILO-konvensjoner er nevnt. Den europeiske menneskerettskonvensjon har et diskrimineringsforbud i artikkel 14. Den europeiske sosialpakt og rammekonvensjonen for beskyttelse av nasjonale minoriteter er også omtalt, samt Europarådets anbefaling til medlemsstatene om å sikre effektiv lovgivning for å bekjempe diskriminering på grunnlag av seksuell orientering og kjønnsidentitet. Det er også redegjort for relevante EU-/EØS-traktatbestemmelser og -direktiver om ikke-diskriminering.

Kapittel 4 omtaler vernet mot diskriminering i gjeldende norsk rett. Diskrimineringsvernet er spredt på flere lover, og de ulike diskrimineringsgrunnlagene har ulik grad av vern.

Likestillingsloven gir vern mot diskriminering på grunn av kjønn. Lovens formål er å fremme likestilling mellom kjønnene og tar særlig sikte på å bedre kvinnens stilling.

Diskrimineringsloven forbyr diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn. Lovens formål er å fremme likestilling og hindre diskriminering på disse grunnlagene.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven gir vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Lovens formål er å fremme likestilling og likeverd, sikre like muligheter og rettigheter til samfunnsdeltakelse for alle uavhengig av funksjonsevne og å hindre diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Loven skal dessuten bidra til nedbygging av samfunnsskapte barrierer og hindre at nye skapes.

Arbeidsmiljølovens kapittel 13 forbyr diskriminering i arbeidsforhold på grunn av seksuell orientering, alder, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, samt diskriminering av midlertidig ansatte eller deltidsansatte.

Boliglovene (dvs. husleieloven, borettslagsloven, boligbyggelagsloven og eierseksjonsloven) forbyr diskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn, homofil orientering eller nedsatt funksjonsevne.

Diskrimineringslovgivningen håndheves av særskilte håndhevingsorganer, Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Ombudets og nemndas myndighet og organisering følger av diskrimineringsombudsloven.

I kapittel 5 gjøres det rede for utredninger og høringer som ligger til grunn for lovforslagene i denne proposisjonen. Den mest sentrale er Diskrimineringslovutvalgets forslag til ny diskrimineringslov i NOU 2009: 14 Et helhetlig diskrimineringsvern. Likestillingsutvalget har i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling og NOU 2012: 15 Politikk for likestilling fremmet forslag om endringer i diskrimineringslovgivningen. I tillegg har en evaluering av likestillingsloven § 21 om kjønnsbalanse i offentlige utvalg og styrer vært på høring. Høringsnotat om åpenhet om lønn (oppfølging av Meld. St. 6 (2010-2011)) og høringsnotat om endringer i organiseringen av Likestillings- og diskrimineringsnemnda med formål å øke nemndas saksbehandlingskapasitet omtales også.

I kapittel 6 gjøres det rede for hvorfor departementet foreslår å videreføre dagens system med flere diskrimineringslover i stedet for å samle reglene om forbud mot diskriminering i én lov. Departementet har lagt vekt på at i en felles diskrimineringslov vil ikke de enkelte diskrimineringsgrunnlagene kunne fremheves på samme måte som i særlover. Departementet har kommet frem til at det ikke er ønskelig å oppheve likestillingsloven. Etter departementets vurdering vil en egen lov om kjønnslikestilling gi de beste rammene for arbeidet for likestilling mellom kvinner og menn. På samme måte mener departementet at egne lover vil gi de beste rammene for likestillingsarbeidet med hensyn til etnisitet, religion og livssyn og nedsatt funksjonsevne. Det foreslås en egen, ny lov som forbyr diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.

Kapittel 7 omhandler departementets forslag til utforming av diskrimineringslovene. Etter departementets vurdering er det behov for å harmonisere diskrimineringslovenes innhold, struktur og språk. De språklige og strukturelle endringene er av lovteknisk karakter. Gjeldende diskrimineringslovgivning videreføres, men endringene i ordlyden gjør at lovene formelt blir vedtatt som nye lover. Den nye diskrimineringsloven om seksuell orientering er bygd opp med tilsvarende innhold, struktur og språk som de reviderte lovene.

Kapittel 8 handler om vern for juridiske personer. Etter diskrimineringsloven er direkte diskriminering av foretak på grunn av etnisitet, religion eller livssyn forbudt. Vernet etter de øvrige diskrimineringslovene gjelder kun fysiske personer. Departementet foreslår at det ikke innføres et generelt diskrimineringsvern for juridiske personer. Den særlige regelen om juridiske personer i diskrimineringsloven foreslås likevel videreført.

Kapittel 9 omhandler lovenes saklige virkeområde. Departementet foreslår at diskrimineringslovene i utgangspunktet skal gjelde på alle samfunnsområder. Gjeldende regler i diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven om unntak for personlige forhold videreføres. Vernet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering får samme unntak for personlige forhold. Det foreslås ingen endringer i likestillingslovens saklige virkeområde. Likestillingsloven gjelder på alle områder, men håndheves ikke i «familieliv og rent personlige forhold».

Kapittel 10 handler om hvilke grunnlag som foreslås omfattet av diskrimineringslovgivningen. Et diskrimineringsgrunnlag er et kjennetegn forbundet med en person som brukes som grunnlag for å behandle en person forskjellig fra andre personer i en tilsvarende situasjon. Departementet foreslår å videreføre dagens diskrimineringsgrunnlag kjønn, etnisitet (herunder nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk), religion og livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, alder, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, deltidsansettelse og midlertidig ansettelse. I tillegg foreslår departementet at kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk blir nye diskrimineringsgrunnlag. Lovenes diskrimineringsgrunnlag skal være uttømmende, dvs. at diskrimineringsvernet fortsatt bare skal gjelde usaklig forskjellsbehandling som kan knyttes til diskrimineringsgrunnlagene som er angitt i lovene.

Kapittel 11 handler om lovenes formålsbestemmelser. Departementet foreslår at diskrimineringslovenes formål skal være å fremme likestilling. Dette forklares i lovteksten som likeverd, like muligheter og rettigheter samt tilgjengelighet og tilrettelegging. Departementet foreslår at det fortsatt skal stå i likestillingsloven at loven særlig tar sikte på å bedre kvinners stilling. Videre foreslår departementet at det fortsatt skal stå i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven at loven skal bidra til å bygge ned funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes. Det foreslås ingen endringer i arbeidsmiljølovens formålsbestemmelse.

Kapittel 12 handler om hvordan diskrimineringsforbudet og adgangen til lovlig forskjellsbehandling foreslås utformet. Departementet foreslår en likelydende bestemmelse i diskrimineringslovene som fastslår hovedregelen om at direkte og indirekte forskjellsbehandling er forbudt. Forbudsbestemmelsen skal uttrykkelig regulere forskjellsbehandling på grunn av eksisterende, tidligere, fremtidige eller antatte forhold, samt tilknytningsdiskriminering.

Departementet foreslår en likelydende, generell bestemmelse om lovlig forskjellsbehandling i hver lov.

Endringene er av lovteknisk karakter og innebærer ingen endringer i gjeldende rett når det gjelder forbud mot diskriminering og adgangen til lovlig forskjellsbehandling.

Kapittel 13 omhandler sammensatt diskriminering, dvs. diskriminering på flere grunnlag samtidig, eller at det er kombinasjonen av flere diskrimineringsgrunnlag som utgjør grunnlaget for diskriminering. Sammensatt diskriminering er allerede forbudt etter gjeldende diskrimineringslovgivning. Departementet har vurdert om forbudet mot sammensatt diskriminering bør tydeliggjøres i hver lov, men har kommet til at det ikke bør lovfestes en egen bestemmelse om sammensatt diskriminering i diskrimineringslovene.

Kapittel 14 handler om håndheving av lovene. Ved brudd på forbud mot diskriminering eller gjengjeldelse kan det gis oppreisning (kompensasjon for ikke-økonomisk skade) eller erstatning (kompensasjon for økonomisk tap). I dag er det ulike regler om oppreisning og erstatning i diskrimineringslovene. Departementet foreslår like regler om oppreisning og erstatning i de fire diskrimineringslovene. I arbeidslivet skal brudd på loven utløse ansvar uten hensyn til skyld (objektivt ansvar). Utenfor arbeidslivet skal oppreisning og erstatning kunne kreves dersom den som har diskriminert har opptrådt uaktsomt (vanlig uaktsomhet, skyldansvar). Dette er en innholdsmessig endring for å gjøre lovene like og styrke diskrimineringsvernet.

Departementet har vurdert om Likestillings- og diskrimineringsnemnda skal få myndighet til å fastsette oppreisning ved brudd på diskrimineringsforbudene. Departementet har kommet til at det ikke bør fremmes forslag om dette. Departementet har særlig lagt vekt på rettssikkerhetshensyn.

Departementet mener det er behov for å endre organiseringen av Likestillings- og diskrimineringsnemnda, og foreslår å endre diskrimineringsombudsloven ved at leder og nestleder skal møte i hver sin avdeling og at antallet medlemmer av nemnda økes. Formålet er å effektivisere nemndas saksbehandlingskapasitet, og å legge til rette for at flere møter kan avholdes og flere saker kan behandles.

Departementet har vurdert om Likestillings- og diskrimineringsombudet og -nemnda skal få myndighet til å håndheve saker om seksuell trakassering. I dag håndhever domstolene forbudet mot seksuell trakassering. Departementet har kommet til at det ikke bør fremmes forslag om dette. Hensynet til rettssikkerhet veier tungt i denne vurderingen.

Kapittel 15 omhandler aktivitets- og redegjørelsesplikten. Departementet foreslår å videreføre gjeldende aktivitets- og redegjørelsesplikt i likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Departementet foreslår en tilsvarende aktivitets- og redegjørelsesplikt i diskrimineringsloven om seksuell orientering. Likestillingsutvalget har i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling foreslått endringer i forvaltningsstrukturen på likestillingsfeltet. Departementet mener det er nødvendig å avvente eventuelle endringer i virkemiddelapparatet før det er aktuelt å vurdere ytterligere endringer i aktivitets- og redegjørelsesplikten. Likestillingsutvalgets forslag om endringer i forvaltningsstrukturen vil bli vurdert i en stortingsmelding om kjønnslikestilling, som departementet tar sikte på å legge frem i 2013.

I kapittel 16 foreslår departementet en ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Den nye loven vil gi et diskrimineringsvern for homofile, lesbiske, bifile og transpersoner på alle samfunnsområder, med unntak av personlige forhold. Den nye loven utformes etter samme mønster som de øvrige diskrimineringslovene.

I kapittel 17 gjøres det rede for gjeldende rett med hensyn til rett til lik lønn for arbeid av lik verdi og behovet for større åpenhet med hensyn til lønn på arbeidsplassene. Departementet vurderer hvilke hensyn som må legges til grunn for at lønnsstatistikk fordelt på kjønn kan bli et egnet verktøy for likelønn. Departementet konkluderer at det bør utredes hvordan eksisterende data og registre over lønn, yrke og kjønn kan tas i bruk for å skape et godt verktøy i arbeidet for likelønn. Departementet vil også utrede hvordan data fra det planlagte rapporteringssystemet EDAG (Elektronisk Dialog med Arbeidsgiver) kan utvikles og bli en egnet datakilde til samme formål. Dette er en del av oppfølgingen av Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn.

I kapittel 18 foreslår departementet en rett for arbeidstaker til å få lønnsopplysninger ved mistanke om lønnsdiskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Også dette er en oppfølging av Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn.

I kapittel 19 drøftes de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslagene.

Kapittel 20 inneholder særmerknader til de enkelte lovbestemmelsene i diskrimineringsloven om seksuell orientering, likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Videre omfatter kapittelet særmerknader til de foreslåtte endringene i andre lover (diskrimineringsombudsloven, arbeidsmiljøloven, boliglovene og sjømannsloven).